農村集體經濟組織立法的若干重要問題研究

丁關良

農村集體經濟組織立法的若干重要問題研究

丁關良1,2

（1.浙江大學 中國農村發(fā)展研究院，浙江 杭州 310058；2.嘉興學院 文法學院，浙江 嘉興 314001）

作為民事主體之特別法人、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之主要組織載體的農村集體經濟組織沒有自身調整和規(guī)范之專項法律，顯然，已經不能適應新形勢之迫切要求。針對新時代承載多維載體性、多元功能性、多樣目標性、多重職責性的社區(qū)性農村集體經濟組織，制定《農村集體經濟組織法》具有自身的獨特性、復雜性。為促使《農村集體經濟組織法》成為創(chuàng)造良好的主體運行平臺、治理創(chuàng)新平臺、經濟發(fā)展平臺、農民增收平臺、公共富裕平臺的一部良法，本文首先從社區(qū)性農村集體經濟組織的歷史演變著手，并梳理現(xiàn)行社區(qū)性農村集體經濟組織現(xiàn)實存在的七種形式；再重點對農村集體產權制度改革主要方向中股份（經濟）合作社與經濟合作社進行異同分析；最后對農村集體經濟組織立法應該重點關注和考慮的八大問題進行深入研究。

社區(qū)性；農村集體經濟組織；立法；重要問題；深層思考

社區(qū)性農村集體經濟組織是農村公有制的主要組織載體和實現(xiàn)形式。加強農村集體經濟組織建設，對于探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式、堅持和完善農村基本經營制度、創(chuàng)新農村集體經濟運行機制、建立健全農村治理結構、加快推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化、實現(xiàn)共同富裕都具有十分重要的意義。同時，雖然《憲法》《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進法》《農業(yè)法》《土地管理法》《農村土地承包法》等眾多法律都提到農村集體經濟組織（指狹義的社區(qū)性農村集體經濟組織，不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)①、農民專業(yè)合作社②），但作為民事主體之特別法人的農村集體經濟組織沒有自身調整和規(guī)范法律，已經不能適應新形勢之現(xiàn)實迫切要求，《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》（中發(fā)[2019]1號）提出“研究制定農村集體經濟組織法”，制定《農村集體經濟組織法》意義重大。它與營利法人的《公司法》，非營利法人的《事業(yè)單位人事管理條例》《社團登記管理條例》《基金會管理條例》，其他特別法人的《公務員法》《農民專業(yè)合作社法》《村民委員會組織法》等相比較，不僅自身組織形態(tài)多樣性、功能多樣性；而且追求價值目標多樣性、承擔職責多樣性。因此，為使《農村集體經濟組織法》更好完成眾多新時代的使命和責任，我們應該關注和研究社區(qū)性農村集體經濟組織立法涉及的重點或重大問題。

一、現(xiàn)行社區(qū)性農村集體經濟組織的形式

（一）我國社區(qū)性農村集體經濟組織的歷史演變

新中國建立初期，我國廣大農村實施土地改革，建立了農村土地的農民私人所有制，并創(chuàng)建了家庭經營這一經營形式，后來先是農民自愿組織農業(yè)生產互助組，而該互助組沒有改變原先個體農民的生產資料所有制，它引起的變化主要是以一定程度的聯(lián)合勞動取代完全分散的個體勞動，且并沒有改變原有的土地私人所有權和家庭經營形式這一特質。顯然，我國社區(qū)性農村集體經濟組織的歷史演變，主要經歷了以下幾個主要階段：

1．初級農業(yè)生產合作社（1953—1956年）

初級農業(yè)生產合作社（簡稱“初級社”）是在互助組的基礎上，以個體農民的土地等入股而自愿組織起來的，實行社統(tǒng)一使用土地和社員參與集體共同勞動，而形成半社會主義性質的集體經濟組織。初級社的主要特點是土地入股，耕畜、農具等其它主要生產資料作價入社，由社實行統(tǒng)一經營；社員參加集體勞動；勞動產品在扣除農業(yè)稅、生產費、公積金、公益金和管理費用之后，按照社員的勞動數(shù)量和質量及入社的土地等生產資料的多少進行分配。1953年11月，在討論農業(yè)問題時毛澤東同志闡述到之前發(fā)展的互助組只是集體勞動，沒有涉及所有制問題。1955年11月9日全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過《農業(yè)生產合作社示范章程》明確“已經有一部分公有的生產資料”，同時，“農業(yè)生產合作社在分配勞動成果的時候，應該給全社留下為發(fā)展生產和發(fā)展公共文化福利事業(yè)所必需的資金”。初級社屬于農村社區(qū)全體勞動農民的集體經濟組織，它已經擁有了集體財產且屬于勞動群眾集體所有制范疇?？梢姡r村社區(qū)集體所有制產生于初級農業(yè)生產合作社。

2．高級農業(yè)生產合作社（1956—1957年）

高級農業(yè)生產合作社（簡稱“高級社”）是以土地等主要生產資料集體所有制為基礎的農民合作的經濟組織。高級社1955年8月前只是試點。1955年10月11日中國共產黨第七屆中央委員會第六次全體會議《關于農業(yè)合作社問題的決議》第10部分明確：“各省、市和各自治區(qū)的黨委在制訂合作社規(guī)劃的時候，應該注意在有條件的地方，有重點地試辦高級的(即完全社會主義性質的)農業(yè)生產合作社。有些已經在基本上實現(xiàn)了半社會主義的合作化的地方，可以根據發(fā)展生產的需要、群眾覺悟程度和當?shù)氐慕洕鷹l件，按照個別試辦、由少到多、分批分期地逐漸地發(fā)展的步驟，擬訂關于由初級社轉變?yōu)楦呒壣绲挠媱??！睂嶋H上1955年底只有1.7萬個高級社，而到1956年1月底就達13.6萬個，到1957年，高級社達75.3萬個，加入高級社的農戶占全國農戶的96.2%。

《高級農業(yè)生產合作社示范章程》（1956年6月30日第一屆全國人民代表大會第三次會議通過）第三章“土地和其它主要生產資料”第13條規(guī)定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。……社員土地上附屬的私有的塘、井等水利建設，隨著土地轉為合作社集體所有?！钡?4條規(guī)定：“社員的土地轉為合作社集體所有，取消土地報酬……?！钡?6條規(guī)定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社?！备呒夀r業(yè)生產合作社時期，土地和其它主要生產資料歸合作社集體所有，以合作社為基本的勞動組織形式，采取集體勞動，以社為單位統(tǒng)一計劃進行生產，產品歸合作社集體占有，其中用于合作社擴大再生產的積累基金，實行按需分配原則；而用于分配社員的個人消費基金，實行按勞分配原則。

