我國糧食安全現(xiàn)狀與政策

何秀榮

2021年中央一號文件和政府工作報(bào)告中都多次談到糧食問題，涉及糧食產(chǎn)量、糧食播面、保障糧食安全的政策舉措和指標(biāo)等。在我國，糧食安全始終是個(gè)重要話題，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，必須居安思危、緊抓不懈，此次新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)又一次證明了糧食安全的“壓艙石”作用。正如習(xí)近平同志所說，“手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理”。

當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)上流傳著不少關(guān)于擔(dān)憂中國糧食安全的文章，向公眾傳遞著我國糧食安全狀況不容樂觀的信息。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究者，我欣慰于公眾對糧食安全的重視，但同時(shí)也深感這些文章中存在著很多誤識、誤解和不實(shí)，對我國糧食安全現(xiàn)狀的基本判斷存在嚴(yán)重偏差。有些網(wǎng)絡(luò)文章內(nèi)容源自道聽途說、以訛傳訛；有些談的是多年以前的情況，但給人以現(xiàn)狀的錯(cuò)覺；還有些可能是在主觀上有意渲染憂慮。

首先，談糧食安全必須搞清楚是在談數(shù)量安全還是質(zhì)量安全。談糧食供給與需求關(guān)系時(shí)，談的是數(shù)量安全，即糧食供給量是否能滿足需求量的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，糧食質(zhì)量安全基本上是在不斷提高的，但糧食的數(shù)量安全卻未必會不斷提高，這主要取決于糧食生產(chǎn)的比較效益和政策安排，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不少國家的糧食數(shù)量安全問題反而日漸凸顯，在地少人多的人口大國尤其如此，從而使之成為政府和國民的關(guān)注焦點(diǎn)。其次，談糧食安全應(yīng)當(dāng)了解糧食的概念。“糧食”一詞，中國早在周朝就已出現(xiàn)，但一直是用于充饑的大田作物產(chǎn)品的統(tǒng)稱；直到中華人民共和國成立后，官方統(tǒng)計(jì)中才明確糧食包括三大類：谷物、豆類（主要是大豆）、薯類（甘薯和馬鈴薯，不包含木薯和芋頭）。聯(lián)合國糧農(nóng)組織沒有“糧食”這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而是分別使用“谷物”“塊根類（主要是薯類）”“豆類（不包含大豆）”“油料作物”等分類指標(biāo)。聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織和絕大多數(shù)國家都將大豆歸入油料作物類別，我國則將大豆歸入糧食作物，這點(diǎn)是我國與國際通行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的一大差異。國際上所說的糧食安全主要是指谷物安全。

從歷史上看，1840年以來，無論從人均糧食占有量還是糧食供求平衡關(guān)系看，當(dāng)前都是我國糧食安全水平最高的年代，2015-2019年五年平均的人均糧食產(chǎn)量為476公斤（其中人均谷物產(chǎn)量443公斤），2020年糧食又獲豐收，目前的人均糧食產(chǎn)量和人均谷物產(chǎn)量都大大超出400公斤的安全線，這是衡量一國糧食是否安全的真實(shí)指標(biāo)。

也許有人會說，我國不是還在凈進(jìn)口糧食和谷物嗎？有不少文章正是將凈進(jìn)口糧食和谷物作為我國糧食安全狀況堪憂的依據(jù)。我國確實(shí)進(jìn)口了很多糧食，但主要是大豆（在我國進(jìn)口糧食總量中常年占比70%以上）。長期以來，我國油脂油料和蛋白飼料嚴(yán)重不足，需要大量進(jìn)口。大豆的含油率在20%上下、蛋白含量在40%上下，是較合適的植物油脂和蛋白的大宗產(chǎn)品，更是人造肉等植物蛋白的廉價(jià)原材。2020年我國進(jìn)口大豆首次超過一億噸，壓榨后大約得到1 800萬噸豆油和8 000萬噸豆粕。事實(shí)上，2020年還進(jìn)口了食用植物油983萬噸、油菜籽311萬噸。按國內(nèi)的指標(biāo)，是我國進(jìn)口了很多糧食；但按國際的指標(biāo)，是中國進(jìn)口了大量的油脂油料產(chǎn)品，這也是如此大的大豆進(jìn)口規(guī)模卻沒有沖擊國際糧食市場的重要原因。

