論人工智能輔助地方立法的法律風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)制

徐亞文,陳路易

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

人工智能與法的結(jié)合是法律科技發(fā)展的客觀趨勢(shì)。在地方立法領(lǐng)域，國(guó)家也逐步推進(jìn)立法工作的智能化與現(xiàn)代化。2017年《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》提出要“開(kāi)發(fā)適用政府服務(wù)與決策的人工智能平臺(tái)，研制面向開(kāi)放環(huán)境的決策引擎”。2020年全國(guó)人大常委會(huì)的“立法計(jì)劃”和“工作要點(diǎn)”更是首次提出要建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，形成聯(lián)結(jié)人大機(jī)關(guān)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)。為了落實(shí)中央決策部署，近年來(lái)中國(guó)法律大數(shù)據(jù)聯(lián)盟、國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等各類(lèi)人工智能平臺(tái)陸續(xù)建立，各個(gè)省市紛紛開(kāi)展地方立法與人工智能結(jié)合的有益嘗試，如天津市人大常委會(huì)使用的北大法寶智能備案審查系統(tǒng)、上海市建立的政府立法信息平臺(tái)、浙江省政府聯(lián)合浙江大學(xué)成立的立法研究院，以及多地建立的立法項(xiàng)目庫(kù)等。通過(guò)大數(shù)據(jù)、知識(shí)圖譜、自然語(yǔ)言系統(tǒng)等人工智能技術(shù)搜集、分析立法數(shù)據(jù)和信息，地方立法的成本顯著降低，質(zhì)量和效率明顯提高。[1]但是人工智能是一種高度專業(yè)性和復(fù)雜性的技術(shù)手段，在特定的應(yīng)用場(chǎng)景中往往呈現(xiàn)兩幅面孔：一是以生產(chǎn)和賦權(quán)為代表的慈祥面孔，二是以侵入和約束為代表的陰暗面孔。[2]它在為地方立法帶來(lái)巨大便利的同時(shí)，也使相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)同步出現(xiàn)?；诖耍疚牧⒆阌凇皵?shù)字法治”下人工智能輔助地方立法的先試先行，分析地方立法智能化可能帶來(lái)的法律風(fēng)險(xiǎn)，并探索規(guī)制立法人工智能應(yīng)用的合理路徑。

一、人工智能輔助地方立法的價(jià)值分析

黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。國(guó)家對(duì)立法工作的要求越來(lái)越高，任務(wù)也越來(lái)越重。[3]在“信息爆炸”的智能化時(shí)代，依靠傳統(tǒng)人工方式的地方立法工作者面臨巨大的工作量和人才儲(chǔ)備匱乏的窘境，很多地方立法的出臺(tái)雖在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系的依法治理，但也暴露出立法矛盾、粗糙、重復(fù)、抄襲、無(wú)特色等問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)良法善治的目標(biāo)。而人工智能作為集當(dāng)下信息革命的最新成果于一身的技術(shù)，能夠在數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上通過(guò)自然語(yǔ)言系統(tǒng)進(jìn)行推理、規(guī)劃、決策、交流和行動(dòng)，具備像人類(lèi)一樣思考的潛力，彌補(bǔ)人類(lèi)思維的短板。[4]近年來(lái)，伴隨著立法公開(kāi)和法律數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，越來(lái)越多的法律數(shù)據(jù)可以被搜集和利用。立法可以被計(jì)算，部分立法決策也可以由人工智能代勞。立法人工智能開(kāi)始成為地方立法工作者的工具，甚至變?yōu)椤盎锇椤?，給地方立法工作帶來(lái)諸多便利。[5]170

一方面，人工智能天然的信息搜集、分析、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)功能可以輔助地方立法工作者做出高效科學(xué)的立法決策，因?yàn)檫@樣的決策是基于數(shù)據(jù)理性而非立法工作者的經(jīng)驗(yàn)或主觀感受。首先，在信息搜集上，“大數(shù)據(jù)時(shí)代，公共決策最重要的依據(jù)將是系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，而不是個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)官意志”[6]。受制于地方立法工作者的認(rèn)知水平和客觀條件，以往的地方立法工作者難以頻繁或一次性處理超量信息。而大數(shù)據(jù)的采集和儲(chǔ)存處理技術(shù)可以幫助地方立法機(jī)關(guān)在全樣本研究的基礎(chǔ)上尋求多元化信息來(lái)源，實(shí)時(shí)捕捉、全面搜集、及時(shí)記錄與立法議題相關(guān)的資料，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)展數(shù)據(jù)清洗工作，保留有利用價(jià)值、有潛在利用價(jià)值的立法資料，剔除無(wú)價(jià)值的立法資料，改變以往簡(jiǎn)化立法的做法，推動(dòng)立法的精細(xì)化。其次，在法律草案編纂上，以北大法寶智能輔助草案生成系統(tǒng)為例，地方立法機(jī)關(guān)只要按照規(guī)則輸入特定的主題、標(biāo)準(zhǔn)、要求和立法調(diào)研信息，便可得到一部可供參考的草案文本。除此之外，立法人工智能還可以高效糾正錯(cuò)別字，改進(jìn)句式和文本結(jié)構(gòu)，有效消除地方立法中存在的抄襲、抵觸和文本缺陷的弊端。再次，在法律備案上，自2014年天津市人大首次使用北大法寶智能備案審查系統(tǒng)后，河南、河北、黑龍江等省市紛紛展開(kāi)應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了文件報(bào)備、備案、審查、歸檔、收集審查要求和審查建議的全流程管理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地方法律規(guī)范實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)和追溯式的審查，有效提高了備案審查的科學(xué)性和效率，維護(hù)了法律尊嚴(yán)和國(guó)家法制的統(tǒng)一。最后，在立法評(píng)估上，傳統(tǒng)的立法評(píng)估存在主體單一化和主觀化、數(shù)據(jù)缺失、數(shù)據(jù)失真、結(jié)論形式化等弊端，立法人工智能可以通過(guò)數(shù)據(jù)模型的建構(gòu)，就某項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行交叉對(duì)比以及定性、定量分析，形成結(jié)構(gòu)化、可視化的評(píng)估報(bào)告，為地方立法評(píng)估活動(dòng)提供科學(xué)參考。

