我國高等教育分類管理政策歷史演變、邏輯特征及前景展望

劉振天，張 蕊

(廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門 361005)

高等教育分類管理問題是新世紀(jì)以來我國高教理論界和實踐界著力研究與解決的重大課題。2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過的《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》再次強調(diào)，要“推進(jìn)高等教育分類管理和高等學(xué)校綜合改革，構(gòu)建更加多元的高等教育體系”。新中國成立以來，國家出臺了一系列相關(guān)政策，旨在引導(dǎo)高校合理定位、分類發(fā)展和特色發(fā)展。系統(tǒng)梳理我國高等教育分類管理政策的發(fā)展歷程，分析高等教育分類管理政策的變遷邏輯，預(yù)測我國高等教育分類管理政策的未來走向，在我國高等教育步入普及化階段的新背景下，有著十分重要的理論意義和行動價值。

一、新中國成立以來我國高等教育分類管理政策的歷史演進(jìn)

高等教育分類是指高等學(xué)?；蚱淅嫦嚓P(guān)者在一定的目的指引下，根據(jù)高等學(xué)校的特征，選擇特定的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行歸類(1)李立國，薛新龍:《建立以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)的高等教育分類體系》，《教育研究》，2018年第3期。。在新中國成立之初，高等教育分類管理就已被提到高等教育發(fā)展的歷程上。1952年5月，教育部頒布了《全國高等院校調(diào)整計劃草案》，高等院校調(diào)整在全國范圍內(nèi)展開，揭開了我國高等教育分類管理的序幕。本研究根據(jù)新中國成立以來教育主管部門頒布的具有標(biāo)志性的高等教育分類管理政策以及我國高等教育分類管理的實踐，將70余年來我國高等教育分類管理政策的演進(jìn)劃分為三個階段，并在此基礎(chǔ)上分析各階段分類管理政策的內(nèi)容及其特征。

(一)高等教育分類管理的初步探索階段(1949—1992年)

自20世紀(jì)50年代，為滿足當(dāng)下社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，在借鑒蘇聯(lián)模式的導(dǎo)向下，經(jīng)合并與重組，我國逐步確立了以專業(yè)學(xué)院為主體的高校分類布局。與此同時，“全國性重點大學(xué)”的認(rèn)定工作，開啟了我國集中資源、重點扶持部分高校建設(shè)的開端。

1.合并與重組：主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的要求

舊中國高等教育主要是英美式的通才教育，與新中國建設(shè)對專業(yè)人才的急需嚴(yán)重不適應(yīng)。為解決這一問題，在“以蘇為師”的辦學(xué)導(dǎo)向下，教育部提出對存量高校進(jìn)行院系調(diào)整的指導(dǎo)性方針。以1949年為起點拉開了我國高校合并和重組的大幕。1951年11月，教育部確立了國內(nèi)工學(xué)院調(diào)整試點方案，為之后的大規(guī)模院校調(diào)整提供了指導(dǎo)和遵循。1952年，教育部頒布了《全國高等院校調(diào)整計劃草案》，明確提出以重點培養(yǎng)工業(yè)建設(shè)人才和師資為核心內(nèi)容，以加強專門院校建設(shè)、整頓和調(diào)整綜合性大學(xué)為具體措施，加快為各社會領(lǐng)域供應(yīng)一批能夠推動行業(yè)發(fā)展的優(yōu)秀專門技術(shù)人才和領(lǐng)導(dǎo)干部。除了調(diào)整各高校系科以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求外，此次院校調(diào)整還根據(jù)工業(yè)建設(shè)的需要新設(shè)專業(yè)，充分展現(xiàn)了這一時期加快發(fā)展工科類院校、以服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則和目標(biāo)，也由此確立了專業(yè)化的高等教育分類管理模式。

2.恢復(fù)與重建：改革開放后高等教育分類管理政策新發(fā)展

1978年以后，國家開始撥亂反正、正本清源，各項教育事業(yè)逐步步入正軌。1978年2月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告》作出在全國范圍內(nèi)開展重點高校認(rèn)定工作的決定。同年10月，教育部頒發(fā)的《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》進(jìn)一步規(guī)定國務(wù)院各部委所屬高校，在行政上受各部委領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)地，省、市、自治區(qū)所屬重點高校則受省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。由此確立了條塊分立式管理體制，形成了我國高等教育行政管理的二元化結(jié)構(gòu)。我國高等教育分層、分類管理的特點和布局初現(xiàn)雛形。然而，這種條塊分割的二元化管理體制也帶來了一系列問題，那就是重復(fù)建設(shè)，辦學(xué)效益低下。為此，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》針對高校管理體制弊端，提出要擴(kuò)大地方和高校辦學(xué)自主權(quán)，使高校辦學(xué)開始面向地方，走多樣化發(fā)展道路，推動了我國高等教育的分類發(fā)展與改革。

