監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍與框架構(gòu)想
——強(qiáng)化整體型行政的法律監(jiān)督與控制

王霽霞

(北京科技大學(xué) 文法學(xué)院,北京 100083)

自行政基本法典、教育法典、環(huán)境法典納入立法計(jì)劃以來(lái)①全國(guó)人大常委會(huì)2021年4月公布了《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》,規(guī)定要研究啟動(dòng)行政基本法典、環(huán)境法典、教育法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。,行政法法典化便成為理論與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重點(diǎn)。在有關(guān)法典化的探討中,法典化的路徑選擇、基本法典的結(jié)構(gòu)體例、總則應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容成為學(xué)界探討的重點(diǎn)②李策:《行政法治的新發(fā)展與行政法法典化——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2021年年會(huì)綜述》,載《行政法學(xué)研究》2022年第3期,第2-14頁(yè)。,但監(jiān)督救濟(jì)制度的探討較少。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(以下簡(jiǎn)稱“行政復(fù)議法”)、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱“行政訴訟法”)、《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家賠償法”)已經(jīng)是非常完備的單行法,無(wú)需在法典中納入監(jiān)督救濟(jì)制度的內(nèi)容①王萬(wàn)華:《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁(yè)。;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我們目前法典化編纂的重點(diǎn)是總則,監(jiān)督救濟(jì)制度可以作為行政法各論匯編現(xiàn)有規(guī)定。②楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè);馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。但對(duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō),法典編纂都是一個(gè)完善法律制度的契機(jī)。我國(guó)行政法法典化不應(yīng)像英美法系那樣搞一個(gè)法規(guī)匯編,而是應(yīng)進(jìn)行體系化的法典編纂。體系化的法典編纂要求我們必須考慮法典各個(gè)部分之間的聯(lián)系,監(jiān)督救濟(jì)制度與行政法總則、行政活動(dòng)部分、行政組織制度都有著直接的邏輯聯(lián)系。在行政法法典化過(guò)程中,需要將監(jiān)督救濟(jì)制度納入整體一并考慮,以避免法典編纂中出現(xiàn)未考慮到與監(jiān)督救濟(jì)制度銜接而導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性缺陷。在監(jiān)督救濟(jì)制度的編纂中,監(jiān)督救濟(jì)制度的定位是什么,即是否應(yīng)當(dāng)將其納入法典化、是否應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成編、行政法典整體構(gòu)造對(duì)監(jiān)督救濟(jì)制度的影響與制約、監(jiān)督救濟(jì)的范圍邊界、監(jiān)督手段、具體章節(jié)內(nèi)容等,都是進(jìn)行編纂中最為基本的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題展開(kāi)探討,以期為提出符合我國(guó)國(guó)情與需求的行政法法典化方案提供參考。

一、監(jiān)督救濟(jì)制度是否納入行政法典

(一)關(guān)于監(jiān)督救濟(jì)制度是否納入行政法典的兩種主張

第一種主張是,反對(duì)將監(jiān)督救濟(jì)制度納入行政法典。主要是對(duì)行政法典的編纂路徑持“部分”法典化的觀點(diǎn)。如有學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)行政法典應(yīng)采用程序主義進(jìn)路,而監(jiān)督救濟(jì)制度不應(yīng)當(dāng)納入法典化范圍。③王萬(wàn)華:《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁(yè);葉必豐:《行政法的體系化:“行政程序法”》,載《東方法學(xué)》2021年第6期,第157-170頁(yè)。程序主義進(jìn)路將監(jiān)督救濟(jì)制度排除在外的理由,一方面認(rèn)為,這是各國(guó)行政法法典化的主要做法;另一方面認(rèn)為,監(jiān)督救濟(jì)制度的法典化載體《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》等已經(jīng)是非常成熟且自恰的立法形式,不需要放到行政法典中再行規(guī)定。④王萬(wàn)華:《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁(yè);姜明安:《關(guān)于編纂我國(guó)行政程序法典的構(gòu)想》,載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第4期,第220-256頁(yè)。第二種主張是,將監(jiān)督救濟(jì)制度納入行政法總則或行政基本法典。主張對(duì)行政法典編纂路徑進(jìn)行“整體”法典化,將監(jiān)督救濟(jì)制度作為行政法典的重要內(nèi)容。無(wú)論是主張?jiān)谛姓倓t中設(shè)立“行政的監(jiān)督、保障和救濟(jì)”專章⑤應(yīng)松年、張航:《中國(guó)行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁(yè)。,還是行政基本法典中設(shè)立行政監(jiān)督與問(wèn)責(zé)、行政復(fù)議與行政訴訟兩編⑥馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。, 或者主張?jiān)O(shè)立行政監(jiān)督、行政救濟(jì)兩編⑦楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè)。,都是將監(jiān)督救濟(jì)法律制度作為法典化的基本內(nèi)容。

(二)監(jiān)督救濟(jì)制度納入行政法典的理由

筆者認(rèn)為,監(jiān)督救濟(jì)制度內(nèi)容應(yīng)納入行政法典,且應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成編,主要理由如下:

第一,監(jiān)督救濟(jì)制度是完整的行政法體系的重要內(nèi)容,與行政實(shí)體法、行政法總則有著緊密聯(lián)系,應(yīng)當(dāng)納入法典。任何法典編纂都有必要從整體上考慮體系的結(jié)構(gòu)合理性。而監(jiān)督救濟(jì)制度與行政法總則有著直接的邏輯聯(lián)系:行政法總則對(duì)行政法調(diào)整范圍的界定直接決定監(jiān)督救濟(jì)制度的范圍。因此,在行政法法典化過(guò)程中,需要將監(jiān)督救濟(jì)制度納入整體一并考慮,以避免總則編纂中出現(xiàn)未考慮到與監(jiān)督救濟(jì)制度的銜接而導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性缺陷。

第二,體系化的法典編纂并非單行立法的簡(jiǎn)單匯編。①馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。正如黑格爾所說(shuō),“匯編集合而成的法典與真正的法典的主要區(qū)別在于,真正的法典是從思維上來(lái)把握并表達(dá)法的各種原則的普遍性和它們的規(guī)定性的”。②[德]黑格爾:《法哲學(xué)原理》,范揚(yáng)、張啟泰譯,商務(wù)印書(shū)館2021年版,第249頁(yè)。我國(guó)行政法法典化并非法規(guī)匯編,而是進(jìn)行體系化的法典編纂,因此,應(yīng)當(dāng)全面、體系地將行政法中的主要制度納入法典。

第三,行政法典的制定是難得的制度完善契機(jī)?，F(xiàn)行《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》對(duì)監(jiān)督救濟(jì)的范圍更多限于行政行為,現(xiàn)實(shí)中大量存在的由行政機(jī)關(guān)行使的不以相對(duì)人為行為對(duì)象、但涉及資源配置和社會(huì)發(fā)展的重要行為尚未納入在監(jiān)督之中。監(jiān)督救濟(jì)制度可以在法典化中進(jìn)一步完善實(shí)踐中需要補(bǔ)充的內(nèi)容。

