美國對華反補(bǔ)貼：趨勢、原因及應(yīng)對策略

馬忠法，孫玉山

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

近年來，盡管美國歷屆政府對華政策有所區(qū)別，但在中國國力不斷快速提升的背景下，美國采用多種手段全面遏制中國發(fā)展的方針沒有改變。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，中美之間的貿(mào)易摩擦日益增多，尤其是自2008年全球金融危機(jī)以來，美國政府多次對華發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。美國完善的反補(bǔ)貼法律制度為美國政府對華頻繁發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查提供了制度基礎(chǔ)。事實(shí)上，補(bǔ)貼問題已經(jīng)成為中美貿(mào)易摩擦的主要原因之一，對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利影響。拜登就任美國總統(tǒng)以來，宣稱將摒棄特朗普時期單邊主義的做法，重回多邊主義。而在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，特別是圍繞補(bǔ)貼問題，美國對華將呈現(xiàn)怎樣的趨勢？中國又將如何應(yīng)對？正在審議中的《美國創(chuàng)新與競爭法》①截至2021年8月30日，《美國創(chuàng)新與競爭法》已經(jīng)在美國聯(lián)邦參議院以絕對多數(shù)表決通過，若經(jīng)聯(lián)邦眾議院順利表決通過，將經(jīng)美國總統(tǒng)簽署后成為正式法律。表明了美國將進(jìn)一步全方位遏制中國發(fā)展的戰(zhàn)略布局。基于此，本文將對美國反補(bǔ)貼法律制度進(jìn)行研究，探究美國對華反補(bǔ)貼的趨勢，分析其背后的原因，以期尋求中國在補(bǔ)貼問題上的應(yīng)對策略。

一、美國反補(bǔ)貼法律制度及政策的變遷

盡管國際貿(mào)易規(guī)則已有幾百年的發(fā)展歷史，但補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼問題直到1947年達(dá)成的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT 1947）才首次得到明確規(guī)定②GATT 1947第6條第3款對反補(bǔ)貼稅進(jìn)行了明確定義：即目的為抵消對制造、生產(chǎn)或出口時所直接或間接給予的任何津貼或補(bǔ)貼而征收的一種特別稅。，而在這之前，美國在反補(bǔ)貼方面已經(jīng)有了幾十年的探索和實(shí)踐。

（一）美國早期反補(bǔ)貼法律制度的發(fā)展

美國最早關(guān)于反補(bǔ)貼制度的明確法律規(guī)定出現(xiàn)在《1890年關(guān)稅法》中，該法要求對來自有出口補(bǔ)貼的國家的食糖每磅征收0.1美分的反補(bǔ)貼稅③美國《1890年關(guān)稅法》第1244章規(guī)定：“所有這些在顏色上具有荷蘭標(biāo)準(zhǔn)第十六號之上的食糖無論來自任何直接或間接給予糖類出口補(bǔ)貼的國家，應(yīng)在本法規(guī)定的稅率外另付每磅0.1美分的附加關(guān)稅。”。而美國歷史上第一個具有普遍意義的反補(bǔ)貼法是《1897年關(guān)稅法》，該法要求征收與外國政府給予的補(bǔ)貼相等的反補(bǔ)貼稅，改變了先前固定量地征收反補(bǔ)貼稅的做法④美國《1897年關(guān)稅法》第5條規(guī)定：“任何國家、附屬國或殖民地應(yīng)該依物品或貨品自該國家、附屬國或殖地出口而直接或間接地支付或給予獎勵或補(bǔ)助而且該物品或貨品依本法應(yīng)予征稅的，那么當(dāng)任何該物品或貨品進(jìn)口到美國時，不論是否是同樣的物品或貨品直接從生產(chǎn)國進(jìn)口或相反，不論該物品或貨品是否是以從生產(chǎn)國出口時相同的狀態(tài)進(jìn)口或已通過重新制造而改變了狀態(tài)或相反，在任何情況下，不論獎勵或補(bǔ)助是如何支付或給予的，應(yīng)在本法規(guī)定征收的關(guān)稅之外征收和支付相當(dāng)于所有該獎勵或補(bǔ)助凈額的附加關(guān)稅。所有該獎勵或補(bǔ)助應(yīng)由財(cái)政部部長作出經(jīng)常性的確認(rèn)、裁決和公布，財(cái)政部部長應(yīng)該制定為認(rèn)定這種物品或貨品和確定及征收這種附加關(guān)稅所需要的所有法規(guī)。”，使得該法成為美國歷史上首部真正意義上的反補(bǔ)貼稅法〔1〕。此后，美國在《1897年關(guān)稅法》的基礎(chǔ)上對反補(bǔ)貼條款進(jìn)行不斷微調(diào)，逐漸擴(kuò)大了反補(bǔ)貼法的適用范圍。但是，直到《1974年貿(mào)易法》通過之前，美國反補(bǔ)貼法均沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變〔2〕。

