論人類命運(yùn)共同體理念下的聯(lián)合國安理會改革
——以安理會“制裁決議”為視角

陳紅艷

（復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院，上海 200433）

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，UN4.0時(shí)代國際體系的發(fā)展何去何從？是延續(xù)傳統(tǒng)的霸權(quán)國家主導(dǎo)世界政治秩序，還是朝著人類命運(yùn)休戚與共的方向前進(jìn)？二戰(zhàn)后建立起來的聯(lián)合國，其核心目標(biāo)是促進(jìn)國際法治，構(gòu)建一個(gè)正義與和平的世界，并由安理會執(zhí)行維護(hù)和平與安全的使命。安理會五大常任理事國在行使否決權(quán)時(shí)，因各自利益關(guān)切常難以做出統(tǒng)一的決定，一票否決權(quán)的制度設(shè)計(jì)令安理會處于一種癱瘓的事實(shí)狀態(tài)。因而，安理會被其他國家看作是五大常任理事國維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其利益的工具，也正是由于安理會自身的這個(gè)缺點(diǎn)決定了需要對其進(jìn)行改革。隨著德國、日本和意大利的日益強(qiáng)大以及廣大殖民地國家的獨(dú)立，安理會權(quán)力的結(jié)構(gòu)性矛盾越發(fā)突出。而美國更是編織借口、羅列罪狀、炮制事端，通過披著“合法化外衣”的安理會決議，達(dá)到把“人權(quán)”變“霸權(quán)”的目的。因此改革安理會、加強(qiáng)聯(lián)合國的權(quán)威既是全球治理體系改革的需要，更是國際體系發(fā)展演變的風(fēng)向標(biāo)。本文以聯(lián)合國安理會改革為研究主題，分別從國際政治、國際關(guān)系、國際法等視角探討其歷史演進(jìn)，剖析其利弊，并選取安理會自2001—2020年有關(guān)維護(hù)和平與安全的制裁決議為分析樣本，對制裁決議有無被否決進(jìn)行梳理，分析其通過或被否決的原因，探究其執(zhí)行效果以及此類決議與改革之間的關(guān)聯(lián)，秉持人類命運(yùn)共同體理念來對安理會的改革進(jìn)行探索。

一、歷史回望：安理會改革的演進(jìn)態(tài)勢

二戰(zhàn)末期，勝利在望的同盟國有感于戰(zhàn)爭對人類社會的摧殘，協(xié)議組成聯(lián)合國，以更好地維護(hù)世界人權(quán)，消除人類所面臨的極端饑餓、貧窮以及軍國主義等各種威脅。聯(lián)合國的首要目的在于以集體之力量，維持國際和平與安全，其憲章第1條第1款即開宗明義地表明“聯(lián)合國之宗旨為維持國際和平及安全”。該宗旨的執(zhí)行者為聯(lián)合國安理會，其由15個(gè)理事國組成，包括5個(gè)常任理事國和10個(gè)非常任理事國。目前的規(guī)模自1965年確定后延續(xù)至今。非常任理事國通過聯(lián)合國章程從除了常任理事國之外的全體成員國中輪流選拔，按席位按地域分配，任期兩年，期滿不得連任。1945年成立至今，聯(lián)合國會員國已增長至193個(gè)，但仍有超過60個(gè)會員國從未擔(dān)任過安理會理事國。為應(yīng)對國際社會結(jié)構(gòu)的劇烈變動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)《聯(lián)合國憲章》宗旨與原則的作用及效力，維持聯(lián)合國對國際事務(wù)的敏感并保持解決全球挑戰(zhàn)的能力，改革勢在必行。聯(lián)合國改革首要的是安理會的改革，而安理會改革的關(guān)鍵問題是理事國席位問題和否決權(quán)問題〔1〕。通過歷史考察發(fā)現(xiàn)，安理會改革表面動(dòng)力十足，實(shí)際上內(nèi)在動(dòng)機(jī)各異，發(fā)力方向不一。

（一）冷戰(zhàn)后至2000年間的安理會改革

冷戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著兩極格局的瓦解，安理會顯示出了極大的積極性，其使用武力的維和行動(dòng)在數(shù)量以及規(guī)模上都在迅速地?cái)U(kuò)張，會員國也更加關(guān)注安理會的決定和行動(dòng)，對安理會改革的呼聲也不斷高漲。

1.否決權(quán)改革

1950年英美法等國向聯(lián)合國大會提交議案《聯(lián)合一致共策和平》，并獲得通過。決議規(guī)定，在和平遭到威脅，或者遭遇侵略等情況下，如果安理會常任理事國不能達(dá)成一致，經(jīng)過安理會三分之二或者聯(lián)合國半數(shù)以上請求，大會有權(quán)在24小時(shí)內(nèi)舉行特別會議，討論局勢，并在必要時(shí)行使武力，以維護(hù)國際和平，確保安全〔2〕。

