低空空域開(kāi)放政策演變及邏輯機(jī)理
——基于話語(yǔ)分析視角

韓 霞， 臧靜楠

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院， 北京 100083)

為推動(dòng)中國(guó)低空空域管理改革進(jìn)程，建立運(yùn)營(yíng)管理及服務(wù)保障體系、科學(xué)管理理論體系以及法律法規(guī)，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)于2010年發(fā)布了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》，將中國(guó)低空空域管理改革進(jìn)程劃分為三個(gè)階段[1]。其后，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》等一系列推動(dòng)低空空域開(kāi)放的文件也相繼出臺(tái)。然而，當(dāng)前低空空域開(kāi)放的形勢(shì)并未能較好地滿足通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)需求。

在中國(guó)低空空域管理改革的過(guò)程中，低空空域開(kāi)放這一議題一直是理論與實(shí)踐中學(xué)者、專(zhuān)家們爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，爭(zhēng)論的主要原因在于行動(dòng)者的立場(chǎng)和偏好不同。不同立場(chǎng)的行動(dòng)者對(duì)于低空空域開(kāi)放的可行性、效率、范圍等一般有著不同的看法，因而對(duì)低空空域開(kāi)放政策的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生不同的影響。為了更好地探究政策爭(zhēng)論背后的原因及不同行動(dòng)者的立場(chǎng)和偏好，筆者擬從話語(yǔ)分析視角出發(fā)來(lái)進(jìn)行探究，以期對(duì)有關(guān)低空空域開(kāi)放的不同政策話語(yǔ)及其演變過(guò)程、原因等進(jìn)行較為全面的了解。同時(shí)，結(jié)合費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架，探尋低空空域開(kāi)放政策背后的價(jià)值偏好，以期進(jìn)一步豐富低空空域開(kāi)放領(lǐng)域的研究。

一、文獻(xiàn)綜述

自2008年“低空空域管理改革”這一概念被提出后，許多學(xué)者圍繞低空空域開(kāi)放這一議題開(kāi)展了研究。從國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究來(lái)看，有學(xué)者梳理了低空空域開(kāi)放存在的問(wèn)題，指出目前存在空域規(guī)劃不合理、法律法規(guī)不健全以及管理缺乏科學(xué)性等問(wèn)題[2]。也有學(xué)者指出，低空空域開(kāi)放會(huì)為空中管制帶來(lái)管理方面的困難[3]244；有學(xué)者則從低空空域開(kāi)放對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)的影響入手進(jìn)行分析，指出低空空域開(kāi)放是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及政策改革的重點(diǎn)，低空空域利好政策的出臺(tái)將會(huì)帶動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展[4]；另有學(xué)者認(rèn)為，低空空域開(kāi)放改革進(jìn)程較慢的現(xiàn)狀制約了通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，應(yīng)擴(kuò)大開(kāi)放空域，簡(jiǎn)化空域使用的審批流程，推動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展[5]25-28；還有學(xué)者對(duì)低空空域管理改革的發(fā)展方向進(jìn)行分析，指出低空空域改革要以發(fā)揮效益、民航管理為導(dǎo)向，并由“軍管民”模式發(fā)展為“軍民共管”模式[6]。

可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究主要集中在低空空域開(kāi)放存在的問(wèn)題和對(duì)策建議、低空空域開(kāi)放對(duì)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響以及低空空域管理改革的發(fā)展方向等方面，而鮮有學(xué)者從話語(yǔ)分析的視角對(duì)低空空域開(kāi)放政策進(jìn)行研究，尤其對(duì)低空空域開(kāi)放政策話語(yǔ)的演變及其內(nèi)在邏輯的研究尚顯不足。