另一方面，立法人工智能高度的開(kāi)放性和聯(lián)結(jié)性能夠擴(kuò)大立法民主參與的渠道，輔助地方立法工作者充分聽(tīng)取民意。以往地方立法實(shí)現(xiàn)民主參與的環(huán)節(jié)主要是公開(kāi)立法草案征求意見(jiàn)，方式主要為基層調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查、召開(kāi)論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等。受制于成本和時(shí)間，公眾參與立法的范圍十分有限，有些地方甚至存在“作秀”嫌疑，民主參與機(jī)制流于形式。而立法人工智能可以有效擴(kuò)大公眾的立法參與渠道，高效整合公眾的立法意見(jiàn)。在人工智能時(shí)代，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“去中心化”的特征，民眾可以在抖音、微博、微信等網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)自己的見(jiàn)解。爬蟲(chóng)技術(shù)和數(shù)據(jù)API(應(yīng)用程序編程接口)技術(shù)能夠迅速、全面地從互聯(lián)網(wǎng)上采集這些評(píng)論意見(jiàn)并自動(dòng)分類(lèi)、排重和常識(shí)校對(duì)，并且通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)各地共享，方便地方立法機(jī)關(guān)汲取民智。[7]另外，通過(guò)大數(shù)據(jù)的挖掘分析和可視化技術(shù)，地方立法可以對(duì)合理或不合理的民眾意見(jiàn)進(jìn)行廣泛收集和精細(xì)整理。立法意見(jiàn)的整理分析是一項(xiàng)重要的系統(tǒng)工程。一部法律草案的征集意見(jiàn)稿可以收到數(shù)十萬(wàn)條的立法意見(jiàn)。這對(duì)于受制于認(rèn)知能力和客觀條件的地方立法工作者無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)的幫助下，地方立法機(jī)關(guān)可以大幅度降低計(jì)算成本并對(duì)公民意見(jiàn)進(jìn)行實(shí)時(shí)有效的反饋。

二、人工智能輔助地方立法的法律風(fēng)險(xiǎn)

由于技術(shù)的雙刃劍屬性，人工智能輔助地方立法過(guò)程中必然伴隨著消極影響，尤其是科技異化問(wèn)題。[8]馬克思在《1844年經(jīng)濟(jì)學(xué)哲學(xué)手稿》中通過(guò)勞動(dòng)異化較為詳細(xì)地闡釋了異化的內(nèi)涵——人道主義思想體系基本概念的異化即為人道主義的對(duì)立面。在主客二分的前提下，主體在實(shí)踐中認(rèn)識(shí)和改造客體，最終實(shí)現(xiàn)主客體相統(tǒng)一。但異化導(dǎo)致主客體對(duì)立，客體開(kāi)始操控和驅(qū)使主體，主體非但沒(méi)有實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，反而被物化和貶低。在人工智能時(shí)代，科技異化成為異化理論的重要表現(xiàn)形式之一。具體到人工智能輔助地方立法領(lǐng)域，科技異化是指經(jīng)由人工智能作用過(guò)的立法活動(dòng)，不但沒(méi)有產(chǎn)出高質(zhì)量的立法成果，對(duì)規(guī)范對(duì)象發(fā)揮應(yīng)有的指引、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、教育等積極功能，反而構(gòu)成一股“反我”的力量，壓抑、束縛和否定立法效果的發(fā)揮，產(chǎn)生一系列與人們預(yù)期相反的負(fù)面效果。當(dāng)前人工智能輔助地方立法的程度尚淺，正面、積極的影響占據(jù)上風(fēng)。但隨著人工智能的不斷革新，二者結(jié)合的趨勢(shì)可能愈發(fā)廣泛和深入。在此過(guò)程中，人工智能異化所帶來(lái)的負(fù)面效果便成為避無(wú)可避的問(wèn)題。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，地方立法需要遵守依法立法、民主立法和科學(xué)立法原則。[9]而立法人工智能的應(yīng)用可能會(huì)反作用于地方立法，影響地方立法過(guò)程和地方立法成果的合法性、民主性和科學(xué)性。

(一)地方立法的合法性風(fēng)險(xiǎn)

地方立法的合法性風(fēng)險(xiǎn)主要集中在數(shù)據(jù)的收集和處理環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)的收集和處理是伴隨地方立法全程的必備環(huán)節(jié)。立法人工智能的應(yīng)用則將這一環(huán)節(jié)放到了更加突出和重要的位置，這使地方立法在獲得便捷性的同時(shí)，也無(wú)形中放大了其在數(shù)據(jù)收集和處理中的弊端。

一方面，立法人工智能對(duì)數(shù)據(jù)的收集和處理可能使地方立法成果繼續(xù)復(fù)刻甚至加深社會(huì)存在的歧視或偏見(jiàn)，難以貫徹憲法和法律規(guī)定的法律面前人人平等原則。在計(jì)算機(jī)領(lǐng)域流行著一句話：數(shù)據(jù)的質(zhì)量和特征決定了模型的上限，模型的選擇決定了它最后能否逼近這個(gè)上限。這句話同樣適用于立法人工智能的運(yùn)作。從數(shù)據(jù)收集來(lái)看，立法人工智能收集的數(shù)據(jù)本身存在歧視和偏見(jiàn)問(wèn)題。第一，原始數(shù)據(jù)是或先進(jìn)、或落后的人類(lèi)社會(huì)價(jià)值觀念的反映或折射，本身帶有歧視或偏見(jiàn)。經(jīng)由立法人工智能程序收集的數(shù)據(jù)加工而成的信息，也不可避免帶有歧視或偏見(jiàn)，那么地方立法的平等公正便很難得到保障。谷歌公司曾開(kāi)發(fā)了一款人工智能面試官，輔助企業(yè)HR招募錄用人才。盡管它在數(shù)學(xué)意義上有不錯(cuò)的表現(xiàn)，但在模擬測(cè)試階段仍表現(xiàn)出性別歧視和種族歧視。這些歧視便來(lái)源于人工智能面試官的學(xué)習(xí)對(duì)象——人類(lèi)面試官。[10]正所謂“垃圾進(jìn)，垃圾出”，偏頗的數(shù)據(jù)輸入一定會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)果。立法人工智能不是人腦，面對(duì)本身存在主觀性的數(shù)據(jù)，人類(lèi)可以能動(dòng)性地判斷或接受社會(huì)規(guī)則的制約，從而不斷修正自己的行為模式。而立法人工智能只能根據(jù)既定的算法模式悄無(wú)聲息地不斷重復(fù)甚至擴(kuò)大這種偏見(jiàn)或歧視，這就會(huì)導(dǎo)致輸出的結(jié)果繼續(xù)復(fù)制已存在的不平等并通過(guò)立法獲得合法性。第二，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)少數(shù)群體和弱勢(shì)群體很難發(fā)出自己的聲音，容易被湮滅在時(shí)代的數(shù)據(jù)潮流之中。立法人工智能只能收集可以看到的數(shù)據(jù)資料，對(duì)于這些弱勢(shì)群體，單憑技術(shù)手段很難發(fā)掘出來(lái)。借助立法人工智能產(chǎn)出的立法結(jié)果進(jìn)一步加劇了這些群體的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致立法的“隱性歧視”，還沒(méi)有充分積累個(gè)人信息的社會(huì)主體將會(huì)被排除在更多商業(yè)服務(wù)以外。[11]從數(shù)據(jù)的處理來(lái)看，數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)算法轉(zhuǎn)化才能輸出有參考價(jià)值的立法信息。從數(shù)據(jù)的分類(lèi)、編碼再到程序建模、數(shù)據(jù)訓(xùn)練，每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開(kāi)研發(fā)者的加工。然而這些研發(fā)者并非立法領(lǐng)域的專家或其他法律職業(yè)者，在算法轉(zhuǎn)化過(guò)程中可能無(wú)意識(shí)地將個(gè)人偏見(jiàn)帶入機(jī)器學(xué)習(xí)中。經(jīng)過(guò)算法深度學(xué)習(xí)，這種歧視或偏見(jiàn)可能被放大，從而輸出對(duì)地方立法工作者帶有誤導(dǎo)性的參考信息，最終影響地方立法內(nèi)容的公平公正。