美國國會于1974年通過了《1974年貿(mào)易法》，對美國反補(bǔ)貼法律制度做了較大幅度的修改。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，《1974年貿(mào)易法》賦予了國內(nèi)申請方司法審查的權(quán)利⑤Trade Act of 1974，Sec 331（b），amending 19 U.S.C.Section 1516（a）.，即如果財(cái)政部作出否定征收反補(bǔ)貼稅的裁定，那么國內(nèi)申請方可以請求海關(guān)法院進(jìn)行司法審查。這表明反補(bǔ)貼法律規(guī)定已經(jīng)從外交政策轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У乃搅葷?jì)手段；另一方面，《1974年貿(mào)易法》對飽受詬病的反補(bǔ)貼調(diào)查時限作出了規(guī)定，要求財(cái)政部在收到申請后的6個月內(nèi)作出是否存在法律意義上的獎勵或資助的初裁。如果存在此種情況，那么財(cái)政部要在6個月內(nèi)作出終裁或者與外國政府協(xié)商消除此種獎勵或資助⑥Trade Act of 1974，Sec 331（a），adding 19 U.S.C.Section 1303（a）（4）.。此外，《1974年貿(mào)易法》還要求財(cái)政部將反補(bǔ)貼決定予以公布⑦Trade Act of 1974，Sec 331（b）（6），adding 19 U.S.C.Section 1303.，使得反補(bǔ)貼法律更具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。此次反補(bǔ)貼法律的修改為美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的救濟(jì)提供了有效的法律依據(jù)和手段，使得反補(bǔ)貼調(diào)查得到了較為普遍的運(yùn)用。

1979年，東京回合談判結(jié)束，締約方在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施等方面達(dá)成了共識。《東京回合守則》對反補(bǔ)貼程序的發(fā)起、調(diào)查和征收反補(bǔ)貼稅等進(jìn)行了細(xì)化?；诖耍绹鴩鴷群笤凇?979年貿(mào)易協(xié)定法》《1984年貿(mào)易和關(guān)稅法》以及《1988年綜合貿(mào)易和競爭法》中對反補(bǔ)貼制度進(jìn)行了明確和細(xì)化，使得美國反補(bǔ)貼法律體系更加完善。在烏拉圭回合談判結(jié)束后，美國也對其反補(bǔ)貼法相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改〔3〕。

（二）近年來美國反補(bǔ)貼法律制度的變遷

2006年12月，美國商務(wù)部對原產(chǎn)于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙發(fā)起反傾銷和反補(bǔ)貼調(diào)查，從此拉開了對中國開展大規(guī)模反補(bǔ)貼調(diào)查的序幕①具體案情可參考中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)相關(guān)資料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/articleDetail/ckys?articleId=48367&id=53d8a9ed78ce896e0178ee63b7d80642，2021年8月30日訪問。。在該案件中，美國政府于2007年3月30日對來自中國的進(jìn)口銅版紙作出存在補(bǔ)貼的初裁決定。在早期典型的反補(bǔ)貼案件“喬治敦城鋼鐵案”和“鉀堿案”中，美國法院裁定商務(wù)部不能從《1930年關(guān)稅法》第303條推定反補(bǔ)貼適用于“非市場經(jīng)濟(jì)國家”。因此，美國政府并不能從其國內(nèi)法中找到反補(bǔ)貼適用于“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的法律依據(jù)，也就是說，反補(bǔ)貼調(diào)查不得適用于“非市場經(jīng)濟(jì)國家”〔4〕。

另一起涉及中國企業(yè)的反補(bǔ)貼案件最終導(dǎo)致了美國對其反補(bǔ)貼法的修改。2008年，中國河北興茂輪胎有限公司及其全資母公司美國GPX國際輪胎公司因不服美國商務(wù)部作出的“雙反”裁決，向美國國際貿(mào)易法院起訴美國商務(wù)部②具體案情可參考中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)相關(guān)資料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?nodeId=53d8a6e2673553a501 6735a7b96900a8#2007-07-31，2021年8月30日訪問。。法院經(jīng)審理最終支持了中方的主張，認(rèn)為美國政府不能對被視為“非市場經(jīng)濟(jì)國家”的中國的產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。美國商務(wù)部不服判決，向美國聯(lián)邦巡回上訴法院提起上訴，2011年12月，上訴法院經(jīng)審理最終還是支持了中方的主張③相關(guān)案情可參考美國聯(lián)邦巡回上訴法院網(wǎng)站，http：//www.cafc.uscourts.gov/sites/default/files/opinions-orders/11-1107.pdf，2021年8月30日訪問。。

作為一個判例法國家，法院的判決具有重要影響。在這種情況下，美國商務(wù)部若想繼續(xù)對來自中國的產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，只有三個辦法：一是上訴至美國聯(lián)邦最高法院，以求推翻聯(lián)邦巡回上訴法院的裁決，但這可能需要較長的時間，且有敗訴的風(fēng)險(xiǎn)；二是承認(rèn)中國市場經(jīng)濟(jì)國家地位，這顯然是美國不愿意的；三是修改目前的法律。在綜合權(quán)衡之下，美國選擇了第三種方法，即修改法律。2012年3月，美國國會以壓倒性多數(shù)通過了H.R.4105法案（以下簡稱GPX法案）對《1930年關(guān)稅法》進(jìn)行了修改④該法案全稱為To apply the countervailing duty provisions of the Tariff Act of 1930 to nonmarket economy countries，and for other purposes.具體內(nèi)容可參見美國國會網(wǎng)站，https：//www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/4105/text?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_RstOKFfCuBsQs_xmLIEVZskSUEBoWm017pCgg3DylXM-1629681900-0-gqNtZGzNAfujcnBszQo，2021年8月30日訪問。，美國總統(tǒng)奧巴馬迅速簽署GPX法案使之成為法律。GPX法案允許美國政府對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”適用反補(bǔ)貼法，掃清了對“非市場經(jīng)濟(jì)國家”采取反補(bǔ)貼調(diào)查措施的法律障礙。同時，GPX法案允許溯及適用于從2006年11月20日開始依據(jù)《1930年關(guān)稅法》第1671條提起的反補(bǔ)貼案件。在GPX法案通過之后的近十年中，美國對中國發(fā)起了多起反補(bǔ)貼調(diào)查。

