土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討

詹智輝

（惠州市華匯城建設(shè)計(jì)事務(wù)所有限公司，廣東惠州 516000）

0.引言

隨著我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的整體速度和水平也在不斷提升，因此對(duì)于整體的資源需求量也在不斷增加，這些建設(shè)直接導(dǎo)致當(dāng)前的資源使用緊張。同時(shí)，人均耕地面積在逐漸減少，已經(jīng)嚴(yán)重的影響到我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以，為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)業(yè)發(fā)展可以做到齊頭并進(jìn)，在規(guī)劃過程中需要融合相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際規(guī)劃，讓兩者做到相互融合，確保相互之間不會(huì)產(chǎn)生有關(guān)影響，以達(dá)到綜合發(fā)展的目的。

1.土地規(guī)劃管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃概述

1.1 土地規(guī)劃管理重要性

我國(guó)雖然疆域廣闊，但可利用的土地資源是有限的，因此，需加強(qiáng)土地規(guī)劃管理、合理利用土地資源。在規(guī)劃中，依據(jù)土地的利用性質(zhì)加以分類、確定用途，做到有目的使用土地，土地規(guī)劃更加合理。在實(shí)施規(guī)劃前，需做好調(diào)查工作，掌握相關(guān)影響因素，采取合理措施減少不利因素的影響，保證規(guī)劃科學(xué)合理。土地規(guī)劃管理的作用就是依據(jù)土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來分類，然后最大化利用土地。在土地規(guī)劃管理中，主要是有效控制管理區(qū)域建筑分布、空間結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，同時(shí)起到協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用，以滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保需求。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系特點(diǎn)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是依據(jù)詳細(xì)控制性規(guī)劃為中心的，一些規(guī)劃按這些規(guī)劃制訂、實(shí)施的。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系規(guī)劃，其功能主要是為具體的控制性策劃傳遞總體策劃，確保其制訂的合理性，詳細(xì)規(guī)劃則主要是規(guī)劃內(nèi)容的實(shí)施。其次，城市整體布局具備法律效應(yīng)，在其總體規(guī)劃中，主要的強(qiáng)制性內(nèi)容就是規(guī)劃區(qū)范圍、建設(shè)用地規(guī)模、水區(qū)和自然環(huán)境保護(hù)區(qū)等，以有效減少災(zāi)害。在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃體系中，控制性相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃具備法律強(qiáng)制力，是開發(fā)建設(shè)的重要依據(jù)，建設(shè)規(guī)劃符合規(guī)劃內(nèi)容才可實(shí)施。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理之間存在的矛盾

2.1 土地規(guī)劃管理和城市規(guī)劃工作內(nèi)容不一樣

土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然都能促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，但是，在實(shí)際工作進(jìn)行中二者的工作內(nèi)容卻不完全一樣，甚至還存在一定的矛盾。不同于土地規(guī)劃管理，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作內(nèi)容具有一定的綜合性，也就是說，相關(guān)人員在進(jìn)行這項(xiàng)工作時(shí)，不單單要考慮土地資源使用情況，還要對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入情況、教育情況和醫(yī)療衛(wèi)生等方面進(jìn)行掌握和分析，從而明確這些項(xiàng)目和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的關(guān)系，并在實(shí)際工作中根據(jù)情況進(jìn)行合理的土地規(guī)劃，滿足這片土地上人民的農(nóng)耕、教育、醫(yī)療需求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化[1]。相對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地規(guī)劃工作內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，工作人員只需按照相關(guān)土地規(guī)劃管理要求，及時(shí)對(duì)閑置的土地進(jìn)行科學(xué)、合理的規(guī)劃、使用和管理，將土地資源充分利用起來，就可以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃的目標(biāo)。在這一過程中，工作人員無需對(duì)土地上的教育和醫(yī)療情況進(jìn)行調(diào)研。

