“中國海洋安全的現(xiàn)狀與前景展望”筆談*

胡 波 張良福 吳士存 朱 鋒 李衛(wèi)海 金永明

中美戰(zhàn)略競爭的特殊性及風險

胡 波(北京大學國際關系學院研究員)

“戰(zhàn)略競爭”這個詞，中國官方是不承認的。因為其是學術的概念，所以我們會提到。因為中國力量的發(fā)展，導致中美力量差距縮小，但中美競爭是客觀存在的?，F(xiàn)在關于中美競爭有很多解讀，諸如“修昔底德陷阱”“新冷戰(zhàn)”等。但是，我想說的是，這些很多的論斷，恐怕太過于簡化歷史。無論是跟歷史上其他大國競爭，還是跟以前的中美競爭相比，今天中美競爭的特殊性都可能是前所未有的，至少有五個方面。

一、海空是主要的競技場

海洋是中美大國競爭的主要地域，這有別于歷史上大多數(shù)大國競爭的案例。中美核能力及規(guī)模均相距甚遠，中國不是美國在核領域的主要競爭對手；中美沒有陸地接壤，美國軍隊尚沒有部署到中國邊境地區(qū)，故雙方在陸上直接接觸的可能性很小。而唯獨在西太平洋地區(qū)的海上，中美兩軍力量對比正在急劇變化，有可能形成勢均力敵的態(tài)勢，因而成為競爭的焦點。相比于以往的大國關系，今天中美間的矛盾和不穩(wěn)定因素主要集中在海上、陸上，而在核領域很大程度上是安全的。

海上的競爭通常是不穩(wěn)定的，因為沒有前線與后方之分，也沒有固定界限的限制。?？掌脚_都是移動的，這無形中增大了競爭的范圍，并使得競爭態(tài)勢更為復雜。就攻防平衡而言，海軍平臺有著先天的彈性，區(qū)分某一平臺和武器是進攻性還是防御性的，是相當困難的。一國發(fā)展海軍和海權，無論基于何種理由，在對手看來都是擴張性的行為。這一方面會增強自身的威懾力，但同時也刺激了更多的沖突。盡管強大的防御力量通常被視為最有效的威懾，海權卻是一種矛盾性的平衡，即在有效應對戰(zhàn)爭威脅的同時，也增加了摩擦與沖突的風險。

二、能力和利益的非對稱與不對等

冷戰(zhàn)末期，美國和蘇聯(lián)無論是在常規(guī)方面還是核領域，基本旗鼓相當。雖然中國近些年軍事現(xiàn)代化成就顯著且還將繼續(xù)發(fā)展，但在可預見的將來，中美軍事關系依然是不對稱的，美國保有明顯的優(yōu)勢。美軍的武器、訓練和體系能力依然遠遠強于中國人民解放軍。由于彼此缺乏可信的威懾，這種不對稱性會導致不穩(wěn)定性。另外，美蘇的爭奪主要集中在東歐和亞非拉等中間地帶，除了核威懾外，一方通常不會直接威脅另一方的主權與安全。美蘇(俄)之間并沒有一方感到自己已取得的勢力成果正在被“奪走”或一方認為本屬于自己的就應該“收回”。而在中美博弈中，競爭主要局限于中國周邊。中方處于明顯的戰(zhàn)略劣勢，美國深深地介入中國的國家統(tǒng)一、領土完整、主權和海洋權益。而中國基本不具備在美國本土周邊投射軍力和軍事介入美國事務的能力。而且，與冷戰(zhàn)時期美蘇能大體接受在歐洲的力量平衡不同，今天中美尚無法承認對方在包括東海、南海和臺海在內(nèi)的東亞海域內(nèi)的優(yōu)勢地位和力量存在。

三、博弈環(huán)境的高度透明化

很長一段時期，互動的保密性和決策的集中性是中美關系得已轉圜并發(fā)展的重要保證，但這個條件越來越成問題。一方面，美國國內(nèi)參與和影響決策的主體越來越多，雜音也越來越多。特別是在國內(nèi)政治激化的背景下，對華強硬在美國已經(jīng)是“政治正確”。另一方面，客觀來看，中美危機管理博弈的戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)術環(huán)境都變得越來越透明，這都會掣肘兩國的危機決策。