政策話語(yǔ)是公共政策場(chǎng)景下的話語(yǔ)[7]15-22。政策話語(yǔ)是行動(dòng)者基于自身文化背景對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的詮釋。政策話語(yǔ)的理論基礎(chǔ)是本體論、認(rèn)識(shí)論。政治話語(yǔ)的差異取決于本體論與認(rèn)識(shí)論的差異。米歇爾·?？抡J(rèn)為，話語(yǔ)是一種在特定歷史時(shí)刻討論特定話題的方式與陳述[8]；Hajer認(rèn)為，話語(yǔ)是觀念、概念和范疇的集合，這些觀念、概念和范疇可以被賦予社會(huì)意義。話語(yǔ)分析將話語(yǔ)與社會(huì)政治實(shí)踐相結(jié)合，并且可以從觀念、概念和范疇三個(gè)方面來(lái)闡明話語(yǔ)所隱含的不同特征[9]；Ferranti等認(rèn)為，話語(yǔ)會(huì)隨著時(shí)間、政策過(guò)程以及利益相關(guān)者的觀點(diǎn)變化而發(fā)生改變[10]。國(guó)內(nèi)有學(xué)者對(duì)政策話語(yǔ)分析的起源、理論基礎(chǔ)、研究主題及內(nèi)容進(jìn)行分析，指出政策話語(yǔ)分析的發(fā)展方向，即要解決本體論與認(rèn)識(shí)論的選擇、厘清概念以及整合理論研究與經(jīng)驗(yàn)分析這三個(gè)問(wèn)題[11]。同時(shí)，也有學(xué)者運(yùn)用話語(yǔ)分析方法來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題，從耕地紅線話語(yǔ)爭(zhēng)論入手，探討政策話語(yǔ)背后的價(jià)值立場(chǎng)與認(rèn)知框架，指出需要建立一種 協(xié)商機(jī)制來(lái)為不同話語(yǔ)搭建溝通平臺(tái)[7]15-22；有學(xué)者則結(jié)合教育部的《工作要點(diǎn)》，對(duì)中國(guó)職業(yè)教育政策話語(yǔ)的演變進(jìn)行分析[12]；也有學(xué)者以話語(yǔ)實(shí)踐的理論框架為基礎(chǔ)，對(duì)產(chǎn)教融合政策中的生產(chǎn)、分配與消費(fèi)進(jìn)行了分析[13]；還有學(xué)者對(duì)媒介融合中的話語(yǔ)演變及其規(guī)律進(jìn)行了分析，得出媒介融合話語(yǔ)演變過(guò)程中的內(nèi)在邏輯[14]。

低空空域開(kāi)放政策的演變涉及價(jià)值觀、認(rèn)知差異等問(wèn)題，從話語(yǔ)分析視角入手，可以為低空空域開(kāi)放政策搭建政策演變模型，并為深入分析其政策內(nèi)涵提供指引。

二、研究方法與數(shù)據(jù)分析

自2008年起，國(guó)家不斷加快低空空域管理改革進(jìn)程，通過(guò)設(shè)置低空空域開(kāi)放試點(diǎn)區(qū)域，推動(dòng)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其后，低空空域管理改革相關(guān)會(huì)議相繼召開(kāi)，出臺(tái)了《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》等政策規(guī)定，并在濟(jì)南、重慶、珠三角、海南、四川等地區(qū)設(shè)立低空空域管理改革試點(diǎn)區(qū)域，不斷探索低空空域管理改革。但是，是否推動(dòng)低空空域開(kāi)放、如何推動(dòng)低空空域開(kāi)放以及低空空域開(kāi)放進(jìn)程等問(wèn)題一直是學(xué)者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

(一)話語(yǔ)分析

筆者將從話語(yǔ)分析視角出發(fā)來(lái)進(jìn)行研究，原因如下：一是筆者所研究的問(wèn)題涉及對(duì)政策內(nèi)涵的探究，不同利益群體對(duì)同一政策的理解存在差異，以話語(yǔ)分析視角為切入點(diǎn)，可以更好地幫助筆者探索不同利益群體對(duì)低空空域開(kāi)放發(fā)展政策的理解；二是分析涉及價(jià)值觀、利益等內(nèi)容，在數(shù)據(jù)獲取上使用定性研究方法更為適合；三是筆者要構(gòu)建政策演變模型，話語(yǔ)分析視角與費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架有助于深挖政策內(nèi)涵，構(gòu)建話語(yǔ)演變模型。

