鄉(xiāng)村振興視野下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市：演進(jìn)邏輯、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與未來展望

翁貞林，唐文蘇，諶 潔

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院/江西省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院，江西南昌330045）

當(dāng)前我國“三農(nóng)工作”的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村振興的“五大目標(biāo)”中，產(chǎn)業(yè)振興是關(guān)鍵，而鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，無論是發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，還是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，都需要農(nóng)村土地制度改革的深化和拓展，尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革紅利的釋放，不僅要求讓農(nóng)民更多分享土地增值帶來的收益，而且要求“人、錢、地”鄉(xiāng)村振興三要素的合理配置。由于農(nóng)村“三塊地”改革，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革存在關(guān)聯(lián)性，因此，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度與農(nóng)地征收制度、宅基地有償轉(zhuǎn)讓或退出等制度改革的協(xié)同推進(jìn)及其改革成果的有效應(yīng)用。

2020年1月起，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地全面入市，學(xué)術(shù)界有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市前置條件（符合規(guī)劃、用途管制），入市主體，入市交易的范圍、方式和程序以及收益分配機(jī)制等問題進(jìn)行了理論與實(shí)踐的研究，從2015年3月啟動(dòng)的15個(gè)改革試點(diǎn)的探索性實(shí)踐來看，各地對(duì)入市范圍、入市途徑、入市主體等制度安排較為一致[1]，2016 年9月農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴(kuò)大至全部的33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)地區(qū)的理論研究與實(shí)踐改革成果已經(jīng)吸納到2019年新修訂的《土地管理法》，《土地管理法實(shí)施條例》已于2021年9月1日起實(shí)施。但從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)乃至2021 年9 月1 日起施行的第四次修改的《土地管理法》實(shí)施后的情況來看，不僅是有學(xué)者所提出的土地增值收益分配方面的制度差異化及其所表現(xiàn)出共性問題例如入市地區(qū)存量范圍的限制和配套制度建設(shè)的滯后，還存在產(chǎn)權(quán)制度不完整、增值收益分配機(jī)制不健全、三塊地改革協(xié)同性不夠等等問題[2-4]。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的政策目標(biāo)仍有待于進(jìn)一步實(shí)踐探索和理論研究。本文在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度入市改革理論分析、系統(tǒng)回顧農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化改革歷程的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，基于第一批33 個(gè)改革試點(diǎn)地區(qū)后期安排的余江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的推進(jìn)情況分析，總結(jié)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、障礙因素，探索完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度、增值收益分配機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村“三塊地”改革的協(xié)同性，以期為進(jìn)一步激活土地要素，為鄉(xiāng)村振興提供土地制度保障。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的制度演進(jìn)邏輯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途、且依法辦理土地所有權(quán)登記的農(nóng)村集體建設(shè)用地，有別于具有福利性質(zhì)、只能由村集體成員自住的農(nóng)村宅基地和公益性公共設(shè)施用地，是具有商業(yè)價(jià)值創(chuàng)造功能的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，其典型特征是營利性、流動(dòng)性和資本性，其相關(guān)制度安排主要包括產(chǎn)權(quán)制度、市場制度和收益分配制度。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，是可以通過市場化流轉(zhuǎn)，包括功能性流轉(zhuǎn)和權(quán)利流轉(zhuǎn)，也即直接入市，使存量農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的收益權(quán)能以及城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置。但由于大國小農(nóng)的基本國情，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制性質(zhì)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的直接入市，涉及利益相關(guān)者即地方政府、農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶之間的利益博弈。因此，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的市場化改革，歷經(jīng)2015-2019 年長達(dá)五年多的試點(diǎn)探索，形成的制度成果已經(jīng)吸納到新修訂的《土地管理法》中，表明與國有建設(shè)土地“同等入市、同價(jià)同權(quán)”的制度性障礙已經(jīng)消除，對(duì)入市流轉(zhuǎn)的范圍、方式和程序進(jìn)行了規(guī)定，但仍然存在著集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度不完整、增值收益分配機(jī)制不明確和各類土地要素改革協(xié)同性不夠以及農(nóng)地市場交易平臺(tái)的建設(shè)滯后等問題。因此，2021年1月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動(dòng)方案》中表述仍然是“積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”，表明農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還存在一些制約因素，試點(diǎn)探索還有待深化。然而，隨著“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移，需要進(jìn)一步深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市改革，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。其理論框架如下：