2.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃管理方法不統(tǒng)一

土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間存在的矛盾，除了體現(xiàn)在工作內(nèi)容上，還集中表現(xiàn)在二者的管理方法上。相對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃而言，土地規(guī)劃工作中最常用的方式就是土地征用，而這種方式雖然較為便捷，但在實(shí)際應(yīng)用過程中很可能因?yàn)橘Y金問題導(dǎo)致農(nóng)民不滿情緒高漲，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定是一個(gè)極大的威脅，同時(shí)也不利于土地開發(fā)和利用工作的開展[2]。而城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然有時(shí)候也會(huì)采用土地征用的方式，但由于其布局較為宏大，因而相關(guān)人員在進(jìn)行征用時(shí)，往往會(huì)從經(jīng)濟(jì)方面進(jìn)行科學(xué)的考慮，并根據(jù)實(shí)際情況，靈活選用合適的土地征用方式，不僅能降低群眾的抵觸心理，而且可以極大地降低資金成本，提升整個(gè)區(qū)域土地的實(shí)際效益。

3.土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系

3.1 合理性

地方在執(zhí)行土地管理相關(guān)工作時(shí)，除了要執(zhí)行中央下發(fā)的相關(guān)政策，也要了解到土地規(guī)劃中出現(xiàn)的矛盾性，由于很多地區(qū)的土地規(guī)劃方案都是由中央統(tǒng)一制定的，在缺乏足夠?qū)嵉卣{(diào)研的情況下，可能會(huì)存在不同程度的差異，在執(zhí)行要求的過程中，需要理智、客觀地看待，避免問題出現(xiàn)。由政府負(fù)責(zé)安排分配的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要遵循一定的原則，克服在分配過程中出現(xiàn)的困難和矛盾。城鄉(xiāng)發(fā)展水平的進(jìn)步，也需要考量到具體的分配和審批環(huán)節(jié)，這些要素會(huì)受到中央的制約。如果地方政府在推進(jìn)工作中存在自主意識(shí)不強(qiáng)的情況，則會(huì)造成執(zhí)行困難的進(jìn)一步加大，所以“合理性”是進(jìn)行土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系分析中首要需要關(guān)注的因素[3]。近幾年，我國(guó)也不斷推出了一系列法律制度，制定規(guī)定的初衷也在于能夠真正有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作落地，貫徹相關(guān)政策要求，制度的頒布也推進(jìn)了城鄉(xiāng)土地規(guī)劃工作的合理性落實(shí)。

3.2 土地管理推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施

從城建建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)可以了解到，在建設(shè)用地規(guī)劃的環(huán)節(jié)中，應(yīng)用掛鉤政策非常普遍，應(yīng)用此類政策的主要優(yōu)勢(shì)在于能夠更好地完成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作，保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步提高。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作需要和本地情況緊密結(jié)合，所以整體規(guī)劃層面一定要明確方向，先通過分析城鄉(xiāng)土地的使用情況，做出戰(zhàn)略指導(dǎo)，這樣才能真正有效推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃朝向現(xiàn)代化方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開發(fā)[4]。在實(shí)施規(guī)劃的過程中，也要根據(jù)城鄉(xiāng)的具體結(jié)構(gòu)，對(duì)規(guī)劃布局中的模塊進(jìn)行科學(xué)劃分，既要保障農(nóng)村現(xiàn)有的耕地面積不被破壞，同時(shí)又要能夠滿足城市化推進(jìn)的要求。面對(duì)矛盾和困難，相關(guān)工作人員要積極解決，考慮到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)的變化，站在人民群眾的角度，滿足民眾需求。由于規(guī)劃工作中涉及的環(huán)節(jié)較多，在征收土地的環(huán)節(jié)上要避免強(qiáng)硬推進(jìn)，尤其不能損害人民群眾的利益，貫徹好政府的相關(guān)要求，遵守法律法規(guī)，按照政策指導(dǎo)和法規(guī)要求推進(jìn)規(guī)劃工作才是真正切實(shí)有益的。

