公共管理視域下鄉(xiāng)村治理的路徑

王 勇

（西安財經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，西安 710100）

公共管理是以政府為核心的公共部門整合各種社會力量，運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、管理、法治的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升公共服務(wù)品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公共利益。鄉(xiāng)村治理是政府及社會組織在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)為提升鄉(xiāng)村公共利益而進(jìn)行的治理活動[1]。公共管理與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在統(tǒng)一，要求把提升鄉(xiāng)村治理的效能同公共管理有機(jī)結(jié)合?；诖?，本文以公共管理與鄉(xiāng)村治理的邏輯耦合為切入點(diǎn)，提出了鄉(xiāng)村治理面臨的困境與問題，進(jìn)而提出新時代公共管理視域下鄉(xiāng)村治理路徑。

1 公共管理與鄉(xiāng)村治理的邏輯耦合

1.1 公共管理與鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的統(tǒng)一性

公共管理和鄉(xiāng)村治理的核心在于提升社會公共服務(wù)的品質(zhì)。公共管理作為政府和社會力量進(jìn)行社會管理優(yōu)化的手段，涵蓋了社會發(fā)展的各個方面。鄉(xiāng)村作為公共管理的對象之一，自然成為其所要涉及的領(lǐng)域。新時代中國正在加快推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，這場深層次的變革是一場傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的重構(gòu)。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程對公共管理提出了時代要求，要求變革傳統(tǒng)的以政府指令和行政手段為載體的管理形式，向以對象主體充分發(fā)揮自身功能，提升治理能力和治理水平轉(zhuǎn)變，從管理到治理的轉(zhuǎn)向，強(qiáng)調(diào)的是多元參與、民主協(xié)商、法治精神等。鄉(xiāng)村治理是要通過對鄉(xiāng)村建設(shè)、規(guī)劃布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)等資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，美化鄉(xiāng)村環(huán)境，構(gòu)建鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境。因而鄉(xiāng)村治理作為公共管理的一個方面，二者在邏輯上是統(tǒng)一的。

1.2 公共管理與鄉(xiāng)村治理內(nèi)在的協(xié)同性

第一，治理目標(biāo)的協(xié)同性。公共管理作為社會管理優(yōu)化的重要手段，其目的在于提升社會治理效能，其概念的外延涵蓋了社會治理的方方面面，鄉(xiāng)村治理作為社會治理在鄉(xiāng)村社會的實(shí)現(xiàn)，自然同公共管理的目標(biāo)是一致的。公共管理包含著鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。第二，治理主體的協(xié)同性。無論是公共管理還是鄉(xiāng)村治理，都是通過治理主體來達(dá)到治理目標(biāo)，政府和社會組織、社會力量既是公共管理的主體，也是鄉(xiāng)村治理的主體；政府和社會組織，可以承擔(dān)政府或轉(zhuǎn)移的職能和任務(wù)，也可以將不同群體利益訴求納入治理過程之中[2]。第三，治理過程的協(xié)同性。新中國成立以來，鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)了鄉(xiāng)村治理支持城市化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化三個階段。鄉(xiāng)村作為社會的一個有機(jī)單元，其治理水平和治理能力的現(xiàn)代化，反映和代表著公共管理水平和能力的提升。

1.3 公共管理與鄉(xiāng)村治理價值的契合性

公共管理的目標(biāo)在于推進(jìn)社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，增進(jìn)社會公共利益的實(shí)現(xiàn)，從而為公眾提供更好、更優(yōu)的社會公共服務(wù)和產(chǎn)品。鄉(xiāng)村治理則是以廣大鄉(xiāng)村人口為對象，在優(yōu)化治理方式和效能的同時，助推鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化，因此二者的價值目標(biāo)是一致的。公共管理與鄉(xiāng)村治理在推動鄉(xiāng)村振興方面，在于緊緊抓住以廣大農(nóng)民為中心的價值主旨。始終把農(nóng)村人口的利益實(shí)現(xiàn)放在首位，體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展和治理思想，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)黨組織建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化法治自治善治協(xié)同的鄉(xiāng)村治理模式，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村人口政治法治意識，倡導(dǎo)文明現(xiàn)代的生產(chǎn)生活方式，大力推動以教育、醫(yī)療、生活保障為內(nèi)容的公共事業(yè)建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村人口的獲得感和幸福感。

