兩岸公共衛(wèi)生合作治理：歷程、特點與進路

唐 樺，譚文杰

(廈門大學 臺灣研究院，福建 廈門 361005)

隨著2008年12月15日海峽兩岸全面實現(xiàn)直接“通郵、通航、通商”，兩岸在各領(lǐng)域的交往日益密切，人員與貨物都在兩岸間大規(guī)模流動，雙方形成水乳交融的全面融合發(fā)展態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，1987—2019年底臺灣地區(qū)居民赴陸累計突破1億人次，大陸居民赴臺累計約0.33億人次。[1-2]然而人與物的頻繁流動將加劇傳染病蔓延的可能，各類病媒生物“搭便車”的機會都將增加，這對兩岸公共衛(wèi)生安全提出嚴峻考驗。為解決現(xiàn)實中兩岸交往產(chǎn)生的衛(wèi)生安全問題，兩岸公共衛(wèi)生合作幾乎與兩岸交往同步進行。從21世紀初傳染性非典型肺炎(以下簡稱“非典”)疫情到2008年“三聚氰胺事件”，再到2019年新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)疫情，兩岸公共部門與私營部門在不同程度上進行了合作。馬英九時期兩岸公共衛(wèi)生合作踏上制度化的道路，海協(xié)會和?；鶗?以下部分簡稱“兩會”)簽署的關(guān)于公共衛(wèi)生合作的協(xié)議多達4項。其中《海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議》對兩岸公共衛(wèi)生合作的范圍和方式進行了較為明確的規(guī)定，并成為兩岸公共衛(wèi)生合作的重要管道。近年來，習近平總書記倡導努力構(gòu)建“兩岸命運共同體”，在《告臺灣同胞書》發(fā)表40周年紀念會上的講話中特別強調(diào)要加強兩岸醫(yī)療衛(wèi)生合作，更凸顯了推動兩岸公共衛(wèi)生合作治理、增進兩岸民眾衛(wèi)生健康福祉的重要性。

一、文獻回顧

公共衛(wèi)生(public health)是“通過有組織的社區(qū)努力來預防疾病，延長壽命和促進健康和效益的科學和藝術(shù)”。[3]查爾斯·溫思絡(luò)(Charles-Edward Amory Winslow)將公共衛(wèi)生看作科學和藝術(shù)的結(jié)合體，并強調(diào)社區(qū)在促進個人健康和延長壽命中的重要性。這一定義提出于20世紀20年代，并在1952年得到世界衛(wèi)生組織(WHO)認可，沿用至今。隨著公共衛(wèi)生的發(fā)展，區(qū)域治理、全球治理等概念被迅速引入其中。在區(qū)域?qū)哟紊?，歐盟和東亞等地建立起較為完善的公共衛(wèi)生治理機制，歐盟委員會還專設(shè)用于協(xié)調(diào)公共衛(wèi)生安全事宜的“衛(wèi)生和食品安全委員會”；在國際層次上，1948年世界衛(wèi)生組織的成立標志著公共衛(wèi)生進入全球治理時代。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，在世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導和各方努力下，區(qū)域和全球公共衛(wèi)生治理初見成效。遺憾的是，海峽兩岸的公共衛(wèi)生合作治理卻不盡如人意。新冠肺炎疫情伊始，不少學者將兩岸公共衛(wèi)生合作治理視為兩岸關(guān)系重修舊好的契機，島內(nèi)亦出現(xiàn)“兩岸復談此其時也”以及期待兩岸“從共同抗疫這個事務(wù)性、功能性議題開啟良性對話與協(xié)商”的呼聲。[4]然而民進黨當局卻單方面破壞合作基礎(chǔ)，將防疫政治化。民進黨當局先是“隔岸觀火”，禁止臺灣地區(qū)口罩出口大陸，又使用“武漢肺炎”等歧視性稱謂，甚至在處理滯留在陸臺胞返臺的問題上也反復無常。同時，民進黨當局還以臺灣地區(qū)防疫漏洞為借口，希望借機加入世界衛(wèi)生組織，企圖“以疫謀獨”。一系列操弄政治的行為致使兩岸公共衛(wèi)生合作治理十分有限，甚至化為泡影。

經(jīng)過21世紀數(shù)次重大公共衛(wèi)生危機的教訓，學界愈發(fā)重視對公共衛(wèi)生的研究，相關(guān)成果越來越多，研究涵蓋雙邊、區(qū)域、全球多層次的公共衛(wèi)生合作治理。針對公共衛(wèi)生合作治理這個領(lǐng)域，有學者針對區(qū)域衛(wèi)生治理展開研究。如齊峰認為，由于公共衛(wèi)生安全問題日趨區(qū)域化，區(qū)域共治思維應引入公共衛(wèi)生治理中。[5]還有學者注重全球衛(wèi)生治理困境的研究。楊娜、高立偉、劉文革等人總結(jié)了目前全球公共衛(wèi)生治理面臨的難題，主要包括多元治理主體權(quán)責不明、疾病信息共享不足、衛(wèi)生公共產(chǎn)品供求失衡、世界衛(wèi)生組織作用難以充分發(fā)揮等。[6-8]也有學者對中國參與全球公共衛(wèi)生治理展開研究。如聶建剛等人認為，衛(wèi)生議題已得到國際社會的高度關(guān)注，中國在參與全球衛(wèi)生治理中機遇和挑戰(zhàn)并存。[9]在兩岸公共衛(wèi)生合作方面，合作機制研究獲得較大關(guān)注。陳先才提出，可以通過建立海峽兩岸醫(yī)療救援網(wǎng)絡(luò)與醫(yī)療救護基地網(wǎng)絡(luò)，以及兩岸醫(yī)療安全合作機制等方式搭建兩岸公共衛(wèi)生安全合作機制。[10]唐樺則認為，應建立橫跨兩岸的非營利組織聯(lián)盟、公共論壇機制、激勵機制與責任機制等。[11]