3.3 協(xié)調(diào)性

土地規(guī)劃管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間保障協(xié)調(diào)性非常必要，兩者之間只有協(xié)同并進(jìn)，才能在根本上促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。從協(xié)調(diào)性的角度出發(fā)，土地規(guī)劃要尤其考量到城鄉(xiāng)之間在發(fā)展上的差距，統(tǒng)籌全局，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行規(guī)劃工作，同時(shí)也要能夠符合國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃中可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略定位。地方政府在推進(jìn)工作協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要做好信息的上傳下達(dá)，將城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)以及具體內(nèi)容告訴所在地區(qū)的居民，加強(qiáng)民眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的關(guān)注和理解，從而更好地配合。貫徹和落實(shí)相關(guān)規(guī)定之前，需要加強(qiáng)對(duì)政策相關(guān)性的了解，跟進(jìn)配套設(shè)施的構(gòu)建，在準(zhǔn)備工作上確保能夠協(xié)調(diào)共進(jìn)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的關(guān)系非常密切，城市的用地標(biāo)準(zhǔn)會(huì)直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行程度，制訂土地規(guī)劃規(guī)劃方案時(shí)要從實(shí)際情況出發(fā)，同時(shí)融合多角度，以保障制訂出的方案是科學(xué)、合理且可以落地的。近幾年，國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)土地規(guī)劃工作的關(guān)注不斷提升，對(duì)在實(shí)際推進(jìn)工作中出現(xiàn)的問題也在盡量克服。值得一提的是，土地資源是重要的不可再生資源，需要循環(huán)有序地利用，針對(duì)未來用地和新增用地，相關(guān)政府部門要進(jìn)行統(tǒng)一的管轄和批復(fù)，做好戰(zhàn)略性的指導(dǎo)，也要提高流程上的管理效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃工作的和諧統(tǒng)一[5]。

4.二者和諧發(fā)展的策略

4.1 堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)制缺乏協(xié)調(diào)的問題，我們必須從整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地概念、建立健全的管理機(jī)制、明確土地管理各個(gè)環(huán)節(jié)的基本內(nèi)容開始，適時(shí)改變和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治管理中存在的問題，建立健全科學(xué)的管理體制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中的權(quán)責(zé)分配。應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行不同層次的審查，并應(yīng)指派專人進(jìn)行管理和監(jiān)督；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)具有完整的運(yùn)行機(jī)制，以確保在開發(fā)過程中可以有效地實(shí)現(xiàn)初始設(shè)計(jì)中的許多環(huán)節(jié)。

4.2 提升土地規(guī)劃深度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工作因?yàn)槿狈φ鎸?shí)的條件，導(dǎo)致土地規(guī)劃管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃缺乏完整性，會(huì)直接影響到生態(tài)環(huán)境。為了從根本上保障城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境，在實(shí)際規(guī)劃建設(shè)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)利用好土地資源的調(diào)控手段，高質(zhì)量完成土地編制與土地管理等工作，宏觀控制好土地資源，最終完成合理的土地資源開發(fā)與應(yīng)用。在規(guī)劃的過程中，需要牢牢抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市的關(guān)鍵元素，完成相關(guān)的規(guī)劃工作，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與發(fā)展，讓土地規(guī)劃更加精準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)未來化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，使土地規(guī)劃管理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的質(zhì)量以及效率得到整體提升。

4.3 轉(zhuǎn)變理念提升規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性

地方政府需要提升發(fā)展的科學(xué)性，讓其不在針對(duì)GDP的提升進(jìn)行關(guān)注，同時(shí)也要解決傳統(tǒng)以“賣地”來拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，土地是有限的，所以，要改變土地使用認(rèn)知，合理規(guī)劃土地的使用條件，對(duì)于規(guī)劃意義重大，同時(shí)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合需要關(guān)注其嚴(yán)肅性和可持續(xù)發(fā)展情況，確保不會(huì)出現(xiàn)相關(guān)的資源浪費(fèi)情況。

4.4 注意鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的規(guī)劃與管理

在制訂鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)計(jì)劃時(shí)，必須切實(shí)確保對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地進(jìn)行規(guī)劃和合理利用。通過研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用，將采取有效措施進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和未來發(fā)展協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地的規(guī)劃和結(jié)構(gòu)。同時(shí)，有效地整合將提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，深入研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的現(xiàn)狀，確定土地和城市規(guī)劃的有效性。在規(guī)劃建設(shè)過程中，必須尊重農(nóng)民的獨(dú)立意志，保護(hù)農(nóng)民的合法和合理利益。根據(jù)相應(yīng)的規(guī)劃法規(guī)，有效地整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展，有效地處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的土地規(guī)劃與利用之間的關(guān)系，從而創(chuàng)造良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展環(huán)境。