第四,從其他國(guó)家的編纂經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,監(jiān)督救濟(jì)制度可以納入行政法典之中。無(wú)論是《荷蘭行政法通則》,還是美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》,都規(guī)定了部分行政訴訟制度的內(nèi)容。

基于此,應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督救濟(jì)制度納入行政法典。由于監(jiān)督救濟(jì)制度在邏輯安排上是對(duì)行政法典中規(guī)定的行政組織及活動(dòng)的監(jiān)督與可能產(chǎn)生侵害后果的救濟(jì),因此,這部分內(nèi)容一般只能安排在行政法典的最后部分。此外,從法典的體例上看,監(jiān)督救濟(jì)制度的內(nèi)容無(wú)法全部在總則部分進(jìn)行規(guī)定,亦不適合在行政活動(dòng)或政府運(yùn)行部分進(jìn)行分散規(guī)定,因此,應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成編放在法典結(jié)構(gòu)中的最后進(jìn)行規(guī)定。

二、監(jiān)督救濟(jì)編需要考量的主要因素

(一)監(jiān)督救濟(jì)編宗旨目標(biāo)的選擇

監(jiān)督救濟(jì)編的宗旨或目標(biāo)是監(jiān)督救濟(jì)制度編纂達(dá)成的目的或功能。從目前關(guān)于監(jiān)督救濟(jì)編的方案來(lái)看,大部分給出的方案為:監(jiān)督制度的目標(biāo)為監(jiān)督政府的行政行為或行政活動(dòng),救濟(jì)制度的目標(biāo)為為相對(duì)人提供權(quán)利救濟(jì)。但這樣的宗旨目標(biāo)定位卻將現(xiàn)實(shí)中大量不屬于行政行為或?qū)儆谡獠啃姓顒?dòng)的整體型運(yùn)營(yíng)行為排除在外,使法典化范圍與公共行政的實(shí)踐有偏離,將可能造成“大公共行政、小行政法典”的現(xiàn)象。③薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的職能與活動(dòng)除了包括外部管理行為外,還有大量履行發(fā)展職能、進(jìn)行資源配置的整體型運(yùn)營(yíng)行為。④薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。監(jiān)督救濟(jì)編宗旨目標(biāo)的恰當(dāng)定位,應(yīng)當(dāng)是以行政機(jī)關(guān)現(xiàn)實(shí)的職能范圍與活動(dòng)邊界為基礎(chǔ),將行政機(jī)關(guān)整體運(yùn)行與針對(duì)個(gè)體的外部管理行為均納入行政法典,并在監(jiān)督救濟(jì)編中對(duì)所有上述活動(dòng)提供監(jiān)督救濟(jì)手段。⑤薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。因此,基于整體型行政的“大公共行政”現(xiàn)實(shí),監(jiān)督救濟(jì)編的宗旨目標(biāo)應(yīng)當(dāng)定位于在個(gè)體救濟(jì)與行政活動(dòng)監(jiān)督基礎(chǔ)上,強(qiáng)化整體型行政的監(jiān)督功能,監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍與監(jiān)督手段也應(yīng)當(dāng)與此相適應(yīng)。

(二)與行政法典其他部分的銜接

監(jiān)督救濟(jì)編作為行政法典結(jié)構(gòu)的最后部分,與行政法典其他部分應(yīng)當(dāng)銜接和保持一致。

1.監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍與行政法典支撐概念的外延保持一致

在法典化進(jìn)程中,無(wú)論民法還是行政法,都深受羅馬法“潘德克吞”法典編纂模式和德國(guó)民法概念法學(xué)的影響。德國(guó)民法典作為法典化的典型代表,以其高度概括的法律概念和嚴(yán)密完備的邏輯體系獲得了廣泛贊譽(yù)。在法典化進(jìn)程中,尋找支撐整個(gè)體系的基礎(chǔ)性概念或“阿基米德支點(diǎn)”,就成為法典編纂的重要前提和基礎(chǔ)。而支撐概念也構(gòu)成監(jiān)督救濟(jì)編調(diào)整范圍確定的前提和支點(diǎn)。監(jiān)督救濟(jì)編需要與行政法典選擇的支撐概念保持一致,如德國(guó)行政法的支撐概念行政行為,直接決定了監(jiān)督救濟(jì)制度的調(diào)整范圍。①《德國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第35條規(guī)定:行政行為是行政機(jī)關(guān)規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施。應(yīng)松年:《外國(guó)行政程序法匯編》,中國(guó)法制社2004年版,第95頁(yè)。

2.與行政法典中行政活動(dòng)或政府運(yùn)行編在內(nèi)容上相銜接

監(jiān)督救濟(jì)編應(yīng)當(dāng)與行政活動(dòng)或政府運(yùn)行編之間實(shí)現(xiàn)內(nèi)容銜接:后者規(guī)定的是將哪些政府活動(dòng)或行為應(yīng)納入法典化調(diào)整范圍,前者規(guī)定的是對(duì)這些納入調(diào)整范圍的行為如何監(jiān)督并提供侵權(quán)后的補(bǔ)救。如德國(guó)行政法將行政行為納入法典化對(duì)象,德國(guó)行政法的監(jiān)督救濟(jì)制度也聚焦于行政行為的程序和實(shí)體限定,解決的是憲法框架下違法的行政行為侵犯?jìng)€(gè)別相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)問(wèn)題。我國(guó)行政法典中監(jiān)督救濟(jì)編的范圍邊界也需要與行政活動(dòng)或政府運(yùn)行編的邊界一致。

3.與行政法典中行政組織編的銜接

行政法典中的行政組織編規(guī)定的是完成行政活動(dòng)或任務(wù)的組織手段有哪些,哪些主體可以成為行政法典中的行政活動(dòng)主體,各類主體之間的關(guān)系是怎樣。從編纂邏輯來(lái)看,監(jiān)督救濟(jì)編的監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)與行政組織編規(guī)定的主體類型和范圍相銜接。

(三)處理好監(jiān)督救濟(jì)制度存量與增量的關(guān)系

法典化是對(duì)法律制度進(jìn)行存量總結(jié)與增量補(bǔ)充的最佳時(shí)機(jī)。監(jiān)督救濟(jì)編也需要對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)行系統(tǒng)梳理,同時(shí),以公共行政現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)進(jìn)行制度完善與補(bǔ)充,處理好制度存量與增量的關(guān)系。在調(diào)整范圍、監(jiān)督方式等方面符合現(xiàn)實(shí)中的“大公共行政”的需要,做到既對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行存量總結(jié),又對(duì)制度尚未規(guī)定或完善的地方進(jìn)行增量補(bǔ)充。

