全球化時期政府間國際組織的法律困境及其出路

李依琳，林緯晉

（1.復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200433；2.中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，北京 100088）

安格斯·麥迪遜在其著作《世界經(jīng)濟(jì)：千禧年視角》中對1 000年以來各國經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)進(jìn)行了全面定量分析。他認(rèn)為1950年至1973年是人類史上的“黃金時代”，世界經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)超往期，從高失業(yè)率再到高通脹的反復(fù)的商業(yè)周期幾乎在這一時期消失了。經(jīng)濟(jì)充滿活力的關(guān)鍵原因就在于這一時期的貿(mào)易自由化，全球化在這種繁榮中發(fā)揮了作用〔1〕。根據(jù)WTO 2007年的報告，世界貿(mào)易額從1950年的2 960億美元增加到2005年的8萬億美元，增長了27倍〔2〕。但自2008年金融危機(jī)后，全球化逐漸進(jìn)入疲軟狀態(tài)。其一，包括中國在內(nèi)，各國的經(jīng)濟(jì)增速都開始放緩，許多人開始擔(dān)心由于全球化令各國之間的聯(lián)系更加緊密，任何地區(qū)的低迷都可能會對世界產(chǎn)生影響。其二，自2011年開始，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的出口份額占比已經(jīng)從1980的34%上升至近一半，與此同時，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的出口份額開始下降。以中國為例，2011年其已經(jīng)從1%上升到11%，一躍成為世界第一出口國（歐盟單獨(dú)計(jì)算），但老牌發(fā)達(dá)國家，美國、日本和歐盟的出口份額在下降，進(jìn)口方面也是類似情況〔3〕。其三，推動全球化的主要力量是技術(shù)創(chuàng)新、政治變革和經(jīng)濟(jì)政策的選擇，比如采取放松管制和減少管制的政策或取消對國際貿(mào)易的限制〔4〕。但由于以美國為首的發(fā)達(dá)國家內(nèi)部民粹主義再次興起，全球化中的失敗者將失敗歸因于全球化，民眾開始要求將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)回本國。

全球化下的貿(mào)易自由流動，伴隨著的是國家作用的減弱和國際機(jī)構(gòu)組織職能的加強(qiáng)，甚至一些絕對的全球化主義者曾經(jīng)認(rèn)為全球化概念意味著國家經(jīng)濟(jì)管理的終結(jié)，轉(zhuǎn)而由區(qū)域性組織來促進(jìn)全球化〔5〕。但是隨著貿(mào)易保護(hù)主義的再次抬頭，國內(nèi)政府將授權(quán)給國際組織的職權(quán)逐漸收回，國家作用開始放大，帶來的明顯變化就是二戰(zhàn)后的國際秩序再次岌岌可危。

一、政府間國際組織的轉(zhuǎn)型困境

本文所指的政府間國際組織特指二戰(zhàn)后美國推動建立的聯(lián)合國系統(tǒng)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)：世界衛(wèi)生組織（WHO）和糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）、國際金融機(jī)構(gòu)——國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行（IBRD）、世界貿(mào)易組織（WTO）。

在以多邊主義為組織原則的全球治理下，世界政治從以國家和安全為中心的地緣政治轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷壉O(jiān)管決策，在這過程中部分國家權(quán)力經(jīng)過復(fù)雜的談判和博弈轉(zhuǎn)移至政府間國際組織〔6〕。這些機(jī)構(gòu)最初以美國的理想和權(quán)力為基礎(chǔ)，幫助重建了第二次世界大戰(zhàn)后的世界，管理了冷戰(zhàn)的戰(zhàn)略競爭，并推動了全球經(jīng)濟(jì)的空前發(fā)展。后期，隨著部分發(fā)展中國家的崛起，以及美國影響力的衰減，上述機(jī)構(gòu)的治理理念逐漸脫離了美國最初設(shè)定的模式，但是全球化的進(jìn)程卻在不斷加深。筆者認(rèn)為，在政府間國際組織主導(dǎo)下的多邊才是全球化下真正意義的多邊，因?yàn)槠渚哂袕V泛的參與度，涉及范圍也不僅限于經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，同時國家權(quán)力部分讓渡給了國際組織。

在COVID-19疫情暴發(fā)前，早已有跡象表明該系統(tǒng)已陷入困境，各國通過政府間國際組織達(dá)成全球共識變得越來越困難。尤其是在疫情中，WHO也幾乎成為大國的“戰(zhàn)場”。自2008年的金融危機(jī)后，老牌發(fā)達(dá)國家的發(fā)展空間被擠壓，中國和其他新興經(jīng)濟(jì)體希望在該體系中擁有更大的份額。以疫情為借口，特朗普政府不但加強(qiáng)了“美國優(yōu)先”政策執(zhí)行，還進(jìn)一步重申了國家主權(quán)〔7〕。雖然拜登政府上臺后結(jié)束了美國的單邊主義，但這并不意味著以聯(lián)合國為代表的國際性政府間組織的困局就迎刃而解。相反，美國開始和奧巴馬時期一樣，試圖聯(lián)合歐美或者亞洲其他國家，加大區(qū)域性的影響。

