土地制度安排與城鎮(zhèn)化進(jìn)程
——基于中國(guó)與拉美國(guó)家的比較分析

宋洪遠(yuǎn)，江 帆

（1.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興研究院，湖北武漢430070；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院，北京100083）

城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分，也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主要途徑和有效載體[1]。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，對(duì)調(diào)整優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，具有重要意義。2013 年12 月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，將城鎮(zhèn)化視為現(xiàn)代化的必由之路，提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)(1)共產(chǎn)黨員網(wǎng)：《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在北京舉行》，https：//news.12371.cn/2013/12/15/ARTI1387057117696375.shtml.。這為正確認(rèn)識(shí)和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律、推動(dòng)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化明確了方向。之后，黨和政府出臺(tái)實(shí)施了一系列相關(guān)政策措施，在政府和市場(chǎng)的共同作用下，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到91425萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?4.7%(2)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2021 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202202/t20220227_1827960.html.，城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。

在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和結(jié)構(gòu)不斷變革，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，如何配置土地要素成為推動(dòng)城鎮(zhèn)化的重要制度安排[2]。通過(guò)明確土地產(chǎn)權(quán)、土地征收、土地流轉(zhuǎn)等方式改革，重構(gòu)土地與勞動(dòng)力之間的要素配置機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生了深刻影響[3]。從現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化以土地要素為依托，在對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用的基礎(chǔ)上，城市發(fā)展空間和布局不斷得到拓展，城鄉(xiāng)地域關(guān)系發(fā)生改變，進(jìn)而推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平不斷提高。可見(jiàn)，土地制度安排在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著極其重要的角色，土地成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心要素，并為大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口集聚、企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供了重要支撐[4]。

但是，由于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，城市規(guī)模和建設(shè)用地的需求與土地供給之間的矛盾凸顯，城鎮(zhèn)化大規(guī)模的空間擴(kuò)張帶來(lái)了失地農(nóng)民增加、土地資源錯(cuò)配、耕地資源減少、結(jié)構(gòu)失調(diào)、糧食安全等問(wèn)題[2,5-6]。此外，由于我國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和農(nóng)村土地制度的特殊性，不僅使得人口的集聚表現(xiàn)為“農(nóng)民工”形態(tài)，而且使得農(nóng)村土地制度及其變革成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵[7]。因此，我國(guó)的土地制度安排能否為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程中是否會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的“城市病”，是新發(fā)展階段值得探究的重要問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)綜述

改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近20 年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，土地要素在其中發(fā)揮了舉足輕重的作用[8]。正因如此，城鎮(zhèn)化中的土地問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化突出表現(xiàn)為人口和土地兩個(gè)維度[9]。其中，人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系的調(diào)整以及土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的變化，土地城鎮(zhèn)化則涉及土地所有制關(guān)系的變革[10]，因而上述兩方面與土地制度安排之間都存在緊密聯(lián)系。

土地制度通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)、土地征收等方式改革，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地要素的合理配置[3]。從土地產(chǎn)權(quán)角度看，土地權(quán)利作為農(nóng)民的核心權(quán)利，是遷移自由的重要保證和城鎮(zhèn)化的物質(zhì)載體；土地產(chǎn)權(quán)制度能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在很大程度上決定著城鎮(zhèn)化的方向和成效[11-12]。一方面，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的確立，賦予了農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和土地利用率的提高，為城鎮(zhèn)化奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)[13]。另一方面，土地產(chǎn)權(quán)的確立賦予了農(nóng)民自主擇業(yè)的權(quán)利。隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，預(yù)期收入增加、勞動(dòng)力需求加大，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力基于收益最大化的考量，不斷進(jìn)行跨區(qū)域非農(nóng)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展[14]。從土地流轉(zhuǎn)角度看，周文等認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)的缺失會(huì)使得轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力遭受土地收益損失和額外成本增加的雙重壓力，并提高進(jìn)城務(wù)工人員所需的人力資本閾值，對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到一定的阻礙作用[15]；對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民而言，土地的資產(chǎn)屬性增強(qiáng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲取的收益能夠提高其在城鎮(zhèn)的生活水平，且土地流轉(zhuǎn)收入具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性，在一定程度上能夠增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民穩(wěn)定留居的意愿，進(jìn)而促進(jìn)市民化水平的提高[16-18]。從土地征收角度看，實(shí)施初期的征地制度在推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)、完善現(xiàn)代工業(yè)體系等方面發(fā)揮了重要作用[19]，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段的征地制度進(jìn)一步為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了空間保障?？傮w而言，在滿足公共利益、保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，通過(guò)征收土地能夠促進(jìn)國(guó)家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程[20]。