筆者還結(jié)合費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架對(duì)低空空域開(kāi)放話語(yǔ)演變進(jìn)行分析。費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架從“文本、話語(yǔ)實(shí)踐以及社會(huì)實(shí)踐”[15]58-92三個(gè)維度進(jìn)行分析，通過(guò)探索文本與實(shí)踐之間的關(guān)系，來(lái)探究話語(yǔ)背后的價(jià)值取向以及所隱含的權(quán)力關(guān)系。

在費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架中，話語(yǔ)具有兩層含義：第一層，話語(yǔ)是一種表現(xiàn)形式，語(yǔ)言使用是這種形式的體現(xiàn)，人們借助語(yǔ)言表達(dá)來(lái)與社會(huì)互動(dòng)；第二層，話語(yǔ)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間存在辯證關(guān)系，話語(yǔ)既受到社會(huì)結(jié)構(gòu)的制約與限制，又可以改變社會(huì)結(jié)構(gòu)[15]58-80。

費(fèi)爾克拉夫構(gòu)建了一個(gè)動(dòng)態(tài)的話語(yǔ)分析框架，從文本-話語(yǔ)實(shí)踐-社會(huì)實(shí)踐三個(gè)維度出發(fā)去探討話語(yǔ)對(duì)社會(huì)的建構(gòu)意義[15]58-92。在這三個(gè)維度中，話語(yǔ)實(shí)踐是連接文本與社會(huì)實(shí)踐的橋梁，使得文本能夠具有社會(huì)性，讓兩者產(chǎn)生相互影響。話語(yǔ)實(shí)踐側(cè)重對(duì)文本的生產(chǎn)、分配與消費(fèi)過(guò)程進(jìn)行分析，即分析在不同的歷史階段及社會(huì)環(huán)境下，話語(yǔ)秩序是如何產(chǎn)生并被賦予社會(huì)意義的。筆者選用靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析相結(jié)合的方式，對(duì)低空空域開(kāi)放話語(yǔ)沖突進(jìn)行分析，從文本-話語(yǔ)實(shí)踐-社會(huì)實(shí)踐三個(gè)維度入手，以不同時(shí)期低空空域開(kāi)放會(huì)議發(fā)言和文章為文本，探討不同時(shí)期的話語(yǔ)實(shí)踐與社會(huì)實(shí)踐情況。

結(jié)合費(fèi)爾克拉夫話語(yǔ)實(shí)踐分析框架，有助于分析不同歷史時(shí)期低空空域開(kāi)放話語(yǔ)背后的價(jià)值取向，使話語(yǔ)爭(zhēng)論背后的政治隱喻得以展現(xiàn)。通過(guò)梳理低空空域開(kāi)放話語(yǔ)爭(zhēng)論的發(fā)展階段，理解不同話語(yǔ)對(duì)低空空域開(kāi)放的影響和作用，從而增強(qiáng)不同話語(yǔ)的政治參與力度，帶動(dòng)低空空域管理改革政策的發(fā)展。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源與分析

為確保研究所用話語(yǔ)可以反映不同群體的價(jià)值觀與偏好，筆者在話語(yǔ)搜集過(guò)程中，以“低空空域開(kāi)放發(fā)展政策”“低空空域開(kāi)放矛盾沖突”“反對(duì)低空空域開(kāi)放”為關(guān)鍵詞在中國(guó)民用航空網(wǎng)、《人民日?qǐng)?bào)》官網(wǎng)、中國(guó)知網(wǎng)等網(wǎng)站上進(jìn)行檢索，在檢索文件中出現(xiàn)高度重復(fù)時(shí)停止，共收集相關(guān)主題文件70份，經(jīng)去除重復(fù)和相關(guān)性較弱的文件后，余下49份文件。

通過(guò)對(duì)這49份文件中的話語(yǔ)進(jìn)行整理分析發(fā)現(xiàn)，在低空空域開(kāi)放過(guò)程中，可歸納為兩種主要政策話語(yǔ)：主張加快低空空域開(kāi)放和主張謹(jǐn)慎低空空域開(kāi)放。