三、監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍

(一)監(jiān)督救濟(jì)編調(diào)整范圍的幾種現(xiàn)有方案

1.以行政行為為支撐概念確定監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍

行政行為作為德國(guó)法上行政實(shí)體法、行政程序法和行政訴訟法上的支撐概念②[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第203頁(yè)。, 以其清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)和貫穿行政法幾大部分的屬性,成為一些國(guó)家或地區(qū)借鑒的基礎(chǔ)性概念。③黃宇驍:《行政法學(xué)總論阿基米德支點(diǎn)的選擇》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第6期,第144-164頁(yè)。1989年我國(guó)《行政訴訟法》出臺(tái),行政訴訟受案范圍的定位采用了行政行為的概念。我國(guó)行政法在此后進(jìn)行的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等方面的單行立法,均體現(xiàn)了這一特點(diǎn)。在目前法典化方案中,行政行為應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)中沿用的支撐概念方案。

2.以行政活動(dòng)為支撐概念確定監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍

以行政活動(dòng)為支撐概念可以將行政法典的調(diào)整范圍從具體行政行為擴(kuò)展至行政立法、行政規(guī)劃等部分抽象行為,以及行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制行為,在外延上明顯大于行政行為。以行政活動(dòng)為支撐概念進(jìn)行行政法典編纂,行政活動(dòng)編主要將行政立法、行政規(guī)范性文件制定、重大行政決策和行政規(guī)劃、行政執(zhí)法、行政處理和其他行政活動(dòng)納入其中①馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。,監(jiān)督救濟(jì)編則針對(duì)上述活動(dòng)范圍進(jìn)行監(jiān)督。

3.以行政法律關(guān)系為支撐概念確定監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍

由于傳統(tǒng)意義上的行政行為主要是單方行為,缺乏合意性②[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第166頁(yè)。,給付行政、服務(wù)行政的興起改變了原先單一行政行為的模式,在德國(guó)引發(fā)了關(guān)于行政法支撐概念的討論,如迪特爾·洛倫茨認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)用“行政法律關(guān)系”這一新概念取代行政行為成為新的支點(diǎn)。③[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社:北京2000年版,第166頁(yè)。在我國(guó)行政法法典化討論中,也有觀點(diǎn)提出借鑒民法中的法律關(guān)系,用行政法律關(guān)系作為支撐概念,監(jiān)督救濟(jì)編調(diào)整的主要范圍涵蓋相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,調(diào)整范圍偏重外部行政活動(dòng)。

(二)對(duì)現(xiàn)有方案的評(píng)析

整體上來(lái)說(shuō),現(xiàn)有方案基本上是基于政府外部管理行為提出,沒(méi)有對(duì)政府進(jìn)行資源配置的整體型行政予以充分關(guān)注,均不同程度存在支撐概念范圍小于政府實(shí)際公共行政范圍的問(wèn)題。

行政行為概念最早產(chǎn)生時(shí)僅指具體行政行為,這一定位來(lái)自康德、黑格爾等德國(guó)哲學(xué)家關(guān)于國(guó)家學(xué)和權(quán)力分配的法哲學(xué)理論。在這個(gè)基礎(chǔ)上,邁耶認(rèn)為,行政法關(guān)注的就是行政權(quán)在進(jìn)行個(gè)別事件從屬于普遍物的過(guò)程中可能存在的違反普遍物規(guī)則的行為。隨著社會(huì)的發(fā)展,具體行政行為的范圍顯然無(wú)法涵蓋政府活動(dòng)范圍,德國(guó)等國(guó)的解決方案是通過(guò)以行政行為為基礎(chǔ)以“打補(bǔ)丁”方式完成。我國(guó)行政行為概念在理論與實(shí)踐中也基本采取了以具體行政行為為支撐概念進(jìn)行外延擴(kuò)展的做法。但即使對(duì)行政行為概念進(jìn)行擴(kuò)充,仍然只能納入部分行政活動(dòng),而行政協(xié)議、行政指導(dǎo)、事實(shí)行為等均無(wú)法通過(guò)對(duì)行政行為概念的擴(kuò)充納入。④馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。因此,行政行為方案確定的監(jiān)督救濟(jì)范圍明顯過(guò)窄。

行政活動(dòng)方案是一個(gè)范圍廣泛的方案,理論上可以將所有政府行使公權(quán)力的行為都納入法典調(diào)整范圍⑤馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。, 以彌補(bǔ)行政行為方案的局限。行政活動(dòng)方案的最大難題在于如何明確行政活動(dòng)的外延。在理論上,行政活動(dòng)可以包括所有的行政權(quán)行使行為,但從法典化的具體制度安排來(lái)看,必須對(duì)需要重點(diǎn)規(guī)范的行為進(jìn)行類型化規(guī)定,才能達(dá)到法典化的基本目標(biāo)。在行政活動(dòng)方案支撐下,行政立法、行政規(guī)范性文件制定、重大行政決策、行政規(guī)劃、行政執(zhí)法、行政處理等外部管理行為基本可以納入法典范圍①馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。,但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、要素市場(chǎng)打造等政府的整體型運(yùn)營(yíng)行為無(wú)法被行政活動(dòng)方案納入。

而行政法律關(guān)系方案,除了其作為新支點(diǎn)面臨解釋框架不全、主要功能缺失等問(wèn)題②趙宏:《法律關(guān)系取代行政行為的可能與困局》,載《法學(xué)家》2015年第3期,第32-54頁(yè)。,以及作為雙線結(jié)構(gòu)引發(fā)的法典編纂難度增大外③馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。,還對(duì)監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍有影響,主要是將監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍限定在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的外部關(guān)系之中。

整體來(lái)說(shuō),無(wú)論行政行為還是行政法律關(guān)系,以及行政活動(dòng),都是以針對(duì)相對(duì)人的外部管理行為為主,聚焦在行政管理下游的外部行為,政府上游的資源配置與大量整體型行政無(wú)法被現(xiàn)有的支撐概念涵攝。④薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。行政機(jī)關(guān)的職能與活動(dòng)除了包括共性的具體行政行為等外部管理行為外,還包括其他一些活動(dòng)與行為,即政府履行發(fā)展職能、進(jìn)行資源配置等行為。這些活動(dòng)與行為應(yīng)納入行政法典并作為監(jiān)督救濟(jì)編的內(nèi)容。

(三)監(jiān)督救濟(jì)編調(diào)整范圍的確定

1.在外部行政活動(dòng)的基礎(chǔ)上將整體型行政納入監(jiān)督救濟(jì)編范圍

在過(guò)去幾十年的行政法治實(shí)踐中,圍繞針對(duì)相對(duì)人的外部行政活動(dòng),制定了《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等一系列規(guī)范外部活動(dòng)的單行法。外部行政活動(dòng)是行政法制度積累的重點(diǎn),進(jìn)行監(jiān)督救濟(jì)編編纂時(shí)要將這部分針對(duì)相對(duì)人的行政活動(dòng)內(nèi)容納入行政法典之中。