另一方面，立法人工智能在進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和處理時(shí)可能導(dǎo)致整個(gè)地方立法過(guò)程伴隨著泄露個(gè)人信息和侵犯?jìng)€(gè)人隱私的風(fēng)險(xiǎn)。立法人工智能極大地增強(qiáng)了地方立法工作者的信息處理能力，這就為官方介入私人空間開(kāi)辟了通道。地方立法工作者利用立法人工智能可以輕易地搜集、整理和利用來(lái)自各方面的數(shù)據(jù)，不僅僅包括已經(jīng)公開(kāi)的法規(guī)文本、司法裁判文書(shū)等，還可能包括非公開(kāi)的軟件后臺(tái)運(yùn)行數(shù)據(jù)等。盡管受法律調(diào)整的數(shù)據(jù)是對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行加工處理和脫敏以后的衍生信息，并不與信息主體直接關(guān)聯(lián)，但數(shù)據(jù)本質(zhì)上仍是信息的綜合，并非絕對(duì)不能與信息主體關(guān)聯(lián)。[12]一旦這些信息或隱私在地方立法過(guò)程中被不當(dāng)外泄或利用，便會(huì)對(duì)公民的合法權(quán)益造成極大損害。目前便存在某些地方立法機(jī)關(guān)在立法草案征集環(huán)節(jié)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)提出立法意見(jiàn)的對(duì)象的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行挖掘分析，依據(jù)畫(huà)像模型所體現(xiàn)出來(lái)的信息決定是否采納該群體的意見(jiàn)。[13]71這明顯超出了個(gè)人信息的使用范圍，嚴(yán)重侵害了公民的合法權(quán)益。

(二)地方立法的民主性風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第5條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。民主立法原則要求地方立法過(guò)程要充分實(shí)現(xiàn)公眾的參與和監(jiān)督，保證立法公開(kāi)；地方立法成果要充分體現(xiàn)公眾的意志和利益，為人民服務(wù)。然而立法人工智能的應(yīng)用可能對(duì)地方立法過(guò)程和結(jié)果的民主性產(chǎn)生負(fù)面影響。

一方面，人工智能輔助地方立法可能排斥公眾對(duì)地方立法過(guò)程的實(shí)質(zhì)參與與監(jiān)督。誠(chéng)然立法人工智能的應(yīng)用有利于從形式上拓寬公眾參與立法、表達(dá)意見(jiàn)的渠道，但這只是民主立法的一個(gè)方面。立法人工智能對(duì)民主造成的危害更多體現(xiàn)在其專業(yè)阻隔性和不透明性導(dǎo)致公眾在地方立法過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)地方立法過(guò)程的實(shí)質(zhì)理解與參與，更遑論進(jìn)行有效的監(jiān)督。因?yàn)榈胤搅⒎üぷ髡吒鶕?jù)智能輸出的結(jié)果所做的一系列立法決策并非建立在多方討論、信息透明的基礎(chǔ)上，其中必然包含“不穩(wěn)定、不公平和不勞而獲的因素”[14]。一是立法人工智能數(shù)據(jù)庫(kù)的構(gòu)建、算法設(shè)計(jì)和程序編寫(xiě)、數(shù)據(jù)參數(shù)權(quán)重、定量分析方法的選擇等內(nèi)容都不能由公眾知情和選擇，也很難通過(guò)人類(lèi)理解的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行解釋，從而降低了立法的可解釋性。二是立法人工智能擁有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理和智能分析系統(tǒng)，相比之下，民眾缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和技能，很難表達(dá)其利益需要或看法建議，同地方立法機(jī)關(guān)開(kāi)展辯論和協(xié)商。到最后，公眾雖參與了立法，卻無(wú)法真正理解立法結(jié)果背后的決策機(jī)理，流于表面的參與和監(jiān)督容易造成公眾對(duì)立法結(jié)果的認(rèn)同感和信任感降低。

另一方面，人工智能輔助地方立法可能造成“立法劫持”，使地方立法成果不能充分體現(xiàn)公眾的意志和利益。[5]164地方立法中雖伴隨著價(jià)值協(xié)調(diào)和妥協(xié)，但應(yīng)始終以人民的利益為終極價(jià)值取向。除了地方立法過(guò)程中對(duì)公眾實(shí)質(zhì)參與的排斥會(huì)影響立法成果的民主性外，在人工智能時(shí)代，諸如阿里巴巴、華為、谷歌等高科技公司成為推動(dòng)智能技術(shù)生產(chǎn)和發(fā)展的主力軍，他們擁有雄厚的資金，也往往掌握甚至壟斷著該領(lǐng)域絕大部分先進(jìn)技術(shù)。在應(yīng)用人工智能的過(guò)程中，地方立法與高科技公司進(jìn)行合作是有必要的，但如果應(yīng)用于地方立法的大數(shù)據(jù)技術(shù)或數(shù)據(jù)庫(kù)被利益群體操控，地方立法工作者便不得不依靠他們來(lái)跨越技術(shù)鴻溝，而這些科技公司有可能利用其科技實(shí)力趁機(jī)干擾地方立法，以保護(hù)其在該領(lǐng)域的既得利益或壟斷地位，從而使地方立法偏離制定的基本目的，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾利益的保障，地方立法成果便很難體現(xiàn)民主原則。

(三)地方立法的科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)

科學(xué)立法原則要求地方立法立足于實(shí)踐，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)。立法人工智能的應(yīng)用也對(duì)地方立法過(guò)程和地方立法結(jié)果的科學(xué)性產(chǎn)生了不利影響。