2 當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的困境與問題

2.1 治理思想滯后

中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)帶有明顯的農(nóng)耕文明烙印。人們以土地為依托，圍繞土地生產(chǎn)生活，形成了以血緣、情親和鄉(xiāng)情為載體的熟人社會。人們在鄉(xiāng)村治理中更多依靠倫理、道德等規(guī)則來展開，口頭約定、家長意志、族群觀念等成為鄉(xiāng)村治理的依據(jù)和方式，講求和諧、共生，而沒有體現(xiàn)效率、公平、激勵等現(xiàn)代治理思想，法治意識、契約精神缺乏，市場意識薄弱。在這種傳統(tǒng)治理思想的導(dǎo)向下，中國鄉(xiāng)村社會形態(tài)看似穩(wěn)定的，人們之間也能很好的化解各類問題和矛盾，但發(fā)展滯后，鄉(xiāng)村社會發(fā)展各種藩籬難以突破，只是一種低層次的發(fā)展模式，鄉(xiāng)村的面貌，經(jīng)濟(jì)水平，同城市的快速發(fā)展帶給人們的精神物質(zhì)體驗(yàn)相比，鄉(xiāng)村人口的獲得感難以有質(zhì)的提升。

2.2 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

中國現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村同城市的差別依然明顯，而城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共事業(yè)等差別尤為突出。鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和設(shè)計，給排水設(shè)施缺乏，特別是生活、衛(wèi)生污水無法排放，嚴(yán)重影響村容村貌；生活垃圾填埋、清運(yùn)困難，一般采取就地掩埋的方式處理，極易造成土地污染、板結(jié)等，甚至污染地下水，影響村民飲用水安全。同時，在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化帶動下，許多農(nóng)村開始了集體、私人產(chǎn)業(yè)，從事設(shè)施農(nóng)業(yè)或者工業(yè)化生產(chǎn)，甚至一些地方政府、村莊為了財政收入，盲目引進(jìn)企業(yè)，大量售賣耕地，這些規(guī)?；a(chǎn)帶來了噪音、垃圾、環(huán)境等問題。村莊建設(shè)、非農(nóng)業(yè)設(shè)施等不斷占用耕地農(nóng)田，破壞了農(nóng)村的生態(tài)和生活環(huán)境，損害了農(nóng)民的正當(dāng)利益，促生許多維權(quán)、上訪等社會問題，為鄉(xiāng)村治理提出了現(xiàn)實(shí)問題。

2.3 鄉(xiāng)村治理主體缺失

村民自治制度是我國基層民主的基本保障，村民既是鄉(xiāng)村治理的客體也是委托人，因此人才是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵[3]。改革開放以來，隨著國家政策不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)二元的社會空間結(jié)構(gòu)開始隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化而不斷走向融合，鄉(xiāng)村人口和資金的單項(xiàng)流動，加之城市的虹吸效應(yīng)，鄉(xiāng)村人口流失嚴(yán)重，給鄉(xiāng)村治理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加大了治理的難度[4-5]。青壯年人口的流出，導(dǎo)致了治理主體缺位。留守人口思想保守，文化程度低，政治意識、公平意識、法治意識等現(xiàn)代化治理思想缺乏，習(xí)慣于用傳統(tǒng)的治理方式來處理復(fù)雜的事務(wù)，既無力也無心參與鄉(xiāng)村治理，從而使得治理中的民主、監(jiān)督、審計等內(nèi)容流于形式。

3 新時代公共管理視域下鄉(xiāng)村治理路徑

3.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織建設(shè)