2.安理會的結(jié)構(gòu)改革

第一次要求通過修改《聯(lián)合國憲章》以改革安理會成員的建議是由拉美國家提出的，因蘇聯(lián)等國反對而流產(chǎn)。1963年12月，聯(lián)合國大會（以下簡稱聯(lián)大）通過A/RES/1991（XVIII）決議，修改《聯(lián)合國憲章》第23條、第27條，并擴(kuò)大了非常任理事國席位。此后，關(guān)于公平分配安理會席位和增加成員國數(shù)目的呼聲頻出，也連續(xù)多年被列入大會議程，但始終未能進(jìn)入聯(lián)大的正式議程，直到1992年12月，第47屆聯(lián)大才通過了由巴西、日本、印度等36個(gè)國家有關(guān)“安理會席位公平分配和成員數(shù)目增加的問題”提案，形成了A/RES/47/62號決議，安理會結(jié)構(gòu)改革正式進(jìn)入聯(lián)大審議議題。1993年底，聯(lián)大通過第A/RES/48/26號決議，審議安理會理事國席位增設(shè)問題的各個(gè)方面，以及與安理會改革相關(guān)的其他事宜。但就擴(kuò)大理事國席位的具體標(biāo)準(zhǔn)等問題未能達(dá)成一致意見。之所以把重點(diǎn)放在安理會的改革上，部分原因是其使用和授權(quán)使用武力的情況大幅度增加。安理會內(nèi)部政治分歧的加劇和行動(dòng)主義的加強(qiáng)再次引起人們對可能濫用權(quán)力的嚴(yán)重關(guān)切。許多聯(lián)合國會員國開始擔(dān)心未來的干預(yù)措施會影響到自己國家，也越來越擔(dān)心非成員國影響安理會的能力下降。另外，從其組成和成立原則可以明顯看出，安理會沒有向聯(lián)合國會員國提供平等或代表性?？紤]到這些問題和關(guān)切，改革的必要性已被推到聯(lián)合國議程的前列〔3〕。

（二）2000年后的安理會改革

這一時(shí)期的安理會改革主要集中在否決權(quán)保留或取消以及安理會席位的增加上。在否決權(quán)方面，有些國家或基于自身利益或強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國力量和效率而主張保留，有些國家認(rèn)為否決權(quán)有違形式平等，與國家平等原則不相符合而主張取消。在安理會結(jié)構(gòu)方面，代表性的改革方案有聯(lián)合國秘書長的方案、“四國聯(lián)盟”方案、“團(tuán)結(jié)謀共識”運(yùn)動(dòng)、非洲聯(lián)盟方案〔4〕。

1.各國關(guān)注安理會改革的重點(diǎn)不盡相同

安理會結(jié)構(gòu)性改革方案基本都希望安理會與當(dāng)代地緣政治現(xiàn)實(shí)保持一致。改革是什么？改革是指改掉現(xiàn)行不合理的地方或因素，使之更加合理完善。它與修復(fù)缺陷和克服限制有關(guān)，以實(shí)現(xiàn)更高的性能或效率狀態(tài)。以安理會存在缺陷為前提，改革應(yīng)該修復(fù)缺陷，從而提高安理會的效率，使其成為一個(gè)更具反思性、代表性和合法性的安理會。安理會改革應(yīng)關(guān)注其自身的有效性或效率。有效性是指產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的能力，效率則是強(qiáng)調(diào)在不浪費(fèi)資源的情況下實(shí)現(xiàn)同等目標(biāo)。有效性和效率始終指的是安理會執(zhí)行其任務(wù)的能力——維護(hù)和平與安全。不平等的地理代表權(quán)和安理會令人失望的表現(xiàn)（低效率）的結(jié)合使得一些人認(rèn)為安理會的合法性正在下降。從長遠(yuǎn)來看，擴(kuò)大成員資格，無論是常任理事國還是非常任理事國，都將對安理會的合法性產(chǎn)生負(fù)面影響，因?yàn)檫@將損害安理會有效運(yùn)作的能力。一個(gè)更好地反映當(dāng)今地緣政治現(xiàn)實(shí)的安理會，將更具權(quán)威性，因此也更有效率。各國在誰應(yīng)該獲得更大影響力以及如何獲得影響力方面存在分歧，而國家利益掩蓋了各國支持改革方案的潛在意愿〔5〕。北半球國家一般傾向于工作方法改革，而南半球國家則傾向于結(jié)構(gòu)性改革。南方國家的主要重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平〔6〕。

2.地緣戰(zhàn)略競爭左右各國改革態(tài)度

聯(lián)合國大會2007年第62/557號決議標(biāo)志著安理會改革從不限成員名額工作組模式向政府間談判模式的轉(zhuǎn)變①盡管成員國之間在安理會改革的實(shí)質(zhì)和程序問題上存在明顯分歧，但2015年9月14日，聯(lián)大決定在大會主席2015年7月31日分發(fā)的文本及其附件所反映的會員國立場和提議的基礎(chǔ)上，就安理會改革問題繼續(xù)進(jìn)行政府間談判。See UNITED NATIONS.General Assembly UN Doc A/69/L92.，各國也隨之組成了立場迥異甚至對立的“四方兩派”：“四方”是指四國集團(tuán)、團(tuán)結(jié)謀共識運(yùn)動(dòng)、非洲聯(lián)盟、五小國集團(tuán)?！八膰瘓F(tuán)”成員和“團(tuán)結(jié)謀共識”主要成員是地緣政治上的競爭對手，后者反對前者“入?！?；“兩派”是指安理會現(xiàn)任“五?！敝械挠⒎ê兔蓝恚罢邇A向于“四國集團(tuán)”立場，后者則對安理會改革持謹(jǐn)慎態(tài)度〔7〕。安理會成為各國博弈的競技場，“只有我們設(shè)法改革安全理事會，才能阻止其過時(shí)”〔8〕?？朔怖頃饕獌?nèi)部分歧，以一種唯一的聲音進(jìn)行合作，讓其成為一個(gè)更具透明民主、代表性的機(jī)構(gòu)〔9〕。

（三）安理會改革的困境

一些發(fā)達(dá)國家（尤以美國為首）堅(jiān)持按照西方的價(jià)值觀念來改造聯(lián)合國，而發(fā)展中國家則試圖打破霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治。由于安理會改革涉及直接或長期的利益以及新的國際秩序的建立，故各國始終難以達(dá)成一致意見，各種改革方案缺陷頗多，改革所面臨的障礙重重。

