抓村帶組：整體視角下激發(fā) 鄉(xiāng)村治理內生動力的一種路徑選擇

徐蔚姌

(中央民族大學 理學院，北京 100081)

隨著農村經濟社會發(fā)展，當今的鄉(xiāng)村治理范圍已經拓展到農村經濟、政治、文化、社會等全域場景，是一項系統(tǒng)工程。當前，鄉(xiāng)村治理面臨的問題是多維度和整體性的，推進實現鄉(xiāng)村有效治理，既需要強化外部力量介入，也需要激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力。從調整乃至重塑村組關系著手，強化村組鏈接，構建起更加系統(tǒng)、更具彈性的村組治理體系，是激發(fā)鄉(xiāng)村治理內生動力，推動破解鄉(xiāng)村治理難題的重要著力點。筆者通過對現有文獻進行梳理，并以非結構訪談和參與觀察等方式對中部H縣的相關情況進行調研分析，力圖回答以下問題：一是在“治理有效”的語境下，應該如何把理解和把握村組之間的關系？二是因村組關系失調帶來的鄉(xiāng)村治理突出問題表現在哪些方面？三是加強村組整體建設，激發(fā)鄉(xiāng)村治理內生動力的可行路徑是什么？

一、文獻梳理

學界關于鄉(xiāng)村治理的研究是20世紀80年代開始，伴隨著村民自治研究而逐漸興起、深入的。綜合來看，既有的關于村、組的研究主要是圍繞行政村、村民小組的功能定位屬性等展開的。

有學者基于實現村民有效自治，對自然村、行政村進行考察，提出“自然單元”“行政單元”的概念[1]。認為基層治理單元規(guī)模設置受制于經濟發(fā)展水平和行政與自治的均衡，行政與自治的功能不能相互取代[2]。有學者通過對國家層面24個以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點單位進行調研分析，認為在“村民小組或自然村建立村民理事會等組織”還存在與村民小組長、村委會關系不順暢等問題，探索完善村民自治的有效實現形式，健全充滿活力的農村基層群眾自治制度和構建農村基層社會治理新格局，要堅持以村“兩委”為中心[3]。

也有學者對新中國成立以來村民小組的歷史變遷進行了系統(tǒng)梳理分析，認為村民小組源自于人民公社體制中的生產隊(自然村)，盡管在不同地區(qū)稱謂、規(guī)?？赡懿灰恢?，但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村委會-村民小組”是基本架構[4]，村民小組是普遍的組織形式。經歷人民公社體制到鄉(xiāng)政村治體制、鄉(xiāng)村治理體制的變革，村民小組從農村集體生產共同體漸次演變?yōu)檗r民生活共同體和鄉(xiāng)村社會治理共同體，是我國鄉(xiāng)村治理的基本組織，在鄉(xiāng)村治理乃至整個國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用[5]。一些學者認為村民小組為單位的所有權制度安排和自治構架安排具有規(guī)模適度、利益相關性強、利益實現難度小的特點，更有利于村民自治的有效實現[6]。村民小組適度的治理規(guī)模為低成本達成社會共識找到了組織基礎，村民小組應當成為當前和今后一段時期降低治理成本、提升治理效率的著力點[7]。

既有研究也存在一定局限和不足。首先，既有研究多是從村民自治的角度出發(fā)，新時代的鄉(xiāng)村治理更加強調自治、德治、法治相融合，村民自治的有效實現是推進實現鄉(xiāng)村有效治理的重要方面，但不是全部。其次，既有研究多是單獨圍繞行政村或者村民小組進行靜態(tài)考察，事實上，無論是從歷史演進的角度看，還是從廣東清遠、湖北秭歸等地的實踐探索看，村組之間必然存在千絲萬縷的關系，在推進鄉(xiāng)村治理過程中無法也不能把村組嚴格割裂開來。最后，從中央政策文件的具體表述看，要求“推動政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動”“建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”[8]，關注的重點在于如何實現有效治理。通過梳理分析既有研究，給予本文很大啟發(fā)。筆者認為，在“治理有效”的語境下，應當把行政村和村民小組看做一個有機整體，樹立村組一體建設的治理理念、選擇抓村帶組的治理路徑。

二、村組關系失調帶來的鄉(xiāng)村治理問題分析

H縣下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，189個村，2 378個村民小組，總人口約80萬人。在村組空心化、行政化管理下沉、村民與村組利益關聯弱化以及鄉(xiāng)村社會文化傳統(tǒng)等因素影響下，H縣當前的行政村與村民小組關系整體上處于失調狀態(tài)，由此帶來了鄉(xiāng)村治理主體缺位、治理結構失衡和治理共識缺乏等系列問題。