雖然現(xiàn)有研究對兩岸公共衛(wèi)生合作治理有所關(guān)注，但關(guān)于全球?qū)哟喂残l(wèi)生合作治理的研究較多，聚焦兩岸公共衛(wèi)生合作治理的研究較少。在關(guān)于兩岸合作治理的研究中，對作為兩岸事務(wù)性問題重中之重的公共衛(wèi)生合作治理研究也不多見。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，兩岸在共同應對公共衛(wèi)生危機的過程中又出現(xiàn)了新情況。公共衛(wèi)生安全是維持社會生產(chǎn)和生活秩序的重要保障，既是兩岸融合發(fā)展的前提要求，又是其具體內(nèi)容。兩岸公共衛(wèi)生合作治理是解決兩岸融合發(fā)展中公共衛(wèi)生安全問題的關(guān)鍵，并將為實現(xiàn)更加全面深入的兩岸融合發(fā)展保駕護航。

二、兩岸公共衛(wèi)生合作治理的歷程

兩岸公共衛(wèi)生合作治理與兩岸交往相伴相生，從20世紀80年代末至今已經(jīng)有30多年的歷史。合作歷程大致分為四個階段，即兩岸合作治理嘗試階段(1987—2000年)、兩岸合作治理非正式制度化階段(2001—2007年)、兩岸合作治理制度化階段(2008—2015年)和兩岸合作治理制度化停滯階段(2016年至今)。民進黨重返執(zhí)政成為兩岸公共衛(wèi)生合作治理由制度化轉(zhuǎn)為停滯的關(guān)鍵節(jié)點。由于民進黨拒不承認體現(xiàn)一個中國原則的“九二共識”，兩會溝通渠道中斷，兩岸合作治理亦陷入困境。

(一)兩岸合作治理嘗試階段(1987—2000年)

1987年臺灣當局開放赴大陸地區(qū)探親，兩岸長達30年的隔絕狀態(tài)終被打破。一些民間團體的交流活躍起來。1987年，大陸開辦了首個對臺中醫(yī)藥培訓班。1990年臺灣紅十字會到大陸訪問，兩岸紅十字會組織達成了關(guān)于“為兩岸人員往來中產(chǎn)生的傷、病、亡等事宜提供必要幫助”等內(nèi)容的口頭協(xié)議。1992年，第一家橫跨兩岸的醫(yī)療集團聯(lián)新國際醫(yī)療集團正式成立。1993年經(jīng)國家民政部登記注冊，海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生交流協(xié)會成立。2000年《中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》頒布，允許臺灣地區(qū)的投資者在大陸投資舉辦合資、合作醫(yī)療機構(gòu)。至此，臺灣醫(yī)療機構(gòu)進入大陸市場正式具有法律依據(jù)。在臺灣醫(yī)療市場競爭激烈的情況下，許多臺商瞄準了大陸醫(yī)療衛(wèi)生市場。[12]

(二)兩岸合作治理非正式制度化階段(2001—2007年)

21世紀初非典疫情中，大陸向臺灣地區(qū)表達了強烈的善意和合作意愿。國臺辦多次表示大陸愿意協(xié)助臺灣方面控制非典疫情，衛(wèi)生部也表態(tài)大陸愿與臺灣有關(guān)機構(gòu)就此建立溝通交流機制，疾病預防控制中心甚至提出“無償支持臺灣”的計劃。但陳水扁當局忙于在國際上鼓噪加入世界衛(wèi)生組織，致使兩岸公共部門合作極為有限。反觀兩岸社會組織，2003年4月中華醫(yī)學會、中華預防醫(yī)學會和中華醫(yī)院管理學會等組織聯(lián)合舉辦“海峽兩岸預防控制非典型肺炎學術(shù)研討會”；不久，以上組織又開展了第二次“海峽兩岸防治SARS視訊會議”。

