“多規(guī)合一”理念指導(dǎo)下的村莊土地整治

□ 董維鵬

（江蘇省豐縣自然資源和規(guī)劃局，江蘇 豐縣 221700）

伴隨新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，“多規(guī)合一”為城市建設(shè)提供了有效的支撐?？v觀我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃，具有多種種類，法定規(guī)劃有20余種，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有引導(dǎo)性作用，管控空間資源分配。種類繁多的規(guī)劃從橫向角度看，為并行狀態(tài)，各類規(guī)劃在內(nèi)容深度與廣度上具有差異性，并存在關(guān)聯(lián)，必須有更好地銜接合作，才能加快城市發(fā)展。但從事實(shí)來看，各類規(guī)劃為“分治”情況，解決相互矛盾現(xiàn)狀，完善協(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)到“合治”目標(biāo)是工作重點(diǎn)。在這樣情況背景下，產(chǎn)生了“多規(guī)合一”，受到了廣泛的關(guān)注，試點(diǎn)工作在各地得到了有效開展。

一、“多規(guī)合一”概述

（一）“多規(guī)合一”內(nèi)涵

“多規(guī)合一”中的“多規(guī)”指多個(gè)規(guī)劃，包含國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等，這部分規(guī)劃還可以進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于“多規(guī)合一”的理解，并非簡(jiǎn)單將規(guī)劃合并，而是利用現(xiàn)有條件與體制，確保規(guī)劃利用信息規(guī)劃手段形成整體，理順規(guī)劃間的關(guān)系，制訂定位規(guī)劃，以利于解決規(guī)劃矛盾，最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃發(fā)展。

（二）“多規(guī)合一”本質(zhì)

“多規(guī)合一”從本質(zhì)內(nèi)容講，是為了規(guī)劃體系改革與優(yōu)化，確保職能部門協(xié)調(diào)發(fā)展，防止規(guī)劃存在沖突，確保規(guī)劃有序進(jìn)行。此外，“多規(guī)合一”給予規(guī)劃科學(xué)性一定的關(guān)注，“多規(guī)合一”不是將規(guī)劃進(jìn)行組織，而是將規(guī)劃實(shí)現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃與利用，落實(shí)在具體藍(lán)圖中，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）“多規(guī)合一”研究意義

深入研究村莊規(guī)劃“多規(guī)合一”，最為主要的目的是順應(yīng)國(guó)家宏觀政策調(diào)整，以利于解決具體問題，具備一定的價(jià)值意義。第一，加快生態(tài)文明建設(shè)。做好村莊規(guī)劃管理，加快山水林田系統(tǒng)治理，為實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度奠定良好的基礎(chǔ)。第二，加快“空間規(guī)劃改革”。自然資源部建立初期，以建設(shè)全面化“空間規(guī)劃體系”為重要任務(wù)，彰顯了國(guó)家“一張藍(lán)圖”的決心。在國(guó)土空間規(guī)劃中，村莊規(guī)劃改革是重要基礎(chǔ)。第三，新型城鎮(zhèn)化給予了空間集約利用一定的關(guān)注，減少城鄉(xiāng)差距。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，正是立足于加快農(nóng)村農(nóng)民全面化發(fā)展。

二、“多規(guī)合一”發(fā)展歷程

縱觀我國(guó)規(guī)劃體系多規(guī)并行，存在較多的矛盾。由于缺乏銜接和統(tǒng)籌，造成法定規(guī)劃?rùn)?quán)威性受到侵害，審批效率較為不理想，影響實(shí)施管理與建設(shè)開發(fā)保護(hù)，在這樣的情況下，影響了政府統(tǒng)籌管理能力與國(guó)家治理體系，這種狀況已受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。從政府與地方都希望進(jìn)行“多規(guī)合一”，協(xié)調(diào)好現(xiàn)有規(guī)劃，真正繪制出“一張藍(lán)圖”，以利于解決空間規(guī)劃沖突，加快規(guī)劃審批制度改革，增強(qiáng)效率和城市治理能力。在“多規(guī)合一”創(chuàng)新下，加快國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)政策，健全管理體制，明確部門事權(quán)劃分。李克強(qiáng)總理提出“多規(guī)合一”，指出“多規(guī)合一”為動(dòng)態(tài)發(fā)展理念，在當(dāng)前形勢(shì)背景下分為三個(gè)階段：第一，“兩規(guī)合一”，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用實(shí)現(xiàn)有效銜接，在這個(gè)過程中，一些大城市開展了試點(diǎn)工作，例如上海與武漢；第二，“多規(guī)合一”，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，一些城市開展了試點(diǎn)工作，例如廣州與河源；第三，“多規(guī)合一”，以第二階段為基準(zhǔn)，全面整合環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和園林綠化規(guī)劃等，以廈門為主要試點(diǎn)工作。2016年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，海南與寧夏進(jìn)行了“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。2017年，中央與國(guó)務(wù)院將部分省份融入到試點(diǎn)范圍中。因此，試點(diǎn)工作的開展，“多規(guī)合一”為重要導(dǎo)向空間規(guī)劃在各地良好進(jìn)行。