1.治理主體缺位

社會治理的核心是人。推進鄉(xiāng)村治理首先要解決好“誰來治理”的問題。新中國成立以來，我國經歷了數次大規(guī)模的人口流動。特別是改革開放后，西南、西北和中部大量農村地區(qū)的農民涌入珠三角地區(qū)，離開農村的人口主要是有知識、有文化、有能力的農村青壯年，而留守在農村的大多是老年人和一些身體素質較弱、文化水平相對較低的人群。人口的流動在促進沿海地區(qū)快速發(fā)展的同時，也加劇了欠發(fā)達地區(qū)農村的資源流失和鄉(xiāng)村凋敝。當前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進過程中，鄉(xiāng)村人口流動仍在持續(xù)，鄉(xiāng)村人口總量和占比還在繼續(xù)下降。H縣的農村人口呈現出典型的“留守人口+外出務工人口”構成，“空殼村”“空殼組”是許多村組的真實寫照，無人治理是許多村組不得不面臨的尷尬現狀。“都說治理核心是人，人都沒有，治理個啥？”(H縣縣直部門負責人訪談記錄)。同時，以老婦幼弱為主的留守人口構成，也影響了村民對鄉(xiāng)村公共事務的“偏好”，大家普遍關注入學、醫(yī)療、低保等民生服務，而對公共環(huán)境整治、民主議事等公共事務的關注度則相對較低?！叭ツ晔罴俚臅r候，鄉(xiāng)里聯合團委辦了一個暑期培訓班，一些媽媽早上6點起床，騎兩個小時的電動車也要把孩子送到培訓班?！?H縣D鄉(xiāng)黨委委員訪談記錄)

2.利益關聯弱化

追求利益是人類一切社會活動的動因。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[9]?，F代治理理論認為，治理的目的就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[10]。在鄉(xiāng)村治理實踐中，對公共利益的依賴程度是村民是否選擇參與的重要條件，一般而言，村民個體對公共利益的依賴程度越高，選擇參與村組公共事務的積極性就會越高，否則相反。新中國成立以來，村組組織形態(tài)大致經歷了自然村落——生產大隊、生產小隊——行政村、村民小組三個階段的演變，農村集體經濟組織等逐步走向衰落，村民個體與村組集體之間的利益關聯程度隨之弱化。進入21世紀，伴隨著土地延長承包期、全面取消農業(yè)稅等重大政策的實施，農村集體組織更加徹底地退出農民的生產和經營環(huán)節(jié)，村民與村組幾近脫鉤。缺少利益關聯的村、組、村民越來越呈現出各自運轉、互不干擾的“原子化”的狀態(tài)，缺少共同參與鄉(xiāng)村治理積極性?！按謇锏乃?、林地都承包到個人了，年輕人都出去了，也沒什么集體產業(yè)，平時不找你，有事指望不上你，一點事沒處理好就到縣里去告你?！?H縣D鄉(xiāng)黨委委員訪談記錄)

3.自治功能失效

《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，主要職責是“辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。同時也要“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”[4]。這說明，行政村不僅有自治職能，在一定程度上也有行政職能。事實上，從一些地方的實踐情況看，村級組織的主要使命還是執(zhí)行上級的指令，村“兩委”干部的主要時間和精力還是用在完成上級布置的各項任務上，行政職能超過了自治職能。從村“兩委”干部的個人認知角度看，許多村干部更傾向于認為自己是“干部”，盡管是由村民選出來的“當家人”，但更多時候擔任的是政府“代理人”的角色。此外，相比于“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名,可以提出罷免村民委員會成員的要求”[4],上級績效管理、督查考評等行政措施對個人的影響更加現實和直接，村干部做好“代理人”的內驅力要大于做好“當家人”，無暇無意也無力開展好村級自治，更遑論村民小組自治?！皳Q屆時做了一個調查，189名村主職中有55人曾受到過黨紀處分，占比約29.1%，受處分的原因又以違反鎮(zhèn)村工作紀律、落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務不力為主，約占到6成以上。上級安排的事情都做不完，村民自治沒精力也沒心思?！?H縣縣直部門負責人訪談記錄和相關數據統(tǒng)計)