1. 兩種政策話語(yǔ)分析——靜態(tài)分析

(1)主張加快低空空域開(kāi)放的“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)

通用航空產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)、私人飛機(jī)持有者以及部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該加快低空空域開(kāi)放進(jìn)程，進(jìn)一步開(kāi)放低空空域以滿足通用航空發(fā)展的需求。中國(guó)第一位私人飛機(jī)持有者朱松斌表示，嚴(yán)厲的政策以及不暢通的手續(xù)辦理渠道影響了通用航空小飛機(jī)的使用，認(rèn)為應(yīng)放寬政策并優(yōu)化手續(xù)辦理渠道[16]。孟祥凱建議，中國(guó)低空空域資源利用率低，不能滿足通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步開(kāi)放低空空域資源[17]。有學(xué)者認(rèn)為，低空空域開(kāi)放改革進(jìn)程慢是導(dǎo)致通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、通用航空企業(yè)破產(chǎn)等的重要原因，因此，要進(jìn)一步推動(dòng)低空空域開(kāi)放改革的進(jìn)程，使其能夠滿足市場(chǎng)的預(yù)期[18]。

加快低空空域開(kāi)放的主張可以被歸納為“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)，這類(lèi)話語(yǔ)將低空空域作為一種資源，低空空域的使用作為資源配置的形式?！白杂墒袌?chǎng)”話語(yǔ)的行動(dòng)者以通用航空企業(yè)、私人飛機(jī)持有者以及部分學(xué)者為主。他們認(rèn)為，低空空域開(kāi)放應(yīng)以市場(chǎng)的供需關(guān)系為導(dǎo)向，通過(guò)供需關(guān)系去調(diào)節(jié)資源配置，加快低空空域開(kāi)放進(jìn)程。

(2)謹(jǐn)慎低空空域開(kāi)放的“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)

在低空空域開(kāi)放政策話語(yǔ)中，存在要謹(jǐn)慎低空空域開(kāi)放的主張，強(qiáng)調(diào)要避免低空空域開(kāi)放帶來(lái)領(lǐng)空、飛行等安全隱患。王文義曾強(qiáng)調(diào)，在低空空域開(kāi)放試點(diǎn)區(qū)域，存在許多低空空域開(kāi)放的問(wèn)題，要對(duì)哪些區(qū)域可以進(jìn)行低空飛行、哪些地方需要禁止低空飛行進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這樣才能保證低空飛行的安全[16]。蔡軍也曾表示，低空空域開(kāi)放與低空空域放開(kāi)不同，并從空防安全的角度指出，通用航空器在低空空域飛行時(shí)，較難對(duì)其進(jìn)行防御，如果低空空域管理不當(dāng)，不明飛行器則將難以識(shí)別，且易使低空飛行事故頻發(fā)，對(duì)空中飛行秩序、飛行安全存在威脅，因此要對(duì)低空空域管理進(jìn)行明確[19]。馮昱強(qiáng)認(rèn)為，由于低空空域開(kāi)放政策的實(shí)施會(huì)帶來(lái)低空空域環(huán)境污染，所以要采取相關(guān)的措施對(duì)低空空域飛行帶來(lái)的環(huán)境污染進(jìn)行管制[20]。馬丙才指出，領(lǐng)空安全是低空空域開(kāi)放需要考慮的重要問(wèn)題，低空空域開(kāi)放應(yīng)該結(jié)合通用航空企業(yè)的實(shí)際情況，采取針對(duì)性的開(kāi)放措施[21]。曾婧涵和周心陽(yáng)提出，低空空域開(kāi)放后，低空空域有限，飛行器在飛行過(guò)程中容易出現(xiàn)碰撞風(fēng)險(xiǎn)[22]。張宏宏等認(rèn)為，隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)根據(jù)各地低空空域特點(diǎn)，在安全性評(píng)估的基礎(chǔ)上，為無(wú)人機(jī)開(kāi)放低空空域并規(guī)劃航路[23]。王錫柱還指出，無(wú)人機(jī)進(jìn)入低空空域確實(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在法律中設(shè)置低空空域準(zhǔn)入條件，有條件地開(kāi)放低空空域[24]。

