高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理實(shí)踐中問題與對策研究—以S高校為例

王朗 蘇州科技大學(xué)

引言

高校全面預(yù)算績效管理是教育部教財(cái)〔2019〕6號(hào)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中提出來的。它指出高校必須結(jié)合自身特點(diǎn)，聚焦工作中心與重點(diǎn)，根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，逐步優(yōu)化“預(yù)算”和“績效”管理模式，不斷優(yōu)化教育資源配置，提高高校預(yù)算管理水平，并推進(jìn)績效評價(jià)。與之前的預(yù)算績效管理相比較，它突出強(qiáng)調(diào)了高校預(yù)算績效管理的原則是“全方位、全覆蓋、全過程”。堅(jiān)持整體規(guī)劃，全面實(shí)施，全面覆蓋所有財(cái)政與非財(cái)政資金，預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理事前、事中、事后的閉環(huán)，預(yù)算與績效管理一體化。

落實(shí)高校全面預(yù)算績效管理是新冠肺炎疫情常態(tài)化背景下提高教育資源使用效率的必然需要。2020年，受新冠肺炎疫情影響，高校整體財(cái)政撥款越來越緊缺，高校創(chuàng)收也大幅下滑，此時(shí)，積極響應(yīng)國家政策，把錢真正用在“刀口上”，全面落實(shí)與實(shí)施全面預(yù)算績效管理顯得尤為重要。高校在科研技術(shù)、教育，以及社會(huì)公共服務(wù)等各方面都發(fā)揮著領(lǐng)頭羊作用，因此，高校在此次績效管理改革中應(yīng)起積極帶頭作用，不斷深化財(cái)稅體制改革，優(yōu)化教育資源配置，全面開展預(yù)算績效管理工作，提升學(xué)校治理能力與治理水平，不斷創(chuàng)新，讓“高校”變得更為“高效”。

一、S高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理現(xiàn)狀分析

（一）已初步具有全面預(yù)算績效管理意識(shí)，但認(rèn)識(shí)存在偏差

自2019年教育部發(fā)文以來，S高校在積極響應(yīng)國家政策的同時(shí)，在現(xiàn)有的預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上不斷探索。S高校本著“大數(shù)據(jù)多跑路，師生少跑路”的原則，積極引入全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)，引入工作從2021年6月份已經(jīng)著手準(zhǔn)備，于2021年12月已經(jīng)開始了試點(diǎn)工作，并組織會(huì)議進(jìn)行了可行性分析與探討，已經(jīng)取得了初步成果。

就目前而言，S高校在S市關(guān)于全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)的引入工作已經(jīng)走在了前列，但全校人員的全面預(yù)算績效管理意識(shí)并沒有與時(shí)俱進(jìn)。首先，高校決策層人員具有財(cái)務(wù)背景的非常稀有，并未對全面預(yù)算績效管理給予高度重視，受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)觀念的影響，認(rèn)為預(yù)算編制和績效管理都是財(cái)務(wù)人員的事情，并未上升到整個(gè)學(xué)校層面。全面預(yù)算績效管理相關(guān)的制度文件尚未制定，績效激勵(lì)機(jī)制，以及績效結(jié)果應(yīng)用缺乏政策性支撐。其次，高校絕大部分財(cái)務(wù)人員都集中分布在財(cái)務(wù)核算崗位上，就連預(yù)算崗位的財(cái)務(wù)人員都寥寥無幾，并沒有多余的人能夠抽調(diào)到全面預(yù)算績效管理隊(duì)伍上，甚至能參與的人都少之甚少，僅僅停留在預(yù)算部門的人員先熟悉系統(tǒng)如何操作層面上，然后按照操作指南下發(fā)到學(xué)院，到了學(xué)院層面就成了按照操作指南多填了一張表，具體這張表有什么作用，知之甚少。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是，全面預(yù)算績效管理流于形式，系統(tǒng)的引入并不能發(fā)揮它真正的價(jià)值。

