高校依法決策機制的構建研究

徐少桐 趙 咪

1.西安電子科技大學法務辦公室，陜西 西安 710126；2.陜西師范大學法律事務辦公室，陜西 西安 710062

一、依法決策機制的概念及發(fā)展

從概念上講，決策是指一件工作或事項如何落地執(zhí)行的策略或辦法，機制是指一種包括結構組合、運行規(guī)律為內容的系統(tǒng)；在社會生活中，決策的主體主要分為自然人及非自然人的單位主體。對于自然人主體來說，決策是為一件具體事情做決定的過程。對于政府、高校等單位主體來說，決策是根據(jù)客觀收集的各類信息與經驗，借助一定的程序、方法進行分析與判斷，在各方討論及充分研判的基礎上，對即將開展或推行的某一項事項或行動作出決定的過程。在法治國家建設的大背景下，決策行為發(fā)生在管理工作中的時時刻刻與方方面面，并且在一個單位的運行中起著統(tǒng)率的重要作用，具備合法性、科學性、民主性等諸多特點。依法決策的概念也在此背景下應運而生，即在法律法規(guī)的框架與指導下，將合法性要求設計進入決策機制進行信息的收集、程序的履行等，最終做出程序與實體均符合法律法規(guī)的相關決定，合法性是一項具體決策是否具備成功可能性期待的初始要素。

黨中央、國務院歷來重視依法決策要求，中國共產黨第十八次全國代表大會、中國共產黨第十九次全國代表大會均提出了堅持和健全依法決策機制的要求，2019年頒布的《重大行政決策程序暫行條例》在第一章總則的第一條也重點闡述了依法決策的重要性。近年來，政府部門在推行依法決策方面探索了諸多成功的經驗與案例，在符合法治化要求的前提下確保了決策的質量與效率。對于承擔著立德樹人任務、承擔著培養(yǎng)社會主義建設者和接班人任務的高校來說，是否擁有合理的治理體系，能否做出合法科學的決策將直接影響到高校的正常運轉、發(fā)展方向、師生期盼，也會在長遠的歷史進程中影響到一個國家的發(fā)展及一個民族的未來方向。本文力圖通過探索依法決策制度的確立與有效實施，在當前建設“雙一流”大學的戰(zhàn)略目標下，助力提升決策的質量與水平，優(yōu)化高校治理體系的建設。

二、建設依法決策機制的重要意義

（一）建設依法決策機制是落實習近平法治思想的重要體現(xiàn)

習近平法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，深刻回答了為什么要全面依法治國、怎樣全面依法治國這個重大時代課題。習近平法治思想的“十一個堅持”要求中，抓住領導干部這個關鍵少數(shù)的要求在全國引起了熱烈的反響和討論。在任重道遠的法治建設進程中，上行下效的示范作用不容忽視。2014年中共中央辦公廳印發(fā)的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》中已明確“健全黨委與行政議事決策制度”。就高校管理相關規(guī)定而言，黨委在高校決策體系中處在核心地位，參與決策的成員必然包含了高校的領導者與領導班子，他們對于法治的信念與具體工作行為，對于落實依法治國、依法治教、依法治校要求有著無可取代的示范與引領意義。參與決策的班子成員能否做尊崇法治的模范，將直接決定著高校的發(fā)展改革能否在法治的軌道中健康運行，影響到各二級單位和學院決策是否也會遵守合法的機制。如果班子成員的決策程序能夠合法合規(guī)，將對高校發(fā)展、改革等重大工作起到關鍵的推動作用，直接影響了高校教學科研、發(fā)展辦學等一系列根本問題；如果班子成員的決策程序出現(xiàn)違法，不僅會導致決策失誤，也可能形成“破窗效應”，極大增加了整個高校從上到下的違法可能性。

（二）建設依法決策機制是決策民主化、科學化的重要保障

決策作為一種策略辦法的實施，必然要對決策的結果進行評價，評價的要素包含了復雜的各項要素，除了該決策是否正當、可行、平穩(wěn)外，還包含了科學、民主等更高要求。高校黨委能否始終堅持科學決策、民主決策、依法決策，對于滿足師生關切有著根本性的意義。就高校管理而言，科學決策是在尊重客觀規(guī)律的基礎上，從學校發(fā)展改革實際出發(fā)，運用科學的思維與方法開展決策。民主決策是要堅持民主集中制，貫徹群眾路線，保證決策不偏離為師生服務的宗旨，真正體現(xiàn)師生意志，確保科研教學活動有序運轉。依法決策的價值在于為科學決策和民主決策提供合法性根本基礎，最大化排除決策內各種不良因素，確保決策機制不會隨著領導者的調整而變化，而是通過嚴格遵守法定權限，嚴格依法履行決策涉及的各項制度，對學校重大決策、重大行政行為、重要民事行為展開決策；對于涉及學校重大事項要進行全環(huán)節(jié)的把控，從議題提出、議題論證、征求意見、公眾參與、審議討論、決定執(zhí)行、實施監(jiān)督、反饋評價等各個環(huán)節(jié)都嚴格依法進行，確保決策程序從啟動到結束都能經得起推敲，以法治手段方式為進一步實現(xiàn)決策民主性、科學性提供充分保障。［1］