在民族情感、現(xiàn)實利益、文化等因素的推動下，兩岸民間合作繼續(xù)向好的方向發(fā)展。經(jīng)過非典疫情期間的合作，2004年臺灣地區(qū)的財團法人歐巴尼基金會和大陸的中華預防醫(yī)學會建立了傳染病防治信息溝通管道，雙方圍繞疫情防控問題每年例行舉辦一次互訪并召開研討會，議題從最初的非典、禽流感等流行性傳染病，到后來陸續(xù)討論結(jié)核病、人類免疫缺乏病毒與艾滋病等對衛(wèi)生安全影響深遠的傳染病，再逐步擴展到慢性病、衛(wèi)生應急、實驗室管理等常見衛(wèi)生議題。[13]每年舉辦一次的研討會成為兩岸公共衛(wèi)生合作治理邁入非正式制度化的重要標志。這種交流合作也促進了兩岸公共部門互動，如研討會廣邀臺灣當局高階官員如大陸委員會副主委、“疾病管制局局長”等共同參與，“第二軌道”啟動的模式除了討論議題切合時事、涵蓋內(nèi)容廣泛且具彈性外，亦有助于公共部門的意見交流。[14]“半官方合作”也是這一時期重要的合作形式。如2003年4月，應臺灣方面臺北醫(yī)師工會的請求，大陸相關(guān)部門和組織接待了臺灣地區(qū)赴陸考察的醫(yī)生代表和“中研院”專家，協(xié)助其前往北京、廣東等地醫(yī)療單位實地考察，深入了解非典疫情的防治工作。

(三)兩岸合作治理制度化階段(2008—2015年)

2008年國民黨重新贏得臺灣地區(qū)領(lǐng)導人選舉，兩岸在“九二共識”這一政治基礎(chǔ)之上再次建立政治互信。在觀念契合與較強政治互信的基礎(chǔ)上，雙方在短短幾年內(nèi)圍繞公共衛(wèi)生議題簽署多項協(xié)議，標志著兩岸公共衛(wèi)生合作治理朝著正式制度化方向發(fā)展。2008年，海協(xié)會和海基會就建立兩岸食品安全事件相互通報和協(xié)同處理機制達成共識，簽署了《海峽兩岸食品安全協(xié)議》。2009年12月，兩岸通過兩會協(xié)商簽署了《海峽兩岸農(nóng)產(chǎn)品檢疫檢驗合作協(xié)議》，雙方約定搭建兩岸農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易檢疫檢驗信息交流平臺。2010年，為保障海峽兩岸民眾健康利益，解決可能影響兩岸公共衛(wèi)生安全的相關(guān)問題，兩會圍繞檢驗檢疫、信息互通、應急管理、疫苗研發(fā)等公共衛(wèi)生事項達成合作共識，簽署了《海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議》。雙方一致同意成立檢驗檢疫、傳染病防治、緊急救治、醫(yī)藥品安全管理及研發(fā)、中醫(yī)藥研究與中藥材安全管理工作小組來提高合作治理水平。為幫助臺灣地區(qū)以合法身份參與全球衛(wèi)生事務(wù)，在大陸方面的幫助下，2009年起臺灣地區(qū)連續(xù)8年收到世界衛(wèi)生組織的邀請，并以“中華臺北”名義作為觀察員參加世界衛(wèi)生大會(WHA)。2008—2013年，兩岸有一千多家企業(yè)在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域有交流合作，赴臺參加衛(wèi)生交流活動的大陸人士多達70 521人次。2012年對于兩岸公共衛(wèi)生合作來說是具有里程碑意義的一年，大陸地區(qū)首家臺資獨資醫(yī)療機構(gòu)——禾新醫(yī)院在上海成立。

(四)兩岸合作治理制度化停滯階段(2016年至今)

2016年5月，蔡英文上臺執(zhí)政成為兩岸公共衛(wèi)生合作治理制度化陷入停滯的關(guān)鍵節(jié)點，兩岸溝通機制被迫中斷。在蔡英文當局政策打壓下，兩岸公共部門間公共衛(wèi)生合作治理的范圍急劇萎縮，社會組織合作也受到種種限制。在此情況下，臺灣同胞的民族感情受到嚴重壓抑，假新聞和假消息更加深了兩岸誤解。

2019年底新冠肺炎疫情暴發(fā)后，大陸方面仍積極落實《海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議》中相關(guān)約定，民進黨當局則在對待協(xié)議時保持“選擇性失明”的狀態(tài)。大陸方面高度配合臺灣開展滯鄂臺胞返臺事宜，民進黨當局卻基于政治私利，以各種借口拖延臺胞返臺。在大陸地區(qū)疫情得到有效控制的情況下，民進黨當局在入境和隔離政策上仍采用“雙標”政策，為返臺陸生和兩岸家庭設(shè)置障礙。遵照《海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議》，大陸方面多次向臺灣提供新冠肺炎病毒基因序列及其獲取途徑信息，及時通報在陸確診臺胞信息并安排臺灣地區(qū)防疫專家赴武漢考察。在大陸方面成功研制被世界衛(wèi)生組織認可為安全有效的新冠肺炎疫苗后，國臺辦第一時間向臺灣方面表示捐贈意圖，但民進黨方面始終持消極態(tài)度，遏制縣市政府與社會組織購買大陸疫苗或接受大陸疫苗捐贈的意愿。

雖然受到蔡英文當局的諸多限制，但在兩岸民眾的齊心協(xié)力下，兩岸社會組織間的公共衛(wèi)生合作未曾中斷。2021年南京和臺北成功舉行“蘇臺抗疫視訊交流”，兩岸專家就新冠肺炎疫情防治經(jīng)驗、兩岸衛(wèi)生交流等內(nèi)容進行了充分研討。大陸新冠肺炎疫情發(fā)生后，臺灣社會力量亦自發(fā)捐款捐物。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年3月，臺胞臺企通過各渠道已累計捐助善款和物資折合人民幣超過3億元，專項用于大陸的疫情防控工作。[15]新冠肺炎疫苗是防控疫情最為關(guān)鍵的醫(yī)療物資。雖然民進黨當局不愿開放大陸疫苗入島，但臺積電等私營部門仍在2021年7月與上海復星醫(yī)藥簽訂共計1 500萬劑mRNA新冠疫苗復必泰的購買協(xié)議。