（三）拜登政府對華反補(bǔ)貼政策

盡管拜登就任美國總統(tǒng)以來，在外交政策上重返多邊主義，在諸多政策上對特朗普時期的做法作出了重大調(diào)整。但是，中美關(guān)系已然是當(dāng)今世界格局變化中的重要矛盾，兩國關(guān)系不會因?yàn)槊绹偨y(tǒng)的更迭而發(fā)生實(shí)際性變化〔5〕。在貿(mào)易政策方面，面對美國國內(nèi)多種矛盾的交織疊加和中美博弈的長期性，拜登政府對華貿(mào)易政策將會趨向強(qiáng)硬。2021年3月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布了《2021年貿(mào)易政策議程及2020年年度報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》）⑤關(guān)于《報(bào)告》的具體內(nèi)容，可參見美國貿(mào)易代表辦公室官方網(wǎng)站文件，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf，2021年8月30日訪問。?！秷?bào)告》描繪了拜登政府的貿(mào)易路線圖，共提及“中國”多達(dá)467次，并將中國列為唯一一個將特別對待的國家?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)將“用綜合戰(zhàn)略處理中國強(qiáng)制且不公平的貿(mào)易行為”?！秷?bào)告》充分體現(xiàn)了美國對華貿(mào)易的極度重視，表明了美國將實(shí)施全面強(qiáng)硬對華貿(mào)易政策的中心思想。

2021年4月21日，美國聯(lián)邦參議院外交關(guān)系委員會以21票贊成、1票反對的壓倒性投票結(jié)果表決通過了《2021年戰(zhàn)略競爭法案》（the Strategic Competition Act of 2021）①參見美國外交關(guān)系委員會官網(wǎng)信息，https：//www.foreign.senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-makes-the-casefor-strategic-competition-act-as-senate-recalibrates-us-china-relations，2021年8月30日訪問。，《2021年戰(zhàn)略競爭法案》較為集中地關(guān)注了中美之間在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的相關(guān)問題?！?021年戰(zhàn)略競爭法案》連同芯片和開放式無線接入網(wǎng)5G緊急撥款、無盡前沿法案、國家安全與政府事務(wù)委員會相關(guān)條款、2021年應(yīng)對中國挑戰(zhàn)法案和其他事項(xiàng)共6個部分組成了《美國創(chuàng)新與競爭法》（American Innovation and Competitiveness Act）②關(guān)于該法案的具體內(nèi)容以及立法流程，可參見美國國會網(wǎng)站，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260/actions，2021年8月30日訪問。。目前，《美國創(chuàng)新與競爭法》已經(jīng)在美國聯(lián)邦參議院高票表決通過，拜登對此表示歡迎并明確表示其將在眾議院表決通過后迅速簽署使之生效?！?021年戰(zhàn)略競爭法案》對補(bǔ)貼政策非常關(guān)注，指責(zé)中國對企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)貼，對全球經(jīng)濟(jì)造成損害，要求美國政府對中國政府的補(bǔ)貼進(jìn)行全面調(diào)查，及時列出中國政府補(bǔ)貼名單，并采取相應(yīng)強(qiáng)硬措施。

二、美國對華反補(bǔ)貼趨勢

縱觀美國反補(bǔ)貼法律制度發(fā)展歷史，可以看到美國完善而縝密的反補(bǔ)貼制度結(jié)構(gòu)。綜合拜登就任美國總統(tǒng)以來幾個月出臺的相關(guān)政策和報(bào)告，特別是正在審議中的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，我們可以清晰地看到美國越來越強(qiáng)硬的對華經(jīng)貿(mào)政策?？梢灶A(yù)見，未來幾年對華持續(xù)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查將會成為美國政府的一個十分重要的手段。