三、“多規(guī)合一”背景下村莊土地整治面臨的現(xiàn)狀

（一）土地整治規(guī)劃仍顯落后

針對(duì)土地整治而言，包含多種新的內(nèi)容，和傳統(tǒng)土地整理相比，具有較大的差異，具備綜合性與長(zhǎng)期性特征。因此，對(duì)于土地整治而言，需長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行，確保工作后期具有較高的效益。在這個(gè)過程中，確保水利與林業(yè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃銜接，做好土地整治工作。但從現(xiàn)實(shí)情況看，土地整治中，地區(qū)對(duì)土地整治工作缺乏全方位規(guī)劃，具有隨意性，過程盲目，導(dǎo)致資金浪費(fèi)，不能真正滿足工程要求。

（二）土地整治資金來源單一

基于土地整治工作而言，涉及范圍較廣，資金需求較大，工程周期較長(zhǎng)。尤其是對(duì)村莊土地整治而言，需要對(duì)土地進(jìn)行復(fù)墾與拆遷安置等，在這個(gè)過程中，需要一定的資金。縱觀地區(qū)土地整治，政府給予了土地復(fù)墾一定的投資。針對(duì)農(nóng)民土地整治來講，農(nóng)民土地具備特殊性，需要政府加大補(bǔ)償投入。此外，針對(duì)農(nóng)民建房，以政府補(bǔ)貼與自籌結(jié)合方式為主。因此，在現(xiàn)代民營(yíng)資本土地整治中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金啟動(dòng)是極為必要的，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)前形勢(shì)背景下，針對(duì)大規(guī)模耕地整理尚沒有對(duì)應(yīng)的機(jī)制。

（三）“多規(guī)合一”規(guī)劃管理機(jī)制缺乏健全性

不管是發(fā)展規(guī)劃，還是空間規(guī)劃內(nèi)容，均不同程度存在著重疊的情況，加之城市盲目追求短期化政績(jī)，造成部分部門間出現(xiàn)相互扯皮的情況。“多規(guī)合一”規(guī)劃管理機(jī)制存在不健全的情況，造成部門行使職權(quán)過程中存在沖突，規(guī)劃運(yùn)行的外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境存在一些問題，例如銜接效率不理想，落實(shí)有困難。此外，“多規(guī)合一”規(guī)劃管理機(jī)制缺乏完善性，部門仍舊以原有辦事方式進(jìn)行，沒有和相關(guān)部門做好溝通，造成部門事前缺乏溝通，引發(fā)部門矛盾，這不僅對(duì)部門工作流程造成影響，還會(huì)對(duì)“多規(guī)合一”發(fā)展造成影響。

（四）過度利用化肥農(nóng)藥，造成農(nóng)田污染

在農(nóng)村，由于農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)和公共環(huán)境意識(shí)不足，農(nóng)民過度使用化肥農(nóng)藥增產(chǎn)。遇到雨水沖刷，化肥農(nóng)藥滲透到地下或者流入河流，導(dǎo)致農(nóng)田土壤污染，土壤板結(jié)，肥力下降，通過土地徑流造成水體污染，損害農(nóng)村人口健康。

（五）村莊類型較多，現(xiàn)有規(guī)劃缺乏統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)