我國(guó)的土地制度安排對(duì)于城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用得到了部分學(xué)者的肯定，但是也有學(xué)者持懷疑態(tài)度，認(rèn)為不合理的土地制度安排會(huì)抑制我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。李小建認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化[21]，但我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式仍以土地、資源推動(dòng)和規(guī)模擴(kuò)張為主，從長(zhǎng)期來(lái)看，這種發(fā)展模式不僅不能推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，反而會(huì)使得城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生抑制作用[7,22]。彭旭輝等指出，大規(guī)模的征地會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民大量出現(xiàn)、征地沖突激化、社會(huì)福利損失、農(nóng)民與政府之間的緊張關(guān)系加劇等問(wèn)題[23]。由政府完全壟斷建設(shè)用地供給的“用途管制+征地制度”，很大程度上阻礙了農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的土地增值收益，同時(shí)也帶來(lái)土地腐敗問(wèn)題并誘發(fā)土地尋租行為，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)關(guān)系，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展[24]。城鄉(xiāng)二元土地制度衍生出的“土地財(cái)政”，使得中國(guó)的城鎮(zhèn)化具有明顯的“土地城鎮(zhèn)化”特點(diǎn)，“人口城鎮(zhèn)化”相對(duì)滯后引致“化地不化人”現(xiàn)象突出，延緩了農(nóng)民向城鎮(zhèn)遷移的速度[25]。

綜上所述，已有文獻(xiàn)對(duì)土地制度與城鎮(zhèn)化展開(kāi)了較為廣泛的研究，但并未明確二者之間的內(nèi)在聯(lián)系。在現(xiàn)代化步伐加快邁進(jìn)的背景下，重新審視土地制度安排對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，對(duì)于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。有學(xué)者通過(guò)對(duì)拉美城鎮(zhèn)化進(jìn)程的分析，認(rèn)為從某種程度看，中國(guó)正面臨與拉美國(guó)家相似的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[26]。拉美國(guó)家作為世界上城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)之一，其現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)啟較早，但卻長(zhǎng)期陷于城鎮(zhèn)化陷阱之中。如何避免重蹈拉美國(guó)家覆轍，走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，是穩(wěn)妥有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要途徑。因此，本文基于比較分析方法，在梳理拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化陷阱的形成過(guò)程及其原因的基礎(chǔ)上，比較拉美城鎮(zhèn)化與我國(guó)城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制的系統(tǒng)性差異，分析我國(guó)現(xiàn)有的土地制度安排對(duì)城鎮(zhèn)化的影響，并提煉概括相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和啟示，在回答我國(guó)的土地制度安排是否有利于城鎮(zhèn)化這一問(wèn)題的同時(shí)，以期為更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供一定的參考和借鑒。

二、拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化陷阱的表征及其成因

拉美國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)啟較早，19世紀(jì)70年代以后，拉美國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等初級(jí)產(chǎn)品出口持續(xù)繁榮，吸引大量外國(guó)投資和外國(guó)移民進(jìn)入沿海港口城市，城鎮(zhèn)化初步發(fā)展并表現(xiàn)出移民城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)。20 世紀(jì)30-70 年代，為有計(jì)劃地促進(jìn)國(guó)內(nèi)民族工業(yè)發(fā)展，拉美各國(guó)普遍實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略的影響下，許多拉美國(guó)家建立起現(xiàn)代工業(yè)體系，工業(yè)產(chǎn)值大幅增加，創(chuàng)造了20世紀(jì)60年代前后經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的“拉美奇跡”。由于這一時(shí)期拉美各國(guó)制造工業(yè)主要集中在首都及其附近的大中城市，迅速發(fā)展的工業(yè)化和高度集中的工業(yè)布局，使得農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，推動(dòng)拉美城鎮(zhèn)化加速發(fā)展。20 世紀(jì)80 年代以后，拉美國(guó)家城市人口比重持續(xù)增加，但由于城鎮(zhèn)居民占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤^(guò)拉美國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所允許的上限，相應(yīng)的配套措施不能滿足城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化、貧富分化加劇等“城市病”的出現(xiàn)[27]；進(jìn)口替代戰(zhàn)略失效、債務(wù)危機(jī)等更是帶來(lái)了投資匱乏、就業(yè)不足、城市缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)供不應(yīng)求等難題。拉美國(guó)家畸形發(fā)展的城鎮(zhèn)化，使得失業(yè)率持續(xù)攀升、兩極分化加劇、社會(huì)矛盾激化，不僅未能緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村問(wèn)題，反而限制了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使其逐漸陷入城鎮(zhèn)化陷阱之中。

1.拉美城鎮(zhèn)化陷阱的表征

由于拉美的城鎮(zhèn)化缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，大城市人口的過(guò)度集中和急速擴(kuò)張致使城鎮(zhèn)化進(jìn)程充滿“無(wú)序”和“混亂”。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相匹配的高城鎮(zhèn)化率、高度集中的土地問(wèn)題、嚴(yán)重滯后的社保制度、追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀念等衍生出了一系列具有關(guān)聯(lián)性、連續(xù)性，且難以逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題，深刻影響了拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和持續(xù)發(fā)展。

