迪慶州退牧還草工程的成效與存在問題分析

齊布次里

（云南省迪慶藏族自治州林業(yè)和草原局草原監(jiān)理站，云南 迪慶 674402）

0 引言

迪慶州是云南省的重點牧區(qū)，豐富的草地資源是人們可以做到持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是畜牧業(yè)的重要組成部分，是“三江并流”、“香格里拉”圣地的重要組成部分，更是金沙江、瀾滄江流域的重要生態(tài)屏障。隨著我國近些年來的發(fā)展理念開始不斷轉(zhuǎn)變，生命共同體已經(jīng)代替了過往的粗放式經(jīng)濟發(fā)展。迪慶州積極響應(yīng)國家號召，根據(jù)實際情況制定了生態(tài)為先的發(fā)展理念，不斷強化草地生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)工作。通過人工種草和毒害草治理等措施及落實國家草原生態(tài)保護補助獎勵政策，促進工程區(qū)草原植被恢復(fù)，草原生態(tài)系統(tǒng)得以修復(fù)，加快轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，減輕天然草原放牧壓力。

1 迪慶州草原基本情況

迪慶境內(nèi)分布有大面積的天然草地，巨大的在資源儲備將會為生物基因的豐富帶來幫助。因此，雪山草甸的美妙景象吸引著越來越多的人來到香格里拉，也是水資源保護和生態(tài)環(huán)境維持的重點地區(qū)，是實現(xiàn)金沙江、瀾滄江上游固土保水的重要基礎(chǔ)[1]。從具體的資源類型來看，該地區(qū)由于擁有多種自然環(huán)境下形成的眾多不同類型地理區(qū)域，生物豐富性還是比較明顯的，也是青藏高原生物的重要聚集區(qū)。雖然在面積分布上來看，不足青藏高原的20%，但卻擁有著超過85%的生物種類?？偟膩碚f，特殊的地理位置和獨特的自然環(huán)境共同造就了植被類型豐富、生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜的地理特點。從2019 年的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，迪慶州的天然草原面積已經(jīng)超過了上千萬畝，在全州的國土面積占比已經(jīng)超過了30%，人均草原面積也已經(jīng)超過了30 畝，居于云南省首位。從植被和地形分布來看主要包含了高寒草甸、暖性灌草叢、熱性灌草叢和山地草甸4 大類型。

2 2021 年迪慶州退牧還草工程取得的成效

2021 年迪慶州完成實施了人工種草41 萬畝、毒害草治理18.45 萬畝，退還的牧草面積達到了近60 萬畝，投入的工程款也已經(jīng)達到了上千萬元，取得了令人滿意的生態(tài)、社會經(jīng)濟效益[2]。

2.1 在生態(tài)效益方面

（1）草原植被培育，生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。從相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)來看，通過實施草原生態(tài)建設(shè)項目，提高了地表植被覆蓋率，改善了草原生物群落結(jié)構(gòu)，草原生態(tài)系統(tǒng)蓄水保土功能得以增強，山洪和泥石流等草原生態(tài)災(zāi)害明顯減少，區(qū)域性反常氣候和災(zāi)害性天氣明顯緩解，水土流失得到有效遏制，草原產(chǎn)草力和生物儲備能力明顯提高，草原生態(tài)環(huán)境明顯改善，迪慶草地資源已得到了有效地保護和合理利用。

（2）減弱溫室效應(yīng)破壞，碳匯聚更加理想。草地生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能還是比較強大的，土壤和職務(wù)以及調(diào)落物是實現(xiàn)碳循環(huán)的重要基礎(chǔ)，將會對氣候變化帶來決定性影響。通過針對性的開展退耕還草活動，使得草地碳聚集功能可以有效減弱全球變暖的不利影響。從這一點來說，該項活動的展開無論是對我國生態(tài)環(huán)境的維持還是國家安全都起到了正面的影響。