《2021年戰(zhàn)略競爭法案》對中國經(jīng)貿(mào)政策多加批評，充分體現(xiàn)了美國希望借助反補(bǔ)貼調(diào)查等多種手段在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域遏制中國發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在該法案中，美國指責(zé)中國“在推行的廣泛和系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策中，中國企業(yè)的大規(guī)模補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)盜竊和強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓是對全球經(jīng)濟(jì)最具破壞性的”③《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條第（a）（2）款。。要求“揭露中國企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)盜竊和大規(guī)模補(bǔ)貼的全面范圍和規(guī)模，以及由此對美國、外國市場和全球經(jīng)濟(jì)造成的損害”④《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條（b）（2）（A）款。。宣稱要“在停止執(zhí)行法律、法規(guī)、政策和做法之前，確保中國不享有與自由市場經(jīng)濟(jì)相同的待遇”⑤《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條（b）（3）（B）款。。并要求“不遲于該法頒布之日起一年，此后，國務(wù)卿應(yīng)與美國貿(mào)易代表和商務(wù)部長協(xié)調(diào)，在聯(lián)邦登記冊上公布一份未分類的代表或文件，以確認(rèn)中國政府向在華企業(yè)提供的補(bǔ)貼”⑥《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條（a）款。。《2021年戰(zhàn)略競爭法案》還要求美國總統(tǒng)就中國“知識產(chǎn)權(quán)盜竊、公司巨額補(bǔ)貼等反競爭行為和其他政策和做法”⑦《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第211條（a）款。與七國集團(tuán)開展談判，希望通過游說盟友在反補(bǔ)貼等議題上達(dá)成一致，以共同向中國施壓。美國還計(jì)劃“調(diào)整有關(guān)限制國家指導(dǎo)的私營部門補(bǔ)貼的政策”⑧《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條（b）（3）（C）款。來應(yīng)對中國的發(fā)展。此外，美國還在《2021年戰(zhàn)略競爭法案》中多處對中國補(bǔ)貼方面的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行指責(zé)。

盡管《2021年戰(zhàn)略競爭法案》尚未成為美國正式法律付諸實(shí)施。但是，一方面該法案從目前的情況來看較大可能會順利完成立法程序并付諸實(shí)施；另一方面，該法案字里行間滲透著的與中國全面開展競爭、處處對抗的思想給中國敲響了警鐘。自拜登就職以來，美國在全球范圍內(nèi)共發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查8起，其中對中國發(fā)起3起，占比接近一半⑨根據(jù)中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)公布數(shù)據(jù)進(jìn)行的整理統(tǒng)計(jì)，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021年8月30日訪問。?？梢灶A(yù)見，在不久的將來，美國將在補(bǔ)貼方面對中國施壓。結(jié)合近十幾年來美國對華發(fā)起的多起反補(bǔ)貼調(diào)查，筆者認(rèn)為，美國對華反補(bǔ)貼將會有以下幾個主要的趨勢。

（一）對華反補(bǔ)貼調(diào)查數(shù)量將不斷增加

美國是反補(bǔ)貼調(diào)查的使用大戶，截至2020年12月底，全球共發(fā)起606起反補(bǔ)貼調(diào)查，其中美國共發(fā)起291起反補(bǔ)貼調(diào)查，占比接近一半。從2006年美國對中國銅版紙發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查開始，美國對中國發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查逐漸增多。在美國發(fā)起的291起反補(bǔ)貼調(diào)查中，針對中國發(fā)起的占100起，占比超過三分之一①根據(jù)中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)公布數(shù)據(jù)進(jìn)行的整理統(tǒng)計(jì)，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021年8月30日訪問。。特朗普在任四年期間，采取了更加嚴(yán)厲的貿(mào)易保護(hù)政策，不斷挑起貿(mào)易爭端。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國首當(dāng)其沖。僅2018年，美國商務(wù)部對中國發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查就高達(dá)13起，是2015年反補(bǔ)貼調(diào)查案件的近3倍①。根據(jù)美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》中欲制定的中國補(bǔ)貼名單的有關(guān)條款②參見《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第401條（a）款。，可以預(yù)見，美國政府將加大排查力度，通過補(bǔ)貼名單掀起新的一波針對中國的反補(bǔ)貼調(diào)查高潮，相關(guān)反補(bǔ)貼案件將會更加密集。

（二）對華反補(bǔ)貼調(diào)查將更多地集中于中國優(yōu)勢行業(yè)

美國對華發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查涉及行業(yè)十分廣泛，但主要行業(yè)比較集中。其中，金屬制品、有色金屬和鋼鐵工業(yè)等金屬行業(yè)占比較高。根據(jù)截至2020年12月底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，美國對中國這三類金屬行業(yè)發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查共有42起，占美國對華發(fā)起的反傾銷調(diào)查總數(shù)的42%；其次是化學(xué)原料和制品工業(yè)，占比達(dá)13%②。除此以外，橡膠制品工業(yè)和非金屬制品工業(yè)也是美國對華反補(bǔ)貼調(diào)查的重點(diǎn)。上述行業(yè)都是中國在美國市場上較為優(yōu)勢的行業(yè)，反補(bǔ)貼調(diào)查在中國相關(guān)優(yōu)勢領(lǐng)域的集中表明了美國打壓中國相關(guān)行業(yè)的明顯意圖。此外，美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》中有較大篇幅對中國能源行業(yè)、通信行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)進(jìn)行了分析并提出了遏制中國相關(guān)行業(yè)發(fā)展的要求③參見美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》第116條、247條、262條、273條和281條等相關(guān)規(guī)定。。雖然中國的能源行業(yè)、通信行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)在美國少有投資且相關(guān)產(chǎn)品出口數(shù)量并不明顯，但不排除美國通過其影響力向相關(guān)國家施壓，要求其對中國發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查等貿(mào)易保護(hù)措施，進(jìn)而損害中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）反補(bǔ)貼調(diào)查與反傾銷調(diào)查將會繼續(xù)大規(guī)模并舉