3．公社、生產大隊、生產隊（1958—1984年）

在我國農村建立“公社”或“大社”的思想，萌芽于早期農業(yè)合作社運動中。1958年7月初，全國第一個人民公社河南省駐馬店市遂平縣的“嵖岈山衛(wèi)星人民公社”成立，共有27個農業(yè)社9360戶。中共中央政治局于1958年8月17日至30日在北戴河舉行擴大會議并通過《關于在農村建立人民公社問題的決議》（1958年8月29日），1958年9月初，人民公社運動在全國農村達到高潮，當年9月底全國農村共有人民公社23384個，參加的農戶占總數(shù)農戶90.4%，平均每社4797戶。至當年11月初，全國原有的74萬多個高級農業(yè)合作社組成了26 500多個“一大二公”的人民公社，參加公社的農戶有12 690多萬戶，占全國農戶總數(shù)的99.1%。

（1）在公社化初期，公社是基本核算單位。全國原有的74萬多個高級農業(yè)合作社一律被改組為2.65萬個人民公社，平均28.5個高級社合并成一個人民公社。

（2）1959年4月，中共中央發(fā)出《關于人民公社的十八個問題》后，逐步調整為人民公社、生產大隊、生產隊三級所有，以生產大隊所有為基礎。

（3）中共中央于1962年2月13日發(fā)出《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，確定以生產隊為人民公社的基本核算單位。即“三級所有，隊為基礎”。

1962年9月27日黨的八屆十中全會正式通過并頒布了《農村人民公社工作條例修正草案》（簡稱《人民公社六十條》），該草案第21條規(guī)定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣?！w所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有?！睋嘘P資料表明，1978年由生產隊核算的農村集體土地占95.9%，由大隊核算的約占3%，由公社核算的約占1.1%。中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議于1978年12月22日通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》第7條規(guī)定：“要保護人民公社各級的所有權。公社、大隊、生產隊所有的土地、山林、草場、灘涂、水面，所有的勞動力，所有的牲畜、農具、農業(yè)機械、工業(yè)設備、資金、物料和產品，任何單位和個人不得無償調用或占用。……農村土地包括宅基地一律不準出租和買賣?！敝邪l(fā)[1979]4號的《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》（1979年9月28日黨的十一屆四中全會通過）指出：“人民公社、生產大隊和生產隊的所有權和自主權應該受到國家法律的切實保護，任何單位和個人都不得任意剝奪或侵犯它的利益”。

4．實施全國農村集體產權改革前農村集體經濟組織（1985—2016年）

20世紀70年代末、80年代初億萬農民在黨的領導下創(chuàng)造的家庭承包責任制推行沖擊并加速了農村人民公社“政社合一”體制的解體，中發(fā)[1983]1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》明確有步驟、分批地“實行政社分設”，1983年10月12日中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府通知》（中發(fā)[1983]35號）指出：“政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作要與選舉鄉(xiāng)人民代表大會代表的工作結合進行，大體上在一九八四年底以前完成?！?985年6月4日據新華社報道，全國農村人民公社政社分開、建立鄉(xiāng)政府的工作全部結束。全國共建9.2萬個鄉(xiāng)(含民族自治鄉(xiāng))、鎮(zhèn)人民政府。至此，建立村民委員會82萬多個。到20世紀90年代初建立“村民小組500萬個”。而當時對是否相應建立農村集體經濟組織，中共中央和國務院有關文件沒有作硬性規(guī)定，中發(fā)[1983]1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》指出：“實行政社分設?！嗣窆缭瓉淼幕竞怂銌挝患瓷a隊或大隊，在實行聯(lián)產承包以后，有的以統(tǒng)一經營為主，有的以分戶經營為主。它們仍然是勞動群眾集體所有制的合作經濟?！瓰榱私洜I好土地，這種地區(qū)性的合作經濟組織是必要的。其名稱、規(guī)模和管理機構的設置由群眾民主決定。原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯(lián)合組織保留下來，應根據具體情況，與群眾商定?！敝邪l(fā)[1984]1號文件中共中央《關于1984年農村工作的通知》中指出：“政社分設以后，農村經濟組織應根據生產發(fā)展的需要，在群眾自愿的基礎上設置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一種模式?！梢砸源?大隊或聯(lián)隊)為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設置的，原生產隊的資產不得平調，債權、債務要妥善處理。……原公社一級……，沒有條件的地方也可以不設置。”顯然，政社分設后，農村集體經濟組織建設和發(fā)育滯后，“1987年，全國有村及村以下合作經濟組織143萬個，1990年增加到189萬個，1992年為205萬個，1994年又再度發(fā)展，增加到218萬個”③。直到2016年12月26日《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》出臺前，全國村一級存在農村集體經濟組織的只占45%左右。

5．全國農村集體產權改革形成的新型農村集體經濟組織（2017年開始）

農村集體經濟產權制度改革經歷了一個漸進的發(fā)展過程，早在20世紀80年代中期山東淄博和廣東省的廣州、深圳等地就開始了探索，一直未間斷。中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）指出：“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（中發(fā)[2014]1號）指出：“推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，特別2016年12月26日《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》“由點及面開展集體經營性資產產權制度改革”中指出：“有序推進經營性資產股份合作制改革。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村鎮(zhèn)，特別是城中村、城郊村和經濟發(fā)達村開展。已經開展這項改革的村鎮(zhèn)，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展這項改革的村鎮(zhèn)，可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革”。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)[2018]1號文件）明確指出：“深入推進農村集體產權制度改革。全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，加快推進集體經營性資產股份合作制改革。”《中共中央國務院關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》（中發(fā)[2019]1號）指出：“深入推進農村集體產權制度改革?！?，加快推進農村集體經營性資產股份合作制改革，繼續(xù)擴大試點范圍。總結推廣資源變資產、資金變股金、農民變股東經驗。完善農村集體產權權能，積極探索集體資產股權質押貸款辦法。”《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》（中發(fā)[2020]1號）指出：“全面推開農村集體產權制度改革試點，有序開展集體成員身份確認、集體資產折股量化、股份合作制改革、集體經濟組織登記賦碼等工作”。全國股份合作制改革2017年真正開始全面試點和啟動，按政策要求2021年完成。2016年底，全國農村集體賬面資產總額3.1萬億元，村均555.4萬元。到2019年，全國58.6萬個村，81.6%完成清產核資工作，集體賬面資產總額3.44萬億元。2020年6月，全國299.2萬個擁有農村集體經營性、非經營性和資源性資產的清產核資單位完成數(shù)據上報，清產核資工作已經基本完成，共清查核實賬面資產總額6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元、非經營性資產3.4萬億元；集體資源性資產總面積65.5億畝。截至2020年6月全國已有超過43.8萬個村（74.5%）完成改革，確認集體成員6億多人。農村集體產權制度改革作為我國農村經濟體制的一項重大制度創(chuàng)新，不僅是探索農村集體所有制有效實現(xiàn)形式，構建農村集體經濟運行新機制和農村集體經濟治理新體系，發(fā)展壯大集體經濟的重要措施；而且也是維護農民合法權益，增加農民財產性收入，增進人民福祉、走共同富裕道路的重大舉措。

