財(cái)政審計(jì)問題與策略探究

盧 禧

(南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815)

一、 引言

作為國家經(jīng)濟(jì)管理中的關(guān)鍵一環(huán)，審計(jì)工作關(guān)系到企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的健康運(yùn)行，對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要影響。 為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政體制的進(jìn)一步完善，財(cái)政審計(jì)也需要與時(shí)俱進(jìn)、不斷革新，明確自身職能定位的同時(shí)，逐步解決不公平、不全面的缺陷。 為了降低財(cái)政審計(jì)工作的開展難度，有關(guān)部門及管理人員應(yīng)從本級(jí)政府的實(shí)際情況出發(fā)，積極更新審計(jì)觀念、優(yōu)化審計(jì)工作，提高審計(jì)效率與質(zhì)量，使得財(cái)政審計(jì)可以更好地監(jiān)督、引導(dǎo)政府的財(cái)政運(yùn)營，助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、 財(cái)政審計(jì)的基本內(nèi)涵

(一)審計(jì)內(nèi)容

財(cái)政審計(jì)也指財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對(duì)國家財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

根據(jù)國家現(xiàn)行審計(jì)組織體系和財(cái)政管理體制，財(cái)政審計(jì)包括國家預(yù)決算審計(jì)、稅務(wù)審計(jì)、國企財(cái)務(wù)審計(jì)等形式，主要是針對(duì)本級(jí)部門、下級(jí)部門以及國企等其他對(duì)象的財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)。 其中，財(cái)政收支是指依照法律規(guī)定納入預(yù)算管理的收入與支出，以及行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資源資產(chǎn)收入、應(yīng)上繳的國有資本經(jīng)營收益等未納入預(yù)算管理的收入與支出。

(二)職能定位

傳統(tǒng)財(cái)政資金審計(jì)以監(jiān)督支出是否真實(shí)、支出范圍與額度是否合法合規(guī)為主要職能，其定位明顯偏向于批判性審計(jì)，也就是簡單的查錯(cuò)防弊，而對(duì)資金使用效益的評(píng)價(jià)不夠重視[1]。 隨著國家治理體系和治理能力進(jìn)一步向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃多次提及財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)不止于增強(qiáng)財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性，還應(yīng)包括其效益性；中辦、國辦《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》和《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等政策文件強(qiáng)調(diào)當(dāng)前審計(jì)工作的重要任務(wù)是兼顧深度與廣度，財(cái)政審計(jì)的效益評(píng)價(jià)方面還需完善；《中華人民共和國審計(jì)法(2021 年修正)》最新修訂部分更是反映出財(cái)政管理體制改革對(duì)審計(jì)工作發(fā)起了新挑戰(zhàn)，財(cái)政審計(jì)一定程度上是為完善公共財(cái)政結(jié)構(gòu)而服務(wù)的。 由此可見，政府越來越重視財(cái)政審計(jì)的宏觀性、整體性和建設(shè)性，推動(dòng)財(cái)政審計(jì)職能定位由傳統(tǒng)的批判性審計(jì)向建設(shè)性審計(jì)發(fā)展。

三、 當(dāng)下財(cái)政審計(jì)普遍存在的問題

(一)規(guī)章制度保障不足

1. 相關(guān)條例有待完善

《中華人民共和國審計(jì)法》《中華人民共和國憲法》為實(shí)施審計(jì)監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但針對(duì)如何處理處罰審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，條文規(guī)定則較為含糊。 根據(jù)法律規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)財(cái)政問題進(jìn)行處理，必須與本級(jí)政府和財(cái)政部門協(xié)調(diào)。 三方協(xié)調(diào)得當(dāng)，后續(xù)處理才有可能落實(shí)到位，反之則會(huì)流于形式。 另外，鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政部門同屬政府領(lǐng)導(dǎo)的同級(jí)關(guān)系，二者雖然都以保證財(cái)政資金使用效率為一致的目標(biāo)方向，但實(shí)際工作中，財(cái)政部門接受審計(jì)監(jiān)督，難免產(chǎn)生審計(jì)機(jī)關(guān)是來“挑刺”的芥蒂心理，很有可能刻意隱瞞一些會(huì)引起爭(zhēng)議的信息，再加上法律對(duì)二者職權(quán)的劃分也不甚清晰，故而給審計(jì)工作帶來一定的困難。