（一）聯(lián)合國的僵局及應(yīng)對

聯(lián)合國早已經(jīng)成為大國博弈的重要場所。在新冠疫情前，主要的僵局集中在安理會常任理事國否決權(quán)的存在令安理會的決議無法順利通過。否決權(quán)是常任理事國與非常任理事國之間的最大區(qū)別，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第27條第3款規(guī)定，安理會的所有實(shí)質(zhì)性決定必須以“常任理事國的同意票”做出。否決權(quán)常被常任理事國作為捍衛(wèi)自己的國家利益、維護(hù)其外交政策的手段。甚至否決權(quán)還正在以超越其在表決期間實(shí)際使用的方式影響安理會的工作——由于一個或多個常任理事國以否決權(quán)威脅而沒有正式提出決議草案的情況并不少見。根據(jù)安理會報告〔8〕，只有當(dāng)草案作為安理會文件分發(fā)時，才會有紙面記錄，而在大多數(shù)情況下，只有在有合理預(yù)期的情況下才會作為文件發(fā)放。當(dāng)然，在某些情況下，決議草案的提案國可能會在完全知道會被否決的情況下將其付諸表決，以顯示對某一問題的象征性支持，并創(chuàng)造安理會內(nèi)部立場的歷史記錄。

對于常任理事國否決權(quán)的限制并非無跡可尋，2005年的首腦會議后，哥斯達(dá)黎加、約旦、列支敦士登、新加坡和瑞士政府，即“小五國”（S5），主張常任理事國“避免……使用否決權(quán)阻止安理會旨在防止或結(jié)束種族滅絕、戰(zhàn)爭罪和危害人類罪的行動”。全體成員在關(guān)于工作方法的公開辯論中也提出了類似的呼吁。雖然S5于2012年解散，但其對于否決權(quán)的立場，于2013年初被一些國家納入非正式小組討論以尋求改善安理會的工作方法。問責(zé)制、一致性和透明度（Accountability，Coherence and Transparency ACT）的倡議于當(dāng)年5月2日公開啟動，這是一個由27個中小國組成的跨地區(qū)組織。旨在通過改進(jìn)安理會的工作方法以提高安理會的效力——包括限制常任理事國使用否決權(quán)和公開更多的會議記錄。ACT為成員國制定了有關(guān)安理會針對種族滅絕、危害人類罪和戰(zhàn)爭罪行動的行為守則。該守則旨在鼓勵安理會及時采取果斷行動，以防止或結(jié)束種族滅絕，打擊危害人類罪和戰(zhàn)爭罪。其敦促常任理事國自愿同意在涉及大規(guī)模暴行罪的情況下避免使用否決權(quán)，并呼吁安理會所有成員同意該守則。

截至2020年1月1日，有120個成員國支持該守則，其中包括安理會的兩個常任理事國（法國和英國）以及2020年任職的8個當(dāng)選成員：比利時、多米尼加共和國、愛沙尼亞、德國、印度尼西亞、尼日爾、圣文森特和格林納丁斯以及突尼斯。但主要使用否決權(quán)的兩個國家，俄羅斯和美國依然并未加入〔8〕。

（二）WHO的僵局及應(yīng)對

因?yàn)镃OVID-19對健康和政治造成的危機(jī)，WHO再次走入了公眾的視線。WHO的職責(zé)包括倡導(dǎo)全民醫(yī)療保健、監(jiān)測公共衛(wèi)生風(fēng)險、協(xié)調(diào)應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件以及促進(jìn)健康和福祉。但緊張的政治局勢已經(jīng)影響到WHO對全球疫情的反應(yīng)。在這場政治風(fēng)暴中，有對中國和WHO互動的批評，有美國對WHO的威脅，還有一些國家強(qiáng)烈要求調(diào)查疫情，這些反應(yīng)具有不同的政治目的，但表面上它們具有一個共同的目標(biāo)——改革WHO，并為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)提供建議〔9〕。