三、兩岸公共衛(wèi)生合作治理的特點

兩岸公共衛(wèi)生合作治理，是兩岸為最大限度地增進民眾公共衛(wèi)生共同利益，通過協(xié)商達成共識后進行的各種直接或間接合作，其范疇不僅囊括防范傳染病威脅，還包括應對對公眾健康造成威脅的慢性非傳染性疾病、食品藥品安全問題、生化武器襲擊、核安全問題等。當前兩岸公共衛(wèi)生合作治理特點主要表現(xiàn)為：合作治理主體多元、受政治氛圍影響大、合作范圍廣但程度不深、突發(fā)事件導向明顯。

(一)合作治理主體多元

多元主體間合作是合作治理的主要特征之一。多元主體主要分為公共部門和私營部門兩大類。公共部門在兩岸公共衛(wèi)生合作治理邁向制度化的過程中起到了根本性作用，最直接體現(xiàn)在《海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議》等相關(guān)衛(wèi)生協(xié)議的簽署上。雖然談判雙方是民間組織，但其行動卻受到公共部門委托，協(xié)議也需要依靠公權(quán)力來落實。以協(xié)會、學校、醫(yī)院、社會團體、社區(qū)等為代表的社會力量，即私營部門，是兩岸公共衛(wèi)生合作治理中最頑強、最活躍、最稠密的力量。

1.公共部門參與合作治理。兩岸的公共部門雖都參與合作治理，但積極性和地位卻存在差異。大陸方面公共部門始終保持積極態(tài)度，并在兩岸公共衛(wèi)生合作治理中起主導作用。依據(jù)現(xiàn)行《居住證暫行條例》，臺胞憑居住證可以在居住地依法享受與大陸居民同等的公共衛(wèi)生基本公共服務(wù)，各省市也陸續(xù)出臺了一系列符合地方實際的衛(wèi)生惠臺福利。例如，2018年《福建省貫徹〈關(guān)于促進兩岸經(jīng)濟文化交流合作的若干措施〉實施意見》主要涉及經(jīng)貿(mào)合作、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、文化交流、安居樂業(yè)等四個方面，其中有三個方面提及兩岸公共衛(wèi)生合作治理。具體來看：在經(jīng)貿(mào)合作方面，臺資醫(yī)院或醫(yī)療機構(gòu)在閩創(chuàng)業(yè)投資可享受與公立醫(yī)院同等政策支持；“推動閩臺兩地海關(guān)、檢驗檢疫、食品安全、質(zhì)量標準認證合作，逐步實現(xiàn)信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助”，對于符合衛(wèi)生安全要求的低風險特殊物品，可快速審批放行。在就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，允許臺灣醫(yī)療服務(wù)從業(yè)者獨資興辦養(yǎng)老院、門診部和診所，高層次臺灣醫(yī)生到二級甲等及以上醫(yī)院工作到一定年限將給予額外資助。在安居樂業(yè)方面，在閩臺胞可享受與當?shù)鼐用裢柔t(yī)療服務(wù)，為方便臺胞返臺時報銷，各醫(yī)療單位還向臺胞開具相關(guān)票據(jù)證明。公共部門出臺的這些細則使兩岸公共衛(wèi)生合作治理可操作性進一步增強，為維護在陸臺胞的衛(wèi)生安全提供了制度保障。

臺灣方面的公共部門也從政策層面保障在臺陸生的衛(wèi)生安全。例如，2012年臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)通過“將陸生納入健保”的提案，陸生赴臺就學留居6個月以上都可以申請參保。這在體現(xiàn)人文關(guān)懷的同時，更為兩岸青年交流保駕護航。然而在兩岸公共衛(wèi)生合作治理方面，臺灣當局并沒有將這種人文關(guān)懷一以貫之。例如新冠肺炎疫情暴發(fā)后，在處理滯鄂臺胞返臺政策上，臺灣公共部門將政治凌駕于民眾生命安全之上，拒絕配合大陸方面采取行動，其一系列拖延、被動、歧視的“雙標”政策使兩岸公共衛(wèi)生合作治理的效能大打折扣。

2.私營部門參與合作治理。私營部門涵蓋范疇甚廣。在兩岸公共衛(wèi)生合作治理中，醫(yī)院主要參與醫(yī)療技術(shù)交流、產(chǎn)業(yè)合作等與公共衛(wèi)生強相關(guān)的活動。在大陸開放臺資進入大陸醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域后，臺資醫(yī)院如雨后春筍般在大陸成長起來。學校則主要通過學術(shù)交流、聯(lián)合培養(yǎng)等方式，在兩岸公共衛(wèi)生合作治理中起間接作用。兩岸最早的衛(wèi)生合作就以學校為突破口。在中華傳統(tǒng)文化復興、中醫(yī)受到熱捧的背景下，來大陸就讀中醫(yī)專業(yè)的臺生也越來越多。以福建中醫(yī)學院(1)2010年3月，福建中醫(yī)學院更名為福建中醫(yī)藥大學。為例，自20世紀80年代開始招收臺生以來，共有400余名臺籍學生獲得學士及以上學位。