圖1 農(nóng)村集體經(jīng)營性土地制度直接入市的制度演進(jìn)邏輯

由圖1 可知，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地直接入市改革的過程，是通過“試點(diǎn)探索、強(qiáng)權(quán)賦能”，實(shí)現(xiàn)“三性”即營利性、流動(dòng)性和資本性由“弱”到“強(qiáng)”過程、“三制”即產(chǎn)權(quán)制度、市場制度和收益分配制度由“虛”到“實(shí)”的過程和市場化由“低”到“高”的過程，是誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷交互影響的過程，其政策取向是“還權(quán)于民，讓利于民”。通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，培育農(nóng)村集體經(jīng)營性土地交易的二級(jí)市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，最終實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價(jià)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。基于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的視角，農(nóng)村土地要素激活尤其重要，農(nóng)村“三塊地”改革的協(xié)同性、廢棄的農(nóng)村公益性建設(shè)用地和閑置的農(nóng)村宅基地的入市改革仍有拓展的空間。本文從誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷交互影響的視角，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度演進(jìn)機(jī)理進(jìn)行分析，并基于鄉(xiāng)村振興視野下討論拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的政策空間。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的制度演進(jìn)回顧

改革開放以后很長一段時(shí)間，中國集體經(jīng)營性建設(shè)用地禁止入市，直至1982年，中國城市經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)才開始嘗試有償轉(zhuǎn)出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地到1988年才被準(zhǔn)許入市。先后經(jīng)歷了快速擴(kuò)張、嚴(yán)格管控到相對(duì)穩(wěn)定的過程，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成和入市制度演變可分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷相互影響的4個(gè)階段。

1.1978-1998年：國家嚴(yán)格管控，地方零星探索

1978年改革開放后，我國實(shí)行農(nóng)地集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包的雙層經(jīng)營體制，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但仍然堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制形式。改革開放后，1982年《憲法》進(jìn)行了修改，第一次提出了“城市土地國有、農(nóng)村土地集體所有”的土地所有權(quán)的分配形式，明確了農(nóng)村土地歸集體所有，不得流轉(zhuǎn)上市。1984 年，隨著農(nóng)村改革推進(jìn)和城市改革拉開序幕，國家頒布了一系列促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的政策，迅速下放了集體建設(shè)用地審批權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地第一次具有了經(jīng)營屬性，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)化就業(yè)，快速拉動(dòng)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的需求增長。較為典型的為蘇州、無錫、常州等蘇南地區(qū)，改革開放初期直至80年代中后期，受上海的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和信息輻射，這些地區(qū)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”[5]。但由于20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程過快，大中城市用地規(guī)模擴(kuò)大，小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展受到擠壓，許多之前用于發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地被迫閑置，隨后各地展開了自行探索。1986年，國家頒布《土地管理法》，破除城鄉(xiāng)土地由不同部門分別管理（城市土地由建設(shè)部門主管、農(nóng)村土地由農(nóng)業(yè)部門主管）的體制，實(shí)行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。同時(shí)明確了土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，規(guī)定國有土地開始作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，集體土地不許進(jìn)入市場。這一階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管控與20 世紀(jì)60 年代的做法一致，即堅(jiān)決禁止集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。1988 年的憲法修正案，刪去了《憲法》中“禁止土地出租”的規(guī)定，同時(shí)增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1988 年，國家對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第一次修改，明確了“國有土地有償使用制度”，集體所有土地的使用權(quán)也可以依法轉(zhuǎn)讓；1992 年，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》中確定“集體所有土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓”。1998 年國家對(duì)《土地管理法》進(jìn)行第二次修改，仍然規(guī)定“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租于非農(nóng)建設(shè)”。所以，從總體上說，這一階段國家層面并未認(rèn)可集體所有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)[6]，仍處于嚴(yán)格管控階段[7-8]，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市現(xiàn)象只是零星出現(xiàn)在江浙等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地帶[9]，出現(xiàn)了隱形的土地流轉(zhuǎn)市場。