第一，農(nóng)村人口的無(wú)序涌入造成城市秩序混亂。拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化發(fā)展主要表現(xiàn)為農(nóng)村人口大量遷移至城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略失衡是導(dǎo)致農(nóng)民在短期內(nèi)迅速且大規(guī)模流入城市的重要原因。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，拉美國(guó)家采取重工抑農(nóng)政策，粗放型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和機(jī)械化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力需求持續(xù)下降。同時(shí)，由于拉美國(guó)家在獨(dú)立后未能很好地調(diào)整土地政策，農(nóng)村土地高度集中化、土地分配極端不平等導(dǎo)致大量失地農(nóng)民無(wú)法在農(nóng)村地區(qū)生存，只能前往城市尋求工作機(jī)會(huì)。但由于政府缺乏必要的應(yīng)對(duì)措施和規(guī)劃，城市無(wú)法為迅速增加的龐大外來(lái)人口解決就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、水電等基本公共服務(wù)供給問(wèn)題，造成城市秩序混亂。

第二，失地農(nóng)民的住房問(wèn)題突出，造成非正規(guī)住宅和貧民窟大批出現(xiàn)。大量失地農(nóng)民流入城市后，由于收入水平很低且無(wú)法獲得住房信貸，只能通過(guò)非法“侵入”的手段占領(lǐng)閑置土地，自己搭建簡(jiǎn)易的住房。而由于這些住宅并不在政府的規(guī)劃范圍之內(nèi)，甚至被認(rèn)定為不合法，導(dǎo)致這些住宅區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極度匱乏，逐漸形成了非正規(guī)貧困階層居住的大片貧民窟。居民居住環(huán)境惡劣，既難以獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，也缺乏社會(huì)保障和福利，使得貧民窟成為犯罪率最高的地區(qū)，構(gòu)成影響城市社會(huì)穩(wěn)定的重要隱患。

第三，教育、醫(yī)療等供給不足，貧富差距持續(xù)擴(kuò)大。由于拉美國(guó)家失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位脆弱，無(wú)法為子女提供良好的教育，貧困問(wèn)題代際傳遞，導(dǎo)致拉美貧困發(fā)生率長(zhǎng)期以來(lái)居高不下，成為世界上貧困化程度最高的地區(qū)之一；貧民窟人口密集，醫(yī)療條件落后、資源脆弱，限制了人力資本的積累。大量的社會(huì)財(cái)富集中在少數(shù)人手中，貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大化，生活在貧民窟的低收入群體與其他城市居民被嚴(yán)格割裂開(kāi)來(lái)，出現(xiàn)了明顯的社會(huì)分層；社會(huì)流動(dòng)性較差，貧困人口難以獲得同等的服務(wù)和待遇，逐漸成為城市的邊緣群體。

第四，過(guò)度城鎮(zhèn)化帶來(lái)環(huán)境惡化問(wèn)題。從自然環(huán)境看，超前和過(guò)度的城鎮(zhèn)化表現(xiàn)為拉美國(guó)家急劇增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)人口超過(guò)了資源和環(huán)境的承載力，造成城市污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化。從生活環(huán)境看，由于缺乏必要的城市基本維護(hù)設(shè)施，無(wú)序擴(kuò)張的貧民窟帶來(lái)的大量生產(chǎn)生活垃圾難以得到有效處理，嚴(yán)重影響了民眾的居住環(huán)境。從社會(huì)環(huán)境看，居住在城市貧民窟的貧困群體通常會(huì)采取暴力手段以維持日常所需的物質(zhì)條件，長(zhǎng)期貧困可能使其產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的不滿情緒，并逐漸發(fā)展為對(duì)社會(huì)公德、國(guó)家法律等的漠視，致使犯罪行為猖獗。

2.拉美城鎮(zhèn)化陷阱的成因

20世紀(jì)中期，拉丁美洲農(nóng)村土地高度集中，多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有土地，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展更是降低了對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的需求，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量增加。農(nóng)民被迫離開(kāi)農(nóng)村，涌入城市尋求工作和生活機(jī)會(huì)，但由于文化水平低、缺乏必要的勞動(dòng)技能，加之城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)供過(guò)于求、社會(huì)保障體系不完善等，使得這些貧困農(nóng)民很難在正規(guī)部門就業(yè)，以至于收入很低、生活無(wú)保障，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大影響。從拉美國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況看，土地制度安排與城鎮(zhèn)化陷阱之間存在必然的內(nèi)在聯(lián)系。