社會團體是兩岸合作的重要載體，其在兩岸公共衛(wèi)生合作治理領(lǐng)域中的作用舉足輕重。通常，社會團體以自組織的形式參與兩岸公共衛(wèi)生合作治理。根據(jù)社團宗旨的差異，社會團體可以分為兩類：一類與公共衛(wèi)生有著密切聯(lián)系，如紅十字會、醫(yī)師協(xié)會和醫(yī)療相關(guān)基金會等；另一類與公共衛(wèi)生事業(yè)并不直接相關(guān)，但在公共衛(wèi)生危機發(fā)生時也能迅速組織力量，參與兩岸公共衛(wèi)生合作治理。如新冠肺炎疫情暴發(fā)后，星云文化教育公益基金會聯(lián)合國際佛光會開展“口罩救援行動”，從海外募集訂購120多萬只口罩送抵大陸抗疫一線。廈門市思明區(qū)創(chuàng)新今天臺灣青年創(chuàng)業(yè)輔導中心以幫助臺胞在大陸就業(yè)和創(chuàng)業(yè)為宗旨，當新冠肺炎疫情再次在廈門暴發(fā)后，其聯(lián)合思明區(qū)臺胞驛站福詳聯(lián)誼點、思明區(qū)臺胞愛心志愿服務(wù)隊和思明區(qū)文旅局，共同發(fā)起“兩岸同胞·驛起抗疫”活動，積極組織臺胞臺企捐款捐物，為疫情防控貢獻臺胞力量。

值得注意的是，作為參與合作治理的最小單位主體，個人參與相關(guān)治理行動也不乏其例。早在2003年，兩岸就通過骨髓庫匹配成功實現(xiàn)了首例骨髓跨岸捐贈和移植，這種合作方式一直延續(xù)至今。新冠肺炎疫情在武漢發(fā)生后，受制于蔡英文當局的口罩出口禁令，藝人徐熙媛設(shè)法從日本購得一萬只口罩捐助武漢。

(二)受政治氛圍影響大

兩岸公共衛(wèi)生合作治理始終鑲嵌于兩岸關(guān)系特別是兩岸政治關(guān)系這一宏觀背景之中，前文梳理的兩岸公共衛(wèi)生合作治理歷史脈絡(luò)，四個合作階段與臺灣地區(qū)政黨輪替幾乎是吻合的。但凡民進黨上臺執(zhí)政，兩岸關(guān)系便趨向緊張，公共衛(wèi)生合作治理也不可避免地受到影響并出現(xiàn)波折。兩岸關(guān)系的特殊背景也衍生出一些反常識的政治現(xiàn)象，兩岸公共衛(wèi)生合作治理制度化進程出現(xiàn)停滯的關(guān)鍵節(jié)點不是歷史制度主義者所認為的重大災難(如公共衛(wèi)生危機)發(fā)生時，而是臺灣地區(qū)政黨輪替之際。2016年民進黨重返執(zhí)政后，兩岸在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的合作治理便出現(xiàn)制度化中斷的趨勢。

公共衛(wèi)生安全本來屬于非傳統(tǒng)安全，與傳統(tǒng)安全相比具有較低的政治敏感度。但其受兩岸政治氛圍的影響很大，一旦兩岸關(guān)系有風吹草動，低政治敏感度的公共衛(wèi)生合作治理即不可避免地受到影響。維護兩岸公共衛(wèi)生安全本是典型的事務(wù)性問題，但是每當大陸方面想要從保障臺灣同胞的衛(wèi)生安全利益出發(fā)對臺胞伸出援手時，總會被“臺獨”分裂勢力扣上“統(tǒng)戰(zhàn)”的帽子，純粹的公共衛(wèi)生問題摻雜了過多的政治思考，甚至在加工過后變成污蔑大陸的新材料。未來兩岸公共衛(wèi)生合作治理的一個重要目標，就是在屬于事務(wù)性內(nèi)容的公共衛(wèi)生領(lǐng)域盡量剝離政治影響，以保證合作治理的穩(wěn)定性和密切度，從而更好地保障兩岸民眾衛(wèi)生安全福祉，并發(fā)揮事務(wù)性交往的“溢出效應”，為兩岸關(guān)系“保溫”，使之不至于陷入“絕境”。

(三)合作范圍廣但程度不深

兩岸公共衛(wèi)生合作治理的實踐涵蓋公共衛(wèi)生安全的方方面面，包括醫(yī)療保健、疫病防控、醫(yī)學合作、健康經(jīng)濟、食品安全、緊急救援等，但合作程度近乎“淺嘗輒止”。目前兩岸公共衛(wèi)生合作治理幾乎仍在制度化協(xié)同模式的邊緣徘徊，尚未進入緊密的相互嵌入階段。