首先是戰(zhàn)略環(huán)境的透明。大眾媒體和公眾的廣泛參與，極大影響了各國的決策。以往的大國軍事博弈基本局限在兩國的高層和專業(yè)的統(tǒng)帥機關，他們壟斷了情況和信息。在軍隊內(nèi)部，絕大部分人也只是依令行事。當今世界，開源數(shù)據(jù)豐富，媒體特別是社交媒體高度發(fā)達，大眾對軍事裝備、行動和摩擦事件的關注度相當高，軍事博弈很難保密，基本處于一個開放的環(huán)境中。處理突發(fā)事件或軍事危機往往需要“靜悄悄外交”，歷史上大多數(shù)重大危機也是通過這種方式才得到了較好解決。然而，在當今的世界，這已經(jīng)幾乎不可能。而且，隨著時間的推移，這種透明化帶來的困境會更趨嚴重。20年前的中美撞機事件，如果發(fā)生在2021年，即便在其他條件都保持不變的情況下，也不可能得到那樣的解決。因為戰(zhàn)略環(huán)境的透明會使得事件的解決更加棘手。

其次是戰(zhàn)術環(huán)境的透明。在現(xiàn)場的對峙或對抗中，由于全天候和全方位的預警、監(jiān)視和偵察(ISR)的發(fā)展，戰(zhàn)場態(tài)勢往往一目了然。這會加大“零和博弈”的困境，因為誰也不想成為膽小鬼或主動退讓的一方。在中美間的海上摩擦與對抗中，由于雙方都有強大的態(tài)勢感知能力，這種困境更為明顯。

四、戰(zhàn)略文化的巨大差異

中美有著迥然不同的地緣環(huán)境、歷史經(jīng)歷和國家制度，在運用和使用武力方面有著非常大的文化差異。以往的大國競爭中，各方間當然也存在戰(zhàn)略文化差異，但鮮有中美間這樣大的差距。美國追求絕對安全，實行的是進攻性的國防政策，防線推至包括中國周邊的廣袤全球；而中國仍奉行防御性的國防政策，戰(zhàn)略重心集中在本土及其周邊。這種差異導致他們在危機中的關注重點顯著不同。美國最看重影響力，而中國的核心關切是領土主權。美國學者江憶恩(Alastair Iain Johnston) 比較了中國與美國和蘇聯(lián)等傳統(tǒng)大國在危機中的行為差異，有相似的結論，即中國對領土主權的重視程度要遠遠超過美俄等國。他給出的解釋是，中國是新獨立的國家，且在近代有著百年屈辱歷史，有著特殊的政治合法性焦慮和民族主義。

中國文化以和為貴，歷來謹慎使用武力，事實上不太習慣于威懾和對等反應。當危機發(fā)生后，中方多以外交攻勢為主，譴責、抗議和講道理，除非局面已無可挽回，否則避免使用武力。由于外交表態(tài)缺乏相應的行動支撐，外界往往會誤認為中方的立場和底線是不明確的，因此就有升級事態(tài)的沖動。在沖突、危機爆發(fā)之前，中方不善于采取預防性措施積極應對。而當沖突、危機爆發(fā)之后，為了避免繼續(xù)遭受損失，反應多有過激，這種過激的行為又被外界負面解讀為好戰(zhàn)、擴張等。而美國使用武力的門檻則較低，自獨立建國以來，長期處于戰(zhàn)爭狀態(tài)。冷戰(zhàn)后，美國精英圈子普遍支持使用武力，在維持秩序、推進民主等口號下，武力的使用出現(xiàn)了爆發(fā)性增長。

中國強調(diào)“穩(wěn)定”和“大局觀”的文化也決定了在危機沒有徹底攤牌或爆發(fā)成全面戰(zhàn)爭前，中國通常會保持克制。強調(diào)“穩(wěn)定”意味著中國存在“大事化小、小事化無”的克制偏好。大局觀則意味著危機中包括一線部隊的各個層級，在考慮局部得失的同時，也得服從國家的整體外交和國防大局。而美國習慣于針對具體問題，用利益交換的方式，尋求軍事上、法理上或技術上的解決。中國非常強調(diào)正義或責任的劃定。危機爆發(fā)后，中國的第一反應是厘清事件發(fā)生的是非曲直而非管控危機本身。出于責任區(qū)分和國家尊嚴的考慮，中國有時候更重視象征性姿態(tài)，比如道歉。美國則習慣于從博弈的視角以施壓與妥協(xié)并用的手段來管理危機，更關注事件本身，其往往從工具層面考慮問題，帶有強烈的功利主義傾向，即如何塑造對己更有利的現(xiàn)場、外交和輿論態(tài)勢，如何利用事件最大化自己的利益。

