我國某沿海城市《生活垃圾管理條例》的法治經(jīng)驗

郭 陽

吉林大學法學院，吉林 長春 130015

我國沿海某城市《生活垃圾管理條例》在實施前已有較為豐富的民意調(diào)查基礎(chǔ)，根據(jù)該城市市政府在2017年委托某機構(gòu)進行民意調(diào)查的結(jié)果來看，僅有不足2%的市民對垃圾分類持反對或觀望態(tài)度。這一結(jié)果表明，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益成為我國人民關(guān)注的焦點問題。習近平總書記也曾就此問題指出：“綠水青山就是金山銀山”，這表明：“環(huán)境問題”也成為考量我國治理體系現(xiàn)代化的重要方面。為此，需要以該城市出臺《生活垃圾管理條例》為契機，深入研究其法治經(jīng)驗，為我國社會的“環(huán)境治理”，尤其是“垃圾治理”提供有益參考。

一、以法促治：多舉措推動《生活垃圾管理條例》走深走實

（一）立法先行，使改革于法有據(jù)

我國沿海某城市一直以來都是我國城市發(fā)展的引領(lǐng)者。自改革開放以來，該城市經(jīng)濟飛速發(fā)展，但同時也使得生活垃圾的產(chǎn)生量呈指數(shù)型增長。自1996年始，該城市開展多輪生活垃圾分類試點，并于2014年以政府規(guī)章形式發(fā)布了《促進生活垃圾分類減量辦法》，2017年又將《生活垃圾管理條例》列為重點調(diào)研項目且于次年列為正式立法項目。經(jīng)過一系列的改革與發(fā)展，以該城市為主體的《生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）這部地方性法規(guī)自2019年7月1日起正式施行。

在發(fā)展過程中，該城市一直希望通過地方立法這一形式，在原有基礎(chǔ)上進一步推行生活垃圾分類制度，希望通過制度安排來規(guī)范垃圾分類從始至終的全環(huán)節(jié)。［1］自1996年以來，該城市在生活垃圾分類方面已經(jīng)積累了諸多有益經(jīng)驗，這些城市管理經(jīng)驗、社會治理經(jīng)驗需要通過合法形式使其制度化、法治化。但同時也應(yīng)看到，生活垃圾分類管理體系不健全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善建設(shè)等問題仍然存在，這說明經(jīng)驗探索仍在路上，仍需要合理形式進一步完善內(nèi)在理論與探索實踐之路。通過地方立法這一形式，在有限區(qū)域內(nèi)推進改革與制度實施，有利于有效控制改革推行的邊界風險，同時對改革的各環(huán)節(jié)及其效益進行再評估，為“區(qū)域經(jīng)驗”向“全局經(jīng)驗”的轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。［2］

（二）協(xié)同保障，充分調(diào)動各方資源

法治形成需要必需的人力資源與物力資源，需要詳盡的法理依據(jù)、翔實的法律依據(jù)、數(shù)量充分的執(zhí)法工作者和與之配套的完備的基礎(chǔ)設(shè)施，如果這些資源不充分，法治的實施就難以發(fā)揮實效。

在地區(qū)垃圾管理條例中規(guī)定所有生活垃圾必須按照干垃圾、濕垃圾、可回收物和有害垃圾四類投放。［3］一旦發(fā)現(xiàn)個人和企業(yè)混合投放，投放者將分別面臨50～200元、5000～50000元不等的罰款處罰。為此城市市政配備了約3200輛干垃圾車、約1090輛濕垃圾車、150余輛可回收物回收車、80輛有害垃圾車，這些分類運收車輛負責每天定時定點將不同類別的垃圾運往專門的處理體系中進行處理；同時，為了推動《條例》的充分有效落實，在實踐中采用建立實時舉報平臺的舉措：即如果出現(xiàn)物業(yè)或者環(huán)衛(wèi)等其他企業(yè)、人員存在混裝生活垃圾的情況，任何發(fā)現(xiàn)的公民可以隨時向12319投訴平臺進行舉報投訴，以此使廣大公民均成為法治實施的監(jiān)督者，他們雖然不掌握執(zhí)法權(quán)，但可以通過有效、及時的方式聯(lián)系權(quán)力機關(guān)，提高執(zhí)法部門信息掌握的及時性與真實性；此外，法作為一種上層建筑歸根結(jié)底是要促進生產(chǎn)力的發(fā)展，垃圾分類這一改革行動也必須綜合考量制度實施的經(jīng)濟效益，為此城市生活中的廚余垃圾一部分被處理成為了土壤調(diào)理劑，另一部分廚余油脂經(jīng)由專業(yè)單位加工處理，提純成生物柴油供給城市中兩百余個加油站進行再利用。