第一，在一些村莊規(guī)劃中，以現(xiàn)行法規(guī)條例為基準(zhǔn)，形成的規(guī)劃成果分為兩種，一種是總體規(guī)劃，另一種為建設(shè)規(guī)劃。但這種類型村莊規(guī)劃存在著一些缺點(diǎn)，在具體實(shí)踐中給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃一定的關(guān)注，但卻不夠重視村莊規(guī)劃。因此，在規(guī)劃編制體系中，村莊規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)參考編制好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃為主進(jìn)行刪減，針對(duì)刪減內(nèi)容明確量化指標(biāo)。第二，以村莊環(huán)境整治為基準(zhǔn)，規(guī)劃村莊，將整治內(nèi)容當(dāng)成村莊規(guī)劃編制內(nèi)容，這是當(dāng)前大多數(shù)村莊規(guī)劃最為主要的目的。第三，以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為導(dǎo)向的村莊規(guī)劃，不僅是鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的一部分，也是國(guó)家政策在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)。在政策導(dǎo)向下，各地開展這類規(guī)劃往往只是針對(duì)某一試點(diǎn)村莊來進(jìn)行，缺乏統(tǒng)籌考慮。第四，以鄉(xiāng)村建設(shè)為主的村莊規(guī)劃，出于國(guó)家政策導(dǎo)向的村莊規(guī)劃，當(dāng)前面臨的主要問題是對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏全面化認(rèn)知，進(jìn)行的規(guī)劃實(shí)踐僅僅以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善農(nóng)村環(huán)境為主，對(duì)城鄉(xiāng)一體化鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展缺乏深入認(rèn)知。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)包含多個(gè)部門，規(guī)劃部門間缺乏有效性協(xié)調(diào)，常見規(guī)劃內(nèi)容重復(fù)矛盾的情況。

（六）公共服務(wù)不完備，道路交通不暢通

一些村莊村容較差，基礎(chǔ)設(shè)施不夠齊全，在一些居民居住建筑質(zhì)量不理想。對(duì)于大部分村莊來講，缺乏景點(diǎn)景觀與集中活動(dòng)的場(chǎng)所。一些村莊，道路網(wǎng)系統(tǒng)不完善，道路偏窄，不管是道路等級(jí)還是質(zhì)量，均不理想。從消防角度講，存在著安全隱患。

（七）農(nóng)用地布局缺乏合理性

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局不明確，土地利用粗放，管理混亂。在一些農(nóng)村，農(nóng)田較為零散，田塊面積小，大范圍耕地較少，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)具有一定影響。除此之外，一些村民側(cè)重養(yǎng)殖業(yè)，在自家田地內(nèi)建造養(yǎng)殖場(chǎng)，占用了耕地面積，也難免造成污染隱患。

四、“多規(guī)合一”背景下村莊土地整治對(duì)策

針對(duì)不同政策要求，村莊規(guī)劃制訂內(nèi)容具有差異性，在多規(guī)并行背景下，不同村莊規(guī)劃具有共性問題，如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃體系等。在國(guó)家頒發(fā)文件中，針對(duì)土地整治具有明確性要求。當(dāng)前土地整治工程具有明確轉(zhuǎn)變，以具體情況出發(fā)，與土地整治中的問題相結(jié)合。為了滿足人們生產(chǎn)生活需要，全面調(diào)整閑置土地。此外，針對(duì)自然損毀與退化土地確保恢復(fù)利用。

（一）總體要求

在新的形勢(shì)下，推進(jìn)“五位一體”總體布局，堅(jiān)持新的發(fā)展理念，以人民為中心，從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)高質(zhì)量發(fā)展要求，將國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)落到實(shí)處。此外，應(yīng)做好村莊規(guī)劃和土地整治工作，提高鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的科學(xué)性與操作性。

（二）加快土地確權(quán)

當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)，具備滯后性特點(diǎn)。以安徽省為例，農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)生率較低，在50%左右，集體土地利用權(quán)發(fā)證率在30%左右。從這部分情況不難看出，對(duì)土地整治工作具有一定影響。對(duì)一些地區(qū)土地整治而言，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民土地權(quán)益會(huì)產(chǎn)生影響，之所以出現(xiàn)這樣的情況，源于確權(quán)滯后，土地整治中存在矛盾。應(yīng)確保農(nóng)村土地將土地確權(quán)工作落到實(shí)處，做好登記工作，給予農(nóng)民土地權(quán)益有效的保證。

（三）確保農(nóng)民權(quán)益，保證土地整治具備持久活力

土地整治，最為主要的目的是確保農(nóng)民合法權(quán)益。應(yīng)提高農(nóng)村生產(chǎn)條件，依據(jù)土地整治要求做好規(guī)范操作，以利于生產(chǎn)生活，全面整治土地。此外，在土地整治過程中，應(yīng)吸取村民意見，解決存在的矛盾。依據(jù)公開透明原則，做好土地整治工作。深入分析農(nóng)民參與土地整治模式，大力推廣成功模式，確保農(nóng)民主體作用的發(fā)揮。