筆者認(rèn)為，WHO的改革幾乎沒有可行性。WHO的改革最大的問題在于難以在WHO所需的權(quán)力讓渡與國家主權(quán)之間尋求可持續(xù)的平衡。當(dāng)改革建議針對某些國家時，平衡將被直接打破。例如美國對WHO改革的堅(jiān)持源于WHO與中國的互動，美國試圖通過WHO改革來改變中國的行為，使該組織成為地緣政治戰(zhàn)場。這樣的改革不但徒有虛名，還會影響WHO履行其職責(zé)。雖然在拜登政府上臺后美國撤回了對退出WHO的申請，但這并不代表WHO的僵局得到了解決。歸根結(jié)底，在新冠疫情暴發(fā)后，WHO的現(xiàn)有制度和職權(quán)無法應(yīng)對全球性的傳染病，但談判達(dá)成新的國際協(xié)議需要數(shù)十年的時間。

（三）WTO的僵局及應(yīng)對

因?yàn)楦鲊l(fā)展起點(diǎn)不一致，發(fā)達(dá)國家和其他國家從全球化中得到的收益是不平等的。如果全球化繼承這種不一致，毫無疑問將擴(kuò)大不平等〔10〕。在機(jī)會平等的情況下，如果只有一部分人可以從這種機(jī)會中實(shí)現(xiàn)更多利益，那么就會有不公平的現(xiàn)象，但是如果機(jī)會不平等，就變得不合理。經(jīng)濟(jì)全球化帶來的典型問題是利益分配不均，如果不對此加以控制，不平均將延續(xù)；反之，過分控制則會導(dǎo)致不合理。因此，為促使全球化成為發(fā)展的積極因素，必須對其進(jìn)行適當(dāng)管理。在不公平和不合理中找到平衡點(diǎn)。WTO需要通過制定不平衡的規(guī)則來實(shí)現(xiàn)收益的公平，以有利于發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家的方式，促進(jìn)其參與多邊貿(mào)易體系，最后達(dá)到體系平衡的目的。但正是這樣不平衡的規(guī)則為發(fā)達(dá)國家近幾年對WTO的抵制埋下了伏筆。

1.WTO上訴機(jī)構(gòu)癱瘓

近兩年美國一直試圖阻撓WTO上訴機(jī)構(gòu)新法官開啟甄選程序，其理由是上訴機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“越權(quán)裁決”等方面問題，從2018年1月起，上訴機(jī)構(gòu)僅剩3位法官，分別來自中國、美國和印度，3人也是上訴機(jī)構(gòu)能夠運(yùn)作的底線。其中，來自美國的格雷厄姆和來自印度的巴提亞的任期均已于2019年12月10日到期，中國籍法官趙宏的任期也已于2020年11月結(jié)束。因此歐盟、中國、中國香港、加拿大、澳大利亞、巴西、墨西哥、新西蘭、智利、危地馬拉、哥倫比亞、哥斯達(dá)黎加、挪威、新加坡、烏拉圭和瑞士的主管貿(mào)易商務(wù)的部長們根據(jù)2020年1月24日在達(dá)沃斯發(fā)表的有關(guān)聯(lián)合聲明（該聲明方包括上述除中國香港以外的15個成員，加上韓國和巴拿馬）達(dá)成了《根據(jù)〈爭端解決規(guī)則與程序諒解〉（簡稱DSU）第25條的多方臨時上訴仲裁安排》（簡稱《多方臨時上訴仲裁安排》MPIA）及其附件1《在DSX號爭端解決中根據(jù)DSU第25條仲裁的議定程序》（簡稱《議定程序》）和附件2《根據(jù)文件JOB/DSB/1/ADD.12第4段的仲裁員池組成》（簡稱《仲裁員池》）。

但美國卻認(rèn)為這一舉措令上訴機(jī)構(gòu)的情形更加惡化，美國稱MPIA是被穿上了上訴機(jī)構(gòu)的“衣服”從而以一個假的身份來試圖處理爭議，尤其是處理涉及非MPIA成員國的爭議。根據(jù)丹尼斯·希亞向WTO總干事羅伯托·阿茲維多的致信，美國反對使用WTO的預(yù)算資金來支持由20個成員國組成的臨時上訴安排，并抨擊了該做法是中、歐等成員試圖使其擁有WTO的權(quán)威。

美國認(rèn)為，如果成員希望有一個單獨(dú)的工作人員來解決爭端，則這些成員（而不是整個WTO成員）應(yīng)為其提供資金①參見Dennis大使給總干事Azevedo的公開信，https：//currentthoughtsontrade.com/wp-content/uploads/2020/06/June-5-2020-letter-from-Amb.-Shea-to-DG-Azevedo.pdf.。美國卻沒有對MPIA是否違背DSU第25條提出質(zhì)疑，DSU第25條實(shí)質(zhì)在于“替代”，即仲裁應(yīng)當(dāng)是爭端解決的另一種方式。但是根據(jù)MPIA的規(guī)定，其程序的啟動前提是“在上訴機(jī)構(gòu)因其成員不夠而無法審理DSU專家組報告的期間，MPIA方可作為臨時上訴仲裁程序”。從這個意義上講，它似乎是小組上訴程序的補(bǔ)充，而不是一個明顯獨(dú)立的替代程序。因此，MPIA似乎違反了“替代”標(biāo)準(zhǔn)。但是第25條并未精確規(guī)定何時啟動仲裁程序，因此它也不會禁止中途采取仲裁路線，例如在專家組成立并給出臨時報告之后。