（二）現(xiàn)行社區(qū)性農村集體經濟組織的形式和層級

《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：“農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社?！倍r村現(xiàn)行社區(qū)性農村集體經濟組織的形式，包括：（1）（農村）股份（經濟）合作社（全國各地普遍）；（2）（農村社區(qū)性集體）有限責任公司（廣東省少數(shù)地方，適合發(fā)達地區(qū)的組，因為受股東50人限制）；（3）（農村社區(qū)性集體）股份有限公司（上海市、廣東省的少數(shù)村）；（4）（農村）股份合作公司（廣東省的深圳市）；（5）（農村）經濟合作社（安徽省部分地方，如天長市全市151個村，其中有集體經營性資產的成立集體股份經濟合作社139個、無集體經營性資產成立的集體經濟合作社12個）；（6）人民公社性質的農村集體經濟組織（全國極少地方仍然保留“人民公社”體制）；（7）其他形式的綜合型農村集體經濟組織（貴州省部分村）。

農村集體經濟組織的層級包括：（1）三級，南方較為普遍，如廣東省農村集體經濟組織包括經濟聯(lián)合總社、經濟聯(lián)合社、經濟合作社和股份合作經濟聯(lián)合總社、股份合作經濟聯(lián)合社、股份合作經濟社（做實組，原生產隊）等。（2）二級，北方較為普遍，如北京市農村集體經濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織、村集體經濟組織等。（3）一級，如浙江省只存在村集體經濟組織（即由原村經濟合作社實施股份合作制改革后而形成的村股份經濟合作社）等。

二、股份（經濟）合作社與經濟合作社異同分析

股份（經濟）合作社和經濟合作社是未來較長時間農村集體經濟組織的典型具體形式。

（一）股份（經濟）合作社與經濟合作社的相同點

股份（經濟）合作社和經濟合作社都是農村集體經濟組織，可以依法成為特別法人，承擔資源開發(fā)與利用、資產經營與管理、生產發(fā)展與服務、財務管理與分配的職能，對農民集體的資源性資產都只享有經營管理權。

（二）股份（經濟）合作社與經濟合作社的差異點

股份（經濟）合作社和經濟合作社的差異點體現(xiàn)在：

（1）組織制度性質不同。經濟合作社屬合作制范疇；股份（經濟）合作社制度設計兼有合作制和股份制有機結合的特點，并通常以股份制為主。

（2）組織產權制度其產權清晰度不同。經濟合作社不享有農村社區(qū)集體財產的所有權或農村社區(qū)集體財產權；股份（經濟）合作社產權較清晰，即股份（經濟）合作社享有股份（經濟）合作社中集體財產的所有權或法人的財產權。

（3）構成組織人員的身份和范圍不同。經濟合作社只能由社員（自然人）組成。而股份（經濟）合作社由股東組成（不是由社員或成員組成），股東身份不一、且范圍較寬，且除自然人股東外，還包括法人股東、非法人組織股東，甚至還包括集體股股東。其中自然人股東包括：現(xiàn)為本農民集體成員的成員股東；原農民集體成員（如進城入戶現(xiàn)已經轉性而享有城市住房和城市社會保障的真正市民，有的擁有農齡股或取得個人股后由原農民集體成員轉化為城市市民）的非現(xiàn)成員股東；原農民集體成員而現(xiàn)非本農民集體成員（如某A婦女是原甲村農民集體成員、并享有甲村股份合作社的股權，現(xiàn)已經成為乙村農民集體成員）的他成員股東；非成員（一直是城市的市民）的其他股東。

（4）構成組織的人員與組織其經濟關系不同。經濟合作社的社員（通常是成員）對農村社區(qū)集體資產在一定程度上表現(xiàn)為“人人擁有，人人沒有”和“玻璃箱子里的東西，看得見摸不著”的懸空狀態(tài)。股份（經濟）合作社的股東對股權資產“人人所有、人人有份”（不是按份共同共有，而是按份享有之不同份額），“股份合作社的股份，看得見摸得著”。

（5）組織法律地位認可度不同。經濟合作社代表一定社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組）農民集體行使農村集體財產權、自身無獨立財產，理論上還很難認可為具有法人資格。股份（經濟）合作社對依法以價值的形式量化到人的集體資產（經營性資產）歸本社集體所有，即有獨立財產，理論上認可為具有法人資格無異議，擁有的法人財產權是完整的。

（6）組織治理結構制度內涵不同。經濟合作社的社員(代表)大會、社管會、社監(jiān)會流于形式，社員關心程度不高；股份（經濟）合作社設立的股東(代表)大會、董事會、監(jiān)事會等法人組織機構，逐步完善法人決策機制、激勵機制和監(jiān)督機制，建立基本符合現(xiàn)代企業(yè)制度所要求的“準公司治理機制”。同時股東從切身利益角度出發(fā)，關心程度很高。

（7）組織的人員實現(xiàn)利益途徑不同。經濟合作社的社員一般只享有集體收益分配的利益權利；股份（經濟）合作社的股東除享有該集體收益分配的紅利權利外，不僅對本社財產增值部分享有份額，而且還可以實施股權依法流轉，表明能通過多途徑實現(xiàn)自身經濟利益。

（8）組織的人員變動其權利變化不同。經濟合作社的社員死亡或成為公務員等其社員資格消滅，一般與原經濟合作社不存在經濟關系。股份（經濟）合作社的股東死亡，其股權可繼承；成為公務員等其股東資格不消滅，即實行“確權到人（戶）、權跟人（戶）走”。

（9）組織承擔責任不同。經濟合作社只能代表農民集體行使經營管理權，同時，以農民集體（或成員集體）的財產（除土地等資源性資產外）承擔責任。股份（經濟）合作社一方面以自己的名義參與經濟活動，以自己的獨立財產承擔責任；另一方面對仍然屬于農民集體的資源性資產和非經營性資產等，可代表農民集體行使經營管理權，同樣，這方面參與經濟活動以農民集體（或成員集體）的財產（除土地等資源性資產外）承擔責任。