（二）全面預(yù)算績效管理目標(biāo)不明確

高校全面預(yù)算績效管理的目標(biāo)不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，它更大比重承擔(dān)的是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究與社會(huì)公共服務(wù)方面的責(zé)任。因此，高校全面預(yù)算管理的目標(biāo)相對來說很難量化，綜合考慮的因素會(huì)更多，這也導(dǎo)致管理目標(biāo)的設(shè)定難度很大。高校資金收入來源多樣化，它主要包含財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)、科研收入、培訓(xùn)收入等等，而且高校職能相對來說更為多元化，各學(xué)院、各部門績效考核的目標(biāo)偏重不一樣，收入多樣化、職能多元化必然導(dǎo)致預(yù)算績效評價(jià)更為復(fù)雜。就S高校目前績效管理目標(biāo)來看，在預(yù)算編制的時(shí)候，績效目標(biāo)是缺失的。從項(xiàng)目申報(bào)情況來看，存在績效目標(biāo)不明確，各學(xué)院、各部門在目標(biāo)填報(bào)上更多的立足于自身實(shí)際情況，沒有將績效目標(biāo)與學(xué)校的發(fā)展總目標(biāo)真正相融合。從人員參與度情況來看，S高校目前就財(cái)務(wù)部門設(shè)置預(yù)算績效管理崗，其他部門甚少參與，預(yù)算績效管理目標(biāo)的設(shè)立簡單粗略，缺乏全面、精準(zhǔn)、專業(yè)的設(shè)計(jì)。

（三）評價(jià)指標(biāo)不健全、評價(jià)方式不科學(xué)

高校全面預(yù)算績效管理尚處于起步階段，預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)缺乏行業(yè)權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)，各高校在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)缺乏統(tǒng)一的制定依據(jù)，評價(jià)結(jié)果的客觀性得不到保證。高校之間各自實(shí)際情況、屬性等方面存在差異，高校內(nèi)部各學(xué)科、各職能部門側(cè)重點(diǎn)也不同，這就導(dǎo)致高校之間橫向缺乏可比性、內(nèi)部缺乏可比較性。目前，高校評價(jià)方式基本以自評為主，這種方式難以保證客觀性，甚至?xí)霈F(xiàn)“自我美化”，難以反映真實(shí)情況，自評過程也就變得形式主義，不具有參考價(jià)值。S高校目前績效評價(jià)基本是立足于項(xiàng)目績效評價(jià)，項(xiàng)目完成的好與壞，基本以自評為主，評價(jià)指標(biāo)也未考慮成本與效益原則，僅僅以項(xiàng)目與預(yù)算完成度作為績效考核指標(biāo)，預(yù)算績效評價(jià)質(zhì)量不高。

（四）全面預(yù)算績效管理信息化建設(shè)與融合度不高

全面預(yù)算績效“全方位、全過程、全覆蓋”管理需要大數(shù)據(jù)支持，但目前S高校信息化建設(shè)相對來說還是比較滯后的。一方面，各職能部門系統(tǒng)并未實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共通共享，人事系統(tǒng)、財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、科研系統(tǒng)、預(yù)算績效管理系統(tǒng)等之間未聯(lián)通，系統(tǒng)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，這不僅加大了高校工作人員工作量，而且數(shù)據(jù)對接時(shí)很容易出現(xiàn)差錯(cuò)，數(shù)據(jù)及時(shí)性與準(zhǔn)確性得不到保證，難以為精準(zhǔn)化、高效化的預(yù)算績效管理提供技術(shù)支持。另一方面，S高校計(jì)算機(jī)與財(cái)務(wù)雙向人才稀缺，財(cái)務(wù)人員對計(jì)算機(jī)技術(shù)的掌握僅限于軟件操作層面，而信息系統(tǒng)管理員對財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)了解甚少，對系統(tǒng)的掌握也僅限于操作與維護(hù)，無法實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)管理與開發(fā)，無法為系統(tǒng)對接提供技術(shù)支撐。

（五）全面預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不到位

高校全面預(yù)算績效管理的目的一方面是為了考核經(jīng)費(fèi)使用效益，另一方面是為了指導(dǎo)下一年度預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督，形成閉環(huán)管理過程。但目前S高?？冃гu價(jià)結(jié)果的應(yīng)用僅與當(dāng)年個(gè)人績效以及部門績效掛鉤，與下年度新項(xiàng)目申報(bào)與預(yù)算資金下達(dá)不掛鉤，缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，未起到追蹤問效的作用，使預(yù)算績效管理缺失了追溯與激勵(lì)功能，預(yù)算績效考核結(jié)果應(yīng)用不到位。

二、S高校全面預(yù)算績效管理完善對策

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算績效管理意識(shí)，優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)

高校應(yīng)該自上而下逐級強(qiáng)化對全面預(yù)算績效管理的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)，并組建全面預(yù)算績效管理小組。根據(jù)S高校目前人員分布狀況，應(yīng)該由總會(huì)計(jì)師牽頭擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，然后集合各主要相關(guān)部門，例如財(cái)務(wù)處、發(fā)展規(guī)劃與審計(jì)處、紀(jì)檢委等作為執(zhí)行部門，再在各二級學(xué)院和職能部門挑選人員成立專業(yè)的全面預(yù)算管理隊(duì)伍。其中財(cái)務(wù)處主要負(fù)責(zé)預(yù)算編制與下達(dá)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)督以及預(yù)算績效報(bào)告評價(jià)等等。各二級學(xué)院和職能部門挑選全面預(yù)算績效管理信息填報(bào)員，負(fù)責(zé)學(xué)院與部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)填報(bào)以及各二級單位全面預(yù)算績效管理相關(guān)問題答疑解惑。發(fā)展規(guī)劃與審計(jì)處、紀(jì)檢委負(fù)責(zé)全面預(yù)算績效管理全過程的監(jiān)督。預(yù)算績效管理小組定期組織全校人員進(jìn)行全面預(yù)算績效管理的培訓(xùn)，提高全體人員對全面預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)與重視。