以阿根廷為例，19世紀(jì)初期，阿根廷在獨(dú)立后不久就頒布法令，將國(guó)有土地以低廉的固定租金長(zhǎng)期租借給政客、官僚及其他有產(chǎn)者，且不設(shè)土地租賃面積上限。19世紀(jì)中期，政府廢除了不得轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地的法律，允許土地自由交易，使土地集中愈演愈烈。19世紀(jì)80年代，由于大量流入的歐洲移民無(wú)力承擔(dān)購(gòu)買土地的費(fèi)用，外國(guó)公司和大牧場(chǎng)主開(kāi)始向廣大移民出租地塊，并逐漸形成了一種以大地產(chǎn)制為核心，租佃制和小農(nóng)場(chǎng)并存的土地制度[28]。阿根廷土地制度的演變歷史證明，殖民地時(shí)期產(chǎn)生的大地產(chǎn)制度在拉美國(guó)家獨(dú)立后仍然被保留下來(lái)。高度集中的土地制度使社會(huì)分裂形成有地的大農(nóng)牧場(chǎng)主和無(wú)地的雇農(nóng)兩大階層，雙方延續(xù)殖民地傳統(tǒng)建立起一種庇護(hù)—依附關(guān)系，為數(shù)眾多農(nóng)民或?yàn)榍f園主、農(nóng)場(chǎng)主的雇工，或?yàn)檗r(nóng)忙季節(jié)工，只能找到短期工作，自身生存條件堪憂。

20 世紀(jì)初期，拉美各國(guó)通過(guò)模仿歐洲，資本主義和工業(yè)化得到了一定程度的發(fā)展。但是與歐洲國(guó)家“農(nóng)業(yè)—輕工業(yè)—工業(yè)化”這一發(fā)展路徑不同，拉美國(guó)家在推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和土地制度并沒(méi)有得到根本性的改造，工業(yè)化缺乏內(nèi)部的需求和動(dòng)力。資本主義的發(fā)展和現(xiàn)代工業(yè)的起步，主要由出口帶動(dòng)，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)殖民化和對(duì)歐洲工業(yè)國(guó)依附性的不斷加深[29]。受“初級(jí)產(chǎn)品出口導(dǎo)向工業(yè)化”模式影響，大地主寡頭和大出口商人為了維護(hù)自身利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向單一化方向發(fā)展，加劇了拉美各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和差異性。

二戰(zhàn)以后，拉美國(guó)家爭(zhēng)取土地改革的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)開(kāi)始出現(xiàn)。但由于大農(nóng)牧場(chǎng)主把持國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，政府為避免經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不敢實(shí)施大規(guī)模的土地改革等觸及一次分配的結(jié)構(gòu)性改革。少數(shù)國(guó)家推行了土地改革，但卻不是完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下進(jìn)行的，因而實(shí)質(zhì)上并未改變農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，人地矛盾突出。一方面，分得土地的農(nóng)民得不到必要的資金與技術(shù)支持，無(wú)法有效經(jīng)營(yíng)；集體農(nóng)業(yè)則普遍經(jīng)營(yíng)不善，調(diào)動(dòng)不了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。另一方面，政府換屆使得土地改革出現(xiàn)反復(fù)，導(dǎo)致土地又被交還原主或被拍賣給新的主人。同時(shí)，進(jìn)口替代工業(yè)化戰(zhàn)略實(shí)行，工業(yè)化迅速展開(kāi)。此時(shí)，土地仍然被少數(shù)大地產(chǎn)主完全占據(jù)，工業(yè)化創(chuàng)造的城市就業(yè)機(jī)會(huì)迅速吸引了無(wú)地農(nóng)民的大量涌入。但是，由于農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)進(jìn)步均不利于勞動(dòng)力就業(yè)，導(dǎo)致拉美國(guó)家出現(xiàn)“生產(chǎn)性吸納不足”的問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：在農(nóng)業(yè)方面，土地的高度占有和發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)的引進(jìn)，很大程度上排斥了農(nóng)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的吸納；在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面，進(jìn)口替代戰(zhàn)略使得國(guó)內(nèi)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差不斷擴(kuò)大，拉美國(guó)家維持了“非耐用消費(fèi)品—耐用消費(fèi)品—中間產(chǎn)品—資本品”逐級(jí)替代的跨越式發(fā)展模式，使得工業(yè)生產(chǎn)對(duì)資本和技術(shù)的要求越來(lái)越高，對(duì)勞動(dòng)力數(shù)量的需求逐漸下降[30]。