這些舉措，是為了《條例》的充分有效實施做鋪墊的必要配套手段，這些輔助性資源一方面使執(zhí)法深入到生活的方方面面，在不逾越執(zhí)法權(quán)的前提下擴充了執(zhí)法者的“消息渠道”；另一方面，也從物質(zhì)上為《條例》提供保障，使垃圾分類從源頭生產(chǎn)到末端消化的各個環(huán)節(jié)均得以成行，從客觀上避免《條例》成為“一紙空文”與“空中樓閣”。［4］這些經(jīng)驗，是該城市在生活垃圾管理中所形成的經(jīng)驗，并為全國生活垃圾分類提供了有益參考。

二、以法促行：多方面形成持續(xù)的行為慣性

（一）消除疑慮，培育行為慣性

法的實施需要客觀物質(zhì)基礎(chǔ)，但同時也需要從主觀上加以推進，需要將“客觀法條”在實施過程中逐漸演變?yōu)槿藗兊摹皟?nèi)心自律”與道德要求。［5］法的實施的關(guān)鍵在于守法，法也必須成為良法、善法——為人民大眾所接受與信賴的法，基于此，人們才能在生活實踐中主動地自我約束。

為了調(diào)動全體市民參與垃圾分類的積極性，該城市的做法是：政府、企業(yè)、街道、社區(qū)群策群力，通過線上與線下結(jié)合的方式開展宣傳動員，既在各類媒體上發(fā)布相關(guān)視頻、段子、順口溜等，又督促物業(yè)、保安、監(jiān)督員等開展監(jiān)督活動。所有的努力都是為了讓廣大市民、企業(yè)心甘情愿、信心滿滿地參與到這次生活行為和習慣建設(shè)的活動中。各級政府部門也通過與各類企業(yè)的多方合作，從技術(shù)和設(shè)備上滿足生活垃圾分類處理需要軟硬件方面的要求，消除公眾對垃圾“先分后合”的擔心。

對于《條例》中提出的垃圾投放定時定點的規(guī)定，部分小區(qū)居民對此存有疑慮，他們認為中午的廚余垃圾留放到晚上再按規(guī)定投放，夏日極易導致垃圾變質(zhì)產(chǎn)生異味，更可能滋生蚊蟲鼠疫，不利于居住環(huán)境的干凈整潔。同時很多獨居老人認為垃圾投放點設(shè)置距離過遠，感到極其不適。對部分居民反映的問題高度重視，已經(jīng)考慮在下次立法修訂時將此改變?yōu)楦鼮殪`活的“定時段、多位置”投放。

這些措施的根本目的，是從主觀上使《條例》逐漸走入人心，使市民們形成自愿分類、樂于分類、遵守分類規(guī)則、聽從分類指導的行為習慣［6］；讓“不分類、亂分類”的行為從違法違規(guī)行為也演變?yōu)椴坏赖?、不理性的行為。這種主觀的法治認同與習慣養(yǎng)成，是該城市生活垃圾管理經(jīng)驗為全國生活垃圾分類在主觀內(nèi)心的信念培育上提供的有益參考。

（二）分類為民，講清人民是垃圾分類的最大受益者

人們?yōu)槭裁磿胤?？這是法理中研究的長期課題，但我們需要在《條例》實施的過程中加以追問的是，人們?yōu)槭裁丛敢膺M行垃圾分類？法作為具有國家強制力保障的上層建筑，或是一種約束性力量，對人們行為的規(guī)制不可避免地帶有外在性與強制性的特征，這也使得改革在推進過程中不可避免地遭遇抵觸和阻力。而不少市民在《條例》實施過程中曾有諸如“垃圾分類使我的生活更不便捷”“垃圾分類增加了我的生活成本和時間成本”等等吐槽，我們之所以認為這些說法是正常的，是因為部分市民尚未認清《條例》實施的真正受益主體，在這些市民的觀念當中，不適宜地認為垃圾分類是為了政府或其他公權(quán)機關(guān)對人民實施了更加嚴格的行為約束或不適宜地認為垃圾分類是為了提高某些末端企業(yè)的經(jīng)濟利益……但事實上，作為人民民主專政的社會主義國家，法治的實施是為了人民，由此《條例》實施的受益主體也是人民。

我國約有三分之二的城鎮(zhèn)面臨著垃圾圍城的窘境，每年約有1.5億噸“城市垃圾”產(chǎn)生，這些大部分被堆放于露天的垃圾，不僅嚴重影響城市的風景線，還使與我們生命生活至關(guān)重要的空氣、水源和土壤受到污染，對人們的健康構(gòu)成威脅。有害垃圾中病菌、病毒等微生物、有機污染物和有毒的重金屬等，在雨水的作用下會被帶入水體，造成地表水和地下水的嚴重污染，影響水生生物的生存和水資源的利用。同時，有害垃圾也會造成生物性污染、侵占土地、垃圾爆炸事故等環(huán)境問題，這些問題對于人民的生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了極大威脅，在垃圾分類不完善的城市中，事實上每個城市公民都是這些問題的直接受害者。