2.1999-2006年：國家放寬限制，改革創(chuàng)新試點(diǎn)

20 世紀(jì)90 年代中期大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉[10]，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地中工礦倉儲(chǔ)用地閑置與商業(yè)、服務(wù)等用地供應(yīng)不足同時(shí)并存，形成的隱形市場帶來合法化訴求。因此，為了加強(qiáng)管控以及探索直接入市途徑，1999 年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地邊界。同時(shí)期原國土資源部在蘇州和蕪湖首先開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，2001年又?jǐn)U大在安徽省和廣東順德試點(diǎn)，探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的有效路徑。2004年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化嚴(yán)格土地管理的決定》，明確在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)使用權(quán)，并第三次對(duì)《土地管理法》作出修改，提出“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，由此，健全了土地征收制度。2005 年的原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》，將各地試點(diǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，也即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。此階段放寬限制，改革創(chuàng)新試點(diǎn)，極大程度上推動(dòng)了全國農(nóng)村集體土地交易流轉(zhuǎn)市場的建立。但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管控仍處于國家嚴(yán)格管控下，普遍屬于一種“自有自用”的封閉運(yùn)行模式。然而基于農(nóng)用地與非農(nóng)用地的利益差別較大，各地農(nóng)村農(nóng)用地不免會(huì)自發(fā)向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移，特別是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的沿海地區(qū)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以此收取轉(zhuǎn)讓金、增加收益的現(xiàn)象極為普遍。其中廣東南海地區(qū)推行的土地股份合作制改革，以市場需求為導(dǎo)向，租賃為入市的主要形式，率先開展了農(nóng)村土地制度改革的探索和實(shí)踐，為浙江、江蘇、上海等沿海地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3.2007-2012年：流轉(zhuǎn)試點(diǎn)深化，保障農(nóng)民權(quán)益

在國家政策支持下，北京、天津、廣東、浙江、江蘇、重慶、安徽等省市逐步展開試點(diǎn)工作，通過這些省市試點(diǎn)試驗(yàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索及其經(jīng)驗(yàn)做法引起各方關(guān)注。2007 年，中央批準(zhǔn)重慶和成都為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，土地制度改革試驗(yàn)是其重要內(nèi)容[11]。2008 年，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，提出“對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。2009年原國土資源部落實(shí)中央決定，出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展若干意見》，強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2010 年中央一號(hào)文件明確提出“加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作”[12]，并“加快修改土地管理法”。2012 年中央一號(hào)文件提出了“2012 年基本完成覆蓋

農(nóng)村所有各類土地的所有權(quán)確權(quán)頒證登記工作”。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求現(xiàn)有法律必須對(duì)土地使用權(quán)、所有權(quán)、資格權(quán)界定清楚。因此，地方和中央各自對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市展開了“自下而上”和“自上而下”的雙向探索，如浙江嘉興采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織固定資產(chǎn)與非固定資產(chǎn)分離、村民會(huì)員與經(jīng)濟(jì)成員身份分離措施，溫州嚴(yán)格遵循土地產(chǎn)權(quán)落實(shí)到人、產(chǎn)權(quán)隨人的原則，積極構(gòu)建創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市運(yùn)行機(jī)制。該階段的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索的重要目標(biāo)是加快包括集體經(jīng)營性土地的農(nóng)村土地確權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