由于拉美國(guó)家高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化是在工業(yè)化不足、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的背景下進(jìn)行的，城鎮(zhèn)化可以視作是隱性失業(yè)在農(nóng)村與城市間的轉(zhuǎn)移。在城鄉(xiāng)移民、勞動(dòng)力參與率以及城市自然增長(zhǎng)率三重因素的共同作用下，高速增長(zhǎng)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力與就業(yè)崗位之間出現(xiàn)了鴻溝，造成大量失地農(nóng)民失業(yè)。同時(shí)，20 世紀(jì)30-70 年代，拉美國(guó)家為追求“福利趕超”，推行社會(huì)高福利保障，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)的超前社會(huì)福利制度極大地加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，并最終引發(fā)了20 世紀(jì)80 年代的債務(wù)危機(jī)。之后，拉美國(guó)家推行社保體制改革，重點(diǎn)保障特權(quán)和中間階層，加劇了貧富差距。此外，拉美國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)施鼓勵(lì)自購(gòu)住宅政策，忽視提供公共保障性住房，失地農(nóng)民既無(wú)土地這一賴以生存的基本生產(chǎn)資料，又缺乏在城市購(gòu)買住宅的物質(zhì)資本，造成城市周邊貧民窟不斷擴(kuò)大。

拉美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，土地分配不均和社會(huì)保障缺乏會(huì)導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中產(chǎn)生大量貧民窟，并引致收入分配差距迅速擴(kuò)大。土地占有高度集中的大地產(chǎn)制度，是拉美國(guó)家陷入城鎮(zhèn)化陷阱的重要因素。有學(xué)者指出，“小農(nóng)制模式盡管不利于發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)場(chǎng)，但對(duì)于人口稠密的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)具有可行性，……使現(xiàn)代化進(jìn)程不至于因下層動(dòng)蕩而中斷”[31]。拉美國(guó)家高度集中的大地產(chǎn)制和土地改革的長(zhǎng)期滯后，使得培育自耕農(nóng)和私有小農(nóng)經(jīng)濟(jì)喪失了制度基礎(chǔ)，是阻礙拉丁美洲資本主義發(fā)展的消極因素，成為拉美經(jīng)濟(jì)落后、貧富分化加劇、陷入城鎮(zhèn)化陷阱等問(wèn)題的主要根源。

三、中國(guó)的土地制度安排與城鎮(zhèn)化進(jìn)程

從拉美國(guó)家的現(xiàn)代化歷史看，其在推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中并未處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展遠(yuǎn)跟不上高速的城鎮(zhèn)化步伐，也未能為工業(yè)化提供必要的基礎(chǔ)和載體。土地私有化導(dǎo)致大量農(nóng)村人口失去土地，而城市無(wú)法有效吸納大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，致使大量失業(yè)農(nóng)民涌向城市貧民窟，社會(huì)動(dòng)蕩不安，進(jìn)而落入城鎮(zhèn)化陷阱。

反觀中國(guó)，自改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，有超過(guò)7.4 億的農(nóng)村人口走進(jìn)城市，城鎮(zhèn)化率由1978 年的17.9%上升至2021 年的64.7%。城鎮(zhèn)化進(jìn)程不僅速度快，而且質(zhì)量較高，大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化并沒(méi)有帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)混亂和失序問(wèn)題。究其原因，中國(guó)的農(nóng)村土地制度安排是避免出現(xiàn)拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種問(wèn)題的重要保障。

1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地制度安排

土地制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展之間存在密切聯(lián)系，并深刻影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果實(shí)行的土地制度改革不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，那么就會(huì)阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。從我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程看，土地制度安排貫穿始終，并可以劃分為以下幾個(gè)階段：

（1）城鎮(zhèn)化的初步發(fā)展階段。新中國(guó)成立之初，我國(guó)開(kāi)展土地改革運(yùn)動(dòng)，廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民成為土地的主人，生產(chǎn)積極性大大提高。土地改革任務(wù)完成后，為解決當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)資料嚴(yán)重匱乏等問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始走上農(nóng)業(yè)合作化道路。1953-1957 年，第二次土地改革要求農(nóng)民將除小塊自留地之外的土地交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地從農(nóng)民個(gè)人私有到合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，確立了土地公有制。這在一定程度上克服了小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的局限性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，為工業(yè)化的建設(shè)和城鄉(xiāng)生機(jī)活力的恢復(fù)提供了重要的物質(zhì)條件。

1958年，為迅速發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，加速我國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義建設(shè)的步伐，我國(guó)發(fā)動(dòng)人民公社化運(yùn)動(dòng)這場(chǎng)生產(chǎn)關(guān)系與社會(huì)制度的巨大變革。公社體制下農(nóng)村土地實(shí)行單一的集體所有制，公社對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理，實(shí)行平均主義的分配方式。在這一制度下，農(nóng)民沒(méi)有生產(chǎn)的自主權(quán)，缺乏勞動(dòng)的積極性，過(guò)高的勞動(dòng)監(jiān)督和組織成本以及過(guò)低的勞動(dòng)激勵(lì)，直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)停滯、糧食減產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)紊亂，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了消極影響。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效供給使其對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐作用難以持續(xù)；另一方面，農(nóng)村土地歸公社集體所有，阻礙了土地的合理有效配置，限制了土地的城鎮(zhèn)化。此外，這一時(shí)期實(shí)行了嚴(yán)格的戶籍制度，大量低效率的剩余勞動(dòng)力只得滯留農(nóng)村，城鄉(xiāng)分割和二元結(jié)構(gòu)的局面開(kāi)始出現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展；三線建設(shè)和上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)更是使得我國(guó)的城鎮(zhèn)化停滯甚至出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