除了美國的批判以外，MPIA面對的最大問題實(shí)際上是美國的缺席。由于美國是貿(mào)易投訴的最大對象，其缺席將直接導(dǎo)致MPIA范圍受限。這一問題實(shí)際上也是目前全球化面臨的困境，基于美國在各領(lǐng)域的地位，美國缺席的全球化永遠(yuǎn)無法成為真正的全球化。此外，MPIA中的大多數(shù)規(guī)定都是對DSU進(jìn)行修訂的性質(zhì)，如果不通過《馬拉喀什協(xié)定》第十條所規(guī)定的WTO協(xié)定的修訂程序，始終無法變成真正的替代工具。

2.條約更新滯后

以TRIPS為例，近十年是科學(xué)技術(shù)蓬勃發(fā)展的十年，材料科學(xué)、生物科學(xué)、人工智能、量子計(jì)算機(jī)、新能源、通信革命，任何一個領(lǐng)域的革命性發(fā)展都可能掀起一次全球經(jīng)濟(jì)格局的變化。但面對全球一體化進(jìn)程的深入和科技領(lǐng)域的革新，配套的法律卻遲遲沒有更新?！杜c貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPS協(xié)議）自1994年簽訂以來僅在2005年提出對31條的修正案，且該修正案于2017年才正式生效。因此，在該時期一些追求更高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的國家將知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)博弈的戰(zhàn)場從WTO和WIPO轉(zhuǎn)向了自由貿(mào)易協(xié)定，即進(jìn)入后TRIPS協(xié)議時代。

數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域也是如此，近20多年的部長級會議唯一取得的突破性結(jié)果僅僅是確認(rèn)了暫停WTO各成員對數(shù)字貿(mào)易的征收關(guān)稅的行為。因此，各國紛紛將目光轉(zhuǎn)移至區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定，不論是TPP還是USMCA以及最近RCEP，新的區(qū)域貿(mào)易體系逐漸有替代全球化的趨勢。究其原因，不過是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家在設(shè)立規(guī)則時試圖用規(guī)則來鞏固既得利益，但當(dāng)發(fā)達(dá)國家無法在保有既得利益時，它們就開始試圖改變規(guī)則或者利用規(guī)則的漏洞尋找新的“舒適區(qū)”。但是這樣的“舒適區(qū)”必將導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家和最不發(fā)達(dá)國家之間的差距加大。

二、貿(mào)易全球化下的法律困境

筆者認(rèn)為，2008年金融危機(jī)后反全球主義的聲浪逐漸加大。盡管2009—2019年間有一些積極的舉措，如在美國退出的情況下，依然啟動了《跨太平洋伙伴關(guān)系全面進(jìn)步協(xié)議》（CPTPP），即使沒有印度參與也達(dá)成了《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系》，歐洲聯(lián)盟與加拿大和日本締結(jié)了主要貿(mào)易協(xié)定，中國與韓國簽署了協(xié)定，并締結(jié)了許多其他雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。但這些積極成果也因?yàn)橛藲W、美國與中國的貿(mào)易摩擦以及COVID-19等消極因素而被影響。2009—2018年之間，雖然商品貿(mào)易增長了56%，卻并不比世界GDP的40%增長快多少。外國直接投資（FDI）的年度投資額從2007年的1.8萬億美元的峰值下降到2018年的1.3萬億美元〔11〕。

有學(xué)者認(rèn)為，中美貿(mào)易摩擦令全球貿(mào)易由戰(zhàn)后的自由貿(mào)易舉措倒退回了保護(hù)主義〔12〕。特朗普領(lǐng)導(dǎo)下的美國政府對政府間國際組織的攻擊為全球經(jīng)濟(jì)增長帶來挑戰(zhàn)，這些機(jī)構(gòu)和規(guī)則不但是全球化的基礎(chǔ)，還是各國經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)。但實(shí)際上回顧近十多年來的貿(mào)易趨勢，貿(mào)易全球化的范圍一直在收縮。只是不同于美國明顯的貿(mào)易保護(hù)主義，各大經(jīng)濟(jì)體更傾向于區(qū)域貿(mào)易，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為原有的平衡制度已經(jīng)不足以維系他們所追求的“平衡”。