除了針對(duì)相對(duì)人的行政活動(dòng)外,行政機(jī)關(guān)行使了大量不以相對(duì)人為行為對(duì)象,但涉及資源配置和社會(huì)發(fā)展的重要行為。這些行為包括政府的重大決策行為和政府履行發(fā)展職能行為等整體型行政行為。⑤薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。政府的重大決策行為是政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策上作出的重要安排,如重點(diǎn)支持某些產(chǎn)業(yè)、針對(duì)某些地區(qū)作出產(chǎn)業(yè)調(diào)整、行政區(qū)域調(diào)整等。政府的發(fā)展職能是指政府作為引領(lǐng)者和主導(dǎo)者,通過(guò)整體布局、綜合規(guī)劃、政策引導(dǎo)等手段,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;同時(shí),作為運(yùn)營(yíng)者和參與者,通過(guò)公共資源配置、要素市場(chǎng)打造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及國(guó)企改革等推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。⑥薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。這些行為由于不是針對(duì)相對(duì)人作出,長(zhǎng)期未受行政法研究和實(shí)踐的關(guān)注。這些行為是目前的行政行為甚至行政活動(dòng)概念無(wú)法涵攝的。需要注意的是,德國(guó)也存在行政上的經(jīng)營(yíng)行為,主要是政府作為經(jīng)營(yíng)者參與經(jīng)濟(jì)生活,如國(guó)家掌握部分或者全部股份的股份公司。但在德國(guó),國(guó)家的經(jīng)營(yíng)行為與私人經(jīng)營(yíng)者一樣,遵守經(jīng)濟(jì)原則,具有盈利目的,其依據(jù)是民法典為主的私法。⑦[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學(xué)總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第36頁(yè)。我國(guó)的國(guó)有企業(yè)雖然在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中遵循市場(chǎng)法則⑧陳曉勤:《私法形式行政組織的公法控制——以國(guó)有企業(yè)為例》,載《法學(xué)雜志》2014年第11期,第123-130頁(yè)。,但國(guó)有企業(yè)是國(guó)家權(quán)力的行使和資源的配置載體之一。因此,行政法學(xué)整體的研究起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從下游的行政行為轉(zhuǎn)向政府進(jìn)行資源配置與履行發(fā)展職能等上游的行政行為,行政法法典化中監(jiān)督救濟(jì)編應(yīng)當(dāng)涵蓋政府發(fā)展職能及相關(guān)整體型行政⑨薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。,將政府在現(xiàn)實(shí)中履行的大量決策與發(fā)展職能納入監(jiān)督救濟(jì)編調(diào)整范圍。

2.以監(jiān)督對(duì)象的主體標(biāo)準(zhǔn)作為輔助判斷標(biāo)準(zhǔn)

監(jiān)督對(duì)象的主體標(biāo)準(zhǔn)是判斷監(jiān)督救濟(jì)編范圍邊界的輔助標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)上,要成為行政法調(diào)整的主體和監(jiān)督救濟(jì)編的監(jiān)督對(duì)象首先要是行政機(jī)關(guān)或行政主體。后來(lái),隨著間接行政的發(fā)展,行政機(jī)關(guān)之外又有大量授權(quán)承擔(dān)公共職能的公務(wù)性組織出現(xiàn)。在我國(guó)現(xiàn)階段,關(guān)于黨政合署辦公、黨的機(jī)構(gòu)是否需要納入行政法調(diào)整、納入監(jiān)督救濟(jì)編的監(jiān)督對(duì)象需要探討。

監(jiān)督對(duì)象或行政法調(diào)整對(duì)象范圍應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確立,是所有國(guó)家在行政法實(shí)踐發(fā)展中都會(huì)遇到的問(wèn)題,因?yàn)樾姓M織的形式在不斷變化,承擔(dān)公共職能的主體也在不斷變化。以法國(guó)為例,在法國(guó)行政法產(chǎn)生之初,行政法院以“公共權(quán)力”作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn),將行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)分為兩類:一類是權(quán)力行為(actes d’autorité),即行政機(jī)關(guān)采取命令或禁止方式行動(dòng);另一類是管理行為(actes de gestion),即行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人處于平等地位,采用合同方式行動(dòng),行政法院調(diào)整的是前者,后者仍然歸普通法院管轄。①王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版,第24-25頁(yè)。1873年“布朗戈案”后,公務(wù)觀念被提出作為行政法的適用標(biāo)準(zhǔn)②王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版,第25頁(yè)。,狄冀也認(rèn)為,法國(guó)公法的基礎(chǔ)從公權(quán)力變遷為公共服務(wù)。③[法]狄冀:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務(wù)印書(shū)館2016年版,第42頁(yè)。之后公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也受到了貝泰勒米等學(xué)者的批評(píng),公共利益、公共權(quán)力等多元化標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)始作為公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充出現(xiàn)。④王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》,中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版,第28-30?？梢?jiàn),法國(guó)行政法發(fā)展的整體趨勢(shì)是弱化主體標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化行為或公務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),即無(wú)論主體如何變化,行政法關(guān)注的是能夠引發(fā)公共職能行使、公共資源配置的行為或服務(wù)。

在確定我國(guó)行政法典監(jiān)督救濟(jì)編的監(jiān)督對(duì)象上,可以按照以下標(biāo)準(zhǔn)確定:第一,監(jiān)督救濟(jì)編的監(jiān)督對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員。我國(guó)目前的組織法是以地方各級(jí)人民政府及職能部門(mén)為對(duì)象,在監(jiān)督救濟(jì)的實(shí)踐中以行政機(jī)關(guān)為主體。是否需要將所有職能部門(mén)合并到一級(jí)政府的整體職能中,并建立實(shí)質(zhì)行政主體,取決于行政活動(dòng)是由哪一類主體實(shí)質(zhì)作出。⑤王敬波:《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第7期,第103-122頁(yè)。在我國(guó)法律制度不作大調(diào)整的前提下,單一的行政主體難以代替所有職能部門(mén)成為整體性的行政主體。第二,主體的形式標(biāo)準(zhǔn)不作為是否納入監(jiān)督對(duì)象的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),僅作為輔助標(biāo)準(zhǔn),而以行為或公務(wù)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為判斷。是否納入監(jiān)督救濟(jì)編的對(duì)象范圍,要根據(jù)主體行使的行為性質(zhì)而定。只要該行為涉及行政權(quán)力的行使、公共資源的配置,就應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督救濟(jì)編的范圍。在實(shí)踐中爭(zhēng)論已久的行政規(guī)劃行為,因?yàn)樯婕暗焦操Y源的配置,應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍。⑥郭殊、夏秋艷:《社會(huì)系統(tǒng)論視角下行政規(guī)劃的法律規(guī)制——以香港特區(qū)海港案為例》,載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第5期,第150-160頁(yè)。此外,行政區(qū)劃(開(kāi)發(fā)區(qū))調(diào)整、招商引資過(guò)程中的承諾等行為,都應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍。⑦薛剛凌:《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期,第81-99頁(yè)。