（2）城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。1978 年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，打破了之前土地所有權(quán)、使用經(jīng)營(yíng)權(quán)全面集中的局面，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，形成了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這一制度確立了家庭自主經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結(jié)合、收益與產(chǎn)出直接聯(lián)系，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，造就了中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“黃金時(shí)期”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效解決了農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，確保了農(nóng)村的穩(wěn)定安寧，為城市經(jīng)濟(jì)體制改革提供了穩(wěn)固后盾；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步提高，農(nóng)民收入和生活水平得到較大改善，為農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)奠定了重要基礎(chǔ)。這一時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使廣大農(nóng)村勞動(dòng)力得以解放，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累的大量資金，加之農(nóng)村地區(qū)寬松的土地政策，為農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了重要的支撐條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展很大程度上解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，開(kāi)啟了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化的有效途徑，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生了持久且強(qiáng)勁的推動(dòng)力。

20 世紀(jì)80 年代，《中華人民共和國(guó)土地管理法》的出臺(tái)修正，為大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地城鎮(zhèn)化提供了法律和制度保障。1994 年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，推動(dòng)了以土地為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。地方政府通過(guò)“低買高賣”（即低價(jià)征用農(nóng)民土地，高價(jià)賣出）獲取級(jí)差收益，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了大量的資金積累和財(cái)政支持。土地財(cái)政帶來(lái)的紅利，極大改善了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了城市的公共服務(wù)水平，城市的綜合承載能力顯著增強(qiáng)。在土地財(cái)政的作用下，城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，但是征地制度引發(fā)了較大的城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾和嚴(yán)重的用地模式粗放問(wèn)題，加劇了“人口城鎮(zhèn)化”遠(yuǎn)滯后于“土地城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

2002年，為了更有效地實(shí)現(xiàn)管理土地市場(chǎng)和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，原國(guó)土資源部印發(fā)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》。土地的招拍掛制度將土地使用權(quán)正式商品化，促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的興盛和城鎮(zhèn)化水平的快速提升。2004 年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確指出，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)村活力，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這一時(shí)期，城市建設(shè)如火如荼，但也帶來(lái)了諸如土地尋租、房地產(chǎn)過(guò)熱等問(wèn)題，很多農(nóng)民前往城市，但由于沒(méi)有城市戶口和穩(wěn)定工作，許多矛盾有待解決。

（3）城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新發(fā)展階段。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府創(chuàng)新發(fā)展理念，出臺(tái)一系列重大方針政策，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2020年黨的十九屆五中全會(huì)、2021年的中央一號(hào)文件、2022年的政府工作報(bào)告都明確提出，要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。一系列的政策措施表明，我國(guó)正不斷推進(jìn)以土地?cái)U(kuò)張為標(biāo)志的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向以人為核心的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

為促進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國(guó)致力于處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不斷深化土地制度改革。一方面，我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)了從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變，在維護(hù)各方權(quán)益的基礎(chǔ)上，有利于提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。另一方面，全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策；賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)放活經(jīng)營(yíng)權(quán)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)。

在宅基地方面，我國(guó)積極探索落實(shí)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，我國(guó)積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)；在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，為切實(shí)保障農(nóng)民利益，2013 年的中央一號(hào)文件明確提出，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。之后，國(guó)家不斷推進(jìn)征地制度改革，進(jìn)一步出臺(tái)和完善了征地補(bǔ)償制度，保障農(nóng)民合法權(quán)益。此外，我國(guó)不斷推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的建設(shè)，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。

通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制的完善，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)、要素和主體的全面激活，推動(dòng)了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移。考慮到農(nóng)民進(jìn)城落戶仍存在一些方面的限制，加之農(nóng)民進(jìn)城落戶要真正享受與市民同等的權(quán)利和社會(huì)保障也需要一個(gè)過(guò)程，中央明確了實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城落戶不以退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為條件的政策。對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)民，在維護(hù)其土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，引導(dǎo)和支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。而對(duì)于不愿意落戶的農(nóng)民，國(guó)家堅(jiān)持自愿、分類、有序的原則，尊重其自主定居意愿，允許其只就業(yè)居住而不落戶，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，享受城市的基本公共服務(wù)。2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》明確提出，要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，著力提升人民群眾的獲得感和幸福感。