從美國首次對中國發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查到2020年年底，在已經(jīng)立案的美國對中國發(fā)起的100起反補(bǔ)貼調(diào)查案件中，有96起與反傾銷調(diào)查同時進(jìn)行①，反補(bǔ)貼調(diào)查與反傾銷調(diào)查兩種貿(mào)易救濟(jì)手段同時使用的占比極高。美國對中國同時發(fā)起反補(bǔ)貼和反傾銷調(diào)查可能給中國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成雙重傷害，其對中國可能造成的影響不言而喻。在美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》意圖與中國開展全面競爭的情況下，反補(bǔ)貼、反傾銷等貿(mào)易救濟(jì)措施將會繼續(xù)綜合運(yùn)用，繼續(xù)打壓中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這種情況下，反補(bǔ)貼稅和反傾銷稅的同時征收將帶來貿(mào)易制裁層面的雙重打擊，給中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成更嚴(yán)重的損害，嚴(yán)重阻礙中國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

（四）美國發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查將會影響其他國家

由于中國出口到各國的產(chǎn)品在品質(zhì)上相同或近似，因此，若美國對中國某一具體產(chǎn)品發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，將會影響其他國家，可能引起其他國家的效仿。如果一個產(chǎn)品在美國經(jīng)調(diào)查后被認(rèn)定為可訴補(bǔ)貼的補(bǔ)貼項(xiàng)目，則該產(chǎn)品也有可能在其他國家的反補(bǔ)貼調(diào)查中同樣被認(rèn)定為可訴補(bǔ)貼的補(bǔ)貼項(xiàng)目〔6〕。如在2011年美國對來自中國的晶體硅光伏電池發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查中④具體案情可以參見中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76777，2021年8月30日訪問。，美國最終裁決對中國的涉案企業(yè)征收高額反補(bǔ)貼稅。2012年，歐盟也對來自中國的晶體硅光伏組件及關(guān)鍵零部件發(fā)起了反補(bǔ)貼調(diào)查⑤具體案情可以參見中國貿(mào)易救濟(jì)信息網(wǎng)，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76842，2021年8月30日訪問。，其最終裁定結(jié)果也是對中國涉案企業(yè)征收反補(bǔ)貼稅。美國發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查為什么會引起其他國家的效仿，這其中既有經(jīng)濟(jì)層面的原因，也不能完全排除政治原因的影響?！?021年戰(zhàn)略競爭法案》專列一章節(jié)，要求鞏固盟友及伙伴關(guān)系①參見美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》TITLE II—INVESTING IN ALLIANCES AND PARTNERSHIPS。。相關(guān)條文強(qiáng)調(diào)要鞏固和全球各地的盟友合作關(guān)系，共同維護(hù)現(xiàn)有美國主導(dǎo)的國際政治、經(jīng)濟(jì)秩序。在此背景下，針對中國大規(guī)模發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查等一系列貿(mào)易救濟(jì)手段極有可能成為美國及其盟友的新共識。

三、美國對華反補(bǔ)貼趨勢原因分析

總體而言，美國對華反補(bǔ)貼將會呈現(xiàn)頻率高、手段嚴(yán)、影響大的趨勢。美國對華反補(bǔ)貼呈現(xiàn)出的這一趨勢有其深刻的原因，既受政治、經(jīng)濟(jì)因素的影響，也有反補(bǔ)貼制度不同于其他貿(mào)易救濟(jì)手段的自身獨(dú)特原因。概括起來，主要有以下幾個方面的原因。

（一）美國全面遏制中國的戰(zhàn)略決策

面對中國政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等諸多方面的快速發(fā)展，尤其是在新冠肺炎疫情的強(qiáng)烈沖擊下，疫情防控不力給美國帶來了巨大的負(fù)面影響，美國全球霸主的地位進(jìn)一步被嚴(yán)重削弱。美國朝野內(nèi)外、全國上下已經(jīng)普遍認(rèn)為中國將是美國在21世紀(jì)最大的競爭對手。對于美國執(zhí)政黨來說，為了能夠贏得選票，其在政策制定層面必將迎合國內(nèi)需求，全面貫徹遏制中國的戰(zhàn)略部署?！睹绹鴦?chuàng)新與競爭法》是美國從戰(zhàn)略上全面遏制中國的計(jì)劃書，其中《2021年戰(zhàn)略競爭法案》更是事無巨細(xì)地列舉了在經(jīng)濟(jì)、外交等方面的具體行動要求。在經(jīng)濟(jì)層面，中國在短短幾個月內(nèi)基本擺脫新冠肺炎疫情的影響，迅速恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活，并取代美國成為全球最大投資目的地〔7〕；在貿(mào)易領(lǐng)域，中國對美國一直保持高額的貿(mào)易順差，2004年為802億美元，2008年為1 708億美元，2018年則擴(kuò)大至4 195億美元〔8〕。面對如此形勢，為有效遏制中國快速發(fā)展的形勢，經(jīng)濟(jì)手段必將作為美國戰(zhàn)略布局的排頭兵率先得到使用。美國對華進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查僅僅十幾年歷史，在法律上也僅有幾年的時間。因此，美國必將在之前已經(jīng)實(shí)施大量反傾銷和保障措施的情況下大范圍、高頻率地發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。