雙方在戰(zhàn)略文化方面唯一的共同點，是缺乏均勢(Balance of Power)的習慣，而這反而可能會構成危機管理的重大障礙。在古代的很長時期內(nèi)，中國往往居于東亞地區(qū)的主導地位。在近現(xiàn)代，中國往往作為一個弱國或大國在世界存在，鮮有作為一個強國與其他強國共處的經(jīng)驗。而美國已經(jīng)對其世界的主導地位習以為常，帶有先天的傲慢和美國例外主義。正如基辛格所言，“美國歷史上從來沒有參與過均勢體系”，通過均勢來促進國家利益“一直是美國人不能接受的”。

五、科技發(fā)展帶來的不確定性

軍事技術的發(fā)展往往是推動或左右軍事競爭態(tài)勢的重要因素，攻防平衡理論甚至認為，軍事技術是影響戰(zhàn)略穩(wěn)定性的最重要的系統(tǒng)性變量。進攻與防御哪個更占優(yōu)勢首先是由當時的技術形態(tài)決定的。一個基本的共識是，平臺機動性的創(chuàng)新更有利于進攻，而火力的創(chuàng)新則更有利于防御。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，還沒有爆發(fā)大規(guī)模的海戰(zhàn)。但從那時起，許多技術發(fā)展起來——核潛艇、防空系統(tǒng)、隱身、垂發(fā)反艦導彈——還沒有在連續(xù)的戰(zhàn)斗中進行測試。最近的一些創(chuàng)新諸如網(wǎng)絡武器、反衛(wèi)星武器、高超音速導彈、遠程反艦彈道導彈、量子計算和人工智能等更加劇了這種不確定性。

今天的海上軍事體系已經(jīng)變得相當復雜，陸、海、空、天、網(wǎng)等域與域之間的界限變得模糊，海上的軍事競爭已經(jīng)是全要素、全軍兵種的對抗。歷史上，人類第一次出現(xiàn)了真正全域的軍事對抗。在這種情況下，準確衡量自己和對手的能力變得愈發(fā)困難。這也意味著軍備控制很難操作，信任措施很難建立。

無人系統(tǒng)和智能武器的應用還會削弱武力使用的政治和道德限制，從而降低沖突或戰(zhàn)爭的門檻。此外，智能武器還可能因算法紊亂或電磁干擾，出現(xiàn)誤判或誤操作的情況。例如，網(wǎng)絡攻擊能力的持續(xù)發(fā)展增加了意外升級的風險，可能會升級到核級別，這使得美中軍事關系的惡化和亞太地區(qū)日益惡化的安全環(huán)境更加令人擔憂。在20世紀80年代，美軍針對蘇聯(lián)醞釀海洋戰(zhàn)略之時，內(nèi)在的假定是，沖突在核門檻以下，雙方都沒有動機使用核武器。今天，無論是中國還是美國，都很難有信心認為不會升級到核沖突。

總之，一些媒體與很多戰(zhàn)略家的判斷都有很大的問題，過于簡化歷史。如今的中美競爭，歷史上可能找不到類似的情景，也找不到可以借鑒的類似經(jīng)驗。但不是說所有的經(jīng)驗都沒有用，至少我們要看到特殊性，所以對很多判斷我們要謹慎一些，包括冷戰(zhàn)。冷戰(zhàn)是什么概念？冷戰(zhàn)是美蘇領導下的涉及經(jīng)濟、政治、軍事等各個部門全面的集團對抗。今天怎么可能冷戰(zhàn)了？今天顯然不是冷戰(zhàn)。但是未必說，不是冷戰(zhàn)就會比冷戰(zhàn)更好。今天中美的競爭，因為上述至少五個方面的因素，在歷史上非常特殊，導致結果的不確定性、不穩(wěn)定性非常強。美蘇兩國當年基本上在古巴導彈危機之后，到20世紀70年代以后雙方就已經(jīng)穩(wěn)定了，雙方基本上大概知道對方的底線，而今天中美還在處于不斷的戰(zhàn)略試探階段。所以這個階段風險是比較高的。而海洋的競爭，沒有前線后方，一般不太可能引起大規(guī)模的戰(zhàn)爭。今天來講，依然是如此。對大國來講，海上不決生死，所以大規(guī)模升級的可能性比較小，相對來講比較小。所以未來中美競爭有兩個趨勢可能是非常明顯的，第一個是中美的競爭會繼續(xù)加劇。第二個趨勢就是盡管如此，雙方依然在大規(guī)模戰(zhàn)爭門檻之下，這種狀態(tài)大概率還是可以保持的。