4.5 注重征地規(guī)范化

在征用土地時(shí)，會(huì)按照國(guó)家所制定的補(bǔ)償形式完成耕地征用。在征用土地的過程中，需完成以下幾點(diǎn)的內(nèi)容，首先，合理保護(hù)土地資源，其次，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地的減少，而讓農(nóng)民失去生活來源。因此，在征用過程中需要重視對(duì)于農(nóng)民朋友的轉(zhuǎn)化，為農(nóng)民朋友提供工作崗位可以引導(dǎo)其去農(nóng)場(chǎng)發(fā)展，或者加大對(duì)于農(nóng)民朋友的物質(zhì)補(bǔ)償。

4.6 采取協(xié)調(diào)管理方式利用土地資源

在開展土地規(guī)劃管理工作的過程中，主要需要通過法律法規(guī)以及相應(yīng)的規(guī)章制度，針對(duì)土地資源進(jìn)行合理的配置以及規(guī)范的應(yīng)用，并切實(shí)提升土地資源的利用效率，也就可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作的有效落實(shí)打下重要基礎(chǔ)。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作進(jìn)行落實(shí)的過程中，必須以土地規(guī)劃管理工作內(nèi)容作為重要基礎(chǔ)，以合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源，并保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中各方面的資源均可獲得科學(xué)合理的規(guī)劃和整體統(tǒng)一的配置，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源利用率的不斷提升。由此，不僅有利于改善環(huán)境，還可進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以必須對(duì)土地規(guī)劃管理工作以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃工作進(jìn)行充分協(xié)調(diào)。

4.7 合理結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地及新建設(shè)用地規(guī)劃

在土地規(guī)劃中，一般存在兩類模式：一是屬于舊城改造，二是屬于新區(qū)的擴(kuò)張。對(duì)城市擴(kuò)張的有效控制，可以加強(qiáng)土地利用率。在一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者開發(fā)區(qū)內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃往往需要利用擴(kuò)張進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。在大城市內(nèi)，其土地資源往往更為缺乏，因此要有效協(xié)調(diào)新區(qū)擴(kuò)張還有舊區(qū)的改造，確保全面掌握當(dāng)?shù)鼐唧w鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r，在規(guī)定范圍中有效控制建設(shè)用地的量，在規(guī)劃方案內(nèi)，全面分析土地的用途還有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，在規(guī)劃實(shí)施之前，應(yīng)該區(qū)分土地具體類型還有發(fā)展重點(diǎn)，可以使用能讓產(chǎn)業(yè)、居住的地區(qū)變得更為集中的一類方案。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下，一些農(nóng)民群眾會(huì)對(duì)增減掛鉤等的政策有著一定意見，要確保這一問題得以有效化解，各地便要對(duì)土地規(guī)劃管理的政策進(jìn)行實(shí)施，此類政策能讓增減掛鉤類型政策得到明確，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃可以更穩(wěn)定的發(fā)展。在土地規(guī)劃管理、城市規(guī)劃實(shí)施中，雙方的關(guān)系密切，不可分割，它們會(huì)在多個(gè)方面中都有著一些關(guān)聯(lián)。在雙方可以協(xié)調(diào)進(jìn)行發(fā)展后，才能讓兩條規(guī)劃可以共同的發(fā)展及進(jìn)步，讓國(guó)內(nèi)土地能被更高效的進(jìn)行利用，逐步擴(kuò)寬各新建土地的面積，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)中土地緊缺這一狀況得到解決，為此各地應(yīng)該將發(fā)展注意力始終放在此方面上。

5.結(jié)語

伴隨著城市化建設(shè)速度的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市建設(shè)的距離應(yīng)逐漸拉近，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)工作漸漸向城市建設(shè)所靠攏。同時(shí)，土地規(guī)劃是否合理直接關(guān)乎到鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的速度與質(zhì)量，為了推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，應(yīng)合理處置土地規(guī)劃管理這一工作，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與土地規(guī)劃管理之間的關(guān)系，為規(guī)劃工作的實(shí)施提供相應(yīng)的戰(zhàn)略支持。除此之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理規(guī)劃實(shí)施的過程中，應(yīng)構(gòu)建出合理的工作體系，讓城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展速度加快，為人民群眾提供一個(gè)良好的生活條件，讓土地資源得到合理運(yùn)用，從根本上提升土地的整體質(zhì)量，最終促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展。