（二）中國當(dāng)前補(bǔ)貼制度自身存在一定缺陷

為有效發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，支持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引投資，中國各級地方政府目前仍然不同程度地存在樣式繁多的補(bǔ)貼。在這些補(bǔ)貼當(dāng)中，各類優(yōu)惠措施占有較大的比例；一些地方政府對高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠的稅收或者獎勵政策。盡管形式有所差別，但都可以視為補(bǔ)貼，此類補(bǔ)貼絕大部分不符合《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（以下簡稱《SCM協(xié)定》）的有關(guān)規(guī)定。在中國各級地方政府制定出臺的一些地方性補(bǔ)貼政策中，由于一些客觀原因，這些地方性的補(bǔ)貼政策并不能完全為中國中央政府所掌握。這導(dǎo)致中國在應(yīng)對一些外國政府發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查中容易處于被動地位。另一方面，在立法層面，盡管中國《反補(bǔ)貼條例》在整體上與《SCM協(xié)定》保持一致，但是無論在實(shí)體方面還是程序方面，都還存在一定的問題。在實(shí)體方面，由于《反補(bǔ)貼條例》對損害的認(rèn)定規(guī)定較為抽象，還不夠具體，容易導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果存在一定的偏差。除此以外，《反補(bǔ)貼條例》對于補(bǔ)貼和損害兩者因果關(guān)系認(rèn)定的規(guī)定也較為籠統(tǒng)，沒有較為詳細(xì)的認(rèn)定規(guī)則來進(jìn)行指引；在程序方面，以信息公告為例，《反補(bǔ)貼條例》對于反補(bǔ)貼調(diào)查程序中的信息公告披露義務(wù)規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致中國在發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查過程中容易出現(xiàn)披露不足甚至缺乏披露的問題，從而違反《SCM協(xié)定》有關(guān)信息披露義務(wù)的規(guī)定②《SCM協(xié)定》第12條第8款、第22條對反補(bǔ)貼調(diào)查過程中的信息披露和公告有詳細(xì)的規(guī)定。。而在發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查的證據(jù)方面，《反補(bǔ)貼條例》的規(guī)定也有所欠缺。中國《反補(bǔ)貼條例》存在的一些問題使得中國在利用反補(bǔ)貼手段維護(hù)自身合法權(quán)益時在國際法上得不到強(qiáng)有力的法律支撐。中國當(dāng)前補(bǔ)貼制度自身存在的缺陷使得補(bǔ)貼問題極易成為美國對華采取措施的重點(diǎn)方向。

（三）反補(bǔ)貼制度自身的特征

作為貿(mào)易救濟(jì)手段，反傾銷、保障措施以及反補(bǔ)貼對于發(fā)起國來說都有保護(hù)其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用。但是，在具體實(shí)施過程中，反補(bǔ)貼具有不同于前兩者的特征。補(bǔ)貼分為禁止性補(bǔ)貼、可申訴性補(bǔ)貼和不可申訴補(bǔ)貼。而一國政府在提供補(bǔ)貼時，往往具有一定的隱蔽性，另一國在向該國發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查時，在認(rèn)定上往往存在一定的困難。相比較來說，反傾銷的認(rèn)定較為容易。另一方面，美國在2012年通過GPX法案之前，反補(bǔ)貼的適用還涉及“非市場經(jīng)濟(jì)國家”認(rèn)定的問題。因此，在較長一段時間內(nèi)，美國對華主要采用反傾銷調(diào)查的方式。而保障措施體現(xiàn)了非歧視原則，其制裁對象針對的是某類產(chǎn)品，而不論其來自哪個國家，針對性不夠強(qiáng)。相比較而言，反補(bǔ)貼的特點(diǎn)在于，其可以針對某一國家具體的補(bǔ)貼政策發(fā)起調(diào)查，打擊效果更為明顯。在美國全面遏制中國的戰(zhàn)略布局下，這一方法使得美國在經(jīng)濟(jì)層面能夠有效打擊中國對某些行業(yè)的政策支持，精準(zhǔn)打擊相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在新的形勢下，反補(bǔ)貼調(diào)查將會更加得到美國的青睞。

除上述原因外，美國完善的反補(bǔ)貼法律制度也為其對華頻繁發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，使得其可以在符合國內(nèi)法的基礎(chǔ)上有效發(fā)揮貿(mào)易救濟(jì)手段的作用。

四、中國的應(yīng)對策略

面對嚴(yán)峻的國際國內(nèi)形勢，中美之間的矛盾和對抗將會愈加頻繁和復(fù)雜。而在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，拜登政府顯然沒有改變特朗普政府時期的強(qiáng)硬態(tài)度，美國對中國將會采取更多反補(bǔ)貼調(diào)查等貿(mào)易救濟(jì)措施。縱觀全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史，政府在特定時期對特定產(chǎn)業(yè)進(jìn)行一定的幫助和扶持是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展必不可少的方法。尤其在新冠疫情陰霾依舊籠罩全球的現(xiàn)實(shí)情況下，政府必要的扶持措施顯得尤為緊迫和重要。作為仍處于發(fā)展中的大國，擺在中國面前的問題不是是否需要進(jìn)行補(bǔ)貼，而是如何在不違反當(dāng)前多邊國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的前提下，對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效幫扶，從而助推中國經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)健發(fā)展。為有效應(yīng)對美國對華反補(bǔ)貼的趨勢和挑戰(zhàn)，筆者認(rèn)為中國應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個方面著手。