此外，全面預(yù)算績效管理小組應(yīng)根據(jù)教育部與學(xué)校自身實(shí)際情況構(gòu)建適合本校的預(yù)算績效管理制度。例如，全面預(yù)算績效管理小組的職能與分工；預(yù)算績效目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與說明；預(yù)算績效評價(jià)模式與標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)算績效結(jié)果應(yīng)用與相對應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。通過建設(shè)專業(yè)的隊(duì)伍、設(shè)定專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)使全面預(yù)算績效管理工作“有章可循，有制可依”。

（二）明確全面預(yù)算績效管理目標(biāo)，提高目標(biāo)精確性

高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)以及文化傳承與創(chuàng)新的重要角色，這也是高校構(gòu)建全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)的總目標(biāo)，每個(gè)高校在這四個(gè)方面的側(cè)重也不同，從而形成自己的辦學(xué)特色，而且高校在不同發(fā)展階段的預(yù)算績效管理目標(biāo)也不盡相同，例如S高校目前主攻點(diǎn)在申請博士點(diǎn)這個(gè)關(guān)口上，那么目前S高校全面預(yù)算績效管理目標(biāo)的設(shè)定就得緊緊圍繞高校申博條件而展開，在高校學(xué)術(shù)隊(duì)伍建設(shè)和科研創(chuàng)收、特色學(xué)科建設(shè)等相關(guān)方面有所建樹。全面預(yù)算績效管理小組應(yīng)緊緊圍繞這一條件在事前做好充分論證，在預(yù)算編制的時(shí)候緊扣這一目標(biāo)下達(dá)預(yù)算，監(jiān)督績效目標(biāo)的完成進(jìn)度并隨時(shí)提醒，一旦目標(biāo)偏離便會(huì)建立報(bào)警系統(tǒng)，完善績效目標(biāo)跟蹤機(jī)制。全面預(yù)算績效管理目標(biāo)設(shè)定過程中，要提高多方參與度，不僅應(yīng)包含學(xué)校全面預(yù)算管理小組成員，還應(yīng)包含外請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、服?wù)對象代表等，必要時(shí)還可聘請獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)對目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行更專業(yè)更精準(zhǔn)的評估，以此提高目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性、準(zhǔn)確性。

（三）完善評價(jià)指標(biāo)與方法，提升科學(xué)性

全面預(yù)算績效管理關(guān)鍵的一環(huán)在于績效評價(jià)，所以績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定與方法的選擇顯得尤其重要。首先，高校應(yīng)結(jié)合既定的預(yù)算績效管理目標(biāo)以及前期預(yù)算績效考核標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)一套具有權(quán)威性的全面預(yù)算績效考核指標(biāo)體系試運(yùn)行版，并開始運(yùn)用于全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)中。全面預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)“全方位，全過程，全覆蓋”，所以評價(jià)指標(biāo)應(yīng)該從預(yù)算資金投入、使用監(jiān)管以及結(jié)果反饋與應(yīng)用全方位設(shè)計(jì)，涵蓋預(yù)算編制事前、事中、事后全過程，覆蓋所有財(cái)政與非財(cái)政資金。對非財(cái)務(wù)考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，應(yīng)充分考慮可操作性，獲取困難的指標(biāo)可做等效指標(biāo)替代或者指標(biāo)分解，定性與定量指標(biāo)有機(jī)結(jié)合。其次，應(yīng)根據(jù)績效目標(biāo)偏重方向，根據(jù)重要性程度突出結(jié)果導(dǎo)向設(shè)定相對應(yīng)的權(quán)重，應(yīng)充分考慮各學(xué)院專業(yè)排名以及各職能部門的業(yè)務(wù)方向，合理確定適合不同部門、不同專業(yè)的指標(biāo)權(quán)重，可以根據(jù)實(shí)際情況制定符合不同項(xiàng)目、不同部門的個(gè)性化指標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)績效目標(biāo)與預(yù)算推進(jìn)過程，動(dòng)態(tài)完善與調(diào)整指標(biāo)體系，使之不斷規(guī)范化、科學(xué)化、合理化。