綜上,監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍為:對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響的全部行政活動(dòng),以及政府進(jìn)行資源配置的整體型行政及履行發(fā)展職能的行為,監(jiān)督的對(duì)象是行使上述職能的組織及公務(wù)人員。

四、監(jiān)督救濟(jì)的手段

在明確監(jiān)督救濟(jì)編的調(diào)整范圍之后,需要梳理針對(duì)這些行為和對(duì)象有哪些監(jiān)督救濟(jì)的手段,才能為法典編纂奠定基礎(chǔ)。

(一)現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)手段的梳理

表1:現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)手段梳理

現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)手段的主要特點(diǎn)如下:

一是在對(duì)公務(wù)人員個(gè)人的監(jiān)督中,通過(guò)監(jiān)察監(jiān)督等手段,將公務(wù)人員全部納入監(jiān)督范圍,基本涵蓋了所有行使行政活動(dòng)的公務(wù)人員。在對(duì)人員的監(jiān)督方面,《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察法”)構(gòu)建的國(guó)家監(jiān)察制度,將所有可能行使公共職能的人員,包括黨的機(jī)構(gòu)中的人員及行使公務(wù)的非黨員、非政府工作人員,均納入監(jiān)察制度的監(jiān)督對(duì)象,實(shí)現(xiàn)了人員范圍的全覆蓋。

二是在政府立法與決策等上游行為中,建立了以人大監(jiān)督的外部監(jiān)督為保障,層級(jí)監(jiān)督、政府督查等內(nèi)部監(jiān)督為主體的監(jiān)督體制。

三是在針對(duì)相對(duì)人作出的行政活動(dòng)等外部管理行為中,建立了以行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償為主的監(jiān)督救濟(jì)手段。

(二)現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)手段的不足

首先,政府決策與政府發(fā)展職能等整體型行政的監(jiān)督手段有效性不足。從監(jiān)督對(duì)象來(lái)看,監(jiān)察制度、行政問(wèn)責(zé)是針對(duì)公務(wù)人員個(gè)人的監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是專門(mén)針對(duì)公共財(cái)政支出的監(jiān)督,聚焦行為或活動(dòng)的監(jiān)督救濟(jì)制度主要是行政復(fù)議、行政訴訟、政府督查、層級(jí)監(jiān)督。此外人大監(jiān)督也承擔(dān)了預(yù)算、財(cái)政、人事任免、重要事項(xiàng)決定等涵蓋行為與人員的監(jiān)督職能。其中,政府督查側(cè)重于落實(shí)上級(jí)政策行為的監(jiān)督,并包括對(duì)行政效能的監(jiān)督;層級(jí)監(jiān)督則是基于行政系統(tǒng)上下級(jí)服從關(guān)系展開(kāi)的監(jiān)督。這兩種監(jiān)督制度的客體范圍比較廣泛,包括了政府決策環(huán)節(jié)等過(guò)程的行政活動(dòng),以及大量的內(nèi)部行為。在理論上,無(wú)論層級(jí)監(jiān)督還是政府督查,以及人大監(jiān)督,都是可以涵蓋大部分政府決策與發(fā)展職能等上游行為的監(jiān)督手段。但在實(shí)踐中,這些監(jiān)督手段的有效性前提在于行使監(jiān)督權(quán)的主體能夠了解到被監(jiān)督者存在決策與履行發(fā)展職能的偏差。如果上級(jí)政府或同級(jí)人大無(wú)法了解到下級(jí)或同級(jí)政府進(jìn)行的重要決策、投資或行使發(fā)展職能可能造成的與上級(jí)政策和法律的偏離,監(jiān)督就無(wú)從開(kāi)展。而目前的制度并不能保證這些決策和發(fā)展職能行為被上級(jí)政府或同級(jí)人大所知悉。

其次,行政復(fù)議、行政訴訟的救濟(jì)功能定位限制了其監(jiān)督作用的發(fā)揮。1980年通過(guò)法律的形式明確了外資企業(yè)對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅行為不服有權(quán)提起訴訟。①1980年9月10日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》第十五條規(guī)定:“合營(yíng)企業(yè)同稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),必須先按照規(guī)定納稅,然后再向上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。如果不服復(fù)議后的決定,可以向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟?！?989年通過(guò),1990年實(shí)施的《行政訴訟法》,標(biāo)志著我國(guó)行政訴訟制度完全建立。我國(guó)行政訴訟制度的產(chǎn)生是基于保護(hù)公民、法人、社會(huì)組織的權(quán)益,防止其遭受行政機(jī)關(guān)及其工作人員的侵害,是從救濟(jì)法的角度對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行的建構(gòu),也被稱為“民告官”的制度。②此后,行政訴訟制度在2014年、2017年進(jìn)行了修訂,進(jìn)一步強(qiáng)化了“民告官”制度的救濟(jì)性與對(duì)公民權(quán)利的保障性。當(dāng)然,在制度修訂中也增加了規(guī)范性文件的附帶性審查、行政公益訴訟等客觀法秩序維護(hù)方向的嘗試,但就整體的制度內(nèi)容和定位而言,行政訴訟是“抑客揚(yáng)主”的。參見(jiàn):劉藝:《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2018年第3期,第39-50頁(yè)。由于定位為“民告官”,行政復(fù)議、行政訴訟的監(jiān)督對(duì)象側(cè)重于行政外部、下游行為。這種偏重下游行為的制度設(shè)計(jì)使現(xiàn)實(shí)中大量上游不當(dāng)行為和損害公共利益的行為無(wú)法受到訴訟、行政復(fù)議的監(jiān)督。為此,行政公益訴訟的制度實(shí)踐一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷。但行政公益訴訟并未實(shí)質(zhì)上將受案范圍從外部管理的下游行為擴(kuò)展至整體政府運(yùn)營(yíng)過(guò)程。在行政公益訴訟實(shí)踐中,人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政訴訟受案范圍的限定僅對(duì)外部管理的下游行為進(jìn)行認(rèn)定,還是可以“突破”行政訴訟受案范圍的限定對(duì)行政機(jī)關(guān)職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)展認(rèn)定,已經(jīng)成為審理中的疑難問(wèn)題。③以吉林省長(zhǎng)春市德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府不履行環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)公益訴訟再審案為例,一、二審與再審人民法院圍繞鄉(xiāng)人民政府是否具有清理垃圾職責(zé)作出了完全不同的判決:一審與二審人民法院均認(rèn)為,“行政公益訴訟的提起,應(yīng)受行訴訟法受案范圍的限制”,“對(duì)于如何合理安排公共資金、如何分階段建設(shè)垃圾處理設(shè)施、如何關(guān)停環(huán)境污染企業(yè)等對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理的行政管理職責(zé),目前并不屬于司法調(diào)整范疇;目前行政訴訟有權(quán)調(diào)整的行政行為應(yīng)當(dāng)限定在行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的范圍內(nèi)”;再審人民法院則對(duì)監(jiān)督管理職責(zé)作了擴(kuò)大解釋,依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的規(guī)定,認(rèn)為鄉(xiāng)人民政府負(fù)有法定職責(zé)。不僅環(huán)保領(lǐng)域,幾乎所有領(lǐng)域相關(guān)的地方人民政府都是對(duì)本轄區(qū)該領(lǐng)域整體負(fù)責(zé)的主體。這樣的案件在行政公益訴訟中不是個(gè)案。參見(jiàn):《德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府不履行環(huán)保監(jiān)督管理職責(zé)公益訴訟案再審行政裁定書(shū)》(吉林省高級(jí)人民法院行政裁定書(shū)(2018)吉行再21號(hào))。盡管行政公益訴訟可能對(duì)受案范圍從下游的行政行為擴(kuò)展為部分行政活動(dòng)④劉藝:《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2018年第3期,第39-50頁(yè)。, 但對(duì)下游行政行為的突破限度到哪里是需要厘清的。