2. 經(jīng)費(fèi)有限

充足的經(jīng)費(fèi)是審計(jì)機(jī)關(guān)順利開展工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。 基層審計(jì)機(jī)關(guān)在區(qū)、縣財(cái)政的預(yù)算下，大多數(shù)只有機(jī)關(guān)運(yùn)行的基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)，缺少專項(xiàng)的研究經(jīng)費(fèi)。 針對(duì)基層審計(jì)龐大的工作量，基礎(chǔ)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)往往無法支持工作人員深挖審計(jì)問題。 部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，認(rèn)為所得經(jīng)費(fèi)多少是與自身同財(cái)政部門的關(guān)系好壞相掛鉤的，導(dǎo)致可能會(huì)對(duì)審計(jì)問題的定性和反映做出退讓，進(jìn)而影響到審計(jì)執(zhí)法力度，使得審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。

(二)信息公開透明度不高

隨著國家對(duì)審計(jì)工作的日益重視，社會(huì)民眾也越發(fā)關(guān)注審計(jì)工作結(jié)果，審計(jì)監(jiān)督單位的公開透明度在不斷提升，公開范圍也在不斷擴(kuò)大。 然而，我國財(cái)政審計(jì)工作的信息公開制度仍不完善，大部分財(cái)政審計(jì)結(jié)果都經(jīng)審計(jì)署統(tǒng)一發(fā)布，仍有不少地方機(jī)關(guān)未實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果的透明公開，再加上建議收集經(jīng)常流于表面，導(dǎo)致審計(jì)公信力嚴(yán)重受損。

此外，財(cái)政審計(jì)工作的信息公開程度不夠還可能為部分部門留下看不見的權(quán)力操作空間。 由于我國審計(jì)體系的行政命令色彩濃厚，地方審計(jì)機(jī)關(guān)乃至整個(gè)審計(jì)系統(tǒng)都需要接受政府的嚴(yán)格管控，涵蓋資金、人員等方方面面。 因?yàn)檩^為依賴核心部門，審計(jì)機(jī)關(guān)在開展審計(jì)工作時(shí)，很容易受政府部分領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人決策和權(quán)力影響，加之審計(jì)信息公開制度的不完善，財(cái)政審計(jì)審查政府資金時(shí)倘若受到干預(yù)，便很有可能忽視整體利益，偏袒個(gè)人利益，導(dǎo)致最終做出的判斷不能確保公平公正，不利于國家財(cái)政制度的健康高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

In gastrectomy, the LD levels are as follows: (1) D0:LD in a volume less than D1; (2) D1: №1-7; (3) D1 +:D1 plus №8a, 9, 11p; and (4) D2: D1 plus №8a, 9, 10,11p, 11d, 12a (Figure 3).

(三)審計(jì)范圍較為狹窄

傳統(tǒng)的防錯(cuò)查弊的審計(jì)理念深入人心，雖然審計(jì)工作報(bào)告中已經(jīng)提及需要不斷完善審計(jì)職能，但當(dāng)下的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督體制尚未完成轉(zhuǎn)變，集中于財(cái)政資金合規(guī)審計(jì)，仍存在對(duì)被審單位所提供信息進(jìn)行簡單分析的情況。 審計(jì)機(jī)關(guān)往往缺少對(duì)財(cái)政預(yù)算政策及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的全面判斷，對(duì)財(cái)政資金的真實(shí)情況不做深究，導(dǎo)致部分財(cái)政審計(jì)工作形式化，這就使得審計(jì)范圍容易出現(xiàn)遺漏，審計(jì)工作盲區(qū)始終存在，財(cái)政審計(jì)范圍無法全面囊括。