1.在醫(yī)療保險方面，兩岸公共部門雖已盡力作出相對妥善的安排，但仍有優(yōu)化空間。大陸方面已經(jīng)落實“同等待遇”承諾，在臺陸生可以通過完全自費的形式參與“全民健康保險”。但在醫(yī)療保障合作上，雙方的合作治理程度還談不上深入。如臺灣方面對待陸生仍是差別化待遇，兩岸醫(yī)療費用報銷系統(tǒng)也尚未完全打通，在人員密切交往的當下還不能實現(xiàn)異地報銷。若要解決異地報銷問題，雙方還需要通過協(xié)商對話明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并開辟穩(wěn)定暢通的溝通管道，相互協(xié)調(diào)以解決異地報銷實踐中產(chǎn)生的新問題。

2.在醫(yī)學合作方面，兩岸合作的形式和內(nèi)容多樣，但合作深度明顯不足。雙方的合作局限于定期舉辦各類學術(shù)研討會、醫(yī)院交流會，或合作辦刊、發(fā)行醫(yī)學音像資料、合作辦學等。2011年1月在兩岸共同努力下，海峽兩岸醫(yī)藥衛(wèi)生交流協(xié)會與二十一世紀聯(lián)合創(chuàng)新(北京)醫(yī)藥科學研究院聯(lián)合創(chuàng)辦醫(yī)學類學術(shù)期刊——《中國醫(yī)藥科學》，標志著我國第一份主要面向兩岸醫(yī)務(wù)工作者的醫(yī)學類期刊正式誕生。查找該期刊顧問委員會名單發(fā)現(xiàn)，絕大部分顧問是來自大陸的醫(yī)務(wù)工作者，這從某種程度上表明兩岸合作辦刊要么在臺灣地區(qū)醫(yī)學研究者中影響力有限，要么臺灣作者單獨或與大陸學者合作發(fā)表文章存在障礙。合作辦學是醫(yī)學合作的另一個重要路徑，但兩岸尚未開展實質(zhì)性的合作辦學項目，合作辦學僅停留在規(guī)模極其有限的交換生項目上。另外，貴陽護理職業(yè)學院曾于2015年受邀訪問臺灣高校，并與臺灣中州科技大學、弘光科技大學、大仁科技大學等進行洽談，簽訂了合作框架協(xié)議，然而框架協(xié)議奠定后，關(guān)于合作辦學的實質(zhì)性推進再無下文。[16]

(四)突發(fā)事件導向明顯

從兩岸公共衛(wèi)生嘗試進行合作到趨向合作再到合作制度化，不難發(fā)現(xiàn)，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件在推動兩岸公共衛(wèi)生走向合作治理方面發(fā)揮了推波助瀾的作用。例如2006年臺灣一旅游團在吉林省發(fā)生車禍，共造成4死15傷；2011年大陸旅游團在臺灣阿里山發(fā)生事故，造成109名大陸游客受傷、5名大陸游客死亡。受這兩起突發(fā)事故影響，2011年兩岸在深圳開展海峽兩岸醫(yī)療緊急救援聯(lián)動演習，該演習由中國醫(yī)院協(xié)會急救中心管理分會、臺灣地區(qū)健康與旅游等相關(guān)協(xié)會共同舉辦。此外，與此次演習一同開展的海峽兩岸緊急醫(yī)療信息平臺專家研討會，還確立了兩岸緊急救援標準，雙方達成共識要搭建“兩岸緊急醫(yī)療救援服務(wù)平臺”。在陸臺胞若需緊急援助，可撥打120急救電話，各地急救中心將第一時間與臺灣方面進行合作，為臺胞提供從醫(yī)療咨詢與救治到費用墊付，再到后續(xù)轉(zhuǎn)運及保險理賠的“一條龍”綠色通道醫(yī)療服務(wù)。

突發(fā)事件導向的兩岸公共安全合作治理還表現(xiàn)在食品安全領(lǐng)域。2008年9月大陸發(fā)生了震驚海外的“三聚氰胺事件”。由于臺灣地區(qū)長期大量進口大陸乳制品，該事件在臺灣地區(qū)引起不小轟動。事件發(fā)生后，海協(xié)會立即向?；鶗▓笙嚓P(guān)情況，臺灣地區(qū)行政管理機構(gòu)也指示?；鶗潞f(xié)會提請臺灣方面專家團隊前往大陸開展調(diào)查。大陸方面協(xié)助臺灣專家團隊前往福建、山東、北京等地進行調(diào)查，并與調(diào)查團舉行商談。兩岸雙方就建立食品安全即時通報機制，以及在兩會框架下建立兩岸專家交流合作機制等問題召開食品安全研討會，并就提升兩岸食品安全管理水準等問題達成一致意見。[17]該事件不僅促成了臨時性合作，更讓雙方深刻反思了兩岸在食品貿(mào)易過程中存在的安全漏洞。為彌補兩岸在食品安全領(lǐng)域長期存在的漏洞，兩岸食品安全協(xié)議被迅速提上日程。2008年11月兩岸就日益突出的食品安全問題簽訂了《海峽兩岸食品安全協(xié)議》。雖然突發(fā)事件可能推動兩岸公共衛(wèi)生合作治理，但代價未免過于沉重，兩岸公共衛(wèi)生合作治理水平和治理能力的提升需要更具前瞻性的預防型合作治理模式，也需要提高合作治理的積極性與主動性。