最后,行政補(bǔ)償定位為對(duì)相對(duì)人補(bǔ)償不利于地區(qū)或行業(yè)利益保護(hù)。無(wú)論是行政復(fù)議、訴訟制度,還是行政補(bǔ)償制度,對(duì)救濟(jì)制度的定位是對(duì)相對(duì)人的補(bǔ)救。除了作為個(gè)體的相對(duì)人需要法律的補(bǔ)救,由于我國(guó)政府還承擔(dān)整體型行政及資源配置職能,很多決策性行為的損害或影響對(duì)象不是單個(gè)相對(duì)人,而是某個(gè)地方或某個(gè)行業(yè)的利益。而針對(duì)地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制在現(xiàn)有法律框架內(nèi)沒(méi)有作出制度安排和規(guī)定。

(三)監(jiān)督救濟(jì)手段需要完善與補(bǔ)足的內(nèi)容

行政法典的編纂是國(guó)家法律實(shí)踐中的大事,用黑格爾的話來(lái)說(shuō),也是“認(rèn)識(shí)即思維地理解現(xiàn)行法律內(nèi)容的被規(guī)定了的普遍性,然后把它適用于特殊事物”的過(guò)程。①[德]黑格爾:《法哲學(xué)原理》,范揚(yáng)、張啟泰譯,商務(wù)印書(shū)館2021年版,第250頁(yè)。在這一過(guò)程中,我們當(dāng)然需要對(duì)已經(jīng)成型的各種制度進(jìn)行法典化的“存量”保留與提煉,用提取公因式的方式進(jìn)行主要制度的概括②楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè)。,如國(guó)家監(jiān)察制度、行政賠償制度、行政復(fù)議與行政訴訟中的救濟(jì)制度、政府督察、審計(jì)監(jiān)督等作為監(jiān)督救濟(jì)編的現(xiàn)有成熟制度可直接納入。但法典化也是一個(gè)補(bǔ)充法律增量的最佳時(shí)機(jī),通過(guò)法典的編纂活動(dòng),可以將實(shí)踐中急需,但供給不足或錯(cuò)位的制度進(jìn)行補(bǔ)足或完善。在監(jiān)督救濟(jì)手段中,需要補(bǔ)足和完善的制度內(nèi)容主要包括:

1.內(nèi)部監(jiān)督中加強(qiáng)對(duì)政府決策與投資行為的監(jiān)督

依據(jù)上述研究結(jié)論，針對(duì)云南大學(xué)留學(xué)生策略提出的相關(guān)建議如下：(1)著力完善學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，尤其是宿舍條件，關(guān)注各地域留學(xué)生的文化差異，在對(duì)留學(xué)生的管理上應(yīng)區(qū)別于中國(guó)學(xué)生，使其基本需求得到滿足，提高其地方滿意度。(2)增強(qiáng)中國(guó)學(xué)生與留學(xué)生的文化交流，在策劃活動(dòng)時(shí)，給留學(xué)生一些更為平等的權(quán)利，減少不必要的矛盾和文化沖突，并增進(jìn)彼此之間的友誼與感情，加強(qiáng)留學(xué)生對(duì)學(xué)校的地方依戀。(3)增強(qiáng)學(xué)校整體學(xué)術(shù)氛圍，引進(jìn)更好的人才和師資力量，提高教學(xué)質(zhì)量，同時(shí)在教務(wù)管理上應(yīng)以學(xué)生為主體，增進(jìn)留學(xué)生對(duì)學(xué)校的地方認(rèn)同。

政府層級(jí)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、政府督查等制度,都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督,而且都涵蓋對(duì)下級(jí)政府行為的監(jiān)督。在對(duì)行為監(jiān)督中,需要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府重大投資行為、重大決策事項(xiàng)等活動(dòng)的監(jiān)督,而不是僅聚焦于下級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)決策的監(jiān)督。在具體制度上,可以參照規(guī)范性文件備案審查方式,在下級(jí)政府作出重大投資行為、重大決策事項(xiàng)時(shí)報(bào)上級(jí)政府備案,以防止下級(jí)政府決策偏離上級(jí)和中央政策的行為,并對(duì)下級(jí)政府決策中的重大風(fēng)險(xiǎn)提前知悉并評(píng)判。

2.外部監(jiān)督中強(qiáng)化對(duì)整體型行政的行為監(jiān)督

行政訴訟等外部監(jiān)督制度除了承擔(dān)救濟(jì)相對(duì)人個(gè)體權(quán)利的重要功能外,還需要發(fā)揮其對(duì)整體型行政的監(jiān)督功能。未來(lái)的制度完善主要包括:

(1)對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行客觀訴訟改造和完善

自2015年我國(guó)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)、2017年《行政訴訟法》修訂增設(shè)檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟類型以來(lái),我國(guó)行政公益訴訟進(jìn)行了持續(xù)的制度實(shí)踐。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出臺(tái),對(duì)行政公益訴訟法律規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化。利用近年來(lái)制度經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ),監(jiān)督救濟(jì)編應(yīng)結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及存在問(wèn)題,對(duì)公益訴訟進(jìn)行客觀訴訟改造:一是需要明確行政公益訴訟的定位,重點(diǎn)在于公法秩序維護(hù)還是在于公共利益補(bǔ)償,需要討論。③薛剛凌:《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期,第81-99頁(yè)。受主觀訴訟定位的影響,現(xiàn)實(shí)中個(gè)別審判機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政公益訴訟審理時(shí),仍然按照主觀權(quán)利保護(hù)的思路,重點(diǎn)在于對(duì)公共利益受到損害的修復(fù),因此,履行判決占較大比重,而一些判決擴(kuò)大了“法定職責(zé)”的解釋,讓不具備能力和手段的行政機(jī)關(guān)履責(zé),不僅難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo),還可能造成客觀法秩序的紊亂。④薛剛凌:《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟劃分為視角》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期,第81-99頁(yè)。二是進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)的不同職能及行政檢察權(quán)的性質(zhì)和目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)是行政檢察監(jiān)督的主體,又是行政公益訴訟的原告,還是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),需要明確,在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的職能、定位、監(jiān)督限度與方式。⑤秦前紅:《兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位》,載《東方法學(xué)》2018年第1期,第170-189頁(yè)。三是需要從訴訟類型、受案范圍、審理規(guī)則、判決種類等方面對(duì)現(xiàn)有行政公益訴訟進(jìn)行客觀訴訟的改造。⑥劉藝:《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2018年第3期,第39-50頁(yè)。