1.權(quán)力分配的困境

否決權(quán)的改革主要表現(xiàn)為增加否決權(quán)擁有國的數(shù)量、取消否決權(quán)、限制否決權(quán)三種。5個(gè)常任理事國的權(quán)力占到整個(gè)安理會成員國權(quán)力曾高達(dá)98.7%〔10〕，其與非常任理事國之間權(quán)力差異確實(shí)過大，但增加常任理事國是否就能解決這一主要矛盾？其實(shí)不然，權(quán)力會此消彼長。安理會常任理事國擁有否決權(quán)席位的增加，意味著非常任理事國權(quán)力的削弱，但若新增常任理事國沒有被賦予否決權(quán)，對原常任理事國而言，其權(quán)力反而會得到提升〔11〕。這種改革方案難以平衡各方利益，既得不到常任理事國同意，非常任理事國也不會贊成。公平地域分配的公式到底是指自然地理還是政治地理，各方也爭議不休〔12〕。如何擴(kuò)大安理會成員、擴(kuò)大到多少，資格如何認(rèn)定，產(chǎn)生的方式、任期如何等問題目前均無定論。

2.地緣政治與大國政治的困境

各國從各自的地緣政治利益出發(fā)，堅(jiān)決反對鄰國成為安理會常任理事國，避免在未來地緣政治競爭中處于不利地位。另一方面，又希望通過廢除或限制否決權(quán)，改變安理會的“大國政治”現(xiàn)狀，從而增加自己的發(fā)言權(quán)。

自特朗普就任美國總統(tǒng)以后，大國政治的困境愈發(fā)凸顯。美國作為世界上唯一的超級大國，企圖以強(qiáng)硬的方式逼迫安理會按照其意愿進(jìn)行改革。2020年8月9日，美國眾議院提出增強(qiáng)美國在聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)力的法案《2020年聯(lián)合國透明與問責(zé)法案》。根據(jù)該法案中的規(guī)定，推進(jìn)安理會的改革，將那些在美國看起來“不合理”的規(guī)章制度統(tǒng)統(tǒng)廢除。該法案在特朗普任期內(nèi)已被批準(zhǔn)，并準(zhǔn)備推行。如得以在聯(lián)合國通過，安理會改革進(jìn)程或?qū)⒀┥霞铀?/p>

3.集體行動(dòng)的困境

增加成員的數(shù)量，必然會增加集團(tuán)的組織成本，且在沒有激勵(lì)機(jī)制和外在壓力的刺激下，集團(tuán)越大，行動(dòng)反而不便；而當(dāng)個(gè)體在為公共物品投入時(shí)會計(jì)算成本與產(chǎn)出的比重，可能會帶來一種非理性的集體行為，這都會造成集體行動(dòng)的困境〔13〕。雖然有些國家間具有共同利益，但其不一定會為實(shí)現(xiàn)共同利益而自愿組織起來并采取行動(dòng)，每個(gè)國家都會在進(jìn)行某一項(xiàng)集體行動(dòng)時(shí)計(jì)算自己的邊際成本與邊際收益之比，除非存在強(qiáng)制和其他某些特殊手段以使個(gè)人按他們的共同利益行事。大國在計(jì)算成本與收益之后，不是積極提出行動(dòng)方案，而是坐享其成地期望他國能提供一個(gè)更符合本國利益的方案〔14〕，所以至今很難看到一個(gè)具體的、切實(shí)可行的安理會改革方案。美國雖極力推動(dòng)安理會改革，但其實(shí)并不愿意改變目前在安理會占強(qiáng)勢的格局，既不會同意日、德等國擔(dān)任常任理事國，也不愿意擴(kuò)大安理會成員數(shù)目。

再者，安理會常任理事國在否決特定議案時(shí)，常常要承受相對方和國際社會的責(zé)難〔15〕，大國對此不得不出面澄清①如中國在籌建亞投行的過程中，為打消國際社會的疑慮，多次就否決權(quán)的適用范圍做出解釋和承諾。參見《亞投行的中國立場:總部敲定北京否決權(quán)是個(gè)偽命題》，http://www.Xinhuanet.com/fortune/2015G03/26/c_127622886．Htm，訪問日期：2021年10月28日。。大國需要在實(shí)踐中不斷說明擁有和行使否決權(quán)的理由，表明國際社會對大國否決權(quán)規(guī)范價(jià)值的質(zhì)疑實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮著影響力〔16〕。

“改革是一個(gè)過程，不是一個(gè)結(jié)果?！薄?7〕自聯(lián)合國大會于1992年將安理會改革問題列入其議程以來，關(guān)于這一至關(guān)重要問題的談判即使過去了30年也未能打破僵局。究其原因，實(shí)則為安理會在很大程度上未能履行其主要職能——維持國際和平與安全，由安理會領(lǐng)導(dǎo)的集體安全體系所起作用極為有限。此外，安理會在制定和執(zhí)行關(guān)鍵決定方面不再具有必要的公信力、合法性和代表性〔18〕。安理會具有至關(guān)重要的決策權(quán)和維持國際和平與安全之主要責(zé)任，其改革關(guān)乎5個(gè)常任理事國的利益，牽涉到國際體系最高層政治中核心權(quán)力的重新分配，這是改革困境之所在〔19〕。因此，“改”在路上，“革”難速達(dá)。

各國命運(yùn)始終交織在一起，安理會改革能否取得成功取決于國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的多邊秩序與聯(lián)合國各主要機(jī)構(gòu)的公正性的緊密程度。改革的目的首先是為了使由15個(gè)成員組成的安理會更適合其宗旨，成為一個(gè)更加有效、更具代表性、更富有能力、動(dòng)力、活力的理事會，更能反映世界當(dāng)代地緣政治現(xiàn)實(shí)的理事會，從而增強(qiáng)聯(lián)合國維護(hù)世界和平與安全的能力〔20〕。