（一）適時采取適當(dāng)反制措施

在美國對華實(shí)施全面遏制戰(zhàn)略的背景下，中國應(yīng)毫不猶豫地積極維護(hù)國家的正當(dāng)利益。在積極應(yīng)對美國發(fā)起的反補(bǔ)貼調(diào)查的同時，中國要尋求機(jī)會，適時主動出擊。根據(jù)WTO現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則和中國國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定，對于美國在補(bǔ)貼認(rèn)定和反補(bǔ)貼調(diào)查上與《SCM協(xié)定》不一致的做法，中國要積極啟動國內(nèi)調(diào)查程序或者訴諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)，維護(hù)中國國內(nèi)企業(yè)合理正當(dāng)利益。這一方面可以有效遏制美國肆意濫用反補(bǔ)貼措施的勢頭，也可以增加中國在反補(bǔ)貼調(diào)查過程中的談判籌碼〔9〕。

具體而言，建議中國首先要對現(xiàn)有《反補(bǔ)貼條例》進(jìn)行完善。中國《反補(bǔ)貼條例》雖然在整體上與《SCM協(xié)定》保持一致，但是仍然存在諸多不完善之處，可在時機(jī)成熟時制定全面的《反補(bǔ)貼法》，使其符合WTO規(guī)則的同時又能提高國內(nèi)調(diào)查機(jī)構(gòu)的靈活性和自由裁量權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮反制作用。其次，2021年6月10日，中國已制定通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》），這對于中國及時有效反擊外國惡意制裁奠定了國內(nèi)法律基礎(chǔ)，對維護(hù)中國合法權(quán)益具有重要意義。但是，《反外國制裁法》仍存在規(guī)定過于籠統(tǒng)等問題，未對濫用反補(bǔ)貼、反傾銷等貿(mào)易保護(hù)措施的行為進(jìn)行明確規(guī)定，政府責(zé)任主管部門也不夠清晰明確。為盡可能發(fā)揮該法的作用，建議可根據(jù)法律實(shí)施的具體情況，在今后的修改過程中逐步擴(kuò)大反外國制裁的內(nèi)涵，盡快制定該法的實(shí)施細(xì)則或者有關(guān)實(shí)施條例，全方面保護(hù)中國的合法權(quán)益〔10〕。

（二）調(diào)整中國當(dāng)前補(bǔ)貼政策

中國加入世界貿(mào)易組織僅二十年，在制定相關(guān)補(bǔ)貼政策時難免會存在一定的問題。對于中國地方政府在補(bǔ)貼政策方面存在的一系列問題，建議及時對當(dāng)前各級政府制定的地方性補(bǔ)貼政策進(jìn)行全面梳理排查。在此基礎(chǔ)上，及時制定出臺專門的法律法規(guī)，規(guī)范中國補(bǔ)貼政策的出臺，明確相關(guān)權(quán)限和程序，建立健全補(bǔ)貼政策數(shù)據(jù)庫，對不符合法律規(guī)定的補(bǔ)貼政策及時廢止或調(diào)整，避免出現(xiàn)不符合規(guī)定的補(bǔ)貼政策。

這方面，美國的做法給我們提供了一定的借鑒。美國政府一方面對各國頻繁發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查，另一方面卻在國內(nèi)對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大規(guī)模的補(bǔ)貼。美國政府在補(bǔ)貼方式上比較靈活，綜合采用直接撥款、貸款、稅收減免、獎助金等多種方式，其中稅收減免是其使用最為頻繁的方式。而中國在補(bǔ)貼方式方面較為單一，采用直接撥款的方式較多，這種補(bǔ)貼方式極易引起貿(mào)易摩擦。在相關(guān)領(lǐng)域采取補(bǔ)貼政策時，中國要具體考察相關(guān)領(lǐng)域的特殊性，采取符合其特征的補(bǔ)貼方式，充分掌握其合規(guī)性，避免采取易導(dǎo)致糾紛的補(bǔ)貼方式，減少貿(mào)易摩擦。此外，美國在補(bǔ)貼法律體系方面的完善度十分值得中國借鑒，絕大多數(shù)美國的補(bǔ)貼措施都有較為明確的法律基礎(chǔ)。比如在稅收減免方面，在聯(lián)邦層次，有聯(lián)邦《國內(nèi)稅收法》作為統(tǒng)一的稅收法典對各類稅收減免行為進(jìn)行規(guī)范，而在地方層面，則由各級稅務(wù)主管機(jī)關(guān)對稅收減免進(jìn)行管理〔11〕。完善的補(bǔ)貼法律體系有利于補(bǔ)貼的合法化和境外貿(mào)易救濟(jì)措施的規(guī)避。

此外，中國要根據(jù)《SCM協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定，盡快全面取消禁止性補(bǔ)貼。當(dāng)前，中國還存在一些如鼓勵出口和進(jìn)口替代等禁止性補(bǔ)貼的補(bǔ)貼政策，此類補(bǔ)貼極易被裁定為違規(guī)并征收反補(bǔ)貼稅。由于《SCM協(xié)定》中關(guān)于不可訴補(bǔ)貼的條款已于1999年年底失效①《SCM協(xié)定》第31條臨時適用條款規(guī)定：“本協(xié)議第6條第1款及第8條、第9條的規(guī)定，將在建立WTO的協(xié)議生效之日起5年內(nèi)適用”，第8條、第9條即不可申訴補(bǔ)貼的有關(guān)條款。，不可訴補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為可訴補(bǔ)貼，二十多年以來的多邊談判也未能達(dá)成恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼條款的有關(guān)協(xié)定。但是，可訴補(bǔ)貼條款仍然有效。為有效保護(hù)或者扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，中國要在取消禁止性補(bǔ)貼的同時提供一些合規(guī)性補(bǔ)貼。建議中國在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)上，基于中央和地方的關(guān)系，完善相關(guān)補(bǔ)貼政策法律體系，加強(qiáng)對各類補(bǔ)貼的前置審核，對于不合規(guī)的補(bǔ)貼不予審批，確保每項(xiàng)補(bǔ)貼政策均有明確的法律依據(jù)，避免引起不必要的糾紛。