(2)增設(shè)機(jī)關(guān)訴訟等客觀訴訟類型

機(jī)關(guān)訴訟是國(guó)外行政訴訟的一種類型,主要用于解決政府職能部門(mén)之間的權(quán)限劃分問(wèn)題。在我國(guó),雖已有由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟,但仍有必要增加機(jī)關(guān)訴訟。非垂直管理關(guān)系的上下級(jí)之間缺乏適應(yīng)發(fā)展需要的監(jiān)督手段。條塊關(guān)系是目前我國(guó)政府組織中的基本特點(diǎn),下級(jí)機(jī)構(gòu)受本級(jí)政府與上級(jí)機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。①周振超:《條塊關(guān)系:政府間關(guān)系的一種分析視角》,載《齊魯學(xué)刊》2006年第3期,第144-147頁(yè)。因此,在訴訟類型上,可以增加上級(jí)行政機(jī)關(guān)針對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法行為的訴訟類型,如,針對(duì)地方保護(hù)主義行為進(jìn)行訴訟,但人民法院級(jí)別管轄?wèi)?yīng)定位于較高級(jí)別人民法院。

3.建立地方利益補(bǔ)償機(jī)制

可以建立行政系統(tǒng)內(nèi)的資源配置協(xié)調(diào)機(jī)制。在涉及地方重大利益時(shí),基于公平合理配置資源原則,通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等方式協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題。同時(shí),在基于整體利益考慮而對(duì)部分利益進(jìn)行取舍時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)地方或地區(qū)進(jìn)行合理補(bǔ)償。如在重新調(diào)整各地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成合理的產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)分工體系過(guò)程中,有些地區(qū)可能必須從某些產(chǎn)業(yè)退出,這就需要對(duì)其進(jìn)行利益補(bǔ)償。②張明軍、汪偉全:《論和諧地方政府間關(guān)系的構(gòu)建:基于府際治理的新視角》,載《中國(guó)行政管理》2007年第11期,第92-95頁(yè)。近年來(lái),對(duì)地方政府的補(bǔ)償機(jī)制開(kāi)始受到重視。如2019年發(fā)改委明確的“三類地區(qū)”的補(bǔ)償機(jī)制,就屬于地方補(bǔ)償機(jī)制?！叭愌a(bǔ)償”分別是完善多元化的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益補(bǔ)償機(jī)制、健全資源輸出地和輸入地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制。今后,地方補(bǔ)償制度還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善,將局部利益受損納入補(bǔ)償救濟(jì)對(duì)象。

五、行政基本法典中監(jiān)督救濟(jì)編的結(jié)構(gòu)編排

(一)監(jiān)督救濟(jì)編是否應(yīng)劃分為監(jiān)督與救濟(jì)兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的章

在贊同監(jiān)督救濟(jì)編獨(dú)立成編納入行政基本法典的主張中,大多認(rèn)為,監(jiān)督救濟(jì)編包括兩大部分內(nèi)容:監(jiān)督與救濟(jì)。③楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè);馬懷德:《行政基本法典模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。其中,行政監(jiān)督部分主要規(guī)定行政監(jiān)督的基本要求、主要途徑、行政責(zé)任等事項(xiàng)④楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè)。,其功能定位側(cè)重于客觀法秩序的維護(hù);行政救濟(jì)編主要涉及行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容⑤楊偉東:《基本行政法典的確立、定位與架構(gòu)》,載《法學(xué)研究》2021年第6期,第53-70頁(yè)。,受損其功能定位側(cè)重于對(duì)相對(duì)人主觀權(quán)利的保護(hù)。

這種二分法的優(yōu)點(diǎn)在于功能劃分明確,與現(xiàn)行制度積累基本一致,法典化編纂有較為充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。但是,如果將監(jiān)督與救濟(jì)分立,并將行政訴訟、行政復(fù)議等制度劃歸行政救濟(jì)編,可能會(huì)帶來(lái)以下問(wèn)題:

第一,監(jiān)督與救濟(jì)制度無(wú)法進(jìn)行清晰劃分,部分行政救濟(jì)制度也具有監(jiān)督和客觀法秩序維護(hù)的功能。如行政訴訟制度中的行政公益訴訟、規(guī)范性文件附帶審查訴訟,均具有客觀法秩序維護(hù)與監(jiān)督的功能,不宜放到救濟(jì)編中。

第二,在行政訴訟制度的功能定位選擇上,并非只能將其定位為行政救濟(jì)制度。選擇主觀權(quán)利保護(hù)的救濟(jì)制度定位的主要是德國(guó)。德國(guó)行政訴訟以撤銷訴訟為主要訴訟類型,保護(hù)的是權(quán)利受到行政行為影響的特定相對(duì)人。而法國(guó)將行政訴訟、復(fù)議制度定位于行政法客觀秩序本身的監(jiān)督和維護(hù)上,對(duì)相對(duì)人主觀權(quán)利的救濟(jì)可能僅是監(jiān)督體系附帶產(chǎn)生的結(jié)果,但并非行政復(fù)議、行政訴訟制度的主要定位。法國(guó)行政訴訟以越權(quán)之訴為核心,聚焦的重點(diǎn)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)(主體)是否合法履行了自己在公法秩序中的職責(zé)權(quán)限。正如狄冀所做的概括,在法國(guó)行政法院的判例中,逐步體現(xiàn)和發(fā)展出了非常明顯的客觀性行政訴訟概念,已經(jīng)成為法國(guó)公法領(lǐng)域內(nèi)的主導(dǎo)性概念。①[法]狄冀:《公法的變遷》,鄭戈譯,商務(wù)印書(shū)館2016年版,第157頁(yè)。這些做法有一定的借鑒價(jià)值。

第三,不利于發(fā)揮我國(guó)行政訴訟客觀法秩序維護(hù)的功能。

筆者主張,對(duì)于監(jiān)督救濟(jì)編不應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督與救濟(jì)兩個(gè)角度對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行分類,而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一進(jìn)行編纂和考慮,且監(jiān)督救濟(jì)編從整體上應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府整體型行政的監(jiān)督和客觀法秩序的維護(hù)功能。