二、現(xiàn)實(shí)之聞：安理會制裁決議效率透析

現(xiàn)代國際法不僅對傳統(tǒng)的國家自我救助行為規(guī)定了一些限制的原則，而且將制裁納入一種第三方程序或集權(quán)系統(tǒng)控制之下，并且在實(shí)踐中表現(xiàn)為國際組織的制裁〔21〕。制裁這一術(shù)語在《聯(lián)合國憲章》中并沒有出現(xiàn)。它最初是指憲章第5條中有關(guān)停止和取消會員國權(quán)利的規(guī)定，后來才演化為安理會依憲章第七章之規(guī)定所采取的強(qiáng)制措施，包括全面的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁，以及諸如武器禁運(yùn)、旅行禁令、金融或商品限制等更有針對性的措施。安理會制裁常因大國否決權(quán)的行使而難以實(shí)施〔21〕，在制定和實(shí)施有關(guān)制裁決議的過程中被大國嚴(yán)重操縱和利用，并不斷試圖通過施加政治或經(jīng)濟(jì)壓力、影響其他安理會成員國的決定來實(shí)現(xiàn)自己的議程。安理會在實(shí)施制裁措施時(shí)沒有進(jìn)行事前的論證和評估，實(shí)施過程中又沒有監(jiān)督和協(xié)調(diào)機(jī)制，以至于制裁行動(dòng)沒有達(dá)到預(yù)想的效果。

（一）安理會制裁決議的宏觀樣態(tài)

制裁可以分為三類：第一類為強(qiáng)制性的應(yīng)對，對象為可能外溢的地區(qū)沖突。第二類為可能帶來地區(qū)安全威脅的國內(nèi)問題，包括內(nèi)戰(zhàn)、族群沖突等。第三類為修訂制裁，即采用降低程度、減少數(shù)量、減少對象等手段修訂已采取的強(qiáng)制措施〔22〕。

1946—1990年期間，安理會五個(gè)常任理事國使用否決權(quán)194次，但在1990—2000年間僅使用了9次。俄羅斯使用否決權(quán)120次，但90年代僅2次；英國使用否決權(quán)32次，法國18次，中國僅5次。美國否決了72項(xiàng)提案，尤其是有關(guān)制裁以色列的決議，其行使否決權(quán)30多次。11年間，中國對62項(xiàng)制裁決議未曾用過否決權(quán)，贊成45次，棄權(quán)17次。

2001—2020年，安理會累計(jì)對400多項(xiàng)制裁決議進(jìn)行表決，通過考察這些制裁決議的投票以及通過情況發(fā)現(xiàn)，美英法三國干涉他國內(nèi)政，使用或者威脅使用武力解決爭端已成習(xí)慣，政策工具箱中的常備工具抑或優(yōu)先選項(xiàng)，就是干涉以及使用或威脅使用武力。無論哪個(gè)國家，只要與美國的大國意識形態(tài)相左，可能危及美國戰(zhàn)略利益的，美國就會糾集英、法等利益集團(tuán)一起投票贊成制裁，反之，則行使否決權(quán)予以阻止。

中國對不干涉內(nèi)政與和平解決爭端的原則有自己的認(rèn)知，并確立了一條內(nèi)在的紅線。一旦觸碰這類紅線，且與大國協(xié)調(diào)一致原則沒有嚴(yán)重沖突，或者說對中國的整體國家利益不產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，中國傾向于使用否決權(quán)，以表達(dá)自己的立場與真實(shí)看法。根據(jù)聯(lián)合國官網(wǎng)公布的安理會常任理事國在公開會議上所投的否決票數(shù)據(jù)顯示，中國所投出否決票在不斷增加，共13次，俄羅斯25次，美國14次，中、俄兩國12次在同一個(gè)議題中投否決票①具體數(shù)據(jù)參見聯(lián)合國安理會官網(wǎng)，https：//www.un.org/securitycouncil/zh/content/veto-china，訪問日期：2021年10月28日。。

（二）安理會制裁決議的執(zhí)行效果

一個(gè)國家加入聯(lián)合國就意味著必須遵守《聯(lián)合國憲章》，其行動(dòng)就要符合安理會所作決策的要求，因?yàn)閼椪乱舐?lián)合國成員國必須按照安理會的決定進(jìn)行相應(yīng)的行動(dòng)。除此之外，聯(lián)合國成員國還要承擔(dān)國際和平與安全的維護(hù)、保障責(zé)任，對安理會的活動(dòng)提供相應(yīng)的物質(zhì)條件、相關(guān)設(shè)備設(shè)施，提供軍事力量，包括通行本國的方便，并采取其他強(qiáng)制措施以執(zhí)行安理會決議。任何國家都不會允許一個(gè)超國家的國際機(jī)構(gòu)調(diào)遣本國的軍事力量和國力資源用于執(zhí)行自己所不贊同的決議〔23〕。安理會決議無法要求各成員國像遵守條約或國際習(xí)慣那樣一致遵守決議，且決議在很多方面明顯超出了《聯(lián)合國憲章》的授權(quán)，各國對決議的態(tài)度褒貶不一，有的在執(zhí)行安理會決議時(shí)會擴(kuò)大決議的授權(quán)范圍，有的要么不接受決議對某一事項(xiàng)的規(guī)制。安理會成員之間意識形態(tài)存在分歧，對安理會決議的執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和要求，不適當(dāng)情況或有發(fā)生，決議執(zhí)行總體效果不佳〔24〕。