農(nóng)村承包地和宅基地的保障功能為億萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城解除了后顧之憂，大量農(nóng)民離開(kāi)鄉(xiāng)村進(jìn)城，直接參與城鎮(zhèn)化建設(shè)。通過(guò)辛勤勞動(dòng)，他們一方面為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，另一方面也獲得了額外收入，增加了經(jīng)濟(jì)收益，同時(shí)享受到了城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，提高了生活水平。而在城市社會(huì)于戶籍、購(gòu)房、社保等方面不能徹底接納農(nóng)民融入城市的情況下，農(nóng)村的承包地和宅基地又為農(nóng)民提供了基本的保障，使得他們?cè)谟龅浇?jīng)濟(jì)危機(jī)、城市工廠裁員的情況下，依然能夠返回農(nóng)村憑借土地獲得基本的生活資料，生活沒(méi)有受到大的沖擊?？梢哉f(shuō)，農(nóng)村土地制度不僅保障了廣大農(nóng)民最基本的生存需要，維持了農(nóng)村穩(wěn)定，也為城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展提供了托底保障[32]。

2.中國(guó)是否會(huì)掉入城鎮(zhèn)化陷阱？

從我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程看，土地公有制構(gòu)成了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一大基本特征，與其他國(guó)家存在根本區(qū)別：一是城市建設(shè)用地的國(guó)有土地所有制；二是農(nóng)村的耕地、集體建設(shè)用地的集體經(jīng)濟(jì)組織所有制。土地的公有制特性可以使土地在建設(shè)和使用性質(zhì)轉(zhuǎn)換過(guò)程中，首先保證國(guó)家或者政府意志的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)農(nóng)村集體土地的低價(jià)征用能夠?qū)崿F(xiàn)工業(yè)化的積累和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。

農(nóng)村土地制度安排是影響城鎮(zhèn)化的重要因素，并已成為中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中廣大農(nóng)民包括已經(jīng)進(jìn)城和正在準(zhǔn)備進(jìn)城的以及將來(lái)不準(zhǔn)備進(jìn)城和愿意留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的群體特別關(guān)心的問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，是改革開(kāi)放后在繼承“一化三改”基礎(chǔ)上形成的，本質(zhì)上是以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任為基礎(chǔ)的土地歸屬與管理制度。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，黨和政府深刻認(rèn)識(shí)到土地對(duì)于農(nóng)民的極端重要性。習(xí)近平指出，“農(nóng)民失去土地，如果在城鎮(zhèn)待不住，就容易引發(fā)大問(wèn)題。這在歷史上是有過(guò)深刻教訓(xùn)的?！盵33]正因如此，中國(guó)高度重視平衡農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，堅(jiān)持土地集體所有權(quán)這一根本前提，保證了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義性質(zhì)。同時(shí)，通過(guò)穩(wěn)定土地承包權(quán)保證家庭最基本的生存和發(fā)展需要，通過(guò)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提升農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。可以說(shuō)，“三權(quán)分置”既充分保證了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自職能，又有效實(shí)現(xiàn)了土地的要素和財(cái)產(chǎn)雙重屬性的有機(jī)統(tǒng)一，適應(yīng)了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求。同時(shí)，我國(guó)政府維護(hù)農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)，在保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，不斷促進(jìn)土地這一生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，使得農(nóng)民更多地分享資產(chǎn)收入進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)收入分配差距、促進(jìn)社會(huì)和諧，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

在土地城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的基礎(chǔ)上，黨和政府也深刻認(rèn)識(shí)到，深入推進(jìn)從以土地為核心的城鎮(zhèn)化到以人為核心的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，是一個(gè)關(guān)系社會(huì)主義現(xiàn)代化全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型問(wèn)題，“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)”(3)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/05/content_5097845.htm.。為此，我國(guó)城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移制度由最初的限制發(fā)展向鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶轉(zhuǎn)變，通過(guò)開(kāi)展戶籍制度改革，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。要求在城鎮(zhèn)化過(guò)程中制定政策要設(shè)身處地為進(jìn)城務(wù)工人員著想，把當(dāng)前最需要照顧的、扶持的方面搞好(4)見(jiàn)新華網(wǎng)：《習(xí)近平：發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動(dòng)力》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-03/07/c_1122502719.htm.。為提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量和效果，中國(guó)著力解決當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的突出問(wèn)題，通過(guò)完善公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，保證進(jìn)城務(wù)工人員穩(wěn)定就業(yè)、享有與城市居民相同的公共服務(wù)；通過(guò)以購(gòu)買服務(wù)等方式支持農(nóng)民工未成年子女接受義務(wù)教育，完善和落實(shí)符合條件的農(nóng)民工子女在輸入地參加中、高考等政策，解決進(jìn)城農(nóng)民工子女進(jìn)城就學(xué)問(wèn)題；通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉；通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，讓留在農(nóng)村的老齡人口老有所為，心靈有所歸屬、精神有所慰藉。