（10）組織承擔使命不同。經濟合作社一般只對成員負責，甚至只對社員負責；股份（經濟）合作社不僅對成員股東負責，而且還要對非成員股東負責，甚至對非股東的成員也要負責，責任重大。

三、農村集體經濟組織立法應該重點考慮的問題研究

農村集體經濟組織不僅自身組織形態(tài)多樣性、功能多樣性，而且追求價值目標多樣性、承擔職責多樣性。為此，我們建議全國立法關注以下若干重點或重大問題。

（一）關于法律定位和立法目的

現(xiàn)行農村集體經濟組織，是由人民公社“三級所有、隊為基礎”體制實行“政社分設”后改制延革并發(fā)展完善（或改革）或實施農村集體產權制度改革后重新原始創(chuàng)設，并建立在資源性資產、經營性資產、非經營性資產等生產資料農村集體所有制基礎上的，具有地域社區(qū)性、功能多元性、組織形式復雜性、服務回報成員性的集體經濟組織。農村集體經濟組織，一方面對外參與各種經濟活動，以特別法人身份作為民事主體，且以營利為主要目標，以壯大集體經濟為使命，顯然，《農村集體經濟組織法》應該具有組織行為法（市場主體行為法）特質；另一方面對內主要從事集體資產管理、提供生產服務、履行分配職能，為構成農村集體經濟組織的社員（或股東）謀經濟利益，顯然，《農村集體經濟組織法》應該具有組織管理法特質。因此，《農村集體經濟組織法》的法律定位應該是具有組織行為法和組織管理法雙重性質之特別法律。

不同民事主體對應法律立法目的的大體確定原則?？傮w來說，經濟屬性強的民事主體，立法目的側重促進發(fā)展；經濟屬性弱的民事主體，立法目的側重規(guī)范管理。當前，關于農村集體經濟組織法，大體有兩種立法目的，一是立足農村集體經濟組織的政治屬性，強調其社會主義公有制的性質，以規(guī)范管理為主；二是立足農村集體經濟組織的經濟屬性，強調其要素組織方式，以促進發(fā)展為主。

我們認為，應該選擇第三種即以促進發(fā)展為主（市場主體行為法）兼顧規(guī)范管理。為此建議立法目的為：“為了規(guī)范農村集體經濟組織的管理和行為，鼓勵、支持、引導和促進農村集體經濟組織的發(fā)展，壯大農村集體經濟，推進鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)共同富裕，維護農村集體經濟組織、社員（或股東）和債權人的合法權益，制定本法”。

（二）關于農村集體經濟組織與農民集體之間關系界定

在農業(yè)合作化時期，農村集體財產（不包括土地）先屬于初級農業(yè)生產合作社所有，農村集體財產（包括集體土地）然后屬于高級農業(yè)生產合作社所有；在人民公社化時期，農村集體財產（包括集體土地）實行“三級所有、隊為基礎”，即屬于公社、生產大隊、生產隊三級所有，以生產隊為基礎。在我國改革開放前，主要實行計劃經濟體制，顯然，農村集體財產不存在市場交易情形，出現(xiàn)“在人民公社內部存在同一資產的產權有三個所有者主體（公社、生產大隊、生產隊）的現(xiàn)象。這就在產權制度上成為產生‘共產風’的根源，公社就可用一級所有者和一級政權組織的名義，無償調撥生產隊、大隊的資金和勞力；大隊也可以用一級所有者和上級行政組織的名義，無償調撥生產隊的資金和勞動力；有的公社、大隊甚至還無償征用生產隊的土地、山林等，”④造成生產隊集體土地所有權的不穩(wěn)定和經常被侵害甚至剝奪。

1978年率先在農村實行改革，億萬農民在黨的領導下創(chuàng)造的家庭承包責任制推行沖擊并加速了農村人民公社“政社合一”體制的解體，特別1985年初全國農村人民公社政社分開工作基本完成時，有的地方設立或改為“地區(qū)性合作經濟組織”（中發(fā)[1984]1號文件中共中央《關于1984年農村工作的通知》），有的地方取消原來的公社一級和非基本核算單位的大隊之農村集體經濟組織（中發(fā)[1983]1號文件《當前農村經濟政策的若干問題》），而原生產隊很多地方基本上被村民小組（通常只有一個組長）取代、而沒有設立組農村集體經濟組織，或雖然設立了組農村集體經濟組織但沒有內部治理結構、且通常無獨立財務核算機制。同時，一方面我國實行土地公有制，1982年《憲法》第10條第2款原則規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有?！惫兄葡碌募w土地所有權不能買賣、入股、抵押、還債、抵債（無法律依據能作為破產的財產）等；另一方面農村改革后農村經濟應該以實行社會主義市場經濟為主；再一方面，具有法人資格的經濟組織（應該包括農村集體經濟組織）存在破產這一客觀情形。顯然，法律不可能把集體土地所有權的主體賦予農村集體經濟組織，否則會造成土地公有制這一制度瓦解；同時，法律上若不明確集體土地所有權的主體，也會引起集體土地所有權主體的缺位，這樣甚至引起大量集體所有土地的暫時和長期“無主現(xiàn)象”（無主不動產則通常歸國家所有，如是，則廣大農民是不會同意的，更會引起社會動蕩）。因此，1986年4月12日《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有”（《民法通則》率先提出“農民集體”這一名稱，其理由不明。計劃經濟時代集體土地可以歸高級社所有或歸公社、大隊、生產隊三級所有，而實行社會主義市場經濟其集體土地無法歸法人的經濟組織所有，因為法人存在破產這一客觀事實，若這樣集體土地就會變?yōu)樗饺怂兄浦恋?，與我國土地實行公有制的制度不吻合?？梢姡睹穹ㄍ▌t》之“農民集體”是英明規(guī)定或明智提法）。1986年6月25日《土地管理法》第8條第1款與上述《民法通則》第74條除有相同規(guī)定外，增加第2款規(guī)定：“村農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農業(yè)集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織的農民集體所有?！睆亩嬲_立了農民集體的土地所有權法律地位，即農民集體是集體土地所有權的主體。同時，國發(fā)[1995]35號《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》規(guī)定：“農村集體資產（以下簡稱集體資產）是指歸鄉(xiāng)、村集體經濟組織（以上簡稱集體經濟組織）全體成員集體所有的資產。屬于組（原生產隊）集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有?！鞭r村“集體經濟組織是集體資產管理的主體。”“集體經濟組織要建立健全產權登記、財務會計、民主理財、資產報告等項制度，把集體所有的資產全部納入管理范圍之內?！睆默F(xiàn)行法律和政策看，農民集體與農村集體經濟組織不具有同質性，是兩個不同性質、不同層級的主體，且在農村集體所有制這一我國公有制下必然存在緊密聯(lián)系的兩個主體。通常農村集體資產屬于農民（或成員）集體所有，即農村社區(qū)性集體的財產權（最為核心之一的集體土地所有權）的主體是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組（三級）農民（或成員）集體。雖然《民法典》等多部法律都提到“農民集體”，法律在形式上規(guī)定集體土地所有權主體是農民集體，但“農民集體”屬于何種民事主體在法律上沒有作出界定，同樣，民法理論上也還未賦予“農民集體”的民事主體之法律地位。目前農民集體是法律形式意義的“民事主體”且不能真正享有權利和承擔義務；而不是法律實質意義的能真正享有權利和承擔義務的民事主體，造成農村社區(qū)集體財產權主體虛位或虛化。同時，農民集體內既無最高權力機關（目前如村一級村集體經濟組織中只有村經濟合作社最高權力機構的社員大會或社員代表大會、村集體經濟組織中只有村股份經濟合作社最高權力機構的股東會或股東代表大會和農村基層群眾自治組織之村民委員會最高權力機構的村民會議或村民代表會議），又無業(yè)務執(zhí)行機關（村經濟合作社的管理委員會、村股份經濟合作社董事會和村民委員會的村委會），更無監(jiān)督機關（指監(jiān)督委員會），農民集體通常無法真正參與民事活動，不能享有權利和承擔義務。因此，目前“農民集體”不是民法上的民事主體，而農村集體經濟組織和村民委員會依據《民法典》都可成為特別法人（是民法上的民事主體），同時，法律安排如村農民集體所有的土地，只能由村集體經濟組織或者村民委員會代表村農民集體行使土地所有權等。顯然，農村集體經濟組織不是農村集體資產的財產權（即農村社區(qū)性集體的財產權）主體，依據《民法典》第262條、《土地管理法》第11條、《農村土地承包法》第13條第1款等重要法律條文來看，它是農村社區(qū)性集體的財產權之行使主體或行使代表。且依據上述法律規(guī)定表明“農村集體經濟組織”與“農民集體”之間是一種法定代理關系（《民法典》第163條“代理包括委托代理和法定代理?！薄拔写砣税凑毡淮砣说奈行惺勾頇?。法定代理人依照法律的規(guī)定行使代理權”）。