四、兩岸公共衛(wèi)生合作治理的進路

兩岸公共衛(wèi)生合作治理不僅能增進兩岸民眾的衛(wèi)生健康福祉，還能產(chǎn)生“溢出效應”，累積信任、化解分歧，推動國家和平統(tǒng)一進程。近年來，兩岸公共衛(wèi)生合作治理出現(xiàn)制度化停滯趨勢，合作治理面臨一系列亟待解決的問題。應采用多種方式逐步推動兩岸公共衛(wèi)生合作治理進程，打造兩岸衛(wèi)生健康共同體，增進兩岸同胞的健康福祉，促進兩岸融合發(fā)展。

(一)多端發(fā)力，逐步累積兩岸互信

政治互信的建立不是一蹴而就的，而是點滴積累、久久為功的過程。同時政治性問題也不能僅憑政治手段解決，應打破既有思維定勢和偏見，多端發(fā)力，積累信任。在一個中國原則的基礎(chǔ)上，兩岸公共衛(wèi)生合作治理的手段是靈活多樣的。具體可以從以下幾點著手：

1.加強衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)合作。衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)具有衛(wèi)生安全與經(jīng)濟效應雙重屬性，能體現(xiàn)兩岸安全領(lǐng)域與經(jīng)濟領(lǐng)域的復合利益。臺灣地區(qū)有先進的健康理念、一流的醫(yī)療技術(shù)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但其市場有限，而大陸恰恰有廣闊的健康市場。未來兩岸在衛(wèi)生健康產(chǎn)業(yè)的合作空間更為廣闊，包括疫苗接種、孕婦與新生兒照護、醫(yī)療保險、分級診療、醫(yī)療器材、醫(yī)院合作、產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作等。兩岸應盡早通過事務(wù)性協(xié)商實現(xiàn)衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標準一體化，為兩岸融合發(fā)展掃清障礙。

2.鼓勵城市衛(wèi)生交流合作。兩岸公共衛(wèi)生合作治理應考慮“整體對整體、區(qū)域?qū)^(qū)域”這種“兩條腿走路”的方式。[18]當前兩岸整體關(guān)系陷入僵局，區(qū)域?qū)哟谓涣骱献鞯闹匾愿油癸@，應鼓勵大陸城市與臺灣各縣市建立合作關(guān)系，通過典型示范以點帶線、由線帶片，促進兩岸間整體合作。臺胞聚集的長三角、珠三角城市群都可以率先開展對臺城市衛(wèi)生交流合作，共同探討公共衛(wèi)生合作治理之策。

3.共同弘揚中醫(yī)藥文化。中醫(yī)藥文化是兩岸共同的傳統(tǒng)文化瑰寶。目前利用中醫(yī)藥治療疾病主要在東亞文化圈流行，離走向世界的目標還很遠，未來兩岸相關(guān)的中醫(yī)藥衛(wèi)生團體可以利用共同的醫(yī)藥文化觀，合力推動中醫(yī)藥文化走向世界。如可以通過聯(lián)合申請專利的形式，保護中醫(yī)藥學的知識產(chǎn)權(quán)；還可以通過研修班的形式，讓更多的臺灣中醫(yī)藥從業(yè)者來大陸研學，促進中醫(yī)藥學的傳承和發(fā)展。

4.密切醫(yī)學交流與教育合作。在醫(yī)學交流方面，兩岸醫(yī)學界應創(chuàng)新思路，通過開展云論壇、線上培訓、視頻會議等形式，結(jié)合疫情之后的線下論壇和培訓交流，保障兩岸交流不受影響。在聯(lián)合培養(yǎng)人才方面，可以探索兩岸教學資源跨岸流動制度，在擴大交換生規(guī)模的同時，實現(xiàn)醫(yī)學師資、實驗設(shè)備等資源互換。把兩岸衛(wèi)生合作貫穿于產(chǎn)、學、研的各階段，積累公共衛(wèi)生業(yè)務(wù)能力互信，爭取早日實現(xiàn)兩岸醫(yī)師資格證互認，減少兩岸公共衛(wèi)生合作治理的障礙。

(二)硬化“軟法”，健全兩岸合作機制

如果把廣義的法分為“硬法”和“軟法”，“軟法”則指由社會共同體成員通過協(xié)商討論等方式制定，或得到大家認可的規(guī)定。“軟法”大多為共同體成員自愿達成的契約或協(xié)議，兩岸經(jīng)兩會簽署的協(xié)議就屬于“軟法性質(zhì)協(xié)議”。提高兩岸公共衛(wèi)生合作治理的制度化水平，一方面需要雙方落實已簽署的相關(guān)協(xié)議，將協(xié)議條款轉(zhuǎn)化為民生福祉；另一方面需要進一步簽署深度合作協(xié)議，不斷完善合作治理機制。通過幾次突發(fā)性安全事件的檢驗，兩岸簽署的公共衛(wèi)生合作治理相關(guān)協(xié)議初見成效，但部分較宏觀和抽象的條款存在可操作性不強、約束力不夠等缺陷。應該考慮通過簽署補充協(xié)議甚至新協(xié)議的方式，完善兩岸公共衛(wèi)生合作治理機制，減輕政治事件、意識形態(tài)因素、重大突發(fā)事件等對雙方合作的影響。健全兩岸合作機制可以從以下方面開展：