另外，由于容易被政府干預(yù)，審計(jì)工作受到人為限制，審計(jì)內(nèi)容和范圍有時(shí)無法得到有效擴(kuò)展，最終得出的審計(jì)結(jié)論很難站得住腳，財(cái)政審計(jì)質(zhì)量因而大打折扣。

(四)審計(jì)技術(shù)方法落后

傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)方法依舊是適用的，但隨著財(cái)政審計(jì)項(xiàng)目日益增多、業(yè)務(wù)情況日益復(fù)雜，繼續(xù)依賴傳統(tǒng)方法會(huì)使得審計(jì)工作開展緩慢，審計(jì)效率無法得到有效提升；再加上審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力有限，審計(jì)證據(jù)的獲取途徑也越顯狹窄，及時(shí)更新技術(shù)方法尤為必要。

當(dāng)下的財(cái)政審計(jì)確有關(guān)注到信息化技術(shù)的使用，比如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等，多采用硬件設(shè)施和專業(yè)軟件進(jìn)行分析，但在設(shè)施的使用以及軟件的設(shè)計(jì)方面還尚未成熟。 由于缺少專項(xiàng)研究經(jīng)費(fèi)的支持，也沒有建成完備的審計(jì)信息操作和共享平臺(tái)，總體上來說，財(cái)政審計(jì)信息化程度較低。

(五)審計(jì)人員素質(zhì)基礎(chǔ)較為薄弱

國家對(duì)審計(jì)崗位的要求日漸嚴(yán)格，目前審計(jì)人員的專業(yè)素質(zhì)已較以往有較大進(jìn)步，但在基層審計(jì)機(jī)關(guān)仍有不少人員缺乏科學(xué)系統(tǒng)的專業(yè)知識(shí)，主要憑借工作經(jīng)驗(yàn)處理財(cái)政審計(jì)業(yè)務(wù)；部分審計(jì)人員年齡較大，知識(shí)結(jié)構(gòu)已開始老化，且不容易快速接受新理念，信息技術(shù)使用不熟練，很難適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政審計(jì)職能和內(nèi)容的轉(zhuǎn)變；還有的基層財(cái)政審計(jì)人員身兼數(shù)職，除審計(jì)業(yè)務(wù)以外還有各種任務(wù)需要完成，對(duì)審計(jì)投入的工作熱情不高，既無法對(duì)審計(jì)工作長期保持專注，也無暇去深入學(xué)習(xí)審計(jì)知識(shí)。 這些問題的存在，使得審計(jì)人員整體素質(zhì)達(dá)不到現(xiàn)代審計(jì)工作的要求，不利于提高財(cái)政審計(jì)工作質(zhì)量。

四、 改進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作的建議

(一)加強(qiáng)法制保障

另外，有關(guān)審計(jì)信息化的法制建設(shè)也應(yīng)同時(shí)跟進(jìn)。 審計(jì)過程往往會(huì)涉及對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員登記、房產(chǎn)登記、工商企業(yè)注冊(cè)登記等信息的獲取，需要完善的法律條文來為這些信息的采集和使用提供保障。這樣既可以為審計(jì)人員掌握數(shù)據(jù)信息提供便利，也可以加強(qiáng)財(cái)政數(shù)據(jù)的保密性，有利于提升審計(jì)效率與質(zhì)量。

針對(duì)審計(jì)經(jīng)費(fèi)的保障問題，雖然目前《中華人民共和國審計(jì)法》已將審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，可執(zhí)行起來仍有不少偏差，特別是對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說最為嚴(yán)重。 為確?；鶎訉徲?jì)工作可以順利展開，應(yīng)加大基層審計(jì)經(jīng)費(fèi)支持，貫徹執(zhí)行《中華人民共和國審計(jì)法》，將審計(jì)經(jīng)費(fèi)全部列入地方財(cái)政預(yù)算，包含審計(jì)人員經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及公用經(jīng)費(fèi)等，切實(shí)解決審計(jì)機(jī)關(guān)與人員的后顧之憂，營造公正執(zhí)法的良好環(huán)境。