在預(yù)算績效評價(jià)方法的選取上應(yīng)摒棄單一的自評方式，以減少績效“自我美化”，還原本質(zhì)。根據(jù)財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)文《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》要求，高校應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理評價(jià)工作，績效評價(jià)分為單位自評、部門評價(jià)以及財(cái)政評價(jià)三種方式。S高校應(yīng)按照文件相關(guān)要求，由全面預(yù)算績效管理小組牽頭負(fù)責(zé)，綜合制定評價(jià)方法，確保評價(jià)方法的客觀性、科學(xué)性。S高?？冃гu價(jià)方法可以分三層展開，首先經(jīng)費(fèi)使用單位開展項(xiàng)目自評，其次將自評結(jié)果上傳財(cái)務(wù)以及相關(guān)職能部門，部門根據(jù)預(yù)算下達(dá)以及執(zhí)行情況、績效目標(biāo)完成情況以及投入與產(chǎn)出情況確定優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級，最后還應(yīng)橫向、縱向?qū)Ρ韧型燃壐咝＃埦哂歇?dú)立性的外請專家小組進(jìn)行外部評價(jià)，以保證結(jié)果的客觀性。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息融合

首先，全面推進(jìn)與完善全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)的開發(fā)與應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息整合。借助信息化手段，實(shí)現(xiàn)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)、人事、合同、學(xué)生、內(nèi)控管理系統(tǒng)等進(jìn)行有效數(shù)據(jù)銜接，打通內(nèi)生數(shù)據(jù)，減少重復(fù)工作量，探索大數(shù)據(jù)的應(yīng)用以此節(jié)約管理成本、提高工作效率。其次，重視財(cái)務(wù)與信息技術(shù)管理雙向人才的培養(yǎng)，目前從S高校信息與財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平來看，信息人員不懂財(cái)務(wù)、財(cái)務(wù)人員不懂系統(tǒng)這個(gè)弊端嚴(yán)重阻礙了信息化推進(jìn)。為此，引入或者培養(yǎng)雙向人才成為解決弊端的重要突破點(diǎn)。加強(qiáng)系統(tǒng)管理員財(cái)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，培養(yǎng)其專業(yè)財(cái)務(wù)素養(yǎng)，加強(qiáng)年輕一輩財(cái)務(wù)人員系統(tǒng)知識(shí)培訓(xùn)，使他們投入系統(tǒng)銜接、應(yīng)用操作過程，方能利用專業(yè)的數(shù)據(jù)分析，依托大數(shù)據(jù)與新技術(shù)應(yīng)用，全面構(gòu)建以績效管理為導(dǎo)向的科學(xué)化、精細(xì)化的全面預(yù)算管理體系。

（五）健全考評機(jī)制，完善績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

全面預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用是全面預(yù)算績效管理工作的落腳點(diǎn)。針對S高校目前預(yù)算績效管理結(jié)果得不到全面充分應(yīng)用的情況，建議從以下兩個(gè)方面進(jìn)行改善。一是完善責(zé)任約束機(jī)制：強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)管理，將事前績效評估與項(xiàng)目立項(xiàng)評審深度結(jié)合，分級設(shè)立項(xiàng)目績效管理職責(zé)權(quán)限，明確學(xué)校及科室、二級單位等績效管理人員主體責(zé)任，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”，績效不達(dá)標(biāo)要層層追責(zé)。二是建立預(yù)算績效獎(jiǎng)懲機(jī)制，績效評價(jià)結(jié)果不僅與部門和個(gè)人獎(jiǎng)金、職稱晉升掛鉤，而且與下一年度預(yù)算資金下達(dá)息息相關(guān)，對預(yù)算績效考核比較優(yōu)良的部門和個(gè)人，在下一年度項(xiàng)目和資金分配上重點(diǎn)考慮并增加額度，對預(yù)算績效管理較差的部門與個(gè)人應(yīng)給予懲罰，縮減資金額度，暫緩或者取消項(xiàng)目申報(bào)。通過問責(zé)與獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合，充分利用全面預(yù)算績效考核結(jié)果，提高資金使用效益。

結(jié)語

全面預(yù)算績效管理是目前教育部主推方向，是高校強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、提高資金效益配比、實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。S高校已經(jīng)花費(fèi)大量人力物力引入全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)，建立一套可實(shí)施、可量化的全方位、全過程、全覆蓋的全面預(yù)算績效管理體系勢在必行。本文分析了S高校全面預(yù)算績效管理工作面臨的問題，根據(jù)目前管理現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃提出相對應(yīng)的建議，以期推動(dòng)高校全面預(yù)算績效管理工作更加高效開展，不斷優(yōu)化資源配置，提升高校管理水平，并為其他高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理工作提供實(shí)踐指導(dǎo)作用。