1.健全信息交換機制。過去兩岸的信息交換機制主要依賴民間窗口，通過電報致函等形式進行，時效性和傳播力有限。為適應信息化時代人們對信息時效性和智能化的需求，雙方可利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)建立橫跨兩岸的公共衛(wèi)生信息交流平臺。如在應對新冠肺炎疫情方面，公共衛(wèi)生信息交流平臺可以解決信息不對稱問題，提高信息交換效率，擴大信息透傳面，增強信息透明度，既可以降低兩岸交往成本，又能夠減少兩岸誤判，提高疫情防控實效。

2.健全激勵機制。社會組織具有一定獨立性，但公共部門仍應對其積極引導，使其更有效地參與兩岸公共衛(wèi)生合作治理。同時，應提高民眾的主人翁意識和責任意識，讓民眾積極打造共商、共建、共享的社會治理共同體。另外，還應對為兩岸公共衛(wèi)生合作治理作出特別貢獻的企事業(yè)單位、社會團體和個人給予嘉獎表彰。

(三)激發(fā)活力，提高合作治理效能

無論島內(nèi)政治風云如何變化，社會力量始終是兩岸公共衛(wèi)生合作治理的重要參與者。應繼續(xù)鼓勵私營部門間的公共衛(wèi)生交流與合作，吸納多元主體參與，充分發(fā)揮臺胞、臺企、社會團體，甚至家庭、個人在兩岸公共衛(wèi)生合作治理中的基礎(chǔ)性作用，提高治理效能。

1.優(yōu)化兩岸公共衛(wèi)生合作治理系統(tǒng)運行的內(nèi)部環(huán)境。兩岸公共部門應在各自內(nèi)部進行政策松綁，為社會組織積極參與營造寬松環(huán)境。這要求從政策層面把共享、共建、共治的新理念落到實處，對相關(guān)的社會組織參與公共衛(wèi)生治理給予正當性確認，并就其開展治理的方式和范圍作出明確規(guī)定，給予一定程度的衛(wèi)生治理權(quán)。要使社會力量走在兩岸公共衛(wèi)生合作治理的前臺，扭轉(zhuǎn)“私出面，公主導”的局面，并注意明確公共部門與社會組織的邊界線，在給予資金支持的同時不過多干涉社會組織的具體行動，讓社會組織擁有充分自主權(quán)。

2.培育針對兩岸公共衛(wèi)生合作治理的社會組織。公共衛(wèi)生是兩岸事務(wù)性交往的重要領(lǐng)域，與促進兩岸公共衛(wèi)生交流相關(guān)的社會組織并不少見，但是明確以促進兩岸公共衛(wèi)生合作治理為宗旨的社會組織幾乎沒有。在公共衛(wèi)生危機暴發(fā)后，很多社會組織臨時性地參與到兩岸公共衛(wèi)生合作治理中。鑒于疫情常態(tài)化的防控形勢，有必要培育致力于兩岸公共衛(wèi)生事業(yè)的社會組織，以便這些社會組織可以有針對性地開展兩岸公共衛(wèi)生合作治理活動。甚至可以考慮成立兩岸公共衛(wèi)生合作治理專項基金會，接受各方捐贈實現(xiàn)可持續(xù)治理。此外，社會機構(gòu)可以打造兩岸公共衛(wèi)生應急資源庫，做到有備無患，為兩岸公共衛(wèi)生安全增添一道防護網(wǎng)。

無論是從保障兩岸同胞個人健康利益出發(fā)還是站在維系兩岸關(guān)系和平穩(wěn)定發(fā)展的大局，立足當前臺灣問題的解決抑或是放眼未來統(tǒng)一后臺灣地區(qū)的公共衛(wèi)生治理，推進兩岸公共衛(wèi)生合作治理都意義重大。兩岸衛(wèi)生安全議題處理得好則有望成為修復兩岸關(guān)系的一劑良藥，低政治敏感度領(lǐng)域合作可以為未來高階政治議題的談判積累互信。在全球公共衛(wèi)生安全風險日益升高的當下，增進臺胞健康安全福祉勢必會更暖人心。按照兩岸融合先易后難的思路，即先經(jīng)濟社會再安全政治融合發(fā)展路徑，安全領(lǐng)域融合發(fā)展的容易程度位列經(jīng)濟社會之后，未來兩岸公共衛(wèi)生領(lǐng)域可以作為兩岸融合發(fā)展的重點領(lǐng)域。不妨走先談衛(wèi)生安全再談?wù)伟踩穆纷?，推動兩岸關(guān)系邁上新臺階。盡管促使兩岸公共衛(wèi)生合作治理的動因充分，動力十足，雙方似乎沒有理由不進行合作治理，但我們要清醒意識到在兩岸公共衛(wèi)生合作治理方面還存在梗阻，外部環(huán)境對合作治理產(chǎn)生的負面影響也不容忽視。要走出這些困境需要相關(guān)學者或?qū)ε_工作部門繼續(xù)深耕兩岸公共衛(wèi)生合作領(lǐng)域，在實踐中累積經(jīng)驗。