貿(mào)易、投資和思想的自由流動支持了世界范圍內(nèi)日益壯大的中產(chǎn)階級的出現(xiàn)?；貧w單邊主義不只是無視既定程序，還會影響投資者的信心并拖累貿(mào)易的增長。比如國際貨幣基金組織和其他國際機(jī)構(gòu)現(xiàn)在正在下調(diào)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期〔13〕。2019年全球經(jīng)濟(jì)和許多貨幣動蕩，國際資本流動減少以及全球貿(mào)易的不確定性增加。2020年，COVID-19疫情的發(fā)生直接令貿(mào)易保護(hù)主義從興起立即轉(zhuǎn)變?yōu)槿蛐缘慕鹑谖C(jī)。國家邊境相繼關(guān)閉，旅行陷入停滯。這些災(zāi)難導(dǎo)致了進(jìn)口保護(hù)和出口管制的激增。事實(shí)已經(jīng)證明中國在發(fā)達(dá)國家之前恢復(fù)其經(jīng)濟(jì)引擎，但是中國出口的激增卻可能會引發(fā)新一輪的貿(mào)易保護(hù)主義浪潮，包括反傾銷稅、反補(bǔ)貼稅和保障措施。同時，疫情中的醫(yī)療用品早期的短缺也證明了，無論哪里出現(xiàn)供應(yīng)短缺，立即的政治反應(yīng)都是停止出口，以將“必要”商品留在國內(nèi)。隨后的對疫苗知識產(chǎn)權(quán)的豁免迄今為止也未能取得突破性進(jìn)展〔14〕。

目前WTO所建立的貿(mào)易體系主要是為了促進(jìn)貨物、服務(wù)貿(mào)易的自由流通，是通過減少東道國的貿(mào)易壁壘來確保自由貿(mào)易的。但目前的問題在于，貿(mào)易保護(hù)主義呼吁將制造業(yè)遷回本國，同時疫情導(dǎo)致的貨物流通不暢和醫(yī)用產(chǎn)品短缺又令出口大大降低。而這些，至少在現(xiàn)有的國際貿(mào)易法律體系下毫無解決辦法。不論是聯(lián)合國還是WTO，僅能呼吁各國將藥品和醫(yī)用品出口到產(chǎn)能不夠的國家。這就是貿(mào)易全球化下法律困局的第一點(diǎn)——貿(mào)易條約的本質(zhì)在于獲得“有利”的貿(mào)易平衡〔15〕。換言之，貿(mào)易條約的權(quán)利取決于政府權(quán)力讓渡給貿(mào)易條約的尺度，但是政府權(quán)力的讓渡前提就是“有利”。疫情下醫(yī)用品的缺乏而貿(mào)易條約對此無能為力就是對此的實(shí)證。

貿(mào)易全球化下法律困局的第二點(diǎn)則是區(qū)域性條約逐漸取代全球性條約，但是區(qū)域性條約之間卻存在分歧。目前的區(qū)域性條約充其量只能作為對貿(mào)易保護(hù)主義的防御，貿(mào)易全球化實(shí)質(zhì)上處于倒退的情況。由于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長，世界貿(mào)易格局已從美國單極到美國—?dú)W洲雙極到美國—?dú)W洲—亞洲三極。目前，國際貿(mào)易的區(qū)域化已形成三大貿(mào)易經(jīng)濟(jì)體：以德國為核心的歐盟，以美國為核心的北美貿(mào)易體以及以中國和日本為核心的東亞經(jīng)濟(jì)體〔16〕。但這三大經(jīng)濟(jì)體的中心國家之間的關(guān)系卻是錯綜復(fù)雜的，尤其是中美之間，短期內(nèi)似乎難以在貿(mào)易政策上達(dá)成共識。

實(shí)際上，受區(qū)域性條約之間的沖突影響最大的將是尚未加入這些經(jīng)濟(jì)體的國家，以數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域拉美國家面臨的情況為例，阿根廷和烏拉圭的大部分對外貿(mào)易都是與歐盟進(jìn)行的，因此這些國家與GDPR保持一致非常重要（它們是拉丁美洲僅有的兩個被歐盟委員會視為“足夠”的國家）。相反，哥倫比亞和墨西哥與美國進(jìn)行大部分對外貿(mào)易。雖然獲得充分性決定將使他們的公司更容易與歐盟開展業(yè)務(wù)（墨西哥政府已表示有興趣實(shí)現(xiàn)充分性），但這些國家與美國的數(shù)據(jù)政策保持一致在經(jīng)濟(jì)上很重要。希望達(dá)成GDPR充分性要求的國家通常將加入歐洲委員會的第108號公約視為重要的前提。拉丁美洲已有3個國家（阿根廷、墨西哥和烏拉圭）成為第108號公約的成員，而其他幾個國家也表示有興趣加入。因此拉丁美洲國家經(jīng)常在數(shù)據(jù)政策上夾在美國和歐盟之間，但現(xiàn)在，隨著中國對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，拉美政府面對的問題變得更加復(fù)雜。例如阿根廷若希望與歐盟建立牢固的關(guān)系則需要遵守GDPR，但同時它也不希望被視為是無法與美國或中國開展業(yè)務(wù)的國家。