立法人工智能給地方立法過(guò)程造成的科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)主要聚焦在地方立法工作者身上。以往法律的制定主要依靠地方立法工作者主動(dòng)搜集、篩選、分析信息，做出科學(xué)的立法評(píng)估、預(yù)測(cè)和決斷。地方立法工作者作為法律職業(yè)的重要群體之一，需要遵守“審慎規(guī)范”的職業(yè)倫理要求，謹(jǐn)慎評(píng)估地方立法可能造成的影響并平衡利弊得失。[15]然而在信息爆炸的時(shí)代背景下，地方立法工作者可能基于對(duì)科技的盲從或懶惰心理，將輸出的智能結(jié)果機(jī)械地反映到立法決策和法律制定中。[16]例如當(dāng)前便存在某些地方借助智能技術(shù)手段“東拼西湊”其他地方的規(guī)范性文件組合為毫無(wú)特色的地方立法的現(xiàn)象。立法人工智能輸出的結(jié)果并非科學(xué)的結(jié)果。一方面，立法人工智能存在技術(shù)短板，不能反映與立法有關(guān)的社會(huì)全貌。比如立法人工智能重要的數(shù)據(jù)來(lái)源之一是網(wǎng)絡(luò)爬蟲(chóng)技術(shù)對(duì)“微數(shù)據(jù)”進(jìn)行搜索和相關(guān)性分析，但它爬取的數(shù)據(jù)有可能是人為炒作的“信息流量”或“熱度”，如易受人為因素操控的“微博熱搜”現(xiàn)象，而偏冷門(mén)事件的背后可能才是真正重要的信息。立法人工智能并不能正確辨別媒體報(bào)道的“噱頭”，如果地方立法工作者在利用信息時(shí)不加以分辨，制定的地方立法就會(huì)偏離社會(huì)實(shí)際。另一方面，立法活動(dòng)是一項(xiàng)極為重視人文精神且專屬于“人”的獨(dú)特活動(dòng)。代表人文精神的地方立法與代表技術(shù)理性的立法人工智能之間存在難以跨越的鴻溝：立法人工智能只能通過(guò)數(shù)據(jù)的檢索、挖掘和分析節(jié)約立法工作者部分腦力勞動(dòng)，卻無(wú)法理解立法背后復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。因?yàn)榱⒎ú⒎菃渭兊睦硇杂?jì)算，還包含相互沖突的法的價(jià)值選擇、政策因素考量和情感色彩，所以對(duì)于如何取舍和排序，只有具備深厚專業(yè)知識(shí)的立法工作者才能勝任。長(zhǎng)期沉溺于立法人工智能帶來(lái)的高效便捷會(huì)導(dǎo)致地方立法工作者形成“路徑依賴”，長(zhǎng)此以往立法洞察力與判斷能力便會(huì)被逐漸削弱，本可以在地方立法過(guò)程中通過(guò)審慎注意的義務(wù)規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)便無(wú)法得以規(guī)避。

立法過(guò)程的科學(xué)性是立法產(chǎn)出成果可靠性的保證。但是，即便地方立法工作者在立法過(guò)程中盡到了審慎義務(wù)，新技術(shù)的應(yīng)用還是會(huì)給立法成果帶來(lái)難以預(yù)料、難以避免的科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)。這種科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)一方面源于智能技術(shù)本身的不確定性。人工智能根植于算法，然而算法是一項(xiàng)晦澀難懂的技術(shù)，尤其是在與人造神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等前沿科技結(jié)合后，深度學(xué)習(xí)可以引發(fā)算法迭代并通過(guò)大數(shù)據(jù)量化放大。這個(gè)過(guò)程極為復(fù)雜，就算是研發(fā)者團(tuán)隊(duì)也無(wú)法知曉其運(yùn)作過(guò)程，也即“算法黑箱”現(xiàn)象。由此輸出的智能結(jié)果便很難判斷是否可靠，是否偏離了設(shè)定目標(biāo)。以此智能結(jié)果為決策依據(jù)的地方立法亦需要承擔(dān)這些不確定風(fēng)險(xiǎn)，從而給地方立法的科學(xué)性帶來(lái)極大挑戰(zhàn)?？茖W(xué)性風(fēng)險(xiǎn)另一方面源于立法技術(shù)與智能技術(shù)間的專業(yè)阻隔性。目前法律職業(yè)群體普遍缺乏基礎(chǔ)的自然科學(xué)素養(yǎng)，立法領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)、算法等智能技術(shù)人才更為稀缺。立法和智能系統(tǒng)開(kāi)發(fā)都屬于專業(yè)性活動(dòng)，技術(shù)人員需要了解該產(chǎn)品服務(wù)的立法環(huán)節(jié)在整個(gè)立法程序中的位置和作用、與其他立法環(huán)節(jié)的關(guān)系以及立法的整體運(yùn)作，地方立法工作者需要具備將立法需求進(jìn)行信息化描述的能力。但從目前來(lái)看，二者之間存在溝通壁壘，法律語(yǔ)言和概念又具有模糊性和爭(zhēng)議性，更加劇了開(kāi)發(fā)一套科學(xué)專業(yè)的立法人工智能的難度。另外，立法人工智能的推理模式是基于數(shù)據(jù)的相關(guān)性推算，而非經(jīng)過(guò)因果關(guān)系的推理，因而也會(huì)不可避免地產(chǎn)生錯(cuò)誤，影響地方立法的科學(xué)性。

三、人工智能輔助地方立法風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同規(guī)制

科技發(fā)展的最終目的是實(shí)踐應(yīng)用，否則便失去了存在的意義。以往科技法治的經(jīng)驗(yàn)證明，科技只有被有效轉(zhuǎn)化，賦能經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)造福人類(lèi)社會(huì)的價(jià)值。對(duì)于擁有極大發(fā)展前景的立法人工智能，不能因噎廢食，而應(yīng)積極、樂(lè)觀地接納，同時(shí)也需要意識(shí)到人工智能在應(yīng)用上具有其他科技無(wú)法比擬的迭代效應(yīng)。雖然立法人工智能造福地方立法工作，但也會(huì)給地方立法造成諸多意想不到的負(fù)外部性后果。[17]對(duì)此需要前瞻性地預(yù)防、約束和引導(dǎo)，最大限度降低可能產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)立法人工智能應(yīng)用安全、可靠、可控發(fā)展。

人工智能輔助地方立法是一項(xiàng)典型的賦能科技活動(dòng)，表現(xiàn)為“立法人工智能+地方立法場(chǎng)景”的二層結(jié)合關(guān)系。[18]前者屬于賦能行動(dòng)，蘊(yùn)含效率價(jià)值，表明立法人工智能給地方立法帶來(lái)效率的提升和成本的降低；后者屬于被賦權(quán)的事項(xiàng)，蘊(yùn)含應(yīng)用場(chǎng)景的本體價(jià)值。從這個(gè)意義上說(shuō)，對(duì)人工智能輔助地方立法引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制需要達(dá)到立法人工智能賦能行動(dòng)產(chǎn)生的效率價(jià)值與地方立法本體價(jià)值的合理平衡。這就需要深入具體的應(yīng)用場(chǎng)景，對(duì)地方立法和人工智能的規(guī)律特性及現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行精準(zhǔn)分析，既要采取措施避免因追求效率提升而產(chǎn)生科技異化風(fēng)險(xiǎn)，影響地方立法的價(jià)值定位、風(fēng)險(xiǎn)設(shè)定和邊界秩序，又要避免故步自封，致使對(duì)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制擠壓立法人工智能的正常發(fā)展空間，影響法律科技對(duì)法治建設(shè)的支撐和幫助。