4.村組共同體意識淡化

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是“熟人社會”，人們因為血緣、地緣等因素聚居在一起，經過世代延續(xù)，早已相互交融?！罢撈饋矶际怯H戚”往往是村民日常交往、建立關系的“開場白”?！疤ь^不見低頭見”“做人留一線”等觀念是人們行為邏輯的起點。圍繞“熟人社會”而產生的鄉(xiāng)賢文化、村規(guī)民約、家規(guī)家訓等價值觀念、道德約束、風俗習慣等，在維護秩序、教化鄉(xiāng)民中發(fā)揮著重要作用。盡管今天的鄉(xiāng)村社會已經發(fā)生天翻地覆的變化，“熟人社會”正在解構消散，但其社會土壤和心理需求仍在。在今天的鄉(xiāng)村社會，還能夠集中體現“熟人社會”特點的主要在村民小組這個層面。一個灣子、一個宗族，往往就是一個行為共同體，對涉及本組、同姓的共同利益更容易達成共識、采取一致行動，即便有不同意見，大多時候也會選擇沉默或者隨大流。而對于行政村范圍，則屬于“半熟人社會”甚至“陌生人社會”。特別是伴隨著合村并組工作的持續(xù)推進，大村小組、一村多組是基本形態(tài)，這在客觀上進一步拉遠了行政村與村民小組的時空和心理距離。反映在村級事務上，體現為村民對村級公共事務漠不關心，在村組之間發(fā)生利益沖突時，更加傾向于維護小組利益，這在一定程度上也阻礙了鄉(xiāng)村治理共識的達成?！按謇飵讉€人把組里的補償款私分了，我是小組長，一個灣子的人都瞅著我，我不能無動于衷?！?H縣D鄉(xiāng)村民小組長訪談記錄)

三、突出抓村帶組的治理路徑選擇

理論分析和對現實問題的剖析說明，鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程。從激發(fā)內生動力的角度看，突出行政村和村民小組一體建設，構建起多要素之間的密切鏈結是一條可行路徑。

1.完善村組黨組織體系，密切組織鏈接

“黨的力量來自組織，組織嚴密是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢”[10]。在鄉(xiāng)村治理實踐中，黨的基層組織網絡能夠發(fā)揮鏈接體制內外和不同治理主體的重要作用。特別是面對村組關聯日益弱化的現狀，只有緊緊依靠黨的組織，構建黨建引領機制，才能更加有效鏈接起鄉(xiāng)村治理的各類組織和資源要素，更好超越不同治理主體的局限、保障政府治理與社會自我調節(jié)良性互動。具體而言，可以創(chuàng)新黨組織設置，向上探索推進鎮(zhèn)——鎮(zhèn)、鎮(zhèn)——村、村——村聯合黨委建設，向下探索推進村民小組(村灣、自然村)黨支部建設，和現有鄉(xiāng)村黨組織一起，共同構成更加嚴密的組織體系。需要指出的是，創(chuàng)新設立聯合黨委和村民小組黨支部，主要目的在于發(fā)揮其組織協(xié)調的功能和優(yōu)勢，只是對現有黨組織體系的有益補充，并不改變鎮(zhèn)村黨組織設置和隸屬關系。同時，要圍繞提升政治功能和組織力，加強對作用發(fā)揮不明顯村組黨組織的整頓，確保其能夠有效發(fā)揮領導作用。

2.發(fā)展壯大新型農村集體經濟，密切利益鏈接

從農村集體經濟組織的功能定位看，農村集體經濟組織不僅具有經濟功能，還具有政治和社會治理功能。發(fā)展新型集體經濟，走共同富裕道路，是做大公共利益，進而把村、組和村民重新鏈接起來的重要抓手。近年來，在中央系列重大政策文件中屢見關于發(fā)展新型集體經濟的表述，這表明，發(fā)展新型集體經濟已經在政策指導層面提上議事日程，是地方必須推動落實的重大任務。一些地方的實踐探索也說明，通過深化農村集體產權制度改革，構建利益鏈接機制，有益于增進個人之間、個人與集體之間的認同和信任，有益于增進基層民主，進而提升鄉(xiāng)村治理效能。發(fā)展壯大新型農村集體經濟，應當突出村組聯抓，以縣域或鎮(zhèn)域為單位制定整體性發(fā)展規(guī)劃，注重把分散在村、組的“三資”統(tǒng)籌起來使用，因地制宜發(fā)展多種形式、規(guī)模適度的集體經濟組織，形成和擴大規(guī)模優(yōu)勢?？梢栽诔浞肿鹬卮迕褚庠傅幕A上，通過股權激勵等措施，鼓勵和引導村民以土地或勞務等多種形式參與進來，避免過度分散經營和個體單干，在提高抵御市場風險能力的同時穩(wěn)定收益預期、鞏固利益鏈接。