首先，一些成員擔(dān)心懲罰性經(jīng)濟(jì)措施有可能危及為結(jié)束曠日持久沖突而進(jìn)行的區(qū)域努力，而對決議持有抱怨。如2009年7月，安理會進(jìn)行表決，9個(gè)成員贊成，0個(gè)成員反對，6個(gè)成員棄權(quán)，決定延長對南蘇丹的制裁。安理會成員對這些措施的時(shí)機(jī)和效用存在尖銳分歧，朱巴代表稱這些措施對該國正在進(jìn)行的和平進(jìn)程參與者來說可謂“一記耳光”〔25〕。

其次，有的國家通過修訂或制定國內(nèi)法律來履行制裁協(xié)議，如針對反恐和防止核擴(kuò)散的決議，中國不僅修訂了核出口管制條例，還修改了管制兩用核項(xiàng)目及相關(guān)技術(shù)出口的規(guī)定；新西蘭將2007年聯(lián)合國制裁（伊朗）條例引入其國內(nèi)立法中以執(zhí)行安理會1737號決議；日本為了執(zhí)行安理會決議，制定了有關(guān)懲治和打擊海盜行為的國內(nèi)法。

最后，制裁決議的初衷是為了緩解危機(jī)，實(shí)現(xiàn)國際和平與穩(wěn)定。而有些決議本身的不嚴(yán)肅性和缺乏可操作性一定程度上使聯(lián)合國成為受害者〔26〕，不但使聯(lián)合國的制裁起不到維護(hù)國際和平與安全的作用，反而加劇國際關(guān)系的緊張，對這類制裁決議各國頗有微詞，執(zhí)行并不順暢。

（三）制裁決議與安理會改革之關(guān)聯(lián)

安理會的制裁主要基于維護(hù)國際和平與安全的宗旨而得以實(shí)施，把一國違反國際法作為對其制裁的理由。從實(shí)踐上來看，經(jīng)安理會同意使用武力維護(hù)和平，可以取得預(yù)期效果，并較易獲得國際社會的一致合作。但有時(shí)，大國可能會濫用否決權(quán)，對一些本該實(shí)施人道主義援助的國家予以制裁，如在伊朗面臨國內(nèi)局勢動(dòng)蕩與新冠肺炎疫情雙重挑戰(zhàn)下，美國卻執(zhí)意要延長制裁時(shí)間。對于美國的這種倒行逆施，雖個(gè)別國家盲目力挺，但國際社會主流不會盲從。2020年8月14日，安理會以2票贊成，2票反對，11票棄權(quán)的投票結(jié)果，未通過美國提出的延長對伊朗武器禁運(yùn)的決議草案。

關(guān)于制裁決議與安理會改革之關(guān)聯(lián)，本文另辟蹊徑，嘗試從戰(zhàn)略管理角度來進(jìn)行分析，用合作性和堅(jiān)定性兩維坐標(biāo)來描述決策者在戰(zhàn)略決策與實(shí)施過程中的行為模式，分析決策者的權(quán)力運(yùn)用。

權(quán)力本身是戰(zhàn)略管理過程的重要基礎(chǔ)，制定戰(zhàn)略和有效實(shí)施戰(zhàn)略需要權(quán)力和影響力。政治性策略代表了各方利益相關(guān)者在戰(zhàn)略決策與實(shí)施過程中權(quán)力的應(yīng)用。如果用合作性和堅(jiān)定性兩維坐標(biāo)來描述某一利益相關(guān)者在戰(zhàn)略決策與實(shí)施過程行為模式，可以將政治性策略分為：對抗，對抗是堅(jiān)定行為和不合作行為的組合；和解，和解是不堅(jiān)定行為與合作行為的組合；協(xié)作，協(xié)作是堅(jiān)定行為與合作行為的組合；折中，折中是中等程度的堅(jiān)定行為和中等程度的合作行為的組合；規(guī)避，規(guī)避模式是不堅(jiān)定行為與不合作行為的組合。

安理會成員運(yùn)用自身的權(quán)力來進(jìn)行投票，就是一個(gè)戰(zhàn)略管理的過程。安理會決議投票機(jī)制，最終的投票結(jié)果有4種：贊成、反對、棄權(quán)、不出席會議，而未出席會議還有一種結(jié)果，即雖不參會，但對最終通過的安理會決議予以認(rèn)可。

當(dāng)決策者對某項(xiàng)決議堅(jiān)定性最強(qiáng)且不合作時(shí)，就會對抗，即投反對票；當(dāng)堅(jiān)定性和合作性都強(qiáng)時(shí)，就會投贊成票（協(xié)作）；當(dāng)堅(jiān)定性不強(qiáng)，合作性也不強(qiáng)時(shí)，就會對某項(xiàng)決議棄權(quán)（規(guī)避）；對堅(jiān)定性不強(qiáng)，合作性較強(qiáng)時(shí)，干脆不參與（和解）；而堅(jiān)定性與合作性中等時(shí)，就會出現(xiàn)前述“雖不參與會議，但對最終通過的安理會決議予以認(rèn)可”。

通過上述分析可知，如果某國能堅(jiān)持聯(lián)合國憲章精神，秉持人類命運(yùn)共同體理念，那么其在投票時(shí)就可能對破壞和平與發(fā)展的制裁決議投反對票。而對于那些處于和平與發(fā)展模糊地帶的議案，可能會棄權(quán)或缺席會議。對于那些折中決策者，可能會用激勵(lì)機(jī)制促使其同意決議。安理會之前的改革議案遲遲得不到通過，一方面是各利益同盟使然的結(jié)果，另一方面是聯(lián)合國沒有任何切實(shí)可行的激勵(lì)機(jī)制促使安理會各理事國心甘情愿放棄某些利益而妥協(xié)。