（三）建設依法決策機制是落實依法治校要求的重要路徑

依法治校工作是貫徹落實習近平法治思想和黨中央全面推進依法治國的必然要求；是推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化、規(guī)范化的內在要求。在依法治校的要求下，學校黨政主要負責人是依法治校工作第一責任人，學校黨委統(tǒng)一領導學校依法治校工作，全面統(tǒng)籌推進學?？傮w法治建設工作。決策是學校各項行政管理工作的起點，依法決策是法治高校建設的必然要求，即從決策行為的起點處就開始予以規(guī)范，將決策放在法治化的框架內予以運行，不僅能夠提高決策質量，避免決策失誤，也能夠敦促高校管理者樹立法治觀念，在決策過程中發(fā)揮依法決策制度的黏合作用，堅持把完善依法決策機制擺在學校自身建設的突出位置，通過依法決策的方式建立健全學校依法治校體制機制，貫徹教育部《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》《高等學校法治工作測評指標》等文件精神和要求，使高校改革發(fā)展進程與法治建設進程協(xié)調統(tǒng)一，相輔相成，實現(xiàn)高校治理能力法治化要求，用法治的手段方式為高校發(fā)展保駕護航。

三、建設依法決策機制面臨的問題

（一）決策事項范圍存在模糊

高校決策的出發(fā)點在于學校的健康發(fā)展，決策的落腳點是為教學、科研等活動創(chuàng)造有利條件，提供內部保障機制［2］，因此決策的范圍應相對明確固定。教育部發(fā)布的《關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對重大決策事項的范圍予以闡述，包括了學校改革發(fā)展穩(wěn)定安全、廣大師生員工切身利益等依據(jù)有關規(guī)定應當由領導班子集體研究決定。在意見頒布后，切實給了高校決策有力的指導和明確的指引。但在實踐中，對“重大”含義目前并無統(tǒng)一的認識，存在相關爭論。一部分高等學校教育研究的學者認為，重大決策事項應嚴格執(zhí)行規(guī)定，如路線方針、規(guī)章制度等，另一部分研究學者則認為隨著新情況、新問題的出現(xiàn)，原本的重大決策事項范圍應作擴大化。對于“重大”的模糊描述在不同領導者的眼中可能會出現(xiàn)側重點偏差，容易導致對實踐工作的指導性不足，在操作起來也存在模糊地帶。例如在實踐中，除了必要決策的事項之外，一些部門對于拿捏不準的科研項目合作、非學歷教育、設備采購、職稱評審等相對細化的業(yè)務性事項也都提交決策審議，客觀上直接導致決策事項總體數(shù)量激增，消耗了決策者大量的時間與精力，增加了時間成本，大量積壓的“需決策事項”甚至影響了真正需要決策的項目。

（二）決策程序有待豐富完善

決策不僅是起點，也是一套完整的閉環(huán)系統(tǒng)，在不同的階段有實現(xiàn)決策的方式方法。在決策開始之前，首先要進行充分的調研工作，即在明確問題目標的前提下，通過形式多樣而樣本豐富的調研工作進行信息的收集；決策的討論過程是在收集的基礎上依法進行研判，在研判的過程中，還需要有法律專家、行業(yè)專家、師生參與等；在決策完成之后，還應建立評估反饋機制，通過對決策實施執(zhí)行后所產生的結果如實記錄，獲得豐富真實的樣本，從而倒推決策的流程，檢查在流程中是否存在瑕疵，并從側面印證調研論證工作開展情況。［3］但在實際工作中，部分高校的調研手段較為單一，多為簡單的部門間征求意見、兄弟高校中簡要調研，并沒有嚴格依照決策設計的要求開展工作而導致調研、決策、追蹤工作沒有取得預期成效。在形式化調研基礎上做出的決策會受到很大影響，決策質量會大打折扣。此外也存在部分決策者認為決策事項時間緊、任務急，而導致部分決策存在“走過場”的問題，不僅影響了具體決策的程序合法性，也會影響高校整個決策系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