第一，建強(qiáng)鄉(xiāng)村黨支部?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村治理中具有重要領(lǐng)導(dǎo)地位[6]。鄉(xiāng)村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，政治核心作用尤其突出。不能簡單地按照支部設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，配齊人員。要充分考慮知識、能力、公信力等因素，切實(shí)配強(qiáng)班子。第二，選拔好支部書記。以政治素養(yǎng)、能力水平、甘愿奉獻(xiàn)等為原則，要從致富帶頭人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、退伍軍人以及返鄉(xiāng)大學(xué)生中選拔優(yōu)秀人選；對于有些個別村莊人才缺乏的現(xiàn)狀，要積極申請推行大學(xué)生村官制度，同時也要考慮長遠(yuǎn)，發(fā)展好、培養(yǎng)好接班人。第三，扎實(shí)開展基層黨組織生活。充分發(fā)揮基層黨組織重要地位，開展黨員培訓(xùn)，組織好“三會一課”學(xué)習(xí)，結(jié)合發(fā)展實(shí)際開展主題黨日活動，特別是要把基層黨支部委員、黨員的責(zé)任感、榮譽(yù)感充分調(diào)動起來，突出黨性修養(yǎng)，強(qiáng)化紀(jì)律學(xué)習(xí)，保證黨的組織生活在鄉(xiāng)村不走樣，切實(shí)在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。

3.2 完善村民自治制度

第一，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的關(guān)系。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作是指導(dǎo)、支持和幫助，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)[7]。因此要改革以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系，明確二者之間的權(quán)利關(guān)系，劃定二者界限，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的規(guī)范化運(yùn)行。第二，積極培育鄉(xiāng)村村民組織。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是發(fā)揮村民作為治理主體的作用，而相應(yīng)的村民組織，例如合作社、農(nóng)會等是村民自治的天然組織，可以充分表達(dá)農(nóng)民的各種訴求，爭取農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身利益；另外一些為農(nóng)民提供科技、資金、法律服務(wù)等的民間組織，也從不同方面為提升鄉(xiāng)村治理能力發(fā)揮著重要作用。第三，培養(yǎng)農(nóng)民的科學(xué)民主法治意識。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是如何認(rèn)識和對待農(nóng)民[8]。現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理要求農(nóng)民要堅持科學(xué)意識、法治意識、市場意識、公平意識，要通過宣傳教育，科學(xué)普及，加強(qiáng)村民自治規(guī)范化建設(shè)，充分發(fā)揮村民代表會議制度，依法依規(guī)辦事。

3.3 優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局

第一，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以市場需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，用科技加大對農(nóng)產(chǎn)品的深化和再加工，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值；尊重市場規(guī)律，開發(fā)新型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品，發(fā)展品牌農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)；用現(xiàn)代化管理和經(jīng)驗(yàn)理念組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)，增加農(nóng)民收入。第二，拓寬農(nóng)村人口就業(yè)渠道。要積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)方式。加大農(nóng)村人口技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮駐地企業(yè)作用，組織勞務(wù)輸出；各地要結(jié)合實(shí)際，依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢、文化特色、產(chǎn)業(yè)基地等，培育一批有口碑、有特色的勞務(wù)品牌，提高勞務(wù)輸出質(zhì)量；通過支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口充分就業(yè)。

3.4 加大鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)

第一，加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要站在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的整體視角，對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造提升，切實(shí)改變傳統(tǒng)農(nóng)村建設(shè)凌亂、缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、道路管網(wǎng)設(shè)施落后等狀況，在保護(hù)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行現(xiàn)代化改造提升。第二，發(fā)揮各方力量，為提升農(nóng)村公共服務(wù)水平助力。要把城鎮(zhèn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，鼓勵、支持優(yōu)質(zhì)資源以各種方式服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展；除了傳統(tǒng)的政府力量之外，要積極探索和鼓勵各種社會力量為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，充分發(fā)揮多元主體的力量，形成合力。第三，加大鄉(xiāng)村文化建設(shè)。社會公共產(chǎn)品中文化產(chǎn)品和文化服務(wù)是重要的精神力量，鄉(xiāng)村治理不僅是要治理鄉(xiāng)村空間物理格局，重要的是要樹立文明和諧的鄉(xiāng)村文明。扎實(shí)推進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，開展法制教育、公共文化教育，讓社會主義先進(jìn)文化建設(shè)在鄉(xiāng)村社會落地生根。

4 結(jié)語

公共管理水平的提升有助于鄉(xiāng)村治理的效能，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體現(xiàn)著公共管理的水平與能力。公共管理與鄉(xiāng)村治理的邏輯契合，要求把公共管理同鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合，在提升鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，豐富公共管理的內(nèi)容；以公共管理為指導(dǎo)，則能更好探尋新時代鄉(xiāng)村治理的有效路徑。