三、理論之問：安理會改革的理據(jù)思考

進(jìn)入21世紀(jì)，聯(lián)合國成員國的數(shù)量已由成立之初的51個(gè)發(fā)展到如今的193個(gè)，這使得由“五?！焙汀笆畟€(gè)非常”組成的安理會缺乏足夠的代表性，巨大的歷史變遷構(gòu)成了安理會改革的強(qiáng)烈動(dòng)因。又因氣候變化、恐怖主義等全球各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性問題日益突出，各國很難憑借一己之力應(yīng)對層出不窮的全球性挑戰(zhàn)，聯(lián)合國及其安理會的地位與作用愈發(fā)受各國重視。在大國博弈下，安理會改革經(jīng)常上演精彩攻防拉鋸戰(zhàn)，并已進(jìn)入各方深度博弈的“新常態(tài)”〔27〕。

（一）安理會在地區(qū)平衡和代表性方面存在嚴(yán)重不足

安理會沒有公正地關(guān)照所有國家的利益〔28〕，而且隨著國際力量對比的變化，其局限性十分明顯。聯(lián)合國成員國從成立時(shí)的51個(gè)增加到現(xiàn)在的193個(gè)，安理會成員只占會員國總數(shù)的7.77%，顯然沒有真實(shí)反映聯(lián)合國發(fā)展壯大的近況，安理會的代表性大大下降〔29〕。就地區(qū)平衡性而言，安理會也存在嚴(yán)重的不足，比如廣大拉美、非洲地區(qū)雖然有數(shù)十國，但是沒有一個(gè)常任理事國，而安理會常任理事國成員占全體會員國的比例也越來越低，這也預(yù)示著安理會在地區(qū)平衡性和代表性方面面臨著挑戰(zhàn)。

（二）安理會改革中各大國的利益關(guān)系及影響

否決權(quán)是所有大國參與的保證，是聯(lián)合國集體安全體制的基石。如果大國蓄意策劃，使得常任理事國之間無法達(dá)成一致意見，安理會將處于癱瘓狀態(tài)。何種情形屬于對國際和平與安全的威脅，對此大國常常意見不一致；而只有大國采取一致行動(dòng)，安理會的作用才能得以發(fā)揮。因此，安理會的實(shí)際權(quán)力不僅取決于憲章設(shè)定的決議規(guī)則，還取決于大國的利益，并受制于其合法性的認(rèn)可程度〔30〕。

各理事國的決策考慮并不僅限于自身的個(gè)體收益狀況，還需要參考盟友和對手的立場和利益，從前述制裁決議的投票情況來看，安理會各理事國之間至少存在兩個(gè)以上的“政治聯(lián)盟”，聯(lián)盟之內(nèi)彼此支持而聯(lián)盟之間則彼此斗爭，安理會表決事實(shí)上是一個(gè)大國集團(tuán)之間的博弈游戲。各理事國的投票決策也并非自身收益與盟友利益絕對主導(dǎo)下的固化行為，會受到期望心理狀態(tài)的微妙影響，博弈結(jié)果的實(shí)時(shí)期望結(jié)果與實(shí)際結(jié)果之間的匹配情況一致或矛盾也會影響理事國的投票選擇〔31〕。

（三）集體行動(dòng)邏輯與集體安全機(jī)制

貌似嚴(yán)格遵守國家主權(quán)平等的世界，在缺乏集體安全體制的情況下有可能演變成弱肉強(qiáng)食的叢林法則支配的世界。集體安全是一種特殊的維持和平的制度安排，它不是軍事聯(lián)盟，也不是集體防衛(wèi)，更不是預(yù)防外交。集體防衛(wèi)體系概念可能緣于霍布斯的利維坦，所有個(gè)人承諾放棄其權(quán)力給主權(quán)者，主權(quán)者成為絕對權(quán)力擁有者，抵御自然社會中個(gè)人之間的戰(zhàn)爭與外來侵略，于是社會和平與個(gè)人的自我保存得以延續(xù)。國際社會沒有一個(gè)可以壟斷武力使用的中央政府，因此爆發(fā)第一次、第二次世界大戰(zhàn)。聯(lián)合國賦予安理會為決策核心的集體安全制度，對于進(jìn)行武力侵略的國家進(jìn)行集體討伐，以保障國際和平與安全〔32〕。

聯(lián)合國集體安全制度存在設(shè)計(jì)不足的缺陷，加之國際安全情勢變化莫測，已不能滿足維持國際和平與安全的實(shí)踐需要。作為一個(gè)決策機(jī)構(gòu)而非法律機(jī)構(gòu)，安理會很容易受政治因素的影響，又沒有相應(yīng)法律標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行制約，故其在一些重大問題上常常搖擺不定，沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來處理問題，隨心所欲地決策，令安理會決議的合法性飽受懷疑〔33〕。

安理會采取行動(dòng)的能力在很大程度上取決于其成員國（以及聯(lián)合國廣大會員國）的一時(shí)興起——取決于他們的政治意愿、資源和領(lǐng)導(dǎo)能力。顯然，為解決安理會有時(shí)不充分使用制裁和維持和平手段的問題而進(jìn)行的更加協(xié)調(diào)一致的努力，可能比僅僅“更新”安理會的工作產(chǎn)生更好的效果。

（四）主要議題的國際法分析

1.否決權(quán)

雖然國際法奉行國家主權(quán)原則，即國家享有主權(quán)，國家之間是主權(quán)平等的。但是法律的理論、原則有時(shí)也并非一定能在現(xiàn)實(shí)、實(shí)踐中當(dāng)然地體現(xiàn)。在國際社會現(xiàn)實(shí)中，國際法則不一定處處完全體現(xiàn)著主權(quán)平等原則。鑒于第二次世界大戰(zhàn)的教訓(xùn)，為了能夠真正有效建立大國控制下的國際和平和安全體制，在1944年德黑蘭會議以及1945年雅爾塔會議上，確定了戰(zhàn)后國際社會秩序由五個(gè)國際警察（美國、蘇聯(lián)、英國、中國、法國）來加以維持的共識，確立常任理事國一致原則，即常任理事國否決權(quán)，并伴隨著行使武力的權(quán)力，以便制止破壞國際和平與安全的侵略行為。在“一票否決制”安排下，安理會常任理事國是“官軍”而非“草寇”。這種永不遭安理會決議譴責(zé)和制裁的地位就等于安理會常任理事國獲得了永久豁免權(quán)〔34〕，并成為安理會改革不得不面對的兩難困境。