總體說來，這一時期我國高等教育分類管理尚處于探索之中，缺乏明確的高等教育分類管理指導(dǎo)意見。在“以蘇為師”導(dǎo)向下，我國高等院校經(jīng)歷了裁撤、合并與改造等重大調(diào)整。一方面，院系調(diào)整適應(yīng)了建國之初加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、大力培養(yǎng)工科高級人才的需求；另一方面，院校調(diào)整中傳統(tǒng)的通識教育基礎(chǔ)遭到摒棄，過窄的專才培養(yǎng)模式限制了高校和學(xué)生對不斷變化著的適應(yīng)性(2)周遠(yuǎn)清:《挑戰(zhàn)重理輕文 推進(jìn)人文教育與科學(xué)教育的融合》，《中國高教研究》，2002年第1期。。同時，高等教育的法制化建設(shè)推進(jìn)緩慢，相應(yīng)地，高等教育分類管理的法治保障也不完善。

(二)高等教育分類管理快速推進(jìn)階段(1993—2009年)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，我國高等教育分類管理制度不斷走向規(guī)范化和法制化。無論是在高等教育分類管理的實踐探索上還是在理論探討上都更加趨于完善。具體表現(xiàn)為，在政策層面上國家明確提出制定高校分類標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)高校合理分工的建設(shè)要求。這是我國高等教育分類管理走向制度化的一個重要標(biāo)志。教育主管部門出臺了一系列高等教育分類管理的制度法規(guī)，以保障高等教育分類管理工作的規(guī)范化。

1.制度確立：分類發(fā)展在頂層設(shè)計中獲得制度空間

1993年2月，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出，有關(guān)管理部門要盡快出臺高校分類標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)我國高校合理分工，走特色化發(fā)展道路。這一政策的頒布使得分類發(fā)展在頂層設(shè)計中獲得了明確的制度空間?！毒V要》還就中央與地方的關(guān)系作了詳細(xì)說明，確立了中央與省(自治區(qū)、直轄市)分級管理、分級負(fù)責(zé)的教育管理體制。在高校管理體制上，《綱要》提出對于一些與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切聯(lián)系、高校辦學(xué)效果顯著和具有較強行業(yè)性特征的高校，囿于地方不便管理等客觀原因的，管理權(quán)可過渡到中央；地方舉辦的高校，在遵循中央政策方針和實施綱要的前提下，管理權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)均由該地方省(自治區(qū)、直轄市)直接參與和負(fù)責(zé)。由于規(guī)定了高校所屬管理部門的不同，也使得高校有了不同的身份和等級?？梢钥闯觯@一時期的高校管理已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的分層分類導(dǎo)向。

2.“211工程”“985工程”：持續(xù)推動重點大學(xué)建設(shè)的重要抓手

與此同時，我國開始啟動重點大學(xué)建設(shè)工程，即“211工程”和“985工程”，這對快速提高我國高等教育質(zhì)量、加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的作用。在1991年的全國人大七屆四次會議上，辦好一批重點大學(xué)和一批重點學(xué)科即被作為核心議題被提出和討論。1993年7月，原國家教委發(fā)布《關(guān)于重點建設(shè)一批高等學(xué)校和重點學(xué)科點的若干意見》，正式實施“211工程”。1995年，原國家計委、國家教委和財政部聯(lián)合印發(fā)《“211”工程總體建設(shè)規(guī)劃》，對“211”工程的主要內(nèi)容、建設(shè)方式、建設(shè)資金、建設(shè)程序與組織管理等作出了詳細(xì)部署。1998年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》，提出在“211工程”建設(shè)基礎(chǔ)上，繼續(xù)深入一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，標(biāo)志著“985工程”的正式啟動?！?11工程”和“985工程”的系統(tǒng)實施，是對建國初期我國實施的重點高校認(rèn)定工作的繼承與發(fā)展，也成為我國高等教育分類管理的制度化和系統(tǒng)化標(biāo)志。

3.法律規(guī)范：進(jìn)一步健全高等教育分類管理的制度法規(guī)