主張謹(jǐn)慎低空空域開(kāi)放的觀點(diǎn)可被歸納為“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)，這類(lèi)話語(yǔ)的行動(dòng)者為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、民眾以及部分學(xué)者。他們認(rèn)為，低空空域開(kāi)放不應(yīng)僅考慮通用航空產(chǎn)業(yè)對(duì)低空空域的需求，還應(yīng)考慮領(lǐng)空安全、飛行安全、環(huán)境污染等方面的因素。因此，需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)政策來(lái)保護(hù)低空空域開(kāi)放后的安全問(wèn)題，并對(duì)低空空域開(kāi)放所帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行治理。

從上述兩種政策話語(yǔ)的具體主張來(lái)看，“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)所考慮的核心問(wèn)題為行動(dòng)者對(duì)低空空域開(kāi)放的需求，強(qiáng)調(diào)將低空空域作為資源投入市場(chǎng)中，按照市場(chǎng)的供需關(guān)系進(jìn)行資源配置；“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)所考慮的核心問(wèn)題為國(guó)家領(lǐng)空安全，國(guó)家應(yīng)為低空空域開(kāi)放提供相關(guān)配套保障，保證在低空空域開(kāi)放的同時(shí)規(guī)避安全隱患。雖然兩種政策話語(yǔ)的最終目標(biāo)都是推動(dòng)低空空域管理改革的發(fā)展，但是行動(dòng)者的立場(chǎng)和偏好等方面的差異導(dǎo)致了爭(zhēng)論的出現(xiàn)，如表1所示。

表1 兩種政策話語(yǔ)對(duì)比

2. 兩種政策話語(yǔ)關(guān)系演變趨勢(shì)——?jiǎng)討B(tài)分析

筆者通過(guò)對(duì)上述兩種政策話語(yǔ)進(jìn)行靜態(tài)分析，對(duì)其所隱含的偏好與價(jià)值取向有了一定的了解，但要了解話語(yǔ)競(jìng)爭(zhēng)的形成與演變，還需要從階段及時(shí)間維度對(duì)政策話語(yǔ)進(jìn)行分析。由于政府文件具有權(quán)威性，不能體現(xiàn)低空空域開(kāi)放改革過(guò)程中的話語(yǔ)爭(zhēng)論，因此，筆者選用不同時(shí)期較具特點(diǎn)的會(huì)議發(fā)言或文章中的觀點(diǎn)作為文本來(lái)進(jìn)行分析。

從文本-話語(yǔ)實(shí)踐-社會(huì)實(shí)踐三個(gè)維度來(lái)進(jìn)行分析，兩種話語(yǔ)之間關(guān)系的演變過(guò)程大致可分為三個(gè)階段，即對(duì)立階段(2008—2014年)、緩和階段(2014—2016年)以及共同發(fā)展階段(2016年至今)，如表2所示。

表2 兩種政策話語(yǔ)關(guān)系演變過(guò)程

(1)低空空域開(kāi)放政策的生產(chǎn)過(guò)程

隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，低空空域開(kāi)放的程度已逐漸不能滿足通用航空企業(yè)的發(fā)展。2009年，全國(guó)低空空域管理改革研討會(huì)在北京舉行。有學(xué)者提出，應(yīng)適時(shí)有序開(kāi)放低空空域，滿足相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要[25]。通用航空企業(yè)與私人飛機(jī)持有者也紛紛表示，低空空域開(kāi)放的速度過(guò)低，已成為影響通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要阻礙因素[16-17]。

2010年11月，《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》發(fā)布，提出分三個(gè)階段持續(xù)推動(dòng)低空空域管理改革[1]。但是，面對(duì)這一情況，也有學(xué)者指出了低空空域開(kāi)放造成的問(wèn)題，并主張不應(yīng)過(guò)快開(kāi)放低空空域，甚至提出應(yīng)禁止低空空域開(kāi)放[26]。此時(shí)，兩種政策話語(yǔ)之間的關(guān)系處于對(duì)立階段。