（三）推動構(gòu)建新型國際補(bǔ)貼規(guī)則

包括《SCM協(xié)定》在內(nèi)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則均主要是由歐美等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)談判達(dá)成的，相關(guān)規(guī)則必然充分體現(xiàn)了他們的利益和訴求?，F(xiàn)有《SCM協(xié)定》中許多規(guī)定都是在美國國內(nèi)做法的基礎(chǔ)上，通過美國強(qiáng)大的影響力最終成為多邊國際規(guī)則。不僅如此，美國試圖將其在對華反補(bǔ)貼調(diào)查中的一些做法轉(zhuǎn)化為國際多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則，從而形成對華愈加不利的規(guī)則體系。此外，美國還試圖推行更加嚴(yán)格的補(bǔ)貼規(guī)則，擴(kuò)大禁止類補(bǔ)貼的范圍，這些對中國均十分不利〔2〕。在當(dāng)前國際經(jīng)貿(mào)形勢劇變的情況下，對于中國而言，相比在個案中被動應(yīng)對美國挑起的各類調(diào)查，積極推動新型國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定更能夠從根本上解決問題。中國要在今后的談判中全力聯(lián)合相關(guān)發(fā)展中國家，推動《SCM協(xié)定》的修改。如以前文述及的不可訴補(bǔ)貼條款之恢復(fù)為例。不可訴補(bǔ)貼條款的失效使得WTO各成員方均不得實(shí)施任何具有專項(xiàng)性的補(bǔ)貼，如果實(shí)施將會面臨其他成員發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查等不利后果。盡管不可訴補(bǔ)貼條款的失效是各成員方博弈的結(jié)果，對各成員均有法律效力。但是，從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡的發(fā)展中國家在此情況下將面臨更為不利的局面。因此，推動不可訴補(bǔ)貼條款的重新制定可以使得各國在科研、貧困、環(huán)保等領(lǐng)域的補(bǔ)貼投入具有完全的合法性，這不僅可以有效維護(hù)發(fā)展中國家在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的利益，也可以推動消除貧困、環(huán)境保護(hù)等有利于人類長遠(yuǎn)利益領(lǐng)域的發(fā)展。對于《SCM協(xié)定》其他條款之完善，可以結(jié)合該協(xié)定生效以來的實(shí)施情況，在充分研究、論證的基礎(chǔ)上，做出與時俱進(jìn)的修正，以實(shí)現(xiàn)該協(xié)定制定的目的并體現(xiàn)出其時代價(jià)值。

需要注意的是，作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，中國在應(yīng)對別國反補(bǔ)貼調(diào)查的同時也會針對其他國家發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查來維護(hù)自身利益。因此，在推動構(gòu)建新型國際補(bǔ)貼規(guī)則時，中國要著眼長遠(yuǎn)考慮，提出的方案既要符合中國自身的利益，也要客觀中立，避免新的規(guī)則損害自身利益。

綜上所述，從拜登就任總統(tǒng)以來的對華政策和行動來看，拜登政府顯然延續(xù)了特朗普政府時期遏制中國的戰(zhàn)略布局，并且在具體戰(zhàn)術(shù)上得到了進(jìn)一步深化。作為美國國家戰(zhàn)略規(guī)劃的宣言書，《美國創(chuàng)新與競爭法》充分展現(xiàn)了美國政府在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)等方面全方位遏制中國的目標(biāo)和計(jì)劃。而在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，面對中美雙方巨額的貿(mào)易逆差，美國政府綜合運(yùn)用反傾銷、反補(bǔ)貼等手段打擊中國。不同于反傾銷和保障措施，美國對華反補(bǔ)貼僅十余年歷史，其必將在此方面加大對華行動的力度，美國完善的反補(bǔ)貼法律制度為此提供了制度基礎(chǔ)。而中國在補(bǔ)貼制度方面存在的問題和不足則使其在此方面將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在“遏制”逐漸成為美國對華關(guān)系主基調(diào)的背景下，美國全面加大對華反補(bǔ)貼力度則顯得不足為奇。在此情況下，中國應(yīng)對國內(nèi)補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革，建立完善的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律制度，綜合運(yùn)用法律等手段維護(hù)中國的合法利益。作為負(fù)責(zé)任的大國和全球化的堅(jiān)定支持者和實(shí)踐者，在國際舞臺上，中國應(yīng)積極推動構(gòu)建新型國際補(bǔ)貼規(guī)則體系，在保護(hù)自身利益的同時，從經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域推動構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”，切實(shí)維護(hù)廣大發(fā)展中國家的利益，維護(hù)公平公正的國際經(jīng)貿(mào)秩序。