4.2013年至今：改革全面深化，制度障礙掃除

2013 年中央一號(hào)文件提出了“嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場”。同年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》，提出允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下出讓、租賃或入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。至此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市正式被提上日程。隨后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成為農(nóng)村土地制度改革政策文件和學(xué)術(shù)交流場域的高頻詞。例如，2014 年中央一號(hào)文件提出了“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度機(jī)制”。2014 年12 月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑、市場交易和服務(wù)監(jiān)管進(jìn)行了明確規(guī)定,范圍僅限于存量用地，嚴(yán)控增量。2015 年初，原國土資源部在全國范圍內(nèi)選擇33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地制度三項(xiàng)（農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度）改革試點(diǎn)，各地根據(jù)實(shí)際選擇改革項(xiàng)目，首批集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革只有15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。2016年中央一號(hào)文件又一次提出了“總結(jié)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個(gè)人分享的增值收益”。同年，財(cái)政部、原國土資源部出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)征收使用管理暫行辦法》，對(duì)于規(guī)范政府、集體與農(nóng)民三者之間收益分配提出了具有可操作性的指導(dǎo)性意見。2017 年10 月，黨的十九大強(qiáng)調(diào)繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確了“有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地”和“進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地政策”，這一政策演進(jìn)表明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市改革，不僅需要兼顧各方利益，賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，還需要有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。成都市郫都區(qū)寶華村通過基層治理“三治合一”和集體建設(shè)用地改革相結(jié)合的方法，在集體建設(shè)用地確權(quán)、入市利益分配等方面尊重村民意愿并提高其參與意愿，形成了“土地綜合確權(quán)-集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市-鄉(xiāng)村綜合治理”的改革機(jī)制。

2019年中央一號(hào)文件明確提出了“在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套設(shè)施，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2019 年第十三屆全國人大常委會(huì)通過第四次修改后的《土地管理法》，明確了“在依法、符合規(guī)劃，并通過集體組織三分之二以上成員或村民代表的同意下，經(jīng)由出讓或出租等方式，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，且“使用者獲得該地的使用權(quán)后仍可以轉(zhuǎn)讓或抵押”，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)掃清障礙[13]。2019 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，明確了把依法收回的閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設(shè)用地在農(nóng)民自愿前提下，可轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以擴(kuò)大入市規(guī)模[14]，這標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革又向前邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

針對(duì)鄉(xiāng)村振興中鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足困難，2020年中央一號(hào)文件明確提出農(nóng)村集體建設(shè)用地可以通過入股、租用等方式直接用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。按照“放管服”改革要求，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地審批進(jìn)行全面梳理，簡化審批審核程序，下放審批權(quán)限，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度。2020年4月，中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，再次明確提出了“推進(jìn)土地要素市場化配置，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。2020年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議，提出實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)“守住耕地生命線”。2021 年1 月自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，明確“要為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間”。2021 年4 月國務(wù)院修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體、入市范圍、入市程序和交易規(guī)則、市場監(jiān)管等進(jìn)行了明確規(guī)定，明確了“鼓勵(lì)鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。由此可見，在統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，加快構(gòu)建國內(nèi)循環(huán)為主體、國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局下，保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革顯得尤其迫切。

從4個(gè)階段的政策和制度演變分析中可以看出，首先由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素價(jià)格的不斷上漲，使得農(nóng)戶經(jīng)營的邊際收益遞減；其次由于對(duì)土地和勞動(dòng)力相對(duì)價(jià)格的調(diào)整，農(nóng)民非農(nóng)收入增加，廣大農(nóng)民對(duì)土地的需求減少，因此為優(yōu)化土地資源配置，實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行了土地“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)性探索，是典型的誘致性制度變遷；但是由于制度本身具有的公共物品性質(zhì)，以及政策制度變遷過程中“搭便車”行為的存在，導(dǎo)致了存在由農(nóng)民自發(fā)形成或者說靠誘致性制度變遷形成的新制度安排的供給不足?；诖?，為了彌補(bǔ)誘致性制度變遷帶來的制度供給不足，政府部門必須介入其中，用強(qiáng)制性制度變遷解決其不足。中央政府作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的制定者和實(shí)施者，決定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度調(diào)整的主要方向。從“嚴(yán)格管控，不得入市”“放寬限制，試點(diǎn)創(chuàng)新”“深化試點(diǎn)，增加權(quán)益”到“全面改革，掃清障礙”，采用漸進(jìn)改革的方式，一方面是對(duì)不同區(qū)位資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大的考量，另一方面是由于激進(jìn)式改革成本較高，不確定性也更大。總之，誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷的交互作用，不同主體對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的不同理解進(jìn)一步促進(jìn)了集體建設(shè)用地制度的調(diào)整。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