我國谷物年度凈進(jìn)口比重不大，最近五年基本上在3%上下。2020年由于國內(nèi)外價(jià)差原因，谷物進(jìn)口略有擴(kuò)大，進(jìn)口3 579萬噸、出口259萬噸，凈進(jìn)口3 320萬噸，占當(dāng)年谷物產(chǎn)量的5.38%。我國進(jìn)口強(qiáng)筋和弱筋小麥、泰國大米等，主要是調(diào)劑需求結(jié)構(gòu)；進(jìn)口大麥、高粱、玉米等，主要是用于釀酒、飼料等加工業(yè)?？傮w上說是為了更好滿足人們豐富的消費(fèi)需求。近年來我國糧食庫存消費(fèi)率一直處于歷史高位，大大高于國際公認(rèn)的正常儲備范圍，也大大高于合理儲備的范圍，尤其是作為口糧的稻谷和小麥的庫存量幾乎可以滿足全國人民一年的消費(fèi)。

我國目前雖然無糧食安全之虞，但存在兩個(gè)需要中長期戰(zhàn)略統(tǒng)籌的重要問題。一是從資源消耗、環(huán)境污染、財(cái)政支出等角度看，取得這一成績的代價(jià)巨大，如何有效降低糧食安全的代價(jià)？二是未來糧食安全面臨著更大的挑戰(zhàn)和壓力，如何長期可持續(xù)地保障糧食安全？

從國內(nèi)糧食供給側(cè)壓力看，我國已進(jìn)入追求高質(zhì)量發(fā)展階段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、低耗高效等綠色發(fā)展要求在日益提高；在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，農(nóng)地減少是不可避免的，農(nóng)業(yè)用水量也在減少；隨著人民生活水平的提高，對糧食品質(zhì)、多樣化和專用化的要求越來越高，但在一定靜態(tài)時(shí)段內(nèi)，糧食生產(chǎn)中存在產(chǎn)量與質(zhì)量之間的“冤家規(guī)律”，即追求產(chǎn)品質(zhì)量往往以犧牲一定單產(chǎn)為代價(jià)。由此可見，未來糧食生產(chǎn)的各種約束條件在不斷增加。從糧食需求側(cè)壓力看，隨著人口增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，糧食需求量還會繼續(xù)擴(kuò)大。

除了直接供需因素外，還存在一個(gè)更棘手的糧農(nóng)收入問題。糧食是農(nóng)民生產(chǎn)的，種糧收入決定農(nóng)民種糧積極性，而農(nóng)民愿不愿意生產(chǎn)糧食直接關(guān)系到糧食產(chǎn)量。糧食是單位低價(jià)值產(chǎn)品，需要規(guī)模經(jīng)營才能獲得足夠的收入，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱之為土地集約型生產(chǎn)。美國的糧食農(nóng)場面積一般在6 000畝以上，否則就難以維持其生存。我國絕大多數(shù)糧農(nóng)是小規(guī)模經(jīng)營，僅靠種糧收入難以維持農(nóng)戶的正常生活水準(zhǔn)。如何保障小規(guī)模經(jīng)營下的糧農(nóng)收入是邁向高收入國家的世界性難題，我國目前面臨的正是這一“大國小農(nóng)”難題。如果在這一問題上找不到破解之法，隨著國民收入繼續(xù)提高，未來真可能出現(xiàn)“誰來種糧”的問題。這也是我們在糧食安全問題上必須居安思危、未雨綢繆、改革創(chuàng)新的主要原因之一。

綜上，未來國內(nèi)糧食生產(chǎn)要在更嚴(yán)苛的環(huán)境制約和經(jīng)濟(jì)壓力下、用更少的水土等資源生產(chǎn)出更多更優(yōu)質(zhì)的糧食，可見，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”的挑戰(zhàn)和壓力巨大，長期看，保障糧食安全依然任重道遠(yuǎn)、不容松懈。

糧食的生產(chǎn)周期較長，在自然生長周期和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)周期的雙重作用下，糧食產(chǎn)量一旦下滑，往往需要幾年才能恢復(fù)，這點(diǎn)與開動機(jī)器就能得到產(chǎn)品的工業(yè)有很大的不同。我國在這方面有深刻教訓(xùn)，如1998年開始的糧食生產(chǎn)“下滑—止滑—恢復(fù)”的過程，導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量經(jīng)歷了10年的恢復(fù)時(shí)間，直到2008年才剛超過1998年的產(chǎn)量；糧食種植面積則經(jīng)歷了14年的恢復(fù)時(shí)間，直到2012年才達(dá)到1998年的水平。更令人擔(dān)心的是，有些變化在正常經(jīng)濟(jì)活動中幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的，比如糧地一旦用于非糧高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，甚至非農(nóng)化，就很難回到糧食生產(chǎn)。因此，在保障糧食安全上，必須有大局思維、長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，居安思危、緊抓不懈，否則一旦出現(xiàn)大滑坡，就會釀成大問題。