低空空域開(kāi)放試點(diǎn)工作的持續(xù)推進(jìn)，帶動(dòng)了低空空域話語(yǔ)的變化。一方面，持“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)的群體表示，應(yīng)加快低空空域開(kāi)放的進(jìn)程[27]；另一方面，持“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)的群體則指出，低空空域不能全部開(kāi)放，而是要有針對(duì)性地開(kāi)放[21]。2014年7月，《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》出臺(tái)，劃分了低空空域，并制定相應(yīng)的管理辦法[28]。2016年5月，《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，擴(kuò)大了低空空域范圍并簡(jiǎn)化了通用航空飛行相關(guān)審批手續(xù)[29]。此時(shí)，兩種政策話語(yǔ)的關(guān)系處于緩和階段。

隨著無(wú)人機(jī)、私人飛機(jī)以及通用航空觀光旅游等逐漸進(jìn)入大眾的視野，人們對(duì)低空空域開(kāi)放的態(tài)度逐漸變得積極。自2016年開(kāi)始，兩種政策話語(yǔ)之間的關(guān)系進(jìn)入共同發(fā)展階段。《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策的出臺(tái)，低空空域開(kāi)放已經(jīng)步入正軌，并有序發(fā)展。此時(shí)，持有“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)的群體依然表達(dá)希望加快低空空域開(kāi)放的進(jìn)程[5]25-28，而持有“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)的群體則由主張對(duì)低空空域開(kāi)放進(jìn)行劃分轉(zhuǎn)向主張建立健全低空空域開(kāi)放相關(guān)保障措施[3]244,246。

(2)低空空域開(kāi)放政策的分配過(guò)程

話語(yǔ)產(chǎn)生后，都需要經(jīng)過(guò)一個(gè)分配的過(guò)程。在低空空域開(kāi)放話語(yǔ)實(shí)踐中，無(wú)論是持有“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)的群體還是持有“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)的群體都對(duì)低空空域開(kāi)放提出了訴求，而他們的訴求又需要通過(guò)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，低空空域開(kāi)放政策話語(yǔ)實(shí)踐的分配也同樣需要通過(guò)政府來(lái)實(shí)現(xiàn)。

自2010年開(kāi)始，政府先后出臺(tái)了4份文件，包括《關(guān)于深化我國(guó)低空空域管理改革的意見(jiàn)》《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》。涉及的部門(mén)包括：國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)、中國(guó)民用航空局空中交通管理局、地方政府等。

(3)低空空域開(kāi)放政策的消費(fèi)過(guò)程

話語(yǔ)文本被分配到不同領(lǐng)域之后，每個(gè)領(lǐng)域都會(huì)對(duì)話語(yǔ)文本有著各自的解讀方式，這就是話語(yǔ)實(shí)踐的消費(fèi)過(guò)程。政府正是通過(guò)制定低空空域開(kāi)放相關(guān)政策的方式來(lái)解決低空空域開(kāi)放所帶來(lái)的矛盾，回應(yīng)上述兩種政策話語(yǔ)中的政治訴求與隱喻。

三、結(jié)論

(一)政策話語(yǔ)之爭(zhēng)源于不同的價(jià)值取向與認(rèn)知

從兩種政策話語(yǔ)的組成來(lái)看，“自由市場(chǎng)”話語(yǔ)展現(xiàn)的是低空空域開(kāi)放的獲利者將低空空域視為市場(chǎng)資源，尋求市場(chǎng)配置的需求；“宏觀調(diào)控”話語(yǔ)展現(xiàn)的是希望“看得見(jiàn)的手”對(duì)低空空域配置進(jìn)行干預(yù)的觀點(diǎn)。兩種政策話語(yǔ)體現(xiàn)了不同立場(chǎng)的行動(dòng)者所擁有的不同的價(jià)值觀、偏好以及對(duì)世界不同的認(rèn)知模式。

(二)政策話語(yǔ)關(guān)系的演變與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)