目前國(guó)內(nèi)外形成了諸多關(guān)于人工智能賦能某種場(chǎng)景的風(fēng)險(xiǎn)治理范式：傳統(tǒng)的行政命令控制式、無(wú)須批準(zhǔn)式、審慎監(jiān)管式、元規(guī)制模式和協(xié)同治理模式。人工智能的發(fā)展日新月異，行政命令控制式下，傳統(tǒng)的科層制政府治理結(jié)構(gòu)往往不能快速回應(yīng)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，而且還存在難以跨越的技術(shù)壁壘，很容易導(dǎo)致干預(yù)不當(dāng)或干預(yù)不足，影響人工智能的進(jìn)步或是加劇賦能事項(xiàng)本身的異化風(fēng)險(xiǎn)。美日等國(guó)采取無(wú)須批準(zhǔn)式：除非有充足的案例證明某一類(lèi)智能程序的危害性，否則該智能程序的研發(fā)都被默認(rèn)為允許；英法采取審慎監(jiān)管式，更關(guān)注以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的機(jī)器學(xué)習(xí)對(duì)公民隱私和自由造成的危害，只有在被證明沒(méi)有危險(xiǎn)的條件下，某一項(xiàng)新技術(shù)或商業(yè)模式才能夠被使用。[19]這兩種模式都存在很大弊端。前者預(yù)設(shè)的是規(guī)制主體事后監(jiān)管的有效性，當(dāng)事后監(jiān)管失效時(shí)，公共政策便無(wú)法解決已造成的風(fēng)險(xiǎn)后果；后者存在天然的邏輯漏洞和實(shí)踐上的不可操作性：算法運(yùn)作往往具有不可預(yù)測(cè)性，其危險(xiǎn)系數(shù)更是很難證立，長(zhǎng)此以往將嚴(yán)重阻礙人工智能的發(fā)展。元規(guī)制模式實(shí)質(zhì)上與美日的無(wú)須批準(zhǔn)式并無(wú)區(qū)別，它包括兩個(gè)維度：一方面，規(guī)制主體需要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)基礎(chǔ)目標(biāo)和底線，具體規(guī)制的內(nèi)容和方式由被規(guī)制者自行制定；另一方面，規(guī)制主體應(yīng)把更多精力放在提升學(xué)習(xí)能力上，當(dāng)行業(yè)自治發(fā)生偏差且無(wú)法調(diào)節(jié)時(shí)，再采取必要手段維護(hù)公共秩序。[20]元規(guī)制模式賦予人工智能自治的優(yōu)先權(quán)，但人工智能賦能科技活動(dòng)不同于傳統(tǒng)的技術(shù)專業(yè)活動(dòng)，等到自我規(guī)制失靈時(shí)再介入，很可能已造成無(wú)法挽回的嚴(yán)重后果。

以上模式要么無(wú)法合理規(guī)制人工智能應(yīng)用帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，要么嚴(yán)重阻礙了人工智能的成長(zhǎng)，都不是可資借鑒的理想模式。無(wú)論是事前監(jiān)管、事后監(jiān)管，還是自證危險(xiǎn)，其都沿用了傳統(tǒng)的單一主體的治理模式，一律將人工智能視為被監(jiān)管的對(duì)象。然而在人工智能輔助地方立法領(lǐng)域，對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制往往包含諸多高度專業(yè)性和復(fù)雜性的問(wèn)題，傳統(tǒng)的治理主體并不具備深厚的人工智能專業(yè)知識(shí)，相關(guān)技術(shù)性人才也處于緊缺狀態(tài)，在規(guī)制時(shí)顯得力不從心，很容易造成無(wú)須批準(zhǔn)式或元規(guī)制模式下片面追求立法效率而導(dǎo)致地方立法價(jià)值本位位移或?qū)徤鞅O(jiān)管式下立法人工智能發(fā)展舉步維艱，難以有效輔助地方立法工作的開(kāi)展。舉個(gè)例子，算法是人工智能輔助地方立法發(fā)揮效用的關(guān)鍵要素之一。它關(guān)系著立法相關(guān)數(shù)據(jù)信息的搜集和預(yù)測(cè)的質(zhì)量，影響著立法決策的科學(xué)性。但對(duì)算法的規(guī)制往往涉及法律、道德、專業(yè)技術(shù)等多層面的問(wèn)題，政府不再像管理傳統(tǒng)行業(yè)那樣享有決策的權(quán)威地位。如果立法人工智能算法設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)得不到合理規(guī)制，地方立法過(guò)程和結(jié)果的合法性、民主性與科學(xué)性就得不到保障；如果對(duì)算法程序研發(fā)的管控過(guò)于嚴(yán)厲，立法人工智能便很難實(shí)現(xiàn)賦能行動(dòng)的效率價(jià)值。這些治理范式已然無(wú)法應(yīng)對(duì)人工智能時(shí)代所引發(fā)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。

與其他治理范式不同，協(xié)同治理模式將社會(huì)視為一個(gè)由公民、法人、政府等諸多治理主體構(gòu)成的開(kāi)放復(fù)雜的系統(tǒng)整體，主張治理主體的多元化和治理權(quán)威的多樣化，提倡各個(gè)子系統(tǒng)在利益依賴的基礎(chǔ)上共同參與規(guī)則制定，實(shí)現(xiàn)信息共享、互利互惠、責(zé)任共擔(dān)、深度交互的目標(biāo)，最終達(dá)成更高級(jí)別的整體治理效應(yīng)。[21]人工智能輔助地方立法也形成了由地方立法機(jī)關(guān)、研發(fā)企業(yè)、公民等不同主體構(gòu)成的系統(tǒng)整體，這些主體間彼此聯(lián)結(jié)，相互影響，作用力此消彼長(zhǎng)，共同形塑了智能化地方立法的最終樣態(tài)。在這個(gè)系統(tǒng)中，人工智能輔助地方立法引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)具有高度復(fù)雜性，單個(gè)主體都不具備化解全部或某一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的完備知識(shí)，但法律風(fēng)險(xiǎn)卻與每個(gè)主體息息相關(guān)。同時(shí)，人工智能輔助地方立法牽涉多方利益主體，各個(gè)子系統(tǒng)利益的差異和博弈也導(dǎo)致該領(lǐng)域很難形成穩(wěn)定有序的治理結(jié)構(gòu)。如果不形成治理合力，很容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的價(jià)值失衡，影響地方立法的完善和進(jìn)步。這就使構(gòu)建該領(lǐng)域的協(xié)同治理規(guī)則體系顯得尤為重要。結(jié)合立法人工智能帶來(lái)的相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者認(rèn)為可以從主體協(xié)同、利益整合和信息交流這三個(gè)宏觀層面著手，分別構(gòu)建多元主體協(xié)同治理體系、多元利益協(xié)同整合體系和多元信息協(xié)同整合體系，為地方立法合法性、民主性和科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)治理制定基本的規(guī)制框架，實(shí)現(xiàn)立法人工智能賦能行動(dòng)的效率價(jià)值與地方立法的本體價(jià)值的整體平衡。

第一，多元主體協(xié)同治理體系。政府并非由專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成，即便引進(jìn)專家輔助，也需要一定的時(shí)間，因而很容易導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)管控不當(dāng)。合理的做法是，在履行法定職責(zé)基礎(chǔ)上，政府可以調(diào)動(dòng)更廣泛的社會(huì)力量，形成技術(shù)治理的決策權(quán)威聯(lián)盟[22]，促進(jìn)該領(lǐng)域的自組織系統(tǒng)的形成，提升人工智能輔助地方立法的容錯(cuò)能力，實(shí)現(xiàn)治理效能的“帕累托改進(jìn)”。