（四）健全法律法規(guī)制度保障

當(dāng)前“多規(guī)合一”，是利用行政協(xié)調(diào)方式獲得的。在已有法律框架下，“多規(guī)合一”沒有法律依據(jù)，但審批與編制仍舊可以利用行政方式推進(jìn)，其成果進(jìn)入到實(shí)施階段，部門往往不會(huì)依據(jù)“多規(guī)合一”執(zhí)行，而是依據(jù)現(xiàn)有法律，造成“多規(guī)合一”成果不能得到全面落實(shí)。因此，要想避免“多規(guī)合一”規(guī)劃成果缺失法律，造成成果隨之流失的情況，在規(guī)劃“多規(guī)合一”過程中，應(yīng)完善法律法規(guī)，確?！岸嘁?guī)合一”成果具有法律支撐，有法律作為后盾，確保“多規(guī)合一”有效發(fā)展。

（五）強(qiáng)化村莊規(guī)劃管制作用

村莊規(guī)劃為法定規(guī)劃，在國(guó)土規(guī)劃體系中，是鄉(xiāng)村地區(qū)的一種詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)與實(shí)施國(guó)土空間用途管制的法定依據(jù)。在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，編制村莊規(guī)劃，利用原有村莊規(guī)劃與村土地利用規(guī)劃加以整合，全面布局居住點(diǎn)，針對(duì)環(huán)境整治應(yīng)具有明確性要求。在這樣基礎(chǔ)上，細(xì)化村莊布點(diǎn)規(guī)劃，加強(qiáng)公共服務(wù)與社會(huì)治理。在規(guī)劃引領(lǐng)作用下，做好農(nóng)村人居環(huán)境整治，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，加快鄉(xiāng)村振興。土地整治和村莊規(guī)劃相結(jié)合，用于引領(lǐng)農(nóng)村建設(shè)。在規(guī)劃過程中，彰顯戰(zhàn)略性與操作性，建設(shè)項(xiàng)目以規(guī)劃為基準(zhǔn)，確保土地整治落到實(shí)處。

（六）綜合整治村莊，加大道路交通建設(shè)

以土地整治為切入點(diǎn)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間布局，優(yōu)化資源要素配置，加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)全面融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。促進(jìn)房地一體農(nóng)村建設(shè)用地與宅基地利用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證。實(shí)現(xiàn)全縣村莊分類，以綠色發(fā)展要求為基準(zhǔn)，劃定村莊邊界。在這樣背景下，實(shí)施村莊綠化與道路綠化，健全公共服務(wù)設(shè)施配套，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境得到改善。依據(jù)具體規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)做好規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)和集鎮(zhèn)道路的全面銜接，提高道路等級(jí)，鋪設(shè)新的道路，拓建原有道路，增強(qiáng)道路質(zhì)量。在村內(nèi)設(shè)置新的停車場(chǎng)，確保車輛合理停放。在這樣基礎(chǔ)上，擴(kuò)建活動(dòng)廣場(chǎng)，作為村民生活公共娛樂場(chǎng)地。

（七）綜合整治農(nóng)田

永久基本農(nóng)田是為了確保國(guó)家糧食安全，滿足農(nóng)產(chǎn)品供給，進(jìn)而實(shí)施永久特殊保護(hù)耕地。從耕地現(xiàn)狀分布情況看，依據(jù)耕地質(zhì)量與糧食作物種植情況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，以固定比例為基準(zhǔn)，將質(zhì)量達(dá)標(biāo)耕地依法劃入。此外，已劃定的基本農(nóng)田中存在著一些問題，例如違法占用或是污染問題等。因此，需要進(jìn)行全面化管理，加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，完善發(fā)展規(guī)模設(shè)施配套等。針對(duì)拋荒耕地或是廢棄地等，全面復(fù)墾整理，以高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)田整治，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為現(xiàn)代農(nóng)田奠定良好的基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

總而言之，“多規(guī)合一”是為了將規(guī)劃整合到合理框架中，得到良好的銜接與協(xié)調(diào)，并不是將所有規(guī)劃融合為一個(gè)規(guī)劃。伴隨城鄉(xiāng)發(fā)展，“多規(guī)合一”具備一定的發(fā)展前景，對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展中的矛盾沖突起到協(xié)調(diào)作用。近年來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速化發(fā)展，在土地整治中，依據(jù)嚴(yán)格要求制定相關(guān)管理措施。工作人員應(yīng)依據(jù)具體整治形勢(shì)進(jìn)行具體化要求，在這樣的基礎(chǔ)上，明確控制機(jī)制，確保土地資源管理作用的發(fā)揮，為后期土地整治提供重要保證。