（三）關于農村集體經濟組織主要形式與法律調整主要對象

《農村集體經濟組織法》立法總則中應該對“農村集體經濟組織”作出概念客觀界定，一方面充分體現(xiàn)該“農村集體經濟組織”的特質是社區(qū)性的、主要由成員為主體創(chuàng)辦的、為成員謀取各種經濟利益、實現(xiàn)成員共同富裕的組織載體；另一方面承認“農村集體經濟組織”的形式具有多樣性，并以“股份經濟合作社”和“經濟合作社”為主要主體。這里第一種“農村集體經濟組織”的最主要形式應該為“股份經濟合作社”，隨著農村集體產權改革基本完成，它約占“農村集體經濟組織”數(shù)量的94%，其具體名稱因地制宜界定，如浙江省只存在村社區(qū)一級農村經濟實體，可稱為“村股份經濟合作社”。又如現(xiàn)階段只存在兩級農村社區(qū)經濟實體的地方，通常村一級可稱“村股份經濟合作社”和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級可稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）股份經濟合作聯(lián)社”（以區(qū)別于村一級之“村股份經濟合作社”），再如廣東省等地，目前組（原生產隊）一級仍然試運行，可在組（原生產隊）一級設立股份經濟合作社、村一級設立股份經濟合作聯(lián)社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設立股份經濟合作總社（上述體現(xiàn)因地制宜的中國特色）。同樣，第二種“農村集體經濟組織”主要形式的經濟合作社，如只存在村社區(qū)一級農村社區(qū)經濟實體，可稱“村經濟合作社”，現(xiàn)階段只存在兩級農村社區(qū)經濟實體的地方，通常村一級可稱“村經濟合作社”和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級可稱“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經濟合作聯(lián)社”（以區(qū)別于村一級之“村經濟合作社”），再如某些地方，目前組（原生產隊）一級仍然試運行（農村社區(qū)經濟實體），可在組（原生產隊）一級設立經濟合作社、村一級設立經濟合作聯(lián)社、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級設立經濟合作總社。

《農村集體經濟組織法》屬于鼓勵、支持、引導和促進農村集體經濟組織健康發(fā)展的專項法律，不僅應該普遍規(guī)范農村集體經濟組織的現(xiàn)實各種具體形式，更重要的是針對農村集體經濟組織形式的多樣性和復雜性，結合中央政策農村集體產權改革方向和全國農村農情實際有側重確立調整重要對象。

從地域對象角度看，村一級農村集體經濟組織因具有歷史延續(xù)性，在全國普遍存在，有完全獨立的財產且財務獨立；村一級集體經濟組織更容易使農村社區(qū)集體產權明晰，更能勝任承擔生產服務、協(xié)調管理、資源開發(fā)、興辦企業(yè)、資產積累等職能，且在農村社區(qū)中的規(guī)模最為適度，更能提升經營能力和開拓發(fā)展農村集體經濟；村一級更有利于建立健全內部治理機構，更能依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定土地補償費、農村宅基地等在本組織內部分配；而且黨在農村的最基層組織（黨支部）和農村的基層群眾性自治組織（村民委員會）均建在農村社區(qū)中的村；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場在農村社區(qū)中的村。因此，《農村集體經濟組織法》立法調整重點地域對象應設定在村一級。

從組織對象上看，農村集體產權制度改革后，村股份經濟合作社是全國村一級最主要、數(shù)量最多的農村集體經濟組織，這種組織形式能最好實現(xiàn)“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”的改革目標，完全符合特別法人特性，依法設立后擁有法人財產權；同時，村股份經濟合作社內部治理結構的股東（代表）大會、董事會、監(jiān)事會更加符合現(xiàn)代經濟組織運行機制，為農村集體資產保值增值提供了一個良好現(xiàn)代組織運行平臺，是發(fā)展新型集體經濟的有效組織載體。因此，《農村集體經濟組織法》立法調整組織對象重點應該是村股份（經濟）合作社，輔助調整村經濟合作社等其他農村集體經濟組織。