聯(lián)合國成立后，安理會并未能如《聯(lián)合國憲章》所設(shè)計(jì)的那樣及時(shí)地“斷定任何和平之威脅，和平之破壞或侵略行為之是否存在”，根本原因之一便在于大國握有的否決權(quán)對安理會的阻撓，且國際形勢越復(fù)雜，大國越有可能行使否決權(quán)，加之否決權(quán)自身的法律基礎(chǔ)并不牢固，要求對其改革的呼聲不絕于耳〔35〕。

2.安理會決議

安理會對國際不法行為的斷定在實(shí)踐中已構(gòu)成其決定是否存在對和平威脅的一個(gè)組成部分?！堵?lián)合國憲章》第33條第二項(xiàng)“安全理事會認(rèn)為必要時(shí)，應(yīng)促請各當(dāng)事國以此項(xiàng)方法，解決其爭端”，這一規(guī)定表明安理會對于當(dāng)事國來說是處于推動(dòng)或協(xié)助的地位?！罢J(rèn)為必要時(shí)”這一條件給了安理會自由裁定的權(quán)利，但一旦它認(rèn)為有必要時(shí)，它就有義務(wù)促請當(dāng)事國以上述和平方法解決其爭端〔36〕。但因五個(gè)常任理事國中的任何一個(gè)都有否決安理會決議的能力，這使得安理會既難以首先采取行動(dòng)，也難以在現(xiàn)有決議被批評為有問題時(shí)通過糾正性決議〔37〕。安理會決議可規(guī)定國家的權(quán)利和義務(wù)，變更、創(chuàng)設(shè)國際法規(guī)則，雖不等同于條約或國際習(xí)慣但卻高于兩者的效力〔38〕。安理會決議是安理會表達(dá)其集體意愿的正式媒介，一般是在政治談判的氣氛中起草的，以政治文件為表現(xiàn)形式，從最廣泛的意義上講，由于決議是聯(lián)合國框架內(nèi)的決定，是一種有法律約束力的單方面行為，這意味著安理會可以將其決定強(qiáng)加給非安理會成員的聯(lián)合國會員國，而無需后者的協(xié)商或同意，故安理會決議不同于所有當(dāng)事方都必須同意才能受約束的條約〔39〕。

四、未來之切：安理會改革路向何方

改革需要一個(gè)頂層設(shè)計(jì)和總體方案，應(yīng)圍繞如何更好地應(yīng)對國際社會面對的挑戰(zhàn)和威脅，改革的目的是維護(hù)世界和平與發(fā)展，而不是為了滿足和平衡成員國的利益和權(quán)力分配。

為確保安理會得以正常運(yùn)作而又不損害5個(gè)常任理事國的根本利益，聯(lián)合國創(chuàng)建之時(shí)，大國的政治家和外交家為安理會設(shè)計(jì)了一套極為復(fù)雜的表決程序。由于期望常任理事國放棄否決權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，要減輕否決權(quán)的負(fù)面影響，唯一現(xiàn)實(shí)的解決辦法是改革與程序問題有關(guān)的決策過程。受大國競爭和《聯(lián)合國憲章》規(guī)定制約，安理會在“大議程化”方面一直未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。大議程的推動(dòng)者為使議程得以通過，多繞開安理會，寄希望于加強(qiáng)其他機(jī)構(gòu)在和平與安全領(lǐng)域的作用〔40〕。

（一）安理會的結(jié)構(gòu)性問題

安理會的結(jié)構(gòu)性問題主要表現(xiàn)為發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的代表之爭，但增加代表性需要維護(hù)安理會的效力和權(quán)威，有利于安理會的團(tuán)結(jié)，而不是導(dǎo)致國際社會的分裂。改革的根本在于大幅度提高安理會的業(yè)績。每個(gè)聯(lián)合國成員國都簽署了憲章，意味著其默認(rèn)了安理會設(shè)計(jì)中的不平等，建立否決權(quán)是確保所有大國參與的一種方式。安理會的徹底改革不一定只能通過擴(kuò)大安理會的規(guī)模來實(shí)現(xiàn)，而且安理會最好不增加常任理事國，以努力確保安理會不受未來影響。安理會組成的代表性改革，不僅要考慮地緣政治因素，更要通過其他手段提高透明度、包容性和問責(zé)制，例如改進(jìn)安理會的工作方法，使安理會與聯(lián)合國其他主要機(jī)構(gòu)的合作制度化，以及加強(qiáng)與其他有關(guān)行動(dòng)者的協(xié)商，提高工作效率。只有安理會的工作具有透明度，可問責(zé)，才能使擴(kuò)大后的安理會更加民主和具有代表性。

在對待否決權(quán)方面，世界面臨著一個(gè)嚴(yán)峻的選擇：“一個(gè)擁有巨大特權(quán)的組織”還是“完全沒有組織”。廢除否決權(quán)仍然是一種幻想，對否決權(quán)的限制也不太可能。面對全球治理的轉(zhuǎn)型、新興大國的崛起、地區(qū)機(jī)制的發(fā)展，聯(lián)合國明顯缺乏民主和效率，尤其在安全、發(fā)展、人權(quán)領(lǐng)域的治理中工作效率不高〔41〕。因此，安理會改革的關(guān)鍵在于增加其自身的可信度〔42〕，在進(jìn)行制裁決議投票時(shí)不要只考慮自身利益與盟友利益。