三、后全球化時代的出路

（一）中美歐對全球化的態(tài)度

格勞秀斯和瓦特爾都強(qiáng)調(diào)過，自由貿(mào)易促進(jìn)和平，保護(hù)主義容易導(dǎo)致戰(zhàn)爭〔17〕。對于自由貿(mào)易的認(rèn)可毋庸置疑，只是現(xiàn)在面臨的問題是，自由貿(mào)易從全球化開始變得更加趨向于區(qū)域化〔3〕。COVID-19疫情的暴發(fā)甚至?xí)铀傩纬蓞^(qū)域貿(mào)易塊的進(jìn)程，并且這一發(fā)展可能會進(jìn)一步削弱由世貿(mào)組織監(jiān)督的全球多邊貿(mào)易體系。各國對此的應(yīng)對方式很大程度上決定日后的國際秩序的走向。

1.美國——從單邊主義到外交重啟

很大程度上，目前聯(lián)合國及WTO的僵局都與美國的態(tài)度有關(guān)。在奧巴馬時期，美國主要試圖進(jìn)行“場所轉(zhuǎn)移”——利用區(qū)域性條約弱化多邊組織的影響力，不論是貿(mào)易安排方面的TPP和USMCA，還是知識產(chǎn)權(quán)方向的ACTA，美國都在試圖拉攏認(rèn)可其價值觀的國家構(gòu)建更高程度的貿(mào)易保護(hù)體系。但上述條約不是因?yàn)槊绹鴩鴥?nèi)的議會阻撓，就是因?yàn)槎鄧娣峙洳痪薝SMCA外均未真正得到實(shí)施。

在特朗普上臺以后鼓吹“美國第一”（America First），直接開始貿(mào)易保護(hù)，并且有將美國從世界規(guī)則主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜缇斓膬A向。美國不再積極促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的建立，不再依賴于進(jìn)口而開始轉(zhuǎn)為發(fā)展國內(nèi)經(jīng)濟(jì)，希望把就業(yè)留在國內(nèi)，并且開始依賴美國在高科技（特別在硬件、芯片等基礎(chǔ)制造業(yè)）領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，以及能源結(jié)算和軍火出口的強(qiáng)勢來維持美元的國際地位。在這一時期美國對其他國家采取的制裁都是依據(jù)其國內(nèi)法的域外效力，聯(lián)合其司法上的長臂管轄原則，美國無所顧忌地對認(rèn)為影響其自身利益的國家實(shí)施報復(fù)。同時，美國開始在國際上奉行不退出、不配合的態(tài)度。貿(mào)易上，最典型的案例便是繞過WTO規(guī)制的中美貿(mào)易摩擦，如2018年3月23日，美國啟動“301調(diào)查”，依據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，美國將對從中國進(jìn)口的商品大規(guī)模征收關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對美投資并購。國際關(guān)系上，美國作為安理會常任理事國之一公然繞過安理會暗殺伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)下屬“圣城旅”指揮官蘇萊曼尼。按照《聯(lián)合國憲章》和《日內(nèi)瓦公約》，發(fā)動武力需至少滿足兩個條件之一：一是獲得聯(lián)合國安理會授權(quán)，二是面對“即期”危險必須采取行動，但這兩個條件都不滿足。在拜登時代，美國毫無疑問會在全球治理、地區(qū)安全和自由貿(mào)易這三個領(lǐng)域重返多邊舞臺。但從目前中美關(guān)系的走向來看，這樣的多邊依然是區(qū)域性的多邊。