（四）關于農村集體經濟組織性質與功能

傳統(tǒng)農村集體經濟組織是由人民公社、生產大隊、生產隊改革改制成立的，建立在農村土地等生產資料集體所有制基礎上的，具有多功能性的經濟組織。隨著我國近年來城鎮(zhèn)化率較大幅度上升（已經達到60%），行政區(qū)城鎮(zhèn)中的部分城中村（鎮(zhèn)中村）、城郊村集體土地（包括原宅基地）都已經全部被征收，導致這些村（社區(qū)）已經不存在集體土地，顯然和傳統(tǒng)農村集體經濟組織定義發(fā)生沖突。但上述村（社區(qū)）仍然存在其他集體資產、并按農村集體經濟產權制度改革創(chuàng)建新型農村集體經濟組織、且仍屬于農業(yè)農村行政主管部門管理。因此，現(xiàn)行農村集體經濟組織，是由人民公社“三級所有、隊為基礎”改制后設立并延革或實施農村集體產權制度改革后重新創(chuàng)設的，建立在資源性資產、經營性資產、非經營性資產等生產資料農村集體所有制基礎上的，具有地域社區(qū)性、多功能性、組織形式復雜性的經濟組織?，F(xiàn)行農村集體經濟組織的性質，應當是我國社會主義基本經濟制度的組成部分，是公有制的實現(xiàn)形式和組織載體。

學術界對于農村集體經濟組織的功能存在單一功能說和多元功能說兩種觀點。但根據《中共中央國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》中“發(fā)揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等方面的功能作用”，結合以往農村集體經濟組織職能提到“承擔資源開發(fā)與利用、資產經營與管理、生產發(fā)展與服務、財務管理與分配的職能”，顯然，農村集體經濟組織多元功能，包括資源開發(fā)與利用、資產經營與管理、發(fā)展集體經濟、服務集體成員、財務管理與利益分配等經濟功能、服務功能和管理功能。

（五）關于成員客觀歸屬與農民集體成員界定

依據農村社區(qū)集體資產的財產權制度變遷內容啟示和現(xiàn)行實際，法律上“農村集體經濟組織成員”應該回歸為“農民集體（或成員集體）成員”，主要理由如下：①成員和成員權不是來自農村集體經濟組織。全國啟動實施農村集體產權制度改革前，當時全國還有55%左右的地方仍然不存在村集體經濟組織（而只存在村民委員會），且不存在農村集體經濟組織的農村社區(qū)，農村社區(qū)內的農民仍是成員，也仍享有成員權，可見，這些地方客觀上存在成員這一現(xiàn)實，充分說明這時成員肯定不是農村集體經濟組織的成員。如果成員是農村集體經濟組織“專利”，則不存在農村集體經濟組織的農村社區(qū)，哪來成員？哪來成員權？②現(xiàn)行法律和政策通常提到農村集體經濟組織成員，但有的中央政策和法律也已經提到和關注農民集體（或成員集體）成員。如國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)[2011]178號）中提到“本農民集體成員”；又如原《物權法》中規(guī)定:“本集體成員”等，客觀上已經出現(xiàn)“農民集體成員”或“成員集體成員”。③農村集體經濟組織的兩種主要形式的構成分子或要素不同，且一般不是由純成員構成。通常，經濟合作社由社員組成，而股份經濟合作社由股東組成。傳統(tǒng)經濟合作社社員與農民集體成員可能具有一致性（也可能不完全一致），如《浙江省村經濟合作社組織條例》（自2008年1月1日起施行）第23條第1款規(guī)定：“社員大會是村經濟合作社的權力機構，由本社十八周歲以上的社員組成，依照本條例和章程行使職權”；股份（經濟）合作社雖然主要由成員為主來創(chuàng)辦，但客觀上來說股份（經濟）合作社不是由成員來構成，而應該由股東組成，即使創(chuàng)辦時，股份（經濟）合作社的股東是由100%的成員股東組成，然而，股份（經濟）合作社運行若干年后，股份（經濟）合作社的股東性質肯定發(fā)生了變化，除成員股東外，肯定存在非成員股東。而開放型股份（經濟）合作社的股東，包括自然人股東、集體股股東、法人股東、非法人組織股東等。其中，自然人股東包括本農民集體的成員股東、農民集體原成員的非成員股東（現(xiàn)已被納入國家公務員序列或者享有城鎮(zhèn)住房和社會保障體系的非成員股東；非成員股東享有農齡股，浙江省發(fā)達地方的農齡股采用一次性買斷的現(xiàn)實，如杭州市原江干區(qū)現(xiàn)上城區(qū)的三叉社區(qū)股份經濟合作社等）、非本農民集體的其他農民集體成員股東（婦女因結婚等現(xiàn)已成為其他農民集體成員的非成員股東）、非成員的自然人個人股東等，可見，股份（經濟）合作社的股東與農民集體成員不具有完全一致性，這是客觀現(xiàn)實。④農村集體所有制是產生制度法權實現(xiàn)形式的農村社區(qū)農民集體財產權（主要是農村集體資產的所有權）的基礎。⑤農民集體是農村社區(qū)集體資產財產權的主體，而農村集體經濟組織通常不是農村社區(qū)集體資產財產權的主體，一般只可能是農村社區(qū)集體資產財產權行使主體(或代表)。⑥成員、成員權只能來自農民集體這一農村集體所有制表現(xiàn)載體，取決于農民集體是這一農村社區(qū)集體資產財產權主體的客觀存在。⑦農村社區(qū)包括鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村、組三級（部分地方包括鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村兩級），存在鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村、組三級的成員（如廣東省等）和鄉(xiāng)或鎮(zhèn)、村兩級的成員（如北京市等）并存，部分地方普遍只存在村一級的成員（如浙江省等）。⑧雖然《農民專業(yè)合作社法》中也存在“成員”，但互助性經濟組織的農民專業(yè)合作社與農村社區(qū)的集體所有制性質的農民集體存在本質區(qū)別，同樣，農民專業(yè)合作社的成員與農民集體的成員性質也不同，農民專業(yè)合作社的成員（具有民事行為能力的公民，以及從事與農民專業(yè)合作社業(yè)務直接有關的生產經營活動的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會組織，能夠利用農民專業(yè)合作社提供的服務，承認并遵守農民專業(yè)合作社章程，履行章程規(guī)定的入社手續(xù)的，可以成為農民專業(yè)合作社的成員）以農民為主體（“農民專業(yè)合作社的成員中，農民至少應當占成員總數(shù)的百分之八十”），而農民集體的成員只能是農民，且農民集體由100%成員組成?？梢?，“農民集體成員”是真命題、是客觀存在，農村社區(qū)的集體所有制的制度法權實現(xiàn)形式中的農村社區(qū)農民集體財產權是確立農民集體成員的根，因此，法律上規(guī)定農民集體成員才能真正落地。