（二）安理會改革與中國貢獻(xiàn)

1965年8月31日，聯(lián)合國歷史上第一個(gè)修改憲章的修正案因獲得三分之二會員國包括全體安理會常任理事國的批準(zhǔn)而生效，安理會第一次擴(kuò)容改革成功。中國在改革進(jìn)程中，適時(shí)發(fā)表了自己的改革看法，有力粉碎了蘇聯(lián)想阻礙改革的企圖。

中國自改革開放以來，一直是國際格局演進(jìn)中的活躍力量，也是國際秩序革新的積極推動(dòng)者。中國所倡導(dǎo)的新秩序，基本精神與聯(lián)合國憲章的宗旨是相一致的。中國既積極參與現(xiàn)有的國際機(jī)制，努力發(fā)揮更大更好的作用，同時(shí)推動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新，特別是積極推進(jìn)聯(lián)合國改革，維護(hù)其權(quán)威，提高其效率，并著力增加發(fā)展中國家的話語權(quán)〔43〕。在全球治理體系迫切需要變革的背景下，中國積極參與全球治理，推動(dòng)國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理的方向發(fā)展，并希望把安理會改革成一個(gè)有效的、維護(hù)全體人類利益的議事機(jī)構(gòu)。

第一，挑選安理會常任理事國的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合比例原則?！堵?lián)合國憲章》沒有規(guī)定選舉安理會常任理事國的標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)達(dá)國家集團(tuán)提出了把財(cái)政貢獻(xiàn)和實(shí)力作為選舉安理會常任理事國的標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)展中國家集團(tuán)則提出要按地域分配原則和公正代表原則擴(kuò)大安理會常任理事國的席位。而按照主權(quán)平等原則，新的安理會常任理事國首先應(yīng)當(dāng)具備維持國際和平與安全的實(shí)力與愿望。所以，依據(jù)比例原則，在安理會中應(yīng)增加一些負(fù)責(zé)的新興的領(lǐng)導(dǎo)型的大國，以增強(qiáng)安理會應(yīng)對新威脅和挑戰(zhàn)的能力。

第二，增加新的安理會常任理事國時(shí)應(yīng)適當(dāng)考慮其為維護(hù)國際和平與安全所做的貢獻(xiàn)、公平合理的分配原則、對國際準(zhǔn)則的承諾與遵守等情況。國家本質(zhì)上是自私和逐利的，但在人類命運(yùn)共同體理念下，國家不應(yīng)只關(guān)注自身的利益，而要有大我精神，心懷天下蒼生，為國際社會全體成員謀福利、促發(fā)展。雖然各國主權(quán)平等，一旦成為安理會常任理事國，就要承擔(dān)比一般成員國更重的責(zé)任，“大國就要有大國擔(dān)當(dāng)”。只有那些能夠并愿意為國際社會的和平與安全做出積極貢獻(xiàn)的國家才有資格成為安理會常任理事國人選。這些國家能夠弘揚(yáng)《聯(lián)合國憲章》精神，維護(hù)以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序，嚴(yán)格信守承諾，認(rèn)真履行國際義務(wù)，為共同建立一個(gè)更美好的繁榮世界而公平參與國際分工與分配體系。唯有如此，方能真正與安理會常任理事國席位相稱。

（三）構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念下的安理會改革

當(dāng)人類面對武裝沖突、氣候變化、難民數(shù)量激增等肆虐全球的問題束手無策的時(shí)候，聯(lián)合國各成員國一直試圖改革其賦予維護(hù)國際和平與安全的首要責(zé)任的機(jī)構(gòu)———安理會，卻沒有成功。最重要的原因就是成員國心思各異，改革方案難以統(tǒng)一。其實(shí)，人類命運(yùn)相互依存，禍福相依。構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念與《聯(lián)合國憲章》有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并體現(xiàn)了當(dāng)代人類社會發(fā)展與需求的新要求、新特點(diǎn)〔44〕。聯(lián)合國改革事關(guān)全球治理基礎(chǔ)，不應(yīng)建立在某個(gè)超級大國的權(quán)力之下，而應(yīng)建立在一個(gè)更為多邊的治理體系上，在秉持人類命運(yùn)共同體理念中推進(jìn)改革進(jìn)程。

綜上所述，否決權(quán)猶如世界和平的安全閥，自創(chuàng)設(shè)之日起就成為“各國必爭之地”?！堵?lián)合國憲章》第24條賦予安理會維持或恢復(fù)和平與安全的首要責(zé)任，安理會成員不論是常任理事國還是非常任理事國，大多數(shù)情形下都能公平公正地行使各自的權(quán)利、履行聯(lián)合國憲章的義務(wù)。但在某些關(guān)乎自身利益的事項(xiàng)上，各國會偏離原有正義軌道，不自覺地將天平傾向不正義行為一方，使得安理會的行動(dòng)可能有損于對整個(gè)國際社會更有利的方面。改革的呼聲雖一浪高過一浪卻因沒有適合的解決方案而屢次以失敗告終。世界格局、各國力量對比早已和聯(lián)合國成立之初不可同日而語，要求破舊制革新規(guī)重排座，提出增加安理會非常任理事名額的要求是完全合理而必要的。在聯(lián)合國議程越來越“大議程化”下，如果安理會改革無法推進(jìn)，“大議程化”只能使安理會的地位和作用更加邊緣化。因此，一方面要更好地把握安理會擴(kuò)大規(guī)模問題的發(fā)展方向，另一方面使中國能在這場安理會改革的權(quán)力角逐中采取正確的應(yīng)對方略，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國智慧。