（3）水源保養(yǎng)能力提升，水土流失情況得到改善。通過該工程的實施，草地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得到了充分展現(xiàn)，能夠有效減少地表徑流量從而增加土壤含水量，避免水土流失的現(xiàn)象發(fā)生。草地生態(tài)系統(tǒng)的作用之一就是有效改善土壤的營養(yǎng)質(zhì)量問題，通過有機物含量的進一步增加實現(xiàn)土壤特性的改變，從而實現(xiàn)地表水蒸發(fā)量的減少，這就使得土壤蓄水能力得到了進一步增加?？偟膩碚f，草原生態(tài)系統(tǒng)的維護將會減少自然災(zāi)害現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而使生態(tài)環(huán)境得到進一步優(yōu)化，含水量的明顯提高[3]。除此之外，由于濕度的進一步增加，將會對一個區(qū)域內(nèi)的小氣候進行有效調(diào)節(jié)，從而實現(xiàn)自然災(zāi)害發(fā)生頻率的有效控制。

2.2 在社會效益方面

（1）增加群眾收入，促進生態(tài)扶貧。工程的實施建設(shè)累計投入勞動力約144115 人次，項目區(qū)群眾、特別是貧困戶通過直接參與工程建設(shè)獲得了報酬，增加經(jīng)濟收入的同時，真正實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的同步發(fā)展，真正做到脫貧致富，為生態(tài)文明的建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的共同發(fā)展，打下了一個可靠的基礎(chǔ)，這就為社會的不斷發(fā)展提供了巨大支持。

（2）提高自然年災(zāi)害抗擊水平，實現(xiàn)地區(qū)社會可持續(xù)發(fā)展。工程的實施可有效保護和恢復(fù)了生態(tài)環(huán)境，從而增強了項目區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)能力，保障了群眾的生命財產(chǎn)安全，維護了民族地區(qū)的社會穩(wěn)定。

（3）加強意識形態(tài)培育，提高生態(tài)環(huán)境保護能力。退牧還草是生態(tài)建設(shè)工程中的重要組成部分，該項目的實施能夠提高人們對于生態(tài)環(huán)境保護重要性的認知，從而更好的維護我國生態(tài)環(huán)境。

（4）提升全民素質(zhì)，推動社會發(fā)展。在工程建設(shè)實施中，管理部門人員、林草業(yè)科技工作者、干部職工和廣大群眾通過科技推廣、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)和生產(chǎn)實踐，管理水平、專業(yè)素質(zhì)、科學(xué)技術(shù)和工作能力等得到全面提升。

2.3 在經(jīng)濟效益方面

（1）工程實施后，中央預(yù)算內(nèi)資金直接投資11000 萬元進行項目建設(shè)，直接地推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）隨著項目區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境的改善，為群眾生產(chǎn)生活提供更好的資源和保障，促進地方旅游業(yè)的大力發(fā)展，進而帶相關(guān)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生可觀的間接經(jīng)濟效益。

3 退牧還草工程實施中存在的問題

3.1 前期準(zhǔn)備不充分，忽視了牧民思想認識和觀念轉(zhuǎn)變的問題

對于草原上的牧民而言，放牧是人們生活中的重要組成部分，也是經(jīng)濟收入的渠道。從這一點來說，很多散養(yǎng)的牧民對于退牧還草的理念并不能夠認可，甚至還會出現(xiàn)嚴(yán)重對立的情況。總的來說，思想意識的不到很難使牧民在多個方面進行考慮，也不利于正確認識相關(guān)理念，從而引發(fā)偷牧現(xiàn)象的出現(xiàn)[4]。總的來說，觀念上的差異將會導(dǎo)致該項工程收到巨大阻礙，并不能夠達到人們的預(yù)期效果。

3.2 工程實施區(qū)域自然條件受限

由于自然氣候因素，項目實施區(qū)均屬高寒山區(qū)草甸，在建設(shè)過程中因山高坡陡、交通不便，二次搬運距離遠、成本高，投入的人力和物力增大，但項目資金投入少，導(dǎo)致了施工難度大及成本不夠，從而影響整個項目的投入計劃，而每一個地區(qū)的草原生態(tài)治理能力是完全不匹配的，和實際需求并不能夠做到有效匹配。

3.3 工程區(qū)外草原退化趨勢明顯增強

草原退化趨勢不斷增強的主要原因是退牧還草工程區(qū)外草場條件同樣較差，工程實施后，這部分草場缺少投資和管護，有些地區(qū)為了保障工程區(qū)內(nèi)的綜合治理效果將草原鼠害治理等公共投資更多地投入在退牧還草工程區(qū)內(nèi)，造成區(qū)外草場生態(tài)條件退化；同時，工程區(qū)內(nèi)減少的牲畜有些轉(zhuǎn)移到區(qū)外，超載過牧更加嚴(yán)重，草原整體減畜數(shù)量有限，監(jiān)督執(zhí)行難度大。