對于成員身份確定標準，理論界和司法界以及實踐操作者存在較大爭議：有采取單一標準的方法（戶籍論，村民論，實際生產生活論，土地承包經營權論，權利義務論，村民會議認定論，保障農民生存權論等）；有采取雙重標準的方法（戶籍和實際生產生活、戶籍和土地承包經營權、戶籍和保障農民生存、戶籍和村民會議認定等）；有采取復合標準的方法（戶籍、實際生產生活和權利義務關系，戶籍、土地承包經營權和保障農民生存，戶籍、社會保障、勞動關系和土地承包經營權等）。上述觀點均沒有明確前提條件。近年來提出的“法定+意定”模式，或難以界定成員資格，或不符合農村現(xiàn)實。在“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實”前提下，綜合考量原戶籍登記性質和現(xiàn)戶籍登記現(xiàn)狀、土地承包關系、社會保障性質、福利享受、居住狀況、對村集體履行義務等因素，我們認為成員身份界定宜采“法律與風俗習慣有機融合+意定”相結合的理性復合標準認定模式⑤，其內涵包括：（1）法律（這里指廣義法律，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，下同）有規(guī)定而農村沒有風俗習慣規(guī)范(習慣法或民間法范疇，下同)或沒有合理的風俗習慣規(guī)范的，要嚴格執(zhí)行其法律規(guī)定界定；（2）法律有規(guī)定且沒有與農村合理的風俗習慣規(guī)范矛盾的，要嚴格執(zhí)行其法律規(guī)定界定；（3）法律有規(guī)定而與農村合理的風俗習慣規(guī)范沖突的（如《民法典》第五編“婚姻家庭”第二章“結婚”第1050條“登記結婚后，按照男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”規(guī)定解釋“入贅婿”當然能成為女方家庭所在村的該村農民集體成員，與純女戶只能招贅一個上門女婿具有女方村農民集體成員資格，僅一個兒子已喪失勞動能力、且有女戶可以招贅一個上門女婿也具有女方村農民集體成員資格的“入贅婿”兩種情形成員身份習慣界定相沖突），要依據農村合理的風俗習慣規(guī)范界定；（4）法律沒有規(guī)定，而有農村合理的風俗習慣規(guī)范（《民法典》第一編“總則”第一章“基本規(guī)定”第10條規(guī)定“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗”）的，要依據農村合理的風俗習慣規(guī)范界定；（5）在沒有法律規(guī)定和農村合理的風俗習慣規(guī)范雙重情形下，才能采取民主議定方式界定。

我們認為，基于全國東中西部差異大，各地所處的經濟社會發(fā)展階段和集體經濟發(fā)展進程不同，國家對于農民集體成員界定應體現(xiàn)普適性、通用性，不宜提出具體的認定辦法，對于“成員”可在“總則”部分反映，另在農村集體經濟組織設立中也可以重點提到。根據國家立法中關于成員界定的原則性規(guī)定，國家有關部門再通過制定《農民集體成員變動指導辦法》的形式給予規(guī)制，具體包括成員身份界定的倡導模式、基本原則、基本程序、成員權性質，成員身份設立登記，變更情形與變更登記，消滅情形與注銷登記，成員身份救濟等。

（六）關于農村集體資產股份權能與股權流轉

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出：“推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，探索農村集體經濟新的實現(xiàn)形式和運行機制?！憋@然，新型農村集體經濟組織中的股份（經濟）合作社應該由股東構成而不是由成員構成或不是由社員構成，這是常態(tài)?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》指出：“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。與股權類型、股權享有對象相適應，全國各地股東類型也極為復雜，股東分類也沒有全國統(tǒng)一標準，我們認為，最重要、最有理論價值、最具實踐意義的股東分類應該主要依據是否為成員擁有股權為標準進行分類，大致可以把股東分為兩類，即成員股東和非成員股東。股東類別不同，相應的權利和義務也不同，應從法律層面分類規(guī)范。

中央眾多政策明確，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出、抵押、擔保與繼承權。2015年全國確定29個縣(市、區(qū))實行了股份權能改革試點?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（2019年4月15日提出“完善農村集體產權權能，完善農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及擔保、繼承權”。農村集體資產股份六大權能等政策提法存在問題，主要表現(xiàn)在：（1）這里的權能應該是股權的權能，而不是股份的權能。（2）股權不存在占有問題（有形財產，如動產和不動產，存在占有），股東只存在持有或擁有《股權證》這一現(xiàn)象。（3）股權只存在質押，不存在抵押。（4）擔保是保證、抵押、留置、質押、定金五種具體擔保方式的上位概念，顯然，政策中抵押與擔保并列不科學、不規(guī)范。同樣，政策上只提“擔保”無法具體實施、且也不規(guī)范。（5）股份退出是否合理和科學（公司股東持有的股權，通常情形下不得退出資本金），值得探討。股份（金）退出，造成股份（經濟）合作社注冊資金變動（減少），削弱經濟實力。同時，中央文件已然明確股權可以依法流轉，包括轉讓、贈予、繼承、質押等。因此，《農村集體經濟組織法》中不應該規(guī)定股權的權能，而應該規(guī)定股權流轉法律制度。當前首要是要引導目前實行動態(tài)管理的股權向靜態(tài)管理轉變，這是股權流轉基本前提。再按不同股種、不同流向設定流轉程序與辦法。對城市化和“公司化”治理水平較高的股份（經濟）合作社，可允許各類股權在社內外流轉，在同等條件下優(yōu)先流轉給社內股東；對完全農村地區(qū)的股份（經濟）合作社，人口股流轉一般以社內為主，審慎向社外流轉，如果向社外流轉，須對相關權利義務關系作出具體約定，除人口股外的其他股種流轉可放寬流向范圍，但在同等條件下優(yōu)先流轉給社內股東與股東家庭及本社區(qū)新增人口。