在上一階段，國家頒布了相關(guān)政策對高校辦學(xué)類型進(jìn)行規(guī)范。例如，1980年，全國人大頒布《中華人民共和國學(xué)位條例》，將我國學(xué)位分為學(xué)士、碩士、博士三級，并進(jìn)一步規(guī)定了各級學(xué)位的授予單位?！稐l例》的施行直接影響了我國高校分類體系的建立。在之后很長一段時間，傳統(tǒng)的高校分類法均是根據(jù)所頒發(fā)畢業(yè)文憑的類別對我國高等院校進(jìn)行劃分。1986年頒布的《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》就大學(xué)、學(xué)院、高等專科學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、學(xué)生數(shù)、辦學(xué)條件、人才培養(yǎng)目標(biāo)等分別作了劃分和說明。1995年，《中華人民共和國教育法》通過并施行，規(guī)定“國家實行學(xué)業(yè)證書制度”，并明確了學(xué)校等教育機構(gòu)的設(shè)立基本條件。1999年開始實施的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，一部分主要為全國培養(yǎng)人才的高校，直接由國務(wù)院負(fù)責(zé)相關(guān)管理工作，而省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌管理主要為地方培養(yǎng)人才的高校，進(jìn)一步鞏固了我國高校分層分類管理的實踐導(dǎo)向。

這一時期，《中國教育改革和發(fā)展綱要》的頒布使得高校分類管理在政策層面得以確認(rèn)，一些法律規(guī)范的出臺為高校分類管理取得了合法性基礎(chǔ)。同時，“211工程”“985工程”作為持續(xù)推動我國重點大學(xué)建設(shè)的重要抓手，為我國建設(shè)世界一流大學(xué)積累了豐富的經(jīng)驗。

(三)高等教育分類管理制度改革創(chuàng)新階段(2010年—至今)

新世紀(jì)頭十年，我國高等教育分類管理政策的建設(shè)重點開始由理念轉(zhuǎn)移到實踐上來。具體說，主要針對如何構(gòu)建高等教育分類管理體系，各級政府如何推進(jìn)分類管理工作，國家出臺了一系列相關(guān)政策文件。同時，完成了重點大學(xué)認(rèn)定制度改革，實施動態(tài)的高?！半p一流”建設(shè)，極大地激發(fā)了高校自主辦學(xué)活力，以重點大學(xué)建設(shè)推動我國高校分層分類發(fā)展的戰(zhàn)略性決策更加科學(xué)化。

1.明確方向：建立高等教育分類體系，實行分類管理

分類管理理念已經(jīng)在各級政府得以確認(rèn)。2010年5月，國務(wù)院審議并通過《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》指出，要不斷優(yōu)化高校學(xué)科專業(yè)、類型、層次結(jié)構(gòu)，特別是要鼓勵和擴(kuò)大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才的培養(yǎng)，為高校轉(zhuǎn)型和分類發(fā)展指明了方向。同年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》明確將“建立高校分類體系”作為重點領(lǐng)域綜合改革試點內(nèi)容之一。2017年2月，教育部印發(fā)《關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，首先指出了我國高校設(shè)置工作亟需在頂層設(shè)計上完善高校分類標(biāo)準(zhǔn)這一主要難題，之后提出以人才培養(yǎng)定位為依據(jù)，將我國高校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型(3)楊院:《我國高校辦學(xué)質(zhì)量分類管理的推進(jìn)與選擇》，《廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2017年第6期。。這是我國高等教育管理部門首次就高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)劃，標(biāo)志著我國高校分類體系的基本形成。

2.鼓勵試點：引導(dǎo)地方開展分類指導(dǎo)、分類管理試點工作

2012年6月，教育部印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年計劃》提出，以“學(xué)校自愿選擇、政府分類管理”為原則，經(jīng)過試點，初步形成民辦高校的分類管理和監(jiān)督制度。2015年10月，教育部等三部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)提出，推動我國部分高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)型發(fā)展是當(dāng)前高等教育領(lǐng)域一項重要且迫切的工作內(nèi)容?！兑庖姟诽岢鲆浴皥猿衷圏c引領(lǐng)、示范推動”為指導(dǎo)思想，激發(fā)高校自主辦學(xué)活力，推動現(xiàn)代職業(yè)教育體系改革取得進(jìn)步和發(fā)展，并提出了推動高校轉(zhuǎn)型試點工作的具體措施。這一階段，在引導(dǎo)地方分類管理、開展試點的政策導(dǎo)向下，各地陸續(xù)出臺了相應(yīng)的配套政策，推動高等教育分類管理的試點與執(zhí)行。

3.“雙一流”建設(shè)：推動重點大學(xué)建設(shè)的延續(xù)和優(yōu)化

2015年10月，國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，以高校學(xué)科建設(shè)為依據(jù)強化了高等教育分類管理的理念和實踐，提出了到本世紀(jì)中葉基本實現(xiàn)高等教育強國的建設(shè)目標(biāo)。2017年9月，《關(guān)于公布世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)高校及建設(shè)學(xué)科名單的通知》分別公布了“雙一流”建設(shè)高校名單及建設(shè)學(xué)科名單，“雙一流”建設(shè)在各高校開始啟動。由于“211工程”“985工程”缺乏各高校間的動態(tài)競爭和身份流動，造成了我國高校建設(shè)中的“馬太效應(yīng)”愈發(fā)明顯。因此，高等教育領(lǐng)域開始探索非固化和非指定的高?！半p一流”建設(shè)，有利于激發(fā)高校辦學(xué)自主性，釋放高校活力。這一舉措是我國高等教育管理部門合理化推動重點大學(xué)建設(shè)的延續(xù)和優(yōu)化。