3.挖掘運用鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源，密切情感鏈接

現代鄉(xiāng)村治理，更加突出自治、德治、法治相融合，更加強調人人有責、人人盡責、人人享有的治理共同體建設。村民小組所具備的“熟人社會”特點，高度契合現代鄉(xiāng)村治理的需要，歷經世代傳承而來的鄉(xiāng)賢文化、村規(guī)民約、家規(guī)家訓等傳更是寶貴的內生性治理資源。立足時代特點和要求，對這些內生資源進行轉化運用，是降低治理成本、提高治理效能的重要途徑，同時也是讓人們記得住鄉(xiāng)愁、留得住鄉(xiāng)情的現實需要。在村民小組層面，可以通過搭建村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會等非正式的組織平臺，把品德高尚、威望高、有一定才學本領的新老鄉(xiāng)賢組織起來，對村組的傳統(tǒng)文化風俗等進行深度挖掘，發(fā)揮他們在村民自治中的引導作用；在行政村層面，應當有計劃地對本村傳統(tǒng)治理資源進行系統(tǒng)梳理，結合新時代鄉(xiāng)村治理要求進行創(chuàng)造性轉化，并通過村規(guī)民約等規(guī)章制度和“好婆婆”“好兒媳”等各類道德模范評選活動體現出來。以此為基礎，讓半熟悉甚至陌生的鄉(xiāng)村社會重新熟悉起來，逐步形成和強化治理共同體意識，鏈接起共同參與鄉(xiāng)村治理的愿景和行動。

4.優(yōu)化村組公共服務供給，密切需求鏈接

公共性、公益性是村組公共功服務的應有之義。面對大量青壯年人口外流、留守人口以老婦幼弱為主的現實情況，應當主動強化治理資源的精準下沉，同時根據村組人口結構特點調整優(yōu)化公共議題設置，確保資源供給能夠及時回應村民訴求、公共事務貼合村民需要。如果大量治理資源無差別下沉，脫離村組實際推進公共事務，就容易造成供需錯位，進而導致治理資源閑置浪費、村組事務無人響應。從一定意義上講，村組無人治理的處境與公共服務供需錯位也有著密切的關系。優(yōu)化公共服務供給首先應當立足村組人口結構特點。應當更加關注留守人口需求，增加教育醫(yī)療低保等民生類服務供給。注重強化對流出人口需求的收集分析，圍繞村級集體經濟發(fā)展、村莊環(huán)境整治等涉及群眾切身利益的公共服務設置議題，吸引他們回鄉(xiāng)參與。優(yōu)化公共服務供給還應當強化對村民小組的關注。如前文所述，村民小組所具備的“熟人社會”特點更有利于達成共識，而諸如美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村道路硬化、水利設施建設等最終還是要落實到村民小組，及時關注和回應村民小組需求，更有利于服務落地，也有利于密切村組聯系。

5.穩(wěn)步調整優(yōu)化村落布局，密切社會鏈接

與相對封閉的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會相比，今天的鄉(xiāng)村受到城鄉(xiāng)關系的重要影響。伴隨著城鎮(zhèn)化建設的持續(xù)推進，以前為滿足農民生產生活需要而形成的村莊布局正在發(fā)生變化。抓村帶組意味著鄉(xiāng)村治理應當主動融入城鄉(xiāng)一體化建設進程，主動調整優(yōu)化鄉(xiāng)村治理格局，讓鄉(xiāng)村與現代社會有效鏈接起來。具體而言，對空心化嚴重、趨于消失的村民小組乃至行政村，可以適當撤并搬遷、相對集中居??；對具有重大歷史價值、傳統(tǒng)文化底蘊深厚的村組，應當加大資源投入和保護力度，讓它們更好傳承下去；對重點村鎮(zhèn)，應當適度超前規(guī)劃建設，提高人口和經濟承載能力，強化治理資源的集約投入利用。必須強調的是，穩(wěn)步調整優(yōu)化村落布局，目的是為了提高鄉(xiāng)村治理效率和活力，落腳點是提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，并不是要消滅農村的生活模式、傳統(tǒng)習俗乃至生存方式。在推進實施的過程中必須充分尊重群眾的主體地位、保持足夠的耐心定力，下足繡花功夫，不能粗枝大葉、急躁冒進。

四、結語

鄉(xiāng)村治理是一項宏大的時代命題和迫切的現實任務。實現鄉(xiāng)村有效治理最終要落腳到行政村和村民小組的層面上。本文通過對相關理論觀點和現實問題的分析論證，認為推進鄉(xiāng)村治理應當突出村組一體建設，抓村帶組是一條可行路徑。當然，鑒于我國幅員遼闊、區(qū)域差別大等特點，也應當考察抓村帶組的方法是否具備普遍適應性的問題。事實上，本研究仍需進一步拓展。第一，抓村帶組是基于理論討論和中部地區(qū)的實踐反思而來的方法總結，考慮到中西部地區(qū)和東南沿海地區(qū)的情況不同，尤其是存在人口凈流出和人口凈流入這個變量，在豐富和完善抓村帶組的內涵上應當進一步深度考察；第二，盡管本研究盡量觀察和分析了行政村和村民小組的各方面治理因素，但聚焦點還是村組的內部關系。推進鄉(xiāng)村治理既需要內力驅動，也需要外力推動，特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村治理面臨重大的政策機遇，在內外因素共同作用下如何推進鄉(xiāng)村治理，仍需要深入考察。