我國農(nóng)村實(shí)行土地集體所有制，是社會(huì)主義性質(zhì)和初級(jí)階段的國情所決定的，包括農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在內(nèi)的“三塊地改革”，是不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，改革的方向是“還權(quán)于民”“讓利于民”，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度從限制入市到試點(diǎn)探索，再到入市制度障礙的掃除，這對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場有重大意義和深遠(yuǎn)影響，但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”仍有很大的改革空間，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市國家管制，是為了進(jìn)一步規(guī)范我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市過程[15]。

在2015年3月啟動(dòng)的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地直至2016年9月由原來的15個(gè)試點(diǎn)縣擴(kuò)大到全部33個(gè)縣（市區(qū)），暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律的方式推動(dòng)改革試驗(yàn)，各地試點(diǎn)實(shí)踐形成的特色典型模式取得了一定成效[16-17]，例如廣東南海將零星分散的土地集中整合，首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，以租賃入市為主要形式[18]，即“南海模式”；浙江德清縣通過實(shí)行土地異地置換，使零星分散、區(qū)位條件不佳的土地也能入市流轉(zhuǎn)[19]，即“德清模式”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度市場化的終極目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。農(nóng)村承包地、農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地是緊密關(guān)聯(lián)的，各地農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)來看，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地等“三塊地”的改革試點(diǎn)，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，形成了一些制度性成果，被新修訂的《土地管理法》吸納。雖然2021年9月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行”，但總體而言，對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)安排、市場開放性、增收共享機(jī)制等根本問題尚未完全形成共識(shí)，減少土地征收、閑置的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或有償退出、廢棄的公益性建設(shè)用地入市等農(nóng)地改革的協(xié)同性仍需要理論研究深化與實(shí)踐探索。

江西省余江區(qū)是全國首批33 個(gè)改革試點(diǎn)縣之一，2015 年主要承擔(dān)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，2017 年又承擔(dān)了土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)，2019 年又承擔(dān)了國家“探索二輪土地承包到期后延包的具體辦法改革試點(diǎn)”任務(wù)。2019年底，國家發(fā)改委等十八部門聯(lián)合印發(fā)《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》中，余江區(qū)又加快推進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革試點(diǎn)。余江區(qū)借鑒了2015年首批啟動(dòng)的宅基地制度改革的成果，遵循“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場運(yùn)作和互利共贏”的改革思路，通過民主決策擬定實(shí)施方案，有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市改革。截至2020年底，全區(qū)入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地4 宗，面積132.03 畝，成交價(jià)922.04 萬元，其中就地入市3 宗，面積112.03 畝，異地調(diào)整入市面積20畝(1)數(shù)據(jù)來源于鷹潭市自然資源局，http：//zrzyj.yingtan.gov.cn/index.html.。余江區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，進(jìn)一步釋放改革紅利，激活土地要素，有效促進(jìn)了“鄉(xiāng)村振興”。然而總結(jié)余江區(qū)實(shí)踐效果，結(jié)合其他試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐結(jié)果，可以看出目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市仍面臨很多的挑戰(zhàn)。

第一，產(chǎn)權(quán)制度安排存在缺陷。農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和生活中，產(chǎn)權(quán)和治理權(quán)是舉足輕重的兩方面。而土地制度的核心即是土地產(chǎn)權(quán)和土地治權(quán)，屬于土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度兩方面重要內(nèi)容。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革中，土地產(chǎn)權(quán)和土地治權(quán)是相輔相成的，市場有效和政府有為兩項(xiàng)缺一不可。而從現(xiàn)實(shí)效果審視，在集體建設(shè)用地“使用權(quán)”中法律定性不明，地方各自對(duì)集體建設(shè)用地“使用權(quán)”的理解存在偏差，各試點(diǎn)地和農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的做法使得農(nóng)村集體建設(shè)用地難以有效管控。