縱觀我國高等教育分類管理政策的發(fā)展脈絡(luò)，可以看出，在不同階段，分類管理政策均有不同的建設(shè)目標(biāo)，這與我國高等教育發(fā)展的實踐進(jìn)程密切相關(guān)，也是高等教育發(fā)展規(guī)律的客觀體現(xiàn)和必然趨向?？偟膩碚f，我國高等教育分類管理政策在整體上呈現(xiàn)出分類體系由“剛性分類”向“柔性分類”演進(jìn)、分類對象由“單一主體”向“系統(tǒng)要素”擴(kuò)展、分類過程由“指定固化”向“競爭流動”過渡、分類標(biāo)準(zhǔn)由“學(xué)科導(dǎo)向”向“人才培養(yǎng)”轉(zhuǎn)變的變遷特征。

二、新中國成立以來我國高等教育分類管理政策的變遷邏輯

通過梳理新中國成立以來我國頒布的高等教育分類管理的一系列政策可以看出，隨著我國高等教育的快速發(fā)展，相應(yīng)地，高等教育分類管理政策在分類體系、分類對象、分類過程、分類標(biāo)準(zhǔn)上均發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

(一)分類體系：由“剛性分類”向“柔性分類”演進(jìn)

新中國成立之初，為了適應(yīng)當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對人才需求的客觀要求，提出對當(dāng)時存量高校進(jìn)行院系調(diào)整，為工科、農(nóng)林、師范、醫(yī)藥類等專門院校的建設(shè)和發(fā)展提供了廣闊的空間。期間，高校分類主要以“高等教育管理體制”為依據(jù)，將我國高校分為部委所屬高校和地方所屬高校，我國高等教育行政管理的二元化結(jié)構(gòu)得以形成。改革開放至20世紀(jì)末，高校分類又更多地表現(xiàn)為“高等教育結(jié)構(gòu)”問題。在對高校分類的具體指導(dǎo)和實踐中，多以高等教育所在區(qū)域、所屬部門、所處層次、所含專業(yè)等為視角，對高校予以分類。例如，根據(jù)高等教育區(qū)域，將高校簡單劃分為西部高校和東部高校；根據(jù)高校管理權(quán)限和隸屬關(guān)系，將高校劃分為教育部所屬高校、中央其他部委所屬高校和地方政府所屬高校等。

可以看出，以上分類依據(jù)以一條明晰的邊界或分水嶺將我國高校納入一個非此即彼的體系。無論是新中國成立之初主要以“高等教育管理體制”為依據(jù)的分類法，還是改革開放至20世紀(jì)末這一時期以“高等教育結(jié)構(gòu)”為主的分類法，均是從高等教育的外在屬性對高校進(jìn)行分類，可稱之為“外延式分類”或“剛性分類”(4)劉振天:《知識、權(quán)力與利益:高校分類發(fā)展的難題》，《北京大學(xué)教育評論》，2021年第2期。。顯然，這種基于高校的行政屬性、層次、水平等特征為依據(jù)的分類未能深入觸及和反映高校的本質(zhì)。因此，對于高等教育分類發(fā)展的理論研究參考性不高，對于高等教育分類發(fā)展的實踐指導(dǎo)意義不強，甚至在一定程度上誤導(dǎo)了高校分類發(fā)展的價值取向(5)王玉豐:《對高校分類的理性審思》，《教育發(fā)展研究》，2010年第19期。。21世紀(jì)以來，高等教育分類管理政策對于高校分類體系的規(guī)定和指導(dǎo)逐漸超越高等教育運行機制、高等教育結(jié)構(gòu)的范疇，不再以簡單的外部屬性規(guī)劃我國高校類型，取而代之的是高校如何在高等教育快速發(fā)展和高校職能轉(zhuǎn)變的雙重背景下，突出特色，明確定位，更好地滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的需求?？梢钥闯觯@一時期的分類體系更多是從“高等學(xué)校職能”出發(fā)，回答和解決我國高等教育可持續(xù)發(fā)展問題。正如2017年《教育部關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》中將我國高校分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型那樣，這一時期的分類體系更加關(guān)注高校如何更好地履行自身職能，辦出特色和水平。隨著高等教育分類管理政策的價值取向由等級分類向職能分類轉(zhuǎn)移，我國高等教育分類體系也實現(xiàn)了由“外延式分類”或“剛性分類”向“內(nèi)涵式分類”或“柔性分類”的轉(zhuǎn)變。