3.4 退牧還草工程建設(shè)內(nèi)容單一

從目前的工程內(nèi)容來看主要分為人工草種植和毒害草治理兩部分內(nèi)容，建設(shè)項目較少，并未形成一個有效的工程體系。該工程和減畜是有著密切關(guān)聯(lián)的，這種情況下會對牧民的生活經(jīng)濟來源造成巨大影響，有的生活難以繼續(xù)維持。除此之外，牧民的個人技能并不是特別強，再加上語言的巨大，這些差異導(dǎo)都會致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將會面臨巨大阻礙，難以增加更多的就業(yè)機會，這加劇了偷牧現(xiàn)象的發(fā)生，導(dǎo)致草原植被受到不同程度的破壞。

3.5 牧民養(yǎng)殖成本的增加

在過往的畜牧業(yè)發(fā)展過程中，牧民的養(yǎng)殖方式拽是沿草而居，最主要的投資往往是用于牲畜的購買，并不會在飼料和養(yǎng)殖場所投入太多資本。而隨著該項工程的進一步推廣，牧民的養(yǎng)殖方式也在發(fā)生巨大變化，從過去的草場養(yǎng)殖轉(zhuǎn)向規(guī)?；竽琉B(yǎng)殖，整體養(yǎng)殖成本不斷增加。隨著近年來市場競爭越來越嚴(yán)重，為了達到更高的養(yǎng)殖效率，牧民在養(yǎng)殖過程中私自進行放牧養(yǎng)殖，導(dǎo)致退牧還草工程很難有效落實。

4 退牧還草工程可持續(xù)發(fā)展的對策

（1）加強宣傳，提高農(nóng)牧民對“草原生態(tài)保護理念”的認識。以樹立草原生態(tài)新建設(shè)理念為契機，通過轉(zhuǎn)變牧民養(yǎng)殖放牧模式，加強草原資源監(jiān)管和草地利用規(guī)劃，有效降低了草場載畜量及草地違法侵占行為，減輕了草場生態(tài)壓力，同時相關(guān)部門密切配合實施了畜牧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)管理模式升級等措施，讓草食畜存欄數(shù)在減量的同時草原資源得到有序平衡的開發(fā)和利用，有效控制超載畜現(xiàn)象的同時因草地質(zhì)量提升而讓牲畜產(chǎn)肉量產(chǎn)犢率、產(chǎn)奶量明顯提高，牲畜抵御疫病能力明顯增強，牧區(qū)社會更加和諧。

（2）提高轉(zhuǎn)向財政基金的支持力度，工程建設(shè)內(nèi)容的進一步優(yōu)化。從產(chǎn)業(yè)分布來看，迪慶州是云南省畜牧業(yè)的重要發(fā)展支柱，豐富的草地資源是整個州賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)。從這一點來說，草原牧區(qū)建設(shè)將會是重點工程，三農(nóng)問題也需要得到進一步解決，也就是要想辦法增加牧民的人均收入。這就需要進一步提高中央政府的財政支持力度，通過增加生態(tài)環(huán)境影響比重的增加，進一步提高生態(tài)重點區(qū)域的資金支持能力[5]?？偟膩碚f，重點地區(qū)的經(jīng)濟將會對于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大影響。也就是說，要形成一個長久有效的發(fā)展呢機制，特別是要關(guān)注牧民群眾的生活水平以及對本身生活經(jīng)濟來源的巨大影響，確保在實行退牧還草以后仍然可以有一定的經(jīng)濟收入來，從而有效保障日常生活的穩(wěn)定。這就需要制定出更符合農(nóng)牧民生活現(xiàn)狀的方案，確保草原保護工作順利進行的同時不減少農(nóng)牧民經(jīng)濟收入，充分實現(xiàn)退牧還草與農(nóng)牧民經(jīng)濟的雙向進步。