很多人認(rèn)為，中國保障糧食安全是為了降低自身安全風(fēng)險(xiǎn)，以免被外國卡住“民以食為天”的生存命脈。這個(gè)認(rèn)識無疑是正確的，但還不夠。中國是負(fù)責(zé)任的大國，保障糧食安全不僅是自身需要，客觀上也是對世界的巨大貢獻(xiàn)。如果中國這樣的人口大國將糧食安全問題不負(fù)責(zé)任地外輸給國際市場，不難想象，會對國際市場的糧食供求關(guān)系和國際糧價(jià)造成何種影響、對缺糧的發(fā)展中國家造成怎樣的嚴(yán)重后果，同時(shí)我們也將背負(fù)普遍的國際指責(zé)。所以，保障糧食安全也是中國對世界負(fù)責(zé)的態(tài)度。

基于中國糧食安全的重要性、影響因素的未來動態(tài)以及撲朔迷離的國際大變局，只有強(qiáng)化糧食安全政策、立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進(jìn)而掌控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局。2013年12月的中央農(nóng)村工作會議提出“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守住“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的戰(zhàn)略底線。

目前我國保障糧食安全政策形成了較為完整的體系：通過“藏糧于地、藏糧于技”這一戰(zhàn)略途徑來確保耕地、確保產(chǎn)能、技術(shù)增產(chǎn)，夯實(shí)國家糧食安全基礎(chǔ)，保障國家中長期糧食安全；在糧食生產(chǎn)主體政策上，持續(xù)培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營，使糧食生產(chǎn)具有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和推進(jìn)糧食生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步；在保障糧農(nóng)收入方面，穩(wěn)定對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，堅(jiān)持并完善水稻和小麥最低收購價(jià)政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大三大主糧作物的完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍；在糧食安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)方面，2021年中央一號文件在原有“米袋子”省長責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，地方各級黨委和政府要切實(shí)扛起糧食安全政治責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)；在調(diào)動縣級政府產(chǎn)糧積極性方面，健全完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，對產(chǎn)糧大縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，2021年中央一號文件進(jìn)一步提出支持有條件的省份降低產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)縣級補(bǔ)貼比例；在糧食儲備保障方面，不斷深化糧食收儲制度改革，建立與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代糧食儲備制度，逐步健全中央儲備、地方儲備協(xié)同配合的政府儲備體系，加強(qiáng)中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲備糧管理情況考核。在立足國內(nèi)的基礎(chǔ)上，充分利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源來進(jìn)一步提高我國糧食安全程度、糧食品種消費(fèi)豐富度和糧食經(jīng)濟(jì)合理性。

糧食安全不能只注重增加生產(chǎn)供給方面，也應(yīng)當(dāng)減少糧食損耗浪費(fèi)，減損節(jié)約的短期效果會比生產(chǎn)增長還要明顯。我國付出了極大的生態(tài)、資源、財(cái)政代價(jià)來增產(chǎn)糧食，多年來的年均單產(chǎn)提高率也只有一個(gè)百分點(diǎn)，說明依靠技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)非常不易。目前在糧食收獲、流通、加工、存儲、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi)很大，專家普遍認(rèn)為，通過作業(yè)環(huán)節(jié)減損和消費(fèi)節(jié)約可以輕松節(jié)省糧食五個(gè)百分點(diǎn)以上。減少糧食損失和浪費(fèi)就是提高糧食安全程度，尤其是通過消費(fèi)者自覺行為來減少浪費(fèi)比較容易做到，所以消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)自覺合理點(diǎn)餐、實(shí)施“光盤行動”，在全社會形成“浪費(fèi)可恥”的氛圍。

總體來看，未雨綢繆、緊抓不懈，是保障我國中長期糧食安全的關(guān)鍵，政府應(yīng)進(jìn)一步完善和提高國家糧食安全的治理體系和治理能力，形成更好發(fā)揮市場作用的體制政策和長效機(jī)制。