(二)分類對象：由“單一主體”向“系統(tǒng)要素”擴(kuò)展

新中國成立初期，我國高等教育發(fā)展仍處于探索和模仿時期，這一階段的高等教育分類管理對象主要以高校單一主體為中心(6)廖苑伶，周海濤:《新中國成立70年來高校分類發(fā)展的歷程、邏輯與展望》，《現(xiàn)代教育管理》，2020年第9期。。高等教育分類管理政策的建設(shè)重點在于討論優(yōu)化高校分類標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃高校分類體系。但無論以何種標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，高等教育分類對象均以高校為單元。

隨著高等教育分類管理的施行，新時期高等教育分類管理對象已經(jīng)不僅僅局限于高校分類層面，高等教育分類管理的內(nèi)容或者對象至少增加了以下幾個方面：第一，辦學(xué)質(zhì)量分類評價。在我國已經(jīng)開展過的前幾輪評價活動中，評價維度均較為單一。以學(xué)術(shù)性為導(dǎo)向的評價理念極易對高校辦學(xué)起到誤導(dǎo)作用(7)張應(yīng)強，周欽：《“雙一流”建設(shè)背景下的高校分類分層建設(shè)和特色發(fā)展》，《大學(xué)教育科學(xué)》，2020年第1期。。2021年1月，教育部出臺《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評估實施方案(2021—2025年)》，首次提出“兩類四種”評估理念，根據(jù)不同類型、層次高校的辦學(xué)定位和發(fā)展實際，分別實施不同的評估方案，將高校辦學(xué)質(zhì)量分類評價落到實處。第二，辦學(xué)資源分類配置。長期以來，在對高校進(jìn)行經(jīng)費配置時，政府通常是根據(jù)院校的層次來撥發(fā)經(jīng)費。一般來說，能夠獲得較多辦學(xué)資源的多是學(xué)術(shù)型院校。其中，國家或省屬重點建設(shè)高校生均撥款高于普通本科高校，而普通本科高校生均撥款又高于高職高專院校。不過，隨著高等教育分類管理的推進(jìn)，這一情況得到一定改善。2016年，發(fā)改委等部門聯(lián)合宣布在全國范圍內(nèi)建設(shè)100所示范性應(yīng)用型高校，每所高校撥款1億元，深化產(chǎn)教融合，支持不同類型的高校在各自類型上辦出特色、爭創(chuàng)一流(8)史秋衡:《〈中華人民共和國高等教育法〉20年發(fā)展報告——基于高校分類人才培養(yǎng)提質(zhì)增效視角》，《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》，2020年第2期。。第三，高校職能分類管理。隨著我國高等教育進(jìn)入普及化階段，不同高校所承擔(dān)的任務(wù)和職能發(fā)揮將發(fā)生巨大的改變。加強對高校職能的分類管理，有利于促進(jìn)高校自我定位和發(fā)展，整合高等教育資源，進(jìn)而實現(xiàn)高等教育系統(tǒng)功能的最大化(9)趙慶年，祁曉:《高等學(xué)校分類管理:內(nèi)涵與具體內(nèi)容》，《教育研究》，2013年第8期。。

(三)分類過程：由“指定固化”向“競爭流動”過渡

新中國成立以來，重點支持一批高水平大學(xué)優(yōu)先建設(shè)和發(fā)展一直是我國快速提高高等教育質(zhì)量的一項戰(zhàn)略性決策，不同階段呈現(xiàn)出不同的形式。新中國成立之初表現(xiàn)為重點大學(xué)認(rèn)定工作，指定一批高校進(jìn)行重點支持，優(yōu)先發(fā)展。之后，在20世紀(jì)90年代又開展了“211”“985”建設(shè)工程，均以重點建設(shè)為根本，大力扶持一批高校快速發(fā)展，建成一批具有世界一流水平的高等學(xué)校。這種由重點建設(shè)工程的實施而導(dǎo)致的外部形態(tài)上的分層已經(jīng)成為我國高等院校的一個重要特征，且各層次間的高校群體辦學(xué)實力存在較大差距。