（3）加強對林草管理人員的教育培訓(xùn)。將依法治國及生態(tài)保護的理念貫穿到林草管理工作各個領(lǐng)域，真正做到用規(guī)章制度和法律體系來對日常管理工作進行有效約束，真正做到依法管理，從而避免行政權(quán)力的隨意使用。從這一點來說，需要在日常工作中針對實際情況制定可操作性的工作方案，并通過做制度透明度的進一步增加，真正做到合規(guī)辦事。除此之外，公眾的參與也是十分關(guān)鍵。這需要想辦法讓牧民主動參與到該項工程當(dāng)中，并通過環(huán)保知識的宣傳，使人們的環(huán)保意識有所增強，行為習(xí)慣被進一步改變，有效提高生態(tài)環(huán)境保護質(zhì)量。

（4）增加牧民的養(yǎng)殖知識以及草原認知。由于牧民的養(yǎng)殖知識和草原保護意識的匱乏而出現(xiàn)了諸多問題，有關(guān)部門應(yīng)積極推進牧民養(yǎng)殖知識培訓(xùn)，灌輸草原保護理念，最大限度地提高牧民的思想意識，增強牧民的草原保護能力和意識。為更好地配合退牧還草工程的開展，有關(guān)部門要及時掌握牧民的思想觀念，改善牧民的傳統(tǒng)觀念，宣傳保護制度，全面提高牧民的養(yǎng)殖知識和草原保護能力。讓牧民充分意識到退牧還草的重要性。相關(guān)部門要定期開展相關(guān)技能培訓(xùn)，提高牧民集約養(yǎng)殖的效益，提高實際養(yǎng)殖技能，另外定期舉辦相關(guān)養(yǎng)殖比賽，進行養(yǎng)殖評比，進一步激發(fā)牧民集約養(yǎng)殖的積極性，充分建立高效的集中養(yǎng)殖工作，將退牧還草工作有效落實，確保更嚴(yán)格的草原保護。做好草原保護工作，增加牧民經(jīng)濟收入，構(gòu)建中國特色和諧可持續(xù)發(fā)展道路。在新時代發(fā)展的今天，更要重視環(huán)境保護，為此，在實際退牧還草的工作中，要充分重視牧民的思想建設(shè)，從而更好的落實退牧還草工程，各有關(guān)部門要全面提高政策的保護力度。

（5）增加對于牧民的資金補助。有效推進退牧還草項目的實施。有關(guān)部門需要投入大量資金，加大扶持力度，全面實現(xiàn)集中養(yǎng)殖，并提供資金激勵，積極鼓勵相關(guān)牧民開展集中養(yǎng)殖。向牧民普及養(yǎng)殖知識，最大限度提高實際操作效率，更高效地建立退牧還草并加強監(jiān)管，同時開展集約化養(yǎng)殖，確保牧民不會出現(xiàn)散養(yǎng)，認真做好退牧還草業(yè)務(wù)，保護好草原。在退牧還草工作中，政府還要加強對牧民放牧養(yǎng)殖的監(jiān)管，對經(jīng)常出現(xiàn)問題的牧民開展思想教育，糾正錯誤，提高牧民的認知能力，確保退牧還草工作順利發(fā)展。

（6）建立科學(xué)的評價體系。只有通過對退牧還草工程實施情況進行全面綜合評價。退牧還草真正意義是本著生態(tài)優(yōu)先的原則，現(xiàn)階段我國對退牧還草項目的驗收大部分是地方部委的自查，由于缺乏科學(xué)的評價體系，很難反映項目的具體情況，也很難對項目進行全面詳細的評價。對此，可以借鑒退牧還草領(lǐng)域?qū)W者專家的意見，構(gòu)建和運用多維度、多層次的評價指標(biāo)體系，進行綜合分析和評估。評價內(nèi)容包括退牧還草完成情況、對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響。

5 結(jié)語

退牧還草工程的實施是目前扭轉(zhuǎn)我州生態(tài)環(huán)境惡化的重要舉措。工程實施以來成效顯著，但在工程實施、管理機制等方面需要進一步改進。此外，僅將退牧還草工程的重點放在限制牧民畜牧業(yè)生產(chǎn)活動等環(huán)節(jié)，在退牧還草工程實施過程中未能廣泛征求牧民的建議，對退牧戶的生存發(fā)展缺乏足夠的考慮，造成了退牧還草地區(qū)的牧戶生計困難，因此以上問題不能很好地解決，我州的退牧還草政策可能會難以持續(xù)。