(二)如何處理各項(xiàng)監(jiān)督救濟(jì)制度在法典中的占比

從完整的針對(duì)政府行為及公務(wù)人員的監(jiān)督救濟(jì)手段而言,上文討論的內(nèi)部、外部、社會(huì)監(jiān)督及個(gè)體救濟(jì)制度,均應(yīng)當(dāng)納入行政基本法典監(jiān)督救濟(jì)編的編纂。在具體編纂時(shí)如何安排不同監(jiān)督救濟(jì)制度的占比,可以按照以下原則處理:

一方面,從行政法典的定位出發(fā),行政基本法典不可能涵蓋全部公共行政活動(dòng)及全部監(jiān)督救濟(jì)制度,而是對(duì)基本制度的規(guī)定,因此,監(jiān)督救濟(jì)編無(wú)法對(duì)全部監(jiān)督救濟(jì)制度進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,而必須有詳有略。

另一方面,行政法典是在憲法位階之下進(jìn)行編纂,許多憲法性的制度不宜在行政基本法典中詳細(xì)規(guī)定。對(duì)政府活動(dòng)的監(jiān)督本身就是憲法制度的重要內(nèi)容,如各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)人民政府的民主監(jiān)督及合憲性審查制度等均屬于憲法層面監(jiān)督。從各國(guó)的一般做法來(lái)看,行政法與憲法雖同屬公法,但二者仍有較為清晰的界分。因此,合憲性審查及人大對(duì)政府的民主監(jiān)督、信訪監(jiān)督,以及預(yù)算監(jiān)督、檢察監(jiān)督,都更適合放到憲法層面,而不宜在行政法典中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

因此,監(jiān)督救濟(jì)編可以詳細(xì)規(guī)定的監(jiān)督手段包括:行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償、監(jiān)察制度、審計(jì)監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、政府督查、行政問(wèn)責(zé)制度。這些制度大部分都有法律法規(guī)規(guī)定,法典化的過(guò)程是在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行體系化編纂。人大監(jiān)督、檢察監(jiān)督、行政信訪等其他的監(jiān)督手段宜放入一般規(guī)定中做原則性規(guī)定。

(三)監(jiān)督救濟(jì)編的結(jié)構(gòu)

監(jiān)督救濟(jì)編單獨(dú)為一編,不分設(shè)兩編,編內(nèi)的章節(jié)內(nèi)容可以按照前文論述進(jìn)行如下安排:

第一章為一般規(guī)定,規(guī)定如下內(nèi)容:整體列舉對(duì)政府的監(jiān)督救濟(jì)有哪些形式,包括人大監(jiān)督、審判監(jiān)督、檢察監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察、行政系統(tǒng)監(jiān)督、行政復(fù)議、行政訴訟、行政賠償、行政補(bǔ)償、行政信訪等。

第二章為層級(jí)監(jiān)督,規(guī)定如下內(nèi)容:層級(jí)監(jiān)督主體、客體、對(duì)象范圍,并重點(diǎn)規(guī)定報(bào)告工作制度、執(zhí)法檢查制度、審查批準(zhǔn)制度、備案檢查制度、考核懲戒制度等,其中包括加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府重大決策行為、公共基礎(chǔ)建設(shè)投資行為等行為的監(jiān)督。

第三章政府督查,規(guī)定如下內(nèi)容:以《政府督查工作條例》為基礎(chǔ),對(duì)政府督查的原則、內(nèi)容、對(duì)象、方式、效力、結(jié)論等進(jìn)行規(guī)定。

第四章為審計(jì)監(jiān)督,規(guī)定如下內(nèi)容:以《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》為基礎(chǔ),對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員、審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)、審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)限、審計(jì)程序、法律責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

第五章為監(jiān)察監(jiān)督,規(guī)定如下內(nèi)容:以《監(jiān)察法》為基礎(chǔ),從中選取與行政公務(wù)人員有關(guān)的內(nèi)容,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、法律責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定。

第六章為行政問(wèn)責(zé),規(guī)定如下內(nèi)容:基本原則、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)情形、問(wèn)責(zé)方式、適用條件、適用程序、法律后果等。

第七章行政復(fù)議,規(guī)定如下內(nèi)容:以《行政復(fù)議法》為基礎(chǔ),規(guī)定一般規(guī)定、行政復(fù)議范圍、行政復(fù)議申請(qǐng)、行政復(fù)議受理、行政復(fù)議決定、法律責(zé)任。

第八章行政訴訟,規(guī)定如下內(nèi)容:以《行政訴訟法》為基礎(chǔ),在制度內(nèi)容上增加客觀訴訟改造及訴訟類型,規(guī)定一般規(guī)定、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)、起訴和受理、審理和判決、執(zhí)行、涉外行政訴訟等內(nèi)容。

第九章行政賠償,規(guī)定如下內(nèi)容:以《國(guó)家賠償法》中的行政賠償內(nèi)容為基礎(chǔ),規(guī)定賠償范圍、賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、賠償程序、賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

第十章行政補(bǔ)償,規(guī)定如下內(nèi)容:一般規(guī)定、行政補(bǔ)償原則、行政補(bǔ)償主體、行政補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)、行政補(bǔ)償程序等內(nèi)容,尤其需要在現(xiàn)有實(shí)踐基礎(chǔ)上增加對(duì)利益受損地區(qū)的補(bǔ)償。

行政基本法典中監(jiān)督救濟(jì)編的各項(xiàng)制度及相應(yīng)內(nèi)容安排如下圖:

圖:監(jiān)督救濟(jì)編各項(xiàng)制度內(nèi)容

六、余論

法典編纂,標(biāo)志著調(diào)整某類社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范以完備的理性形式呈現(xiàn)。法典編纂不僅僅是法律理論與技術(shù)不斷成熟與發(fā)展的標(biāo)志,還具有服務(wù)于中華民族偉大復(fù)興的歷史與現(xiàn)實(shí)意義。行政法典的結(jié)構(gòu)、定位與內(nèi)容關(guān)系國(guó)家治理模式與改革發(fā)展的成效。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的制度實(shí)踐,編纂行政基本法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟。①應(yīng)松年:《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》,載《行政法學(xué)研究》2021年第1期,第3-12頁(yè)。而這部法典,應(yīng)當(dāng)是對(duì)過(guò)去實(shí)踐的總結(jié)、完善與升華。從這個(gè)意義上講,監(jiān)督救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng),也必須納入法典化的整體考量。在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)等方面應(yīng)以整體型行政為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建,同時(shí)以法典化作為制度發(fā)展的重要契機(jī),對(duì)相應(yīng)制度進(jìn)行補(bǔ)充和完善,使行政基本法典具有面向國(guó)家治理未來(lái)發(fā)展需要的品質(zhì)與能力。ML