由于重點建設(shè)高校的身份固化，一方面，使入選高校不必面對教育資源競爭的壓力，導(dǎo)致該類院校滿足于發(fā)展現(xiàn)狀，自主發(fā)展意識不足；另一方面，身份指定固化問題也在一定程度上打擊了未入選高校的辦學(xué)積極性，實質(zhì)上也造成了我國教育資源分配的不公以及“強者愈強”“弱者愈弱”的高校發(fā)展?fàn)顩r(10)劉堯:《中國“雙一流”大學(xué)建設(shè)之路徑選擇》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》，2016年第10期。。針對上述問題，近年來，高等教育領(lǐng)域開始探索新的分類格局。“雙一流”建設(shè)是繼新中國成立之初的重點大學(xué)認(rèn)定與20世紀(jì)實施的“211工程”“985工程”之后，又一項高等教育重點建設(shè)項目。2015年10月，國務(wù)院印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，以高校學(xué)科建設(shè)為依據(jù)強化了高等教育分類管理的理念和實踐，提出到本世紀(jì)中葉無論在數(shù)量上還是在實力上，我國的一流大學(xué)和一流學(xué)科躋身世界前列，基本實現(xiàn)高等教育強國的建設(shè)目標(biāo)。與“211”工程、“985工程”相比，這一做法改變了以往重點大學(xué)身份固化的弊端，動態(tài)調(diào)整手段有效激發(fā)了高校辦學(xué)活力，為我國高等教育發(fā)展注入了強勁動力。

(四)分類標(biāo)準(zhǔn)：由“學(xué)科導(dǎo)向”向“人才培養(yǎng)”轉(zhuǎn)變

隨著20世紀(jì)90年代重點高校建設(shè)工程的推進(jìn)，我國高等教育體系逐步呈現(xiàn)出明顯的分層特征。這種由重點建設(shè)工程的實施而導(dǎo)致的外部形態(tài)上的分層，各層次高校間實質(zhì)上并沒有人才培養(yǎng)目標(biāo)上的差異，也缺乏與之相應(yīng)的辦學(xué)體系和管理體系。從現(xiàn)有的各高校間的人才培養(yǎng)目標(biāo)來看，重點建設(shè)高校和非重點建設(shè)高校在人才培養(yǎng)上，比較明顯的是只有授予學(xué)位層次的區(qū)分，重點建設(shè)高校大多具備授予碩士學(xué)位、博士學(xué)位的資格，而在具體人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上并沒有明確的區(qū)分?？梢哉f，即使我國高等教育已經(jīng)步入普及化階段，但高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)仍在沿用精英階段高等教育的規(guī)范(11)李立國:《建立以人才培養(yǎng)為核心的高校分類體系》，《山東高等教育》，2014年第8期。。

高校的核心職能是人才培養(yǎng)，人才培養(yǎng)理應(yīng)成為高校的合法“身份”。因此，高校類型的劃分也應(yīng)當(dāng)從人才培養(yǎng)的視角出發(fā)(12)趙慶年:《高校類型分類標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)與定位》，《高等工程教育研究》，2012年第6期。。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不同類型、不同層次的人才，既包括從事科學(xué)研發(fā)、理論創(chuàng)新，具有較強創(chuàng)造性思維和邏輯思維的工程科學(xué)家和管理者，也需要將理論轉(zhuǎn)化為實踐經(jīng)驗、服務(wù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的工程師，更離不開推動和實現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)方式變革的一線專業(yè)技術(shù)人員和高技能人才。只有人才培養(yǎng)多樣性的高校才能對接社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的整體進(jìn)步。同年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》提出，不同類型的高校應(yīng)當(dāng)建立符合自身辦學(xué)定位的人才培養(yǎng)模式，鼓勵高校加大培養(yǎng)創(chuàng)新型、復(fù)合型、應(yīng)用型人才。隨著相關(guān)管理部門一系列配套政策的出臺，我國高校分類標(biāo)準(zhǔn)逐漸由“學(xué)科導(dǎo)向”向“人才培養(yǎng)”轉(zhuǎn)變。

三、我國高等教育分類管理政策的未來走向

隨著我國高等教育的迅速發(fā)展，高等教育結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，社會對高等教育的訴求日趨多樣。在這一背景下，高等教育分類發(fā)展再次成為新時期我國高等教育健康發(fā)展不容忽視的一個辦學(xué)策略。然而，根據(jù)中國高等教育學(xué)會對于本科高校自我定位的一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年底，我國2738所普通高校的自我定類達(dá)60余種。從定位的名稱或者描述上看，較為雜亂，缺乏規(guī)范性，甚至還有近28.1%的本科高校沒有給出明確的定類。此外，就已經(jīng)明確了自我定類的高校而言，許多高校包括有些“雙一流”高校幾乎普遍存在著學(xué)校定類與實際辦學(xué)行為名實不符、盲目追求“高大上”以獲取有利資源等問題。這些問題的存在與缺乏統(tǒng)一的、公認(rèn)的高校分類標(biāo)準(zhǔn)等不無聯(lián)系。因此，針對以上問題，加快出臺各類高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整資源配置方案、加快實施高校分類評價等應(yīng)當(dāng)成為未來我國高等教育分類管理政策的建設(shè)重點。