2.歐盟——深化區(qū)域一體化

歐盟作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的成功范例，其發(fā)展一定程度上也與全球化密不可分。目前，歐洲一體化與全球化遇到了相同的問題，民眾不滿于歐盟無力建立保護(hù)機(jī)制以保護(hù)那些在全球化進(jìn)程中的失敗者。歐盟削弱了各國政府扮演保護(hù)角色的能力，卻沒有足夠的措施來創(chuàng)建相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。自由貿(mào)易（即零關(guān)稅）帶來了物質(zhì)的繁榮與經(jīng)濟(jì)的飛躍，但并非每一個人都在自由貿(mào)易中抓住機(jī)遇，一部分人因?yàn)閷ν馔顿Y而失去了工作，一部分人認(rèn)為歐盟對希臘等國援助導(dǎo)致其福利下降。不論經(jīng)濟(jì)學(xué)家如何為全球化的福利背書，受影響的民眾只會感受到自己福利下降〔18〕。歐盟的問題在于其已成為全球化的主要推動者，單一市場和歐盟委員會達(dá)成的貿(mào)易協(xié)定，為歐洲的全球化敞開了大門。這本身沒有什么問題，不幸的是，這些政策的輸家完全沒有得到必要的補(bǔ)償。歐洲機(jī)構(gòu)對社會政策沒有權(quán)力，社會政策仍然牢牢掌握在國家當(dāng)局手中。然而，這些當(dāng)局的手腳也被歐洲機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管規(guī)則束縛住了。

對歐盟來說，這十多年來的世界格局是內(nèi)憂外患，一方面歐盟內(nèi)部的民主赤字問題令其合法性備受爭議，另一方面受制于全球貿(mào)易的困境，歐盟的發(fā)展深化舉步維艱。因此，雖然希望推進(jìn)全球化，但其為全球化作出貢獻(xiàn)是有限的。

3.中國——鞏固多邊體制，加深全球化

作為全球化的主要受益國家，中國一直堅(jiān)持支持全球化，其提出的構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的倡議就是針對經(jīng)濟(jì)全球化后果和難題而提供的全球治理方案，這一方案旨在解決單一國家無法解決的問題。其中包含了“發(fā)展共同體”和“構(gòu)建持久穩(wěn)定的國際秩序”兩個方面?！耙粠б宦贰笔菢?gòu)建人類命運(yùn)共同體的具體實(shí)踐之一〔19〕，包含人類命運(yùn)共同體的精神內(nèi)核。構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念在通過“一帶一路”倡議給各參與國最先帶來的是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易紅利。從歐美主導(dǎo)條約可以發(fā)現(xiàn)，一旦區(qū)域化，中國往往是一開始就被排除在談判階段之外的國家。因此中國有必要也必須堅(jiān)持全球化。

中國一直在向世界釋放出其對全球化的信心。首先，中國通過“一帶一路”建設(shè)以及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立為中國樹立了一個包容開放的形象。其次，近幾年來，中國也正在積極參與多邊貿(mào)易協(xié)定的談判以更集中地融入世界經(jīng)濟(jì)。比如RCEP，該協(xié)議是現(xiàn)階段中國應(yīng)對單邊主義取得的重要成就之一，它加強(qiáng)了因?yàn)镃OVID-19以及中美貿(mào)易磋商、英國脫歐而中斷的區(qū)域成員之間的聯(lián)系?？梢钥隙ǖ氖?，通過RCEP中國和鄰國之間的關(guān)系將得到很大改善。2021年9月中國正式宣布申請加入CPTPP。筆者相信中國希望借由CPTPP的影響力使全球的經(jīng)貿(mào)合作重回正軌，并且強(qiáng)調(diào)多邊主義的必要性。

（二）中美歐的態(tài)度的共性

從主要核心國家的反應(yīng)來看，在各國的政策方面，全球化的反彈非常明顯。一些學(xué)者認(rèn)為，在以下三個維度上全球化面臨政策反彈：保護(hù)主義政策急劇增加〔20〕，政府組織的數(shù)量在經(jīng)歷了幾十年的快速增長之后在世界所有主要地區(qū)都停滯不前，國際法院等國際機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家都面臨強(qiáng)烈反對〔21〕，一些國家也不再符合核心成員資格標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在民主或法治的領(lǐng)域〔22〕。自2008年全球金融危機(jī)以來，二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人一再承諾沒有新的貿(mào)易限制。然而，他們一次又一次地違背了諾言。根據(jù)Global Trade Alert①參見https：//www.globaltradealert.org/reports/48。，過去十年中，每年幾乎每個G20國家都增加了其貿(mào)易限制名冊。隨著時間的流逝，新限制到來的步伐日益加快。尤其是此次疫情帶來的貿(mào)易保護(hù)，是世貿(mào)組織機(jī)制在設(shè)立之初并未預(yù)測到的。

在全球立法層面，一段時間以來，法律上的全球化一直維持在高水平，并以較低的速度增長。因此，到目前為止，我們在很大程度上看到了在20世紀(jì)90年代全球化加速時期之后出臺的全球化政策的放緩，而不是反彈。政策的放緩早在民粹主義激增時就開始了，并且可能代表了對更多結(jié)構(gòu)性發(fā)展的回應(yīng)，比如地緣政治的變化，全球生產(chǎn)體制的變化，權(quán)力越來越多地從國家內(nèi)部轉(zhuǎn)移到國際機(jī)構(gòu)，更普遍的是進(jìn)一步全球化帶來的收益遞減〔23〕。這些事態(tài)發(fā)展似乎抑制了全世界對更多自由化的熱情。但整體而言，至少在法律全球化的領(lǐng)域是沒有后退的。