人民之所以守法，可能是出于道德上的考量、出于對法背后的強制力的畏懼、出于對社會信用的維護等方面，但人們的主觀意愿最為強烈、內(nèi)心接受度最高的是對自身利益的維護，因為相較于上述的其他方面，自我利益維護與外在守法行為的聯(lián)系最為直接、最為緊密。如果講清《條例》實施是為了使人民受益，是為了更好地維護全體社會成員的生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)這一關(guān)鍵因素，公民守法的意愿也就會更加強烈，長效的行為慣性與守法意識也就會更主動地在人們心中落地開花。這一方式與舉措，遠比強硬的、外部的、約束性的執(zhí)法行為更有利于培育人們的守法意識與道德觀念。

三、以法規(guī)權(quán)：確保權(quán)力在法治軌道內(nèi)運行

《條例》作為具有公法性質(zhì)的地方性法規(guī)，在開篇就對公權(quán)力加以約束，明確了責任主體、具體管轄部門及其職責，劃定了其權(quán)力范圍。這在《條例》有明確的提出，主要是：首先，堅持政府主導原則，壓實政府“剛性職責”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生活垃圾管理工作；其次，堅持市綠化市主管，負責本市生活垃圾管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督；再次，堅持市發(fā)展改革委牽頭，制定促進生活垃圾源頭減量、資源化利用以及無害化處置的政策，協(xié)調(diào)生產(chǎn)者責任延伸制度的落實，研究完善生活垃圾處理收費機制；最后，堅持城市生態(tài)環(huán)境的指導和監(jiān)督。而城市中的其他部門如城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、財政、規(guī)劃等都需要“剛?cè)岵?，推動社會共同協(xié)調(diào)、整合，配合《條例》的有效實施。要在全社會開展廣泛而深刻的教育引導工作，讓廣大的人民群眾認識到垃圾分類的重要性和必要性。因而這就需要全社會、城市中的各個部門行動起來，將《條例》中的各個規(guī)定和措施實施起來，推動城市“齊心協(xié)力”共同開展生活垃圾分類管理。

通過對這些政府部門的權(quán)力及其義務(wù)加以明確規(guī)定，就是為了推進生活垃圾全過程管理?！稐l例》在規(guī)權(quán)過程中確立了條塊結(jié)合、以塊為主的管理模式：一是在市級層面，強調(diào)市政府要加強對本市生活垃圾管理工作的領(lǐng)導，明確市綠化市容部門是本市生活垃圾管理的主管部門，負責相關(guān)工作的組織、協(xié)調(diào)、指導和監(jiān)督，并明確了市相關(guān)部門的職責；二是在區(qū)級層面，明確區(qū)政府負責所轄區(qū)域內(nèi)生活垃圾管理工作，區(qū)綠化市容部門承擔相應(yīng)的具體工作；三是在街鎮(zhèn)層面，順應(yīng)管理職責重心下沉的要求，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負責相關(guān)工作的具體落實。同時，還在“規(guī)劃與建設(shè)”“監(jiān)督管理”兩章中，對政府部門編制生活垃圾管理專項規(guī)劃、推進生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)等提出要求，對健全監(jiān)督檢查制度、完善網(wǎng)格化管理、強化績效考核等予以明確。

這些做法，其根本目的是使權(quán)力在法治軌道內(nèi)運行，避免在《條例》實施過程中出現(xiàn)權(quán)責不清、責任不明、多頭執(zhí)法、權(quán)力畸重、權(quán)責不等以及濫用公權(quán)等現(xiàn)象。處理好權(quán)力分配與責任劃分問題，是《條例》能否取得人民信賴，能否收獲實效的關(guān)鍵，在開篇對權(quán)力配置問題加以規(guī)定，也體現(xiàn)出該城市方面對這一問題的重視與警惕。

四、結(jié)語

作為現(xiàn)代化的大都市，城市發(fā)展和改革是經(jīng)由數(shù)代人不斷努力所形成的偉大共同成果，是開放與活力的象征，亦是勤奮與團結(jié)的體現(xiàn)，從這一角度而言，它屬于該城市全體市民。［7］城市在發(fā)展的背后承載著實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，它是我國持續(xù)改革開放的風向標與領(lǐng)頭羊。法治就是要依法而治，這是實現(xiàn)中國夢的重要保障，為此，需要將城市的生活垃圾管理經(jīng)驗培育成我國經(jīng)驗，需要將城市之治上升為中國之治。因此，研究好、學習好、推廣好城市垃圾分類中的有益經(jīng)驗，對于我國法治社會的形成具有重要意義［8］。