（三）問責程序存在模糊盲點

上級部門的各項文件中均涉及了責任追究制度，在高校工作的指導方面，也明確了建立“三重一大”決策責任追究制度，即當領導班子成員沒有嚴格依據(jù)要求履行程序或當發(fā)現(xiàn)失誤可能性后沒有及時糾正并造成了重大損失與嚴重后果等情形下的追責規(guī)定。但在實際管理工作中，鮮有直接違反上述規(guī)定的決策者，往往是因為程序瑕疵而出現(xiàn)決策失誤，但此種失誤的程度往往夠不上追責制度中的相關情節(jié)要求，存在無法進行問責的盲點情況，既容易導致追責力度弱化，也會讓部分決策者滋生出“只要沒有明顯失誤就不會被問責”的懶政思想，放松自身法治思維和觀念的建設，導致決策質量嚴重下降。

四、建設依法決策機制的實現(xiàn)路徑

（一）明確事項范圍，確保決策有的放矢

若想發(fā)揮一項機制的作用，首先要對機制所要解決的問題予以精準定位，在精準定位的基礎上提出解決問題的辦法，才能做到有的放矢。針對部分高校因過分依賴決策程序，擴大決策事項范圍的現(xiàn)狀，應對決策事項進行明確劃定。即在劃定需決策的事項與范圍時，避免因大包大攬的“全面照顧”思想產生的拖沓，應嚴格依據(jù)法律法規(guī)及上級部門要求，綜合事項的價值性及重要性，劃定可操作的范圍標準，提高決策的合法性、效率和科學性，使任何參與到決策中的決策者都能做到有法可依、有指導可借鑒。［4］此外，鑒于決策工作的重要影響性，相較于一般的管理工作而言，在劃定決策事項的范圍時，更應注重具備一定的頂層性與全局性，使決策者能夠在與高校發(fā)展緊密相關的人、財、物等重要領域，真正發(fā)揮決策作用。

（二）全程閉環(huán)設計，加強外部力量參與

在實現(xiàn)建設依法決策機制的路徑上，能否把法治思維貫穿到決策的全方位是重要保障，要在不違反上位法及規(guī)章制度的前提下，開展決策程序，并確保在決策形成前的調研論證階段、決策形成階段、已經決策做出后的階段均嚴格依法執(zhí)行，形成決策機制的閉環(huán)管理。在依法決策機制的實現(xiàn)路徑上，應充分重視師生員工、法律顧問、行業(yè)專家等第三方的參與，其中師生員工參與能夠有效保障廣大師生員工在學校決策有關事項時的知情權、參與權和表達權；法律顧問參與能夠有效保障決策機制的合法合規(guī)；專家參與能夠保障決策所涉及到的專業(yè)知識及科學技術符合科學性和客觀性，通過多方的廣泛參與，既提供了全面信息與集體智慧，又能確保決策本身的合法性、客觀性與科學性。

（三）注重實效建設，引入問責監(jiān)督機制

針對問責程序因存在模糊導致可能缺位的情況，各高校應根據(jù)自身辦學情況，在嚴格落實上級要求的基礎上，更加細化對“失誤”的描述，增強可操作性，嚴格依法框定范圍，既不做無限擴大解釋，避免因追責過重影響依法決策程序的效率，也不衰減上級要求縮小范圍，而將問責程序植入決策合法性審查的全過程。并嚴格區(qū)分績效評價與決策程序考評，避免出現(xiàn)因“功過相抵”的觀念導致問責缺位。值得注意的是，大型企事業(yè)單位、外企等都有著成熟和完備的評估與獎懲機制，高校的紀委部門可結合自身特點，適時借鑒學習第三方評估機構的決策考評程序，加強外部監(jiān)督視角的協(xié)助。此外，在“大數(shù)據(jù)”概念高速發(fā)展的情況下，借助大數(shù)據(jù)海量信息的樣本優(yōu)勢和開放、共享的特點，也能進一步增強對決策的內外部監(jiān)督力度，減少決策的不確定性。

在依法治校的背景下，高校的決策程序必須以法治思維設計，以法治方式執(zhí)行，以法治手段監(jiān)督，以章程為核心，健全決策程序，在程序的頂層設計中就嚴格依照合法性要求予以規(guī)劃謀劃，才能保證執(zhí)行與監(jiān)督的合法性，對決策的全過程的民主性與科學性產生合理的期待，并通過創(chuàng)新依法決策制度的建設健全議事決策體系，凸顯法治在高校的價值位階，助力提升學校整體治理能力的提升，建設并爭創(chuàng)與“雙一流”相匹配的治理體系。