COVID-19凸顯了現(xiàn)今全球化的脆弱性，揭示了合作的必要性，但也擴(kuò)大了地緣政治競爭的范圍。地緣政治加速了一系列與技術(shù)和氣候相關(guān)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，然而這也在需要多邊行動的背后創(chuàng)造了一種新的緊迫感。中美歐都意識到多邊合作的重要性，只是利益的沖突令三者遲遲找不到平衡點(diǎn)。

全球威脅和挑戰(zhàn)需要全球治理，多邊合作是關(guān)鍵。中國長期以來一直倡導(dǎo)全球治理和國際合作。拜登重申美國對多邊主義的承諾意味著中美之間至少有三個共同利益領(lǐng)域。首先，世界上最大的兩個經(jīng)濟(jì)體在應(yīng)對氣候變化方面的合作潛力巨大，并且這也是歐盟一直倡導(dǎo)的領(lǐng)域。其次，沒有全球合作，就不可能消滅新冠病毒，中美歐可以在其中發(fā)揮重要作用，推動全球抗疫合作。最后，完善全球經(jīng)貿(mào)治理也需要中美歐合作。2019年，美國開始推動WTO改革，并在2019年貿(mào)易政策議程和2018年年度報告中提出總體建議。中國支持對WTO進(jìn)行必要改革，以提高多邊貿(mào)易機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和有效性。在區(qū)域多邊貿(mào)易架構(gòu)上，相信中國正式申請加入CPTPP的戰(zhàn)略會令美國重新評估自身外交政策。從目前的局勢來看，很難斷定美國會徹底放棄CPTPP，畢竟這其中仍然沿用了部分TPP的框架。同樣中國簽署的RCEP也可能擴(kuò)大到包括美國。這些區(qū)域途徑可以為兩個競爭國家提供一個平臺，共同為全球和區(qū)域貿(mào)易的多邊規(guī)則制定作出貢獻(xiàn)，從區(qū)域重回多邊。雖然我們都知道，這樣的區(qū)域性條約對后加入者來說是不公平的，后加入者缺少充分的“議價”能力，只能被動接受既定的規(guī)則。但是在政府間國際組織陷入僵化的情況下，這可能是最好的破局之道。

綜上所述，全球化的困局實(shí)際上與各國的選擇密不可分，尤其是幾大經(jīng)濟(jì)體的博弈。二戰(zhàn)后形成的貿(mào)易體系和國際格局一定程度上因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的繁榮而得以穩(wěn)固。歐盟面對的困境一定程度上也反映了全球化下各國所面對的困境。全球化進(jìn)程中并非所有人都是成功者，各國內(nèi)政府為了掩蓋其對內(nèi)分配的不均，將自由貿(mào)易作為替罪羊，所以國內(nèi)的失敗者將自身的困境歸因于全球化帶來的就業(yè)空間緊縮。作為戰(zhàn)后國際規(guī)則的主要制定者，美國發(fā)現(xiàn)這些機(jī)構(gòu)不再能為其所用時，選擇了利用自己的科技、經(jīng)濟(jì)、軍事上現(xiàn)有的決定地位重新制定規(guī)則。歐盟在內(nèi)憂外患下將重心置于歐盟內(nèi)部區(qū)域一體化，在全球化上推動有限。中國雖然希望借構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的倡議鞏固全球化，關(guān)注全球化中的失敗者，但受制于其國際影響力，收效甚微。

目前看來，廣泛的多邊全球化架構(gòu)已經(jīng)逐漸分崩瓦解為區(qū)域化，但區(qū)域化仍有可能再次實(shí)現(xiàn)全球化。在這一過程中，真正的失敗者其實(shí)是那些不得不接受新規(guī)則、失去談判能力的發(fā)展中國家或最不發(fā)達(dá)國家。從目前中美歐的倡議來看，有且只有中國提出的“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體倡議”并不是為了擴(kuò)大自身利益而是延續(xù)過去多邊的全球化架構(gòu)下的“平衡”觀點(diǎn)。因此我們認(rèn)為“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體倡議”是有必要且必須貫徹始終的。中國是全球化的主要受益國家之一，如果從全球化轉(zhuǎn)移到區(qū)域化，中國可能是最先被西方國家孤立的國家之一，所以中國有必要且必須將世界規(guī)則從區(qū)域化再次拉回全球化，從主導(dǎo)“一帶一路”的“去中心化”區(qū)域發(fā)展開始，倒逼歐美發(fā)達(dá)國家走出狹隘的區(qū)域化。