從兩種政策話語(yǔ)關(guān)系演變的過(guò)程來(lái)看，政策話語(yǔ)的形成與改變不僅由人的認(rèn)知與價(jià)值取向所決定，還受外界環(huán)境的影響，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，低空空域開(kāi)放被廣泛關(guān)注，并且低空空域開(kāi)放的需求者不斷增加，這影響了人們對(duì)低空空域開(kāi)放的認(rèn)知與看法。此外，隨著低空空域管理改革的推進(jìn)，國(guó)家也出臺(tái)了相應(yīng)的政策用以解決低空空域開(kāi)放所帶來(lái)的消極影響，這些政策的出臺(tái)也對(duì)人們的想法與觀念產(chǎn)生了一定的影響。在理解不同話語(yǔ)之間關(guān)系的演變時(shí)，要以動(dòng)態(tài)的眼光來(lái)看待話語(yǔ)及其背后所隱藏的價(jià)值觀與認(rèn)知模式，因?yàn)槠鋾?huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化而改變。

(三)國(guó)家在政策話語(yǔ)變遷中起主導(dǎo)作用

從兩種政策話語(yǔ)之間關(guān)系的演變過(guò)程來(lái)看，政府發(fā)揮著巨大的作用。政府出臺(tái)的政策會(huì)對(duì)人們的認(rèn)知模式、價(jià)值取向以及意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生影響。兩種政策話語(yǔ)之間關(guān)系的演變過(guò)程，正是與出臺(tái)的相應(yīng)政策、召開(kāi)的相關(guān)會(huì)議以及采取的相關(guān)措施密切相關(guān)。由此可見(jiàn)，國(guó)家在話語(yǔ)變遷中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

由于政府在話語(yǔ)變遷中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，這容易導(dǎo)致話語(yǔ)被權(quán)力壓制的現(xiàn)象產(chǎn)生。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，需要建立一個(gè)溝通交流的平臺(tái)，利用協(xié)商機(jī)制來(lái)增強(qiáng)不同話語(yǔ)之間的交流與對(duì)話。

四、政策建議

中國(guó)低空空域管理改革是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，為了更好地推動(dòng)低空空域管理改革的發(fā)展，應(yīng)不斷增強(qiáng)話語(yǔ)之間的交流溝通。

首先，應(yīng)建立健全政策協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮智庫(kù)作用。中國(guó)民用航空局空中交通管理局、地方政府等，一方面，可以搭建網(wǎng)上協(xié)商平臺(tái)或定期召開(kāi)政策協(xié)商會(huì)議，邀請(qǐng)低空空域開(kāi)放利益相關(guān)者與普通民眾參會(huì)，共同為低空空域開(kāi)放政策的發(fā)展提出建議；另一方面，可以建立智庫(kù)，為低空空域開(kāi)放政策協(xié)商與制定提供智力支持。

其次，應(yīng)形成政策協(xié)商反饋機(jī)制，提高民眾的協(xié)商參與度。政策協(xié)商機(jī)制不能僅是一個(gè)開(kāi)放性的意愿收集渠道，還應(yīng)具有完善的政策協(xié)商反饋機(jī)制。政策制定后，中國(guó)民用航空局空中交通管理局、地方政府等還需積極反饋利益相關(guān)者及普通民眾有關(guān)低空空域開(kāi)放的相關(guān)訴求，使政策協(xié)商形成一個(gè)閉環(huán)。一方面，通過(guò)提高政策制定者對(duì)民眾意愿的重視程度，從而調(diào)動(dòng)民眾參與政策協(xié)商的積極性；另一方面，通過(guò)增進(jìn)民眾對(duì)政策制定思路的了解，提高其參與政策分析的水平。

最后，提高政策敏感度，根據(jù)政策話語(yǔ)演變規(guī)律完善低空空域開(kāi)放政策。從低空空域開(kāi)放政策話語(yǔ)的演變過(guò)程來(lái)看，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)影響人們的價(jià)值取向、偏好與認(rèn)知，因此，政策制定部門(mén)需要提高對(duì)民眾價(jià)值取向與偏好變化的敏感度，把握不同利益群體話語(yǔ)之爭(zhēng)的內(nèi)涵，不斷完善低空空域開(kāi)放政策，大力推動(dòng)低空空域開(kāi)放管理改革的發(fā)展。