(一)加快出臺各類高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)

“在高等教育結(jié)構(gòu)與體系研究中，如何劃分高等學(xué)校類型，是一個世界性的難題，又是一個高等學(xué)校定位與發(fā)展不能不解決的問題?！?13)習(xí)勇生:《我國高校分類管理研究十年(2000—2009)》，《高校教育管理》，2011年第1期。2017年2月，教育部印發(fā)《關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見》，我國高等教育管理部門首次就高等教育分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作出具體規(guī)劃，標(biāo)志著我國高等教育分類體系的基本形成。這一分類體系既呼應(yīng)了聯(lián)合國教科文組織2011版高等教育分類標(biāo)準(zhǔn)，同時也與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和高等教育新階段相適應(yīng)。然而，當(dāng)前，在我國高等教育分類管理制度頂層設(shè)計上，政府尚未出臺明確的不同類型高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。這意味著政府對不同類型高校的期待尚且是模糊的，所有高校仍沿用同一個高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，導(dǎo)致即使國家已經(jīng)明確高校按照研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型來辦學(xué)，但是全國范圍內(nèi)真正的分類發(fā)展仍處于混沌之中。分類標(biāo)準(zhǔn)的缺失，嚴(yán)重影響著我國高等教育分類管理改革的深入和推進(jìn)。目前我國高等教育已步入普及化階段，如不及時解決高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)問題，分類管理將更為復(fù)雜和困難。

由此，建議有關(guān)教育管理部門多維度考察高校的辦學(xué)投入和產(chǎn)出，辦學(xué)歷史與績效，辦學(xué)優(yōu)勢與特色等，加快出臺各類高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，明確各高校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)方向。當(dāng)務(wù)之急是加快出臺《應(yīng)用型高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《職業(yè)本科高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，從頂層設(shè)計上轉(zhuǎn)變目前所有高校按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)的局面?！稇?yīng)用型高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》《職業(yè)本科高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》等文件通過規(guī)定高校辦學(xué)任務(wù)、主要職能發(fā)揮以及辦學(xué)路徑等，能夠有效引導(dǎo)我國高校特色辦學(xué)、分類發(fā)展；幫助一批普通高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)型，鼓勵職業(yè)本科高校保持行業(yè)特色，發(fā)揮辦學(xué)優(yōu)勢，進(jìn)而實現(xiàn)所有高校的高質(zhì)量發(fā)展和我國高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展。總之，政府在高等教育分類管理中要積極發(fā)揮宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略支撐的作用，通過出臺相關(guān)法律文件、實施項目工程、明確方案辦法等，建立一套科學(xué)、完整的高等教育分類管理制度體系，使得不同類型的高校各得其所，安心辦學(xué)。最終形成同類型各層次的高校能夠自主發(fā)揮辦學(xué)活力，公平競爭；不同類型、不同層次的高校加強合作，聯(lián)合培養(yǎng)跨領(lǐng)域、復(fù)合型、高層次人才的格局。

(二)調(diào)整資源配置方案

解決當(dāng)前高校要求整體發(fā)展與高等教育資源不均衡不充分的矛盾，創(chuàng)造各高校公平競爭的制度環(huán)境，進(jìn)而保障高校按類發(fā)展、安心發(fā)展、特色發(fā)展是未來一段時間政府部門應(yīng)當(dāng)重點解決的工作內(nèi)容。自新中國成立以來，傾斜扶持一批重點大學(xué)優(yōu)先發(fā)展，一直是我國高等教育快速發(fā)展的一項戰(zhàn)略決策。隨著我國高等教育整體實力的提升和內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略的實施，教育公平成為社會大眾對于高等教育新的期待和訴求，也是社會各界在高等教育領(lǐng)域關(guān)注的新的熱點問題。政府的工作重點也由優(yōu)先發(fā)展高等教育質(zhì)量轉(zhuǎn)移到促進(jìn)高等教育公平上來。在此背景下，調(diào)整資源配置方案既是促進(jìn)教育公平的內(nèi)在要求，也是推動高等教育分類管理的重要保障。