就官方治理層面，政府作為行政管理主體和立法主體之一，在對(duì)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位。首先，政府可以嘗試依托國(guó)家信息中心構(gòu)建一個(gè)立法人工智能發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織和實(shí)施立法人工智能研發(fā)前的審查、研發(fā)中的監(jiān)督和研發(fā)后的評(píng)估，從技術(shù)層面整體把控算法開(kāi)發(fā)的公平公正和數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、應(yīng)用、交易、共享的規(guī)定，盡力避免算法黑箱、技術(shù)獨(dú)裁、隱私侵犯等風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。其次，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，為了有效規(guī)制立法人工智能，縮小技術(shù)專家與立法專家間的溝通鴻溝，政府有必要有針對(duì)性地搭建人才培養(yǎng)渠道，加強(qiáng)對(duì)外包公司技術(shù)人員的法律專業(yè)和道德倫理培訓(xùn)，加強(qiáng)高校內(nèi)跨學(xué)科人才培養(yǎng)與輸送，保證技術(shù)人員對(duì)立法需求、程序有足夠的了解，也保證地方立法工作者充分了解立法人工智能的運(yùn)作機(jī)理。最后，政府需要突破制度性障礙，減少公權(quán)力對(duì)其他治理主體的“擠出效應(yīng)”，堅(jiān)持有所為有所不為，著力培育其他治理主體和搭建平臺(tái)，如研發(fā)企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等，促進(jìn)治理規(guī)則的共同參與，彌補(bǔ)政府由于技術(shù)、專業(yè)、人力等造成的治理缺失。[23]

對(duì)于研發(fā)機(jī)構(gòu)而言，首先，研發(fā)機(jī)構(gòu)需要在遵循國(guó)家規(guī)定的算法、數(shù)據(jù)規(guī)則和各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上做出自我監(jiān)管的承諾，對(duì)立法人工智能產(chǎn)品的質(zhì)量安全與性能承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。其次，研發(fā)機(jī)構(gòu)也要重視其他社會(huì)規(guī)范功能的發(fā)揮。當(dāng)前人工智能處于發(fā)展初期，在各項(xiàng)法律尚不健全的情況下，研發(fā)企業(yè)需要加強(qiáng)道德責(zé)任感和道德自律。例如谷歌公司頒布《谷歌AI的原則》，明確規(guī)定本公司未來(lái)堅(jiān)持的四大倫理底線，這便可以在一定程度上填補(bǔ)政府治理和法律規(guī)范的漏洞。[24]另外，行業(yè)協(xié)會(huì)可以在法律規(guī)范的指導(dǎo)下細(xì)化或補(bǔ)充統(tǒng)一的算法研發(fā)和數(shù)據(jù)管理規(guī)則、科學(xué)倫理標(biāo)準(zhǔn)等。法律不可能事無(wú)巨細(xì)地規(guī)定技術(shù)研發(fā)過(guò)程中的所有問(wèn)題，行業(yè)自治規(guī)則可以有效填補(bǔ)這方面的空缺。最后，沒(méi)有公眾參與便失去了協(xié)同的基礎(chǔ)和對(duì)象。要充分保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，及時(shí)了解公眾的訴求和愿望，以便調(diào)整規(guī)制法律風(fēng)險(xiǎn)的解決方案。這樣一來(lái)，便形成了以政府為核心，研發(fā)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公眾等主體共同參與的治理系統(tǒng)。彼此通過(guò)對(duì)話與協(xié)商，就算法、數(shù)據(jù)規(guī)則的制定、法律風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和評(píng)估等方面促進(jìn)協(xié)同合作，推動(dòng)人工智能立法治理邁向更高級(jí)別的有序狀態(tài)。

第二，多元利益整合協(xié)同體系。如何建立公平合理的利益格局，構(gòu)建系統(tǒng)、穩(wěn)健的多元利益整合機(jī)制是有效化解法律風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。面對(duì)人工智能輔助地方立法過(guò)程中公共利益、私人利益的此消彼長(zhǎng)，關(guān)鍵在于構(gòu)建通暢的利益表達(dá)機(jī)制、公平的利益分配機(jī)制、有效的利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制和規(guī)范的利益補(bǔ)償機(jī)制。首先，在地方立法過(guò)程中，可以完善公眾聽(tīng)證制度、專家論證制度、政策公示制度等，以保證公民、研發(fā)企業(yè)等不同利益主體的要求得以通暢表達(dá)，加強(qiáng)人工智能輔助立法活動(dòng)的公眾參與，以便更好調(diào)整立法人工智能治理的策略。其次，為了實(shí)現(xiàn)利益的公平分配，還需要充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控的雙重作用，在多元主體協(xié)同治理的基礎(chǔ)上公正有序地配置各類(lèi)主體的資源，避免高科技人才的過(guò)度集中造成私人企業(yè)對(duì)智能技術(shù)的壟斷，對(duì)算法實(shí)行嚴(yán)格規(guī)制，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格管理，以避免高科技企業(yè)借助合作之機(jī)不當(dāng)干預(yù)地方立法活動(dòng)，發(fā)生“立法劫持”現(xiàn)象。最后，在人工智能輔助地方立法過(guò)程中，不可避免地存在公共利益與私人利益之間或私人利益之間的沖突，此時(shí)當(dāng)然以公共利益為主，同時(shí)可以充分發(fā)揮地方立法工作者的主觀能動(dòng)性，對(duì)因技術(shù)或數(shù)據(jù)的弱勢(shì)地位而遭到隱性歧視的群體予以合情合理的補(bǔ)償，避免社會(huì)矛盾的激化。