(二)健全信息公開制度

財(cái)政審計(jì)工作的不透明，反映出政府審計(jì)獨(dú)立性是普遍偏低的。 深究獨(dú)立性不高的根源，在于我國實(shí)行的行政型政府審計(jì)體制[2]。 要想改變這一不足，審計(jì)體制改革不是一定要廢棄行政型審計(jì)體制，但應(yīng)當(dāng)考慮同時(shí)構(gòu)建立法型審計(jì)體制[3]，也就是學(xué)者們提出的“雙軌論”，從屬國務(wù)院的審計(jì)機(jī)關(guān)保留當(dāng)下審計(jì)署的性質(zhì)，從屬人大的成為國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)。 這樣既保留了現(xiàn)行審計(jì)體制的優(yōu)點(diǎn)，又強(qiáng)化了人大的立法監(jiān)督。

為了完善信息公開制度，審計(jì)機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)健全財(cái)政審計(jì)信息公開程序，增強(qiáng)公開程序的系統(tǒng)性與整體性，這涉及相關(guān)規(guī)定對(duì)審計(jì)結(jié)果公開范圍、步驟、條件等程序的細(xì)化；其次，審計(jì)機(jī)關(guān)自身還可以建立信息公開監(jiān)督與反饋機(jī)制，既對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行公開，也應(yīng)將審計(jì)整改和責(zé)任追究情況公之于眾，同時(shí)設(shè)置公眾建議收集處，聽取民眾的聲音，并及時(shí)處理反饋結(jié)果；最后，信息公開應(yīng)該利用好現(xiàn)代傳播媒介，加大宣傳力度，除了政府公報(bào)和機(jī)關(guān)網(wǎng)站，電視欄目、微信公眾號(hào)等新興宣傳渠道都可以用于激發(fā)民眾關(guān)注熱情、提高信息公開透明度。

(三)擴(kuò)展審計(jì)范圍

宏觀層面來說，需要科學(xué)統(tǒng)籌審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)審計(jì)力量薄弱的基層機(jī)關(guān)給予更多重視。 在確立審計(jì)對(duì)象時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境來劃定重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目及非重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目。 為了適應(yīng)一些形勢(shì)的變化，審計(jì)周期內(nèi)同時(shí)也需定時(shí)調(diào)整工作重點(diǎn)，從下往上進(jìn)行調(diào)查，以察覺部分從上級(jí)視角難以發(fā)覺的管理亂象[4]。 具體來說，拓寬財(cái)政審計(jì)工作范圍需要審計(jì)機(jī)關(guān)不局限于稅收收入，關(guān)注到非稅收收入、政府債務(wù)收支與轉(zhuǎn)移性收支；審計(jì)財(cái)政資金的首要目標(biāo)是真實(shí)性、合法性，其次便是效益性，綜合分析財(cái)政資金使用效益，關(guān)注在便民利民政策上的資金投入；另外，針對(duì)財(cái)政資金管理，應(yīng)將各級(jí)單位的資金使用狀況考慮進(jìn)來，包含本級(jí)政府所掌管資金及其所屬下級(jí)預(yù)算單位。

為了助推審計(jì)范圍的擴(kuò)展，審計(jì)機(jī)關(guān)需要簡化質(zhì)量控制體系。 重復(fù)繁雜的工作環(huán)節(jié)會(huì)加大審計(jì)人員的工作壓力，不利于基層機(jī)關(guān)順利推進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作。 精簡各類遞送與審批程序，可以幫助審計(jì)人員節(jié)省寶貴的時(shí)間和精力，深入研究被審單位的財(cái)政信息，從而挖掘出除合法合規(guī)之外更有價(jià)值的問題。