第二，產(chǎn)權(quán)市場開放性不夠。由于相關(guān)制度并不完善，統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)交易市場尚未形成，余江區(qū)改革不能與其他試點(diǎn)地區(qū)之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。不同區(qū)位間的集體經(jīng)營性建設(shè)用地只限于“存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地”，并且基本上只用于“倉儲(chǔ)”“商業(yè)服務(wù)”等，“增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地”并未納入入市范圍，且入市土地用作其他用途的方式尚未開發(fā)出來。例如，宅基地整治或集約利用，除新增空閑宅基地確實(shí)需要依法復(fù)墾為耕地外，是否變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地尚不明確?？梢悦黠@看出集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市范圍過窄，入市用途限制較多，產(chǎn)權(quán)市場開放性較低。

第三，增收共享機(jī)制不健全。在現(xiàn)階段集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中，雖然農(nóng)民集體和地方政府均能獲得土地賠償費(fèi)，但從分配機(jī)制上看，地方政府能從收益調(diào)節(jié)金中獲得利益，但獲取的份額小于農(nóng)民集體所獲。然而集體建設(shè)用地入市規(guī)模往往地方政府擁有更大的話語權(quán)，當(dāng)集體利益侵占了社會(huì)公共利益時(shí)，影響地方政府參與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性，當(dāng)土地增值收益無法實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公平共享，地方政府無法將更多資金投入到城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重不足。另一方面，集體建設(shè)用地入市后農(nóng)民集體獲得增值收益遠(yuǎn)高于政府征地補(bǔ)償，將會(huì)加劇地方政府公益性征地的難度，不利于當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的未來展望

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的制度邏輯分析，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地最終實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”，其政策改革的主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。農(nóng)村是一個(gè)廣闊的地理空間，承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)等多種功能?；趪?yán)格保護(hù)耕地和保護(hù)農(nóng)民利益的角度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在強(qiáng)化保障國家糧食安全和服從國土空間規(guī)劃下，需要不斷探索入市改革的政策空間。

1.農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與國土空間規(guī)劃相銜接

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度助力鄉(xiāng)村振興多重目標(biāo)兼容的方法是“協(xié)同”。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的前置條件是符合規(guī)劃和用途管制。因此，基于鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)要求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革應(yīng)服從國土空間規(guī)劃，堅(jiān)持基本農(nóng)田保護(hù)線、生態(tài)紅線、城市邊界“三線合一”，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的思路，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，探索農(nóng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，破解城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地增值收益城鄉(xiāng)分配不公、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地不足與存量建設(shè)用地利用不充分同時(shí)并存的兩大難題，入市主體通過民主程序，確定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，合理布局農(nóng)村“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”空間，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，從而以農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

2.服從耕地非農(nóng)化、非糧化傾向的管控目標(biāo)

集體建設(shè)用地使用權(quán)入市改革的前提要“穩(wěn)糧”。耕地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略資源，保護(hù)耕地是《土地管理法》最重要的政策目標(biāo)，歷經(jīng)四次修訂，這一政策目標(biāo)始終未變且不斷強(qiáng)化，例如新修訂的《土地管理法》仍然明確“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。農(nóng)地資源配置農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)，其收益遠(yuǎn)低于用于工商業(yè)的收益，正是由于建設(shè)用地與農(nóng)用地的巨大產(chǎn)出效益差距[20]，往往城郊農(nóng)民憑借區(qū)位優(yōu)勢(shì)獲得巨大收益，然而城市的擴(kuò)張是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的推動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資的拉動(dòng)，且尚有部分集體建設(shè)用地由于以往審批不規(guī)范的既定事實(shí)，造成不同區(qū)域農(nóng)民利益失衡。因此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及耕地占補(bǔ)平衡、推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，應(yīng)強(qiáng)化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，嚴(yán)禁在生態(tài)紅線內(nèi)產(chǎn)生新增耕地，切實(shí)防止“有可能產(chǎn)生農(nóng)民失地、收益分配不公、耕地紅線失守和國家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)等問題”[21]，嚴(yán)守耕地紅線，有效制止耕地非農(nóng)化、非糧化傾向，即使高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)新增耕地和產(chǎn)能提升指標(biāo)的交易收益，需要優(yōu)先用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地產(chǎn)能提升。