第三，多元信息整合協(xié)同體系。對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制需要健全信息分享、指導(dǎo)、合作與監(jiān)督機(jī)制，搭建信息溝通平臺(tái)。信息共享程度作為該領(lǐng)域治理的重要序參量對(duì)子系統(tǒng)間的協(xié)同運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生重要影響。沒(méi)有暢通無(wú)阻的信息溝通，各個(gè)子系統(tǒng)便無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同運(yùn)動(dòng)。構(gòu)建多元信息協(xié)同機(jī)制主要從地方立法機(jī)關(guān)、研發(fā)機(jī)構(gòu)和公民這三類(lèi)信息源著手，彼此間建立程序化、制度化的信息交流機(jī)制，利用現(xiàn)代科技手段從專業(yè)技術(shù)信息、立法信息和民情信息這三個(gè)方面構(gòu)建覆蓋全面、協(xié)同共享的信息網(wǎng)絡(luò)。首先，地方立法工作者需要意識(shí)到推動(dòng)科技與法律的共治，不僅是科技手段和法律手段的結(jié)合，更需要法律科學(xué)與自然科學(xué)的交叉、法學(xué)家和科學(xué)家的交流，共同推動(dòng)科技朝普惠向善的方向發(fā)展。[25]對(duì)此，地方立法工作者需要同研發(fā)機(jī)構(gòu)保持定期交流，結(jié)合本地實(shí)際情況合理傳達(dá)立法的技術(shù)訴求。例如，針對(duì)當(dāng)前立法數(shù)據(jù)庫(kù)不完備的情況，地方立法機(jī)關(guān)和研發(fā)機(jī)構(gòu)可以通力合作構(gòu)建信息跟蹤動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，為地方立法提供充足的資料。除此之外，地方立法工作者還需要多途徑擴(kuò)大立法信息來(lái)源，通過(guò)實(shí)地調(diào)研充分挖掘本地特色立法資源，通過(guò)搭建社情民意平臺(tái)等及時(shí)掌握公眾的實(shí)際訴求和立法的重難點(diǎn)。其次，研發(fā)機(jī)構(gòu)可以借助交流機(jī)會(huì)充分把握立法的全部流程和某個(gè)環(huán)節(jié)在其中的作用和位置，這是立法人工智能研發(fā)的信息基礎(chǔ)。同時(shí)研發(fā)機(jī)構(gòu)還可以就某項(xiàng)立法需求進(jìn)行針對(duì)性的技術(shù)開(kāi)發(fā)和設(shè)計(jì)。例如針對(duì)智能輔助立法過(guò)程中產(chǎn)生的技術(shù)理性與人文關(guān)懷的鴻溝，研發(fā)機(jī)構(gòu)可以嘗試在算法中導(dǎo)入立法價(jià)值倫理準(zhǔn)則，著力開(kāi)發(fā)一套“道德算法”。[26]法安天下，德潤(rùn)人心。一般情況下，在法律規(guī)范缺位時(shí)，往往需要倫理道德發(fā)揮先導(dǎo)作用，規(guī)制和約束新型的社會(huì)關(guān)系。科技比較發(fā)達(dá)的美國(guó)、德國(guó)、歐盟、日本對(duì)人工智能的規(guī)制研究多是從倫理規(guī)范出發(fā)。例如，德國(guó)的倫理委員會(huì)便遵循這個(gè)思路提出了一項(xiàng)人工智能報(bào)告，該報(bào)告中列舉了以人的生命安全為核心的20條倫理意見(jiàn)并要求算法設(shè)計(jì)者遵守這些倫理規(guī)則。[27]道德算法有利于縮小技術(shù)設(shè)計(jì)與立法價(jià)值關(guān)切的差距，使算法運(yùn)作過(guò)程無(wú)限接近專業(yè)的立法思維，充分保障公民的權(quán)利自由。最后，在智能化時(shí)代，構(gòu)建一個(gè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的智能社會(huì)治理共同體是應(yīng)對(duì)新時(shí)代科技發(fā)展的應(yīng)有之義。公民也需要積極參與到立法人工智能賦能活動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn)治理中，作為直接利益相關(guān)者充分表達(dá)對(duì)人工智能輔助地方立法的意見(jiàn)和合理訴求。

上述內(nèi)容主要從構(gòu)建多元主體治理、多元信息共享、多元利益整合體系這三方面促進(jìn)各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)動(dòng)以提升整體治理效能，以期從宏觀層面為規(guī)制地方立法的合法性、民主性和科學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)提供基本框架。對(duì)于該體系尚未針對(duì)性顧及或僅從宏觀層面提出抽象解決措施的法律風(fēng)險(xiǎn)，還需各主體在協(xié)同治理體系基礎(chǔ)上進(jìn)一步采取規(guī)制措施。

首先，對(duì)于立法人工智能在數(shù)據(jù)收集和處理過(guò)程中可能導(dǎo)致的立法結(jié)果歧視或偏見(jiàn)問(wèn)題，開(kāi)發(fā)一套“道德算法”誠(chéng)然有效，通過(guò)為智能算法附加倫理規(guī)則和價(jià)值敏感設(shè)計(jì)，將關(guān)涉立法活動(dòng)的倫理價(jià)值和行為方式轉(zhuǎn)化為智能產(chǎn)品可以理解的數(shù)據(jù)模型，然而智能技術(shù)雖然可以避開(kāi)社會(huì)歧視與偏見(jiàn)，但道德算法是一個(gè)復(fù)雜的整體性工程，涉及概念和規(guī)則的研究和轉(zhuǎn)化、模型的構(gòu)建、專業(yè)人才的缺失等難題，技術(shù)從設(shè)計(jì)到研發(fā)再到檢驗(yàn)也要耗費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間。此時(shí)有必要從其他方面同時(shí)著手，例如從源頭——數(shù)據(jù)提供者出發(fā)，增設(shè)相關(guān)倫理義務(wù)。立法人工智能收集的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于兩個(gè)方面，一是各地方機(jī)關(guān)或事業(yè)單位觀測(cè)和記錄的數(shù)據(jù)，二是企業(yè)自身積累的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。這些主體尤其是地方機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，需要注重多渠道多維度提供數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的全面性和系統(tǒng)性。例如在收集立法意見(jiàn)模塊，地方立法工作者在利用智能技術(shù)分析網(wǎng)絡(luò)輿情的同時(shí)，還需要進(jìn)行實(shí)際觀測(cè)和調(diào)研，二者相互補(bǔ)充和印證，方可作為下一個(gè)立法環(huán)節(jié)的參考。對(duì)于立法人工智能在數(shù)據(jù)收集和處理過(guò)程中可能導(dǎo)致的泄露個(gè)人信息與侵犯?jìng)€(gè)人隱私問(wèn)題，一方面，上述數(shù)據(jù)提供者在為立法人工智能的運(yùn)作提供數(shù)據(jù)時(shí)需要滿足無(wú)侵權(quán)、無(wú)權(quán)利負(fù)擔(dān)、內(nèi)容真實(shí)、程序合法等基本義務(wù)；另一方面，立法人工智能作為數(shù)據(jù)處理者需要秉持最基本的“善良處理”原則，依照個(gè)人信息保護(hù)的慣例，在每次地方立法完成后允許數(shù)據(jù)主體就已提出的立法意見(jiàn)或建議予以刪除。另外，立法人工智能也需要特別注意對(duì)個(gè)體與特定數(shù)據(jù)的模糊處理，并將此項(xiàng)任務(wù)貫穿其工作的整個(gè)生命周期，從而保障公民法人隱私信息不被侵犯。[13]70要使立法人工智能做到這一點(diǎn)，需要研發(fā)機(jī)關(guān)與地方立法工作者通力合作，將保護(hù)隱私的立法需求導(dǎo)入智能算法的研發(fā)過(guò)程中。