（七）關于農村集體經濟組織合并、分立和終止

經濟組織合并、分立和終止是經濟組織必將面臨的普遍、客觀問題，《農村集體經濟組織法》更應該直接面對，才能為農村集體經濟組織自身健康發(fā)展創(chuàng)造更好法律環(huán)境，也為農村集體經濟組織終止創(chuàng)造可遵循撤銷該特別法人之獨特法律依據。一是合并。合并，包括吸收合并（兼并）和新設合并。隨著農村交通日趨發(fā)達、邁向信息時代、社區(qū)治理能力加速提升，對全國眾多的農村集體經濟組織規(guī)模普遍偏?。ㄌ貏e以原生產隊為組織體）、運行成本也不低、經營人才更是極缺、市場競爭能力極弱、三資實力不強且資源偏于單一發(fā)展?jié)摿κ芟蕖⒁?guī)模經濟功效無法體現(xiàn)等組織體應實施自然、合理、規(guī)范的合并，已經成為未來農村深化改革促使發(fā)展壯大集體經濟的重大時代要求和發(fā)展趨勢，同樣，也包括村與村合并，如浙江省金華市東陽市南馬鎮(zhèn)花園村（一村先后兩次兼并另十八村）。浙江省村經濟合作社建立初期的1993年為40448個，到2015年底，29489個村集體經濟組織完成改革，占總村社數(shù)的99.4%，2019年建制村為20402個。立法上要明確鼓勵、引導、支持符合市場規(guī)則、經濟規(guī)律、農民意愿要求的自然合并，同時，對行政性合并應該作出符合合理條件的限制性規(guī)范內容。二是分立。分立，包括派生分立和新設分立。根據農村集體經濟組織現(xiàn)狀，立法上要明確不鼓勵、不引導、不支持人為盲目分立，同時，對某些農村集體經濟組織確實需要分立的，立法上更要明確應該作出符合分立合理條件的限制性規(guī)范內容。三是終止。終止，導致農村集體經濟組織之組織消滅，即農村集體經濟組織之特別法人注銷，它包括轉致型相對終止和自然終止。一方面隨著城鎮(zhèn)化和農民市民化的深化改革趨勢推進，立法上要明確鼓勵、引導、支持在集體三資依法轉性基礎上農村集體經濟組織向無所有制性質的股份制公司模式發(fā)展，原農村集體經濟組織終止和法人型公司設立；另一方面農村自身深化改革推進，立法上也要明確鼓勵、引導、支持農村經濟合作社向農村股份（經濟）合作社發(fā)展，原農村經濟合作社終止和農村股份（經濟）合作社設立；再一方面立法上要明確在存在集體三資中財產的任何形式的農村集體經濟組織原則上不實施終止；此外，在集體三資依法轉性基礎上只實施農村集體經濟組織終止的，立法上除集體土地全部被國家征收外更要明確其他集體資產轉性的處置規(guī)則。

（八）關于《農村集體經濟組織法》的立法框架

承載多維載體性、多元功能性、多樣目標性、多重職責性的農村集體經濟組織不同于單一性的營利法人公司等企業(yè)，非營利法人的事業(yè)單位、社會團體、基金會、社會服務機構等，其他特別法人的機關法人、城鎮(zhèn)農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人等，應該有符合自身建設、生存、發(fā)展的獨特法律環(huán)境。我們建議《農村集體經濟組織法》的立法框架設想，包括：第一章“總則”、第二章“股份（經濟）合作社的設立和治理結構”、第三章“經濟合作社等其他農村集體經濟組織的設立和治理結構”、第四章“農村集體經濟組織合并、分立、增資、減資”、第五章“農村集體經濟組織經營投資”、第六章“農村集體經濟組織財務、會計”、第七章“股份（經濟）合作社股權管理與流轉”、第八章“農村集體經濟組織扶持措施”、第九章“農村集體經濟組織監(jiān)督管理”、第十章“農村集體經濟組織解散和清算”、第十一章“法律責任”、第十二章“附則”。

結語

制定《農村集體經濟組織法》，建立和健全農村集體經濟組織這一農村公有制的主要組織載體和實現(xiàn)形式，依法發(fā)揮農村集體經濟組織在壯大集體經濟中的主體地位，必將為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造良好的主體運行平臺、治理創(chuàng)新平臺、經濟發(fā)展平臺、農民增收平臺。

注釋：

① 《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第4條規(guī)定：“發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，堅持以農村集體經濟為主導，多種經濟成分共同發(fā)展的原則?！钡?0條第1款規(guī)定：“農村集體經濟組織投資設立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其企業(yè)財產權屬于設立該企業(yè)的全體農民集體所有?！?/p>

② 《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》第2條規(guī)定：“本法所稱農民專業(yè)合作社，是指在農村家庭承包經營基礎上，農產品的生產經營者或者農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經濟組織?！?/p>

③ 農業(yè)部農村合作經濟研究課題組：《中國農村土地承包經營制度及合作組織運行考察》，載《農業(yè)經濟問題》1996年第2期。

④ 王琢、許兵著：《中國農村土地產權制度論》，經濟管理出版社1996年1月版，第139頁。

⑤丁關良：《特殊人群在農村股份合作制改革中的股權界定與保護》，載《貴州大學學報（社會科學版）》，2019年第6期。

Research on several important issues in the legislation of rural collective economic organizations

DING Guanliang1,2

(1. China Academy for Rural Development, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China; 2. College of Humanities and Law, Jiaxing University, Jiaxing 314001, China)

As a special legal person as a civil subject, the rural collective economic organization, which is the main organizational carrier for the implementation of the rural revitalization strategy, has no special laws for its own adjustment and regulation. Obviously, this can no longer meet the urgent requirements of the new situation. The rural collective economic organization in the new era has a multi-dimensional carrier, multi-functional, multi-purpose, and multi-responsible community nature, which makes the formulation of the "Rural Collective Economic Organization Act" unique and complex. This article starts with the historical evolution of the community-based rural collective economic organization, and sorts out the seven existing forms of the current community-based rural collective economic organization. Then focus on the analysis of the similarities and differences between the joint-stock (economic) cooperative and the economic cooperative in the main direction of the reform of the rural collective property rights system. Finally, it conducts an in-depth study on the eight major issues that the legislation of rural collective economic organizations should focus on and consider. The above can make the "Rural Collective Economic Organization Act" a good law to create a good main body operation platform, governance innovation platform, economic development platform, farmers' income increase platform, and public wealth platform.

collective relationship; rural collective economic organization; legislation; important issues; deep thinking

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2022.04.007

D922.4

A

1009–2013(2022)04–0064–12

2022－06－11

國家社會科學基金重大項目 (20&ZD165)；國家社會科學基金重大項目 (19ZDA088)；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目（17JJD790018）

丁關良（1959—），男，浙江義烏人，浙江大學中國農村發(fā)展研究院教授，嘉興學院文法學院特聘教授，主要研究方向為農村產權、土地法以及農村法治。

責任編輯：黃燕妮