總之，中國(guó)的土地制度安排及相關(guān)配套措施對(duì)于避免后發(fā)城鎮(zhèn)化國(guó)家陷入城鎮(zhèn)化陷阱發(fā)揮了重要的作用。首先，土地公有制一方面為城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)，另一方面使得城市不存在無(wú)主公地，城市的用地規(guī)劃和管理較為嚴(yán)格，從根源上避免了貧民窟的出現(xiàn)。其次，在農(nóng)村土地集體所有制下，外來(lái)人口在城郊居住必須接受集體經(jīng)濟(jì)組織或者房屋所有者的管理，才能租賃房子獲得居住權(quán)限，這在一定程度上避免了流動(dòng)人口可能帶來(lái)的社會(huì)混亂問(wèn)題。再次，我國(guó)堅(jiān)持以人為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民，通過(guò)實(shí)施一系列政策措施健全公共服務(wù)和社會(huì)保障體系，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市穩(wěn)定居住。最后，我國(guó)維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，進(jìn)一步保證了進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)穩(wěn)定和生活安寧。

四、堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路

中國(guó)與拉美各國(guó)同屬于發(fā)展中國(guó)家，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中都面臨著大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的挑戰(zhàn)，并且存在著一些共性問(wèn)題。在梳理拉美國(guó)家和中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，不同的土地制度安排使得城鎮(zhèn)化的發(fā)展成效產(chǎn)生了巨大差異。在吸收借鑒拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)立足自身國(guó)情，走出了一條以人為核心的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，為世界其他國(guó)家推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展貢獻(xiàn)了智慧和方案。

第一，堅(jiān)持以人民為中心。從拉美國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，資本主義的局限性表現(xiàn)出較為明顯的激進(jìn)性和功利性特征，資產(chǎn)階級(jí)過(guò)分關(guān)注自身利益，土地的高度集中和財(cái)富的過(guò)度占有，使得失地農(nóng)民流離失所、困頓不堪，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。根據(jù)馬克思主義唯物史觀，生產(chǎn)力的主體是人，人民群眾的實(shí)踐活動(dòng)推動(dòng)著人類社會(huì)向前發(fā)展。因此，只有堅(jiān)持以人民為中心，真正讓改革紅利更多更公平地惠及廣大人民群眾，才能確保改革不偏離正確的航向。走中國(guó)特色科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，核心是以人為本，關(guān)鍵是提升質(zhì)量，與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不單要推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而且要讓轉(zhuǎn)移人口充分就業(yè)，享受平等的權(quán)益和服務(wù)，最終全面融入城市。唯有如此，才能夠有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的自主轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的自我發(fā)展，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中彰顯社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公正性原則。

第二，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展水平是影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素，只有在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和生產(chǎn)力提高的基礎(chǔ)上，形成城鄉(xiāng)之間的互利良性循環(huán)，才能加速城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐。拉美各國(guó)在農(nóng)業(yè)發(fā)展不足的情況下推進(jìn)了高速的城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)供給與城鎮(zhèn)化需求的長(zhǎng)期不匹配，使得拉美國(guó)家城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，很大程度上影響了城鎮(zhèn)化陷阱的跨越。當(dāng)前，中國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平仍然較低，城鄉(xiāng)之間仍存在較大差距，因此必須進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，加大農(nóng)業(yè)投入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技支撐，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村人居環(huán)境整治，推動(dòng)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧。

第三，深化土地制度改革。土地制度安排對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展至關(guān)重要，拉美各國(guó)的教訓(xùn)說(shuō)明，高度集中的土地制度是其陷入城鎮(zhèn)化陷阱的主要原因。因此，我國(guó)必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)民進(jìn)城落戶不以退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)為條件的政策，使進(jìn)城農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂。同時(shí)，要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地審批制度，提高土地集約度，嚴(yán)守耕地紅線。加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，完善農(nóng)民增值收益分配制度，為進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等有償轉(zhuǎn)讓提供制度保障。

第四，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。健全社會(huì)保障機(jī)制和公共服務(wù)體系，關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定與公平正義，是推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要力量。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中忽視這一點(diǎn)，必然使其效果大打折扣。因此，要完善失業(yè)救濟(jì)、社會(huì)福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置等社會(huì)保障體系，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來(lái)的負(fù)外部性問(wèn)題，降低城鎮(zhèn)化的社會(huì)成本；對(duì)已進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口重點(diǎn)做好居住條件改善工作，著力完善住房保障體系，加強(qiáng)保障性住房供應(yīng)；平等對(duì)待進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)人口，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等公共服務(wù)均等化。