其次，為了暢通公民的實(shí)質(zhì)參與和監(jiān)督渠道，一方面，地方立法的智能化需要特別注意提高立法的可解釋性。第一，考慮到現(xiàn)階段的技術(shù)水平和應(yīng)對(duì)能力，在兩害相權(quán)取其輕的思維邏輯下，為了實(shí)現(xiàn)立法人工智能的算法、決策過(guò)程公開(kāi)透明和風(fēng)險(xiǎn)的合理預(yù)測(cè)評(píng)估，最好避免使用深度學(xué)習(xí)模型和關(guān)聯(lián)性數(shù)據(jù)，以防止對(duì)輸出結(jié)果難以預(yù)判和解釋的局面。第二，對(duì)智能立法成果進(jìn)行事后解釋是有必要的。在立法后可以披露包括正在優(yōu)化的目標(biāo)函數(shù)、方法和算法的輸入變量等相關(guān)規(guī)范[28]，并通過(guò)可視化技術(shù)對(duì)機(jī)器立法的相關(guān)邏輯以自然語(yǔ)言進(jìn)行解釋，保證公民享有實(shí)質(zhì)上的知情權(quán)。第三，根據(jù)現(xiàn)有的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)可以解釋的算法以公眾理解的自然語(yǔ)言進(jìn)行充分解釋，對(duì)依照現(xiàn)有技術(shù)不能解釋的算法，需要在整個(gè)生命周期內(nèi)對(duì)其不斷進(jìn)行矯正和優(yōu)化并予以公示，包括事前對(duì)輸入數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制和事后對(duì)立法人工智能性能的測(cè)試和驗(yàn)證，盡力規(guī)避技術(shù)不確定性帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，保證公民享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。另一方面，為了保證公民對(duì)地方立法的實(shí)質(zhì)性參與，增強(qiáng)對(duì)立法的信任，還需要確立民主原則高于科學(xué)技術(shù)的價(jià)值位階。也即當(dāng)智能化分析結(jié)果同民主的認(rèn)知沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分保障公眾或者公眾的代表知曉該領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)知識(shí)的基礎(chǔ)上，通過(guò)民主機(jī)制做出決斷，給予民眾充分的辯論空間。即便是在有充分明確的證據(jù)證明民主決策是錯(cuò)誤的情況下，也只能通過(guò)民主議事規(guī)則說(shuō)服公眾及其代表，嚴(yán)禁通過(guò)壓迫手段強(qiáng)制改變民主決策的結(jié)果。[29]

最后，為了提高地方立法的科學(xué)性，除了從技術(shù)端和人才輸送端強(qiáng)化立法人工智能產(chǎn)出結(jié)果的科學(xué)性外，還需要地方立法工作者將審慎規(guī)范貫徹地方立法的全過(guò)程，堅(jiān)持愛(ài)因斯坦“科技以人為本”的告誡和工具主義思維。具體而言，第一，地方立法工作者需要加強(qiáng)對(duì)各個(gè)立法程序場(chǎng)景的梳理，秉持溫和理性的“人機(jī)合作觀”，而不是非此即彼的“人機(jī)代替觀”[30]，明確智能立法產(chǎn)品在不同程序中的介入程度和具體方式。對(duì)于如立法數(shù)據(jù)、意見(jiàn)的分析、歸類(lèi)等可計(jì)算、具有高度模式化的立法事務(wù)，地方立法工作者可以允許人工智能代替性介入，并施以必要的監(jiān)督。對(duì)于涉及政策考量、價(jià)值判斷和能動(dòng)創(chuàng)新的立法環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)地方立法工作者的主導(dǎo)性。人工智能作為輔助性的工具，其產(chǎn)出的結(jié)果為立法活動(dòng)提供正向參考或反向預(yù)警。第二，地方立法工作者可以著手建立一套統(tǒng)一的規(guī)范化工作流程，克服對(duì)立法人工智能的依賴可能性，具體內(nèi)容包括以下四個(gè)方面。一為啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。立法人工智能的應(yīng)用不應(yīng)設(shè)置強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際工作需要決定是否應(yīng)用智能分析結(jié)果。二為參考標(biāo)準(zhǔn)?？梢悦鞔_規(guī)定智能化分析結(jié)果只能作為重要參考，而非唯一依據(jù)。規(guī)范性文件制定、備案審查和監(jiān)督仍由地方立法工作者在廣泛聽(tīng)取民意和專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上決定。三為說(shuō)明標(biāo)準(zhǔn)。凡在地方立法的重要環(huán)節(jié)中采納了人工智能的分析結(jié)果，地方立法工作者都需要對(duì)采納結(jié)果的科學(xué)性、客觀性和必要性進(jìn)行理由說(shuō)明，制作陳述報(bào)告，并將不同于智能分析結(jié)果的意見(jiàn)和建議予以記錄備案。四為責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)。可以根據(jù)最新出臺(tái)的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》，建立地方立法過(guò)程中相關(guān)部門(mén)和運(yùn)營(yíng)者的安全保護(hù)和監(jiān)督管理責(zé)任機(jī)制，使相關(guān)責(zé)任主體扮演好“產(chǎn)品經(jīng)理”、“算法質(zhì)疑者”等角色。

四、結(jié) 語(yǔ)

除了關(guān)注立法人工智能帶來(lái)的價(jià)值功能和法律風(fēng)險(xiǎn)，也需要認(rèn)識(shí)到人工智能輔助地方立法尚處于初步階段，各類(lèi)配套的基礎(chǔ)設(shè)施和制度體系建設(shè)仍不完善。地方立法智能化還面臨著地方財(cái)政投入不足，部門(mén)間和地區(qū)間數(shù)據(jù)共享不通暢，立法人工智能應(yīng)用范圍狹窄、推廣不足等現(xiàn)狀，未來(lái)仍有很長(zhǎng)的路要走。[31]地方立法智能化是由一系列子集組成的長(zhǎng)期過(guò)程，從技術(shù)發(fā)展的客觀規(guī)律來(lái)看，單點(diǎn)智能容易實(shí)現(xiàn)，但系統(tǒng)智能的實(shí)質(zhì)性突破則需要較長(zhǎng)時(shí)間。目前乃至將來(lái)的很長(zhǎng)時(shí)間，人工智能也只能對(duì)模式化、可計(jì)算的立法環(huán)節(jié)進(jìn)行代入式介入。未來(lái)地方立法智能化發(fā)展趨勢(shì)如何不得而知，但對(duì)此消沉以待是不可取的。人工智能技術(shù)席卷各行各業(yè)，對(duì)此不應(yīng)逆流而上，從而導(dǎo)致技術(shù)紅利的錯(cuò)失；同時(shí)，對(duì)此過(guò)分樂(lè)觀并抱有非理性預(yù)期也是不可取的，這會(huì)使我們陷入“唯技術(shù)論”的漩渦和預(yù)期之外的失望。對(duì)待人工智能輔助地方立法這一問(wèn)題，需要懷著包容開(kāi)放的心態(tài)，勇于接受新事物帶來(lái)的機(jī)遇，并采取積極措施應(yīng)對(duì)可能的挑戰(zhàn)。地方立法智能化可以作為全國(guó)范圍內(nèi)推廣立法智能化的先試先行，以產(chǎn)出高質(zhì)量的立法成果、提高社會(huì)治理能力和增進(jìn)人民幸福利益為根本出發(fā)點(diǎn)，在改革中不斷探索人工智能賦能地方立法的新經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展中不斷評(píng)估立法與智能化結(jié)合的發(fā)展前景，堅(jiān)持立法的本質(zhì)追求和價(jià)值衡量的技術(shù)非自足性，實(shí)現(xiàn)科技造福人類(lèi)的終極目的。