(四)改善審計(jì)技術(shù)手段

在財(cái)政審計(jì)實(shí)務(wù)中，加大信息技術(shù)的應(yīng)用力度，促進(jìn)現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)與財(cái)政審計(jì)工作的更好更快貼合，需要國家重視對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是基層審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)投入，為其引進(jìn)、應(yīng)用云計(jì)算這類高新技術(shù)提供基本的資金支持，從而解決數(shù)據(jù)分析量大、進(jìn)程緩慢的難題。 同時(shí)，還需加快建成財(cái)政審計(jì)數(shù)據(jù)平臺(tái)，設(shè)置審計(jì)專網(wǎng)[5]，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用的準(zhǔn)確性與靈活性，加快推進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作的信息化、系統(tǒng)化進(jìn)程。

針對(duì)基層財(cái)政審計(jì)面臨的審計(jì)慢、審計(jì)難等問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計(jì)前期的協(xié)調(diào)與溝通工作。 審計(jì)組進(jìn)場(chǎng)前，需要提早制訂審計(jì)計(jì)劃、列出所需文件清單，同被審單位進(jìn)行充分的溝通，確保其已做好相關(guān)準(zhǔn)備工作，確定好詢問人員及內(nèi)容，這樣不僅可以節(jié)省時(shí)間，還能提高被審單位所提供信息的完整性。審計(jì)溝通需要明確提及本次財(cái)政審計(jì)的工作目的，減少誤會(huì)的產(chǎn)生；如果是重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)人員可以通過向政府或者上級(jí)機(jī)關(guān)征求意見以獲得審計(jì)通知書，加大審計(jì)執(zhí)法力度，使有關(guān)財(cái)務(wù)人員更好地配合工作。

(五)提升審計(jì)人員素質(zhì)

加強(qiáng)審計(jì)人才培養(yǎng)，建立年齡與專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的審計(jì)隊(duì)伍。 首要任務(wù)是引進(jìn)專業(yè)審計(jì)人員，發(fā)揮骨干效應(yīng)，帶領(lǐng)整支隊(duì)伍提升專業(yè)素質(zhì)；其次，審計(jì)機(jī)關(guān)需加強(qiáng)后期的專業(yè)培訓(xùn)，使得審計(jì)人員掌握更具科學(xué)性與系統(tǒng)性的審計(jì)知識(shí)，同時(shí)也可以助其了解并使用先進(jìn)的審計(jì)思維與技術(shù)手段，適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政審計(jì)工作的新要求；再次，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)建立完備的激勵(lì)機(jī)制，保證審計(jì)人員長期擁有工作熱情，形成積極向上的審計(jì)工作氛圍；最后，審計(jì)人員自身也應(yīng)培養(yǎng)探索精神，善于把握細(xì)節(jié)，可以對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深入研究，從各類項(xiàng)目中不斷汲取經(jīng)驗(yàn)，形成良好審計(jì)思維的同時(shí)，持續(xù)提升自身工作能力。

為了高效利用人力資源，提高基層審計(jì)人員工作能力，在業(yè)務(wù)忙季審計(jì)機(jī)關(guān)可以在街道辦抽調(diào)人員來協(xié)助工作、減輕審計(jì)壓力；或者是利用好社會(huì)審計(jì)資源，積極尋求專家?guī)椭?對(duì)審計(jì)資源消耗的持續(xù)增加，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在確立科學(xué)合理的錄用標(biāo)準(zhǔn)后，招收更多審計(jì)人員，壯大審計(jì)力量。

五、 結(jié)語

經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)深入，對(duì)現(xiàn)代審計(jì)工作的效率性與效果性提出了更高要求。 做好財(cái)政審計(jì)工作，是健全公共財(cái)政結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵一步。 只有從體制、路徑及人員培養(yǎng)方面不斷創(chuàng)新，才能使得財(cái)政審計(jì)盡快適應(yīng)新變化、新要求，兼顧審計(jì)監(jiān)督的效率與質(zhì)量，更好地為國家治理服務(wù)。