3.拓展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)模

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方向是“擴(kuò)基”。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)要求是存量用地。新修訂的《土地管理法》明確了“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”。這部分宅基地，如果符合國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的，準(zhǔn)許入市流轉(zhuǎn)，可以擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)模，增加進(jìn)城農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。因此，如何促進(jìn)宅基地的有償使用和有償退出，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，從試點(diǎn)地區(qū)向全國拓展，仍然需要細(xì)化政策的實(shí)施路徑和具體方案。

另外，由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，量大塊小、零星分散，城鄉(xiāng)土地“增減掛”操作難度大，入市的用途只能是工商業(yè)用地,不能用于住宅建設(shè)，與國有建設(shè)用地即使掛牌上市“同權(quán)”但交易價(jià)格受限，難以達(dá)到“同價(jià)”，實(shí)質(zhì)上還是使用權(quán)的約束。

因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)、平等交換和公共資源均等化配置，所以，擴(kuò)大農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模，拓展其用途，仍然是值得探索的方向。

4.完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的分配方法

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的核心是“共享”。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是行政村或村小組，從各地試點(diǎn)來看，入市主體一般由土地所有權(quán)法定代表人或委托代理主體組織實(shí)施入市。村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人頻繁變動(dòng)，或委托代理人的信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)，均使得集體建設(shè)用地相對(duì)于國有建設(shè)用地使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)較大，需通過同權(quán)賦予集體建設(shè)用地更多轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)能。在當(dāng)前土地出讓金占地方政府財(cái)政收入比重居高不下的情況下，因地制宜設(shè)置合理增值收益金比例，減少地方政府因縮小土地范圍帶來的財(cái)政收入壓力，才能加快推進(jìn)其入市進(jìn)程。尤其是入市的基礎(chǔ)工作，即村級(jí)土地利用規(guī)劃編制、宅基地確權(quán)登記頒證等基礎(chǔ)工作，仍然主要依靠政府“有形的手”在推動(dòng)，合理確定入市土地增值調(diào)節(jié)金比例顯得尤其重要。

集體經(jīng)濟(jì)組織與集體成員之間的利益分配，只是要求留足集體后在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配，而修訂的《土地管理法》也沒有明確入市收益的分配方法。當(dāng)前地方政府“土地財(cái)政”依賴下，多數(shù)試點(diǎn)地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市產(chǎn)生的收益多是由政府制定的相關(guān)辦法來決定分配的，農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)民參與決策的機(jī)會(huì)小，其利益難以得到保障；其次因?yàn)闆]有統(tǒng)一規(guī)定，各地政府在收取調(diào)節(jié)金方面存在法律性質(zhì)不明[22]，基于“理性人假設(shè)”[23]，政府收取調(diào)節(jié)金后，剩余利益將在集體和農(nóng)民間分配，二者間必將會(huì)圍繞剩余利益相互博弈。

因此，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)市場體系目標(biāo)，其政策價(jià)值取向是“還權(quán)于民”“讓利于民”[24]，但關(guān)鍵是要構(gòu)建政府、集體和農(nóng)戶等相關(guān)主體土地增值共享機(jī)制，集體建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市“市場價(jià)格”的銜接[25]，避免集體經(jīng)營性建設(shè)用地征收補(bǔ)償與入市分紅造成的收入差距過大。因此，應(yīng)在民主決策、兼顧利益的基礎(chǔ)上，形成科學(xué)合理、多方接受的土地增值收益分配辦法及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。