我國目前實施的資源配置方式一般為“綜合定額+專項補助”。但有學(xué)者指出，政府部門開展的計劃外項目和由此撥發(fā)的教育經(jīng)費不可小覷。而且這些項目主體傾向性明顯，多利于全國重點高?；蛘呤僦攸c高校的發(fā)展，間接地制約了其他類型、層次高校的建設(shè)。針對這種情況，專家學(xué)者們紛紛呼吁削減或者取締計劃外項目，將計劃外項目及其開支統(tǒng)一置于計劃內(nèi)項目撥款，公平配置教育資源，保證各類型高校安心辦學(xué)。這就需要政府積極轉(zhuǎn)變角色，在職能發(fā)揮上，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重新核算各類型高校人才培養(yǎng)成本也是促進(jìn)高等教育分類管理不容忽視的一項工作。政府部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同類型高校人才培養(yǎng)成本，來進(jìn)行教育經(jīng)費的撥發(fā)以及其他資源配置等。而現(xiàn)階段，我國相關(guān)政府在進(jìn)行高校資源配置時，仍然受傳統(tǒng)的高校層次、等級秩序等因素影響，在現(xiàn)實中，往往還存在著重點高校優(yōu)于普通本科高校、部屬高校優(yōu)于地方高校、研究型高校優(yōu)于應(yīng)用型高校的思維慣習(xí)。實際上，不同類型高校的辦學(xué)實踐表明，應(yīng)用型本科院校和高職高專類院校所需的教學(xué)資源成本并不比研究型高校要低。政府部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同類型、職能定位的院校在人才培養(yǎng)成本上的高低為依據(jù)，合理配置教育資源，促進(jìn)我國高校分類發(fā)展。

(三)加快實施高校分類評價

評估是國際高等教育領(lǐng)域保障高校辦學(xué)水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的重要機制。自1985年我國正式實施本科教學(xué)評估工作以來，我國開展高等教育評估工作已有30多年的歷史。經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整和變革，目前我國實施的高校評價包括合格評估和審核評估。2021年1月，教育部出臺《普通高等學(xué)校本科教育教學(xué)審核評估實施方案(2021—2025年)》，對“十四五”時期的審核評估工作內(nèi)容進(jìn)行了全面指導(dǎo)和詳細(xì)計劃。新的審核評估方案根據(jù)不同類型、層次高校辦學(xué)的定位和發(fā)展實際，分別制定了不同的指標(biāo)體系，且實施哪一套評估指標(biāo)來評價自身辦學(xué)質(zhì)量，選擇權(quán)在于高校，較好的體現(xiàn)了高校分類評價思想。具體來說，新一輪審核評估方案按照“兩類四種”的設(shè)計思想，將所有參評高校首先按照是否進(jìn)入“雙一流”高校建設(shè)分為兩類。第一類審核評估實施的是質(zhì)量保障能力評估指標(biāo)體系，主要針對的是具有世界一流辦學(xué)目標(biāo)、培養(yǎng)一流拔尖創(chuàng)新人才的高校；第二類審核評估根據(jù)參評高校的實際辦學(xué)狀況，分為三種具體的評估指標(biāo)體系。三種評估指標(biāo)體系分別對應(yīng)于：已通過上一輪審核評估，以培養(yǎng)學(xué)術(shù)型人才為辦學(xué)定位的高校；已通過上一輪審核評估，以培養(yǎng)應(yīng)用型人才為辦學(xué)定位的高校；已通過合格評估，首次參加審核評估的高校。由此，整體上形成“兩類四種”評估方案(14)別敦榮:《新一輪普通高校本科教育教學(xué)審核評估方案的特點、特色和亮點》，《中國高教研究》，2021年第3期。。這種分類分層次對高校進(jìn)行評估的方式更具指導(dǎo)性和科學(xué)性，評估結(jié)果更能反映出高校的實際辦學(xué)情況和在整個高等教育系統(tǒng)中的位置。分類分層次的評估指標(biāo)設(shè)計和極大的高校選擇自主權(quán)，能夠有效促進(jìn)高校分類發(fā)展的定力和積極性，有利于我國高等教育分類管理工作的順利展開。

可以看出，新一輪審核評估方案既體現(xiàn)了上一輪審核評估方案的思想，既保障高校達(dá)成“五個度”辦學(xué)目標(biāo)，又根據(jù)高等教育發(fā)展新階段、新要求，深化改革了我國高校辦學(xué)質(zhì)量評估方案，更加注重分類評估思想，保障各類高校安心辦學(xué)，推動我國高等教育高質(zhì)量發(fā)展。建議我國相關(guān)管理部門以新一輪審核評估為抓手，加快新一輪審核評估的實施，積極推動高等教育分類評估，分類辦學(xué)。同時，以新的審核評估方案為基礎(chǔ)，考慮將高校定類作為審核評估的二級指標(biāo)或?qū)徍酥攸c，重點考察高校定類與辦學(xué)實際的符合度，引導(dǎo)高?？茖W(xué)合理定類，保障辦學(xué)條件與學(xué)校定類相對應(yīng)，從而實現(xiàn)各高校在各自的類型上爭創(chuàng)一流。