南海安全形勢的現(xiàn)狀、展望與應對

張良福(海南大學法學院教授)

當前南海安全形勢的基本特征，可以總結為以下7個“化”：南海地區(qū)“軍事化”、南海安全“傳統(tǒng)化”、南海及南海問題“印太化”、南海及南海問題“規(guī)則化”、針對中國的地區(qū)安全機制“多樣化、多層化、網(wǎng)絡化”、針對中國的地區(qū)安全合作內(nèi)容“務實化、實質(zhì)化”、南海局勢動蕩 “常態(tài)化”。

一、南海安全形勢的基本特征

第一個特征，南海地區(qū)“軍事化”。這是在2015年我國南海島礁建設基本完成以后，美國指責中國在南海地區(qū)進行“軍事化”。但實際上，美國才是真正意義上的“南海軍事化”的鼓吹者、實踐者、引領者。所謂南海軍事化的話題是由美國挑起并進行持續(xù)炒作的，這反映出涉及南海的外交、輿論斗爭時，議題的設置權往往掌握在美國人手里。因此，如何主動設置南海議題的話語權，是我們今后需要努力的方向。

美國在南海地區(qū)進行“軍事化”的一個主要的特點就是鼓吹大國競爭，構建反華聯(lián)盟、推行印太戰(zhàn)略等，在近期以軍事安全領域為重點、以軍事為主要手段，實質(zhì)是耀武揚威、窮兵黷武；其次，美國等國在南海地區(qū)的各種軍事訓練、演習活動日益常態(tài)化；美國與南海周邊其他國家合作關系的重心在安全和防務領域，如聯(lián)合演習與訓練、港口訪問、艦機和海上執(zhí)法裝備的贈送和銷售等；以及美國拉攏英法德等歐洲國家插手南海事務，過去主要是從政治、法律、外交的角度插手南海事務，然而從最近一兩年來看，上述國家頻繁地派艦機赴南海，重點以軍事手段插手南海事務為主。這種現(xiàn)象，我們既可以認為是英法德插手南海事務的升級，從政治、外交、法律等領域開始升級到軍事領域，也可以認為是英法德等國在窮兵黷武，在政治、外交、法律等手段介入不奏效后，只能選擇更赤裸裸的武力方式插手南海事務。如今美國等域外國家在南海進行的各種軍事活動，目的是顯示存在，以威懾中國。其所進行的強化?？哲妭刹臁⒂柧?、假想任務演練等行動，實際上是在進行戰(zhàn)場準備與建設。

第二個特征，南海安全“傳統(tǒng)化”。過去我們一直強調(diào)的是在冷戰(zhàn)結束后南海地區(qū)的安全形勢內(nèi)容發(fā)生了變化，尤其是全球化的發(fā)展和海洋環(huán)境治理等重視度得到提高，南海地區(qū)非傳統(tǒng)安全問題越來越突出，傳統(tǒng)安全問題則被抑制。當前，南海地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題依然突出，如海洋環(huán)保、海盜、航行安全、防災減災等問題。但美國的“印太戰(zhàn)略”聚焦于所謂的大國競爭、制海權爭奪等，使南海問題的傳統(tǒng)安全因素突出，非傳統(tǒng)安全問題被美等域外國家漠視，非傳統(tǒng)安全領域的合作也開始被打上傳統(tǒng)安全競爭的陰影。美國等域外國家再次開始從傳統(tǒng)安全的角度和零和博弈的思維來看待和處理南海問題，并以強化在南海的軍事存在、軍事威懾、耀武揚威等方式作為處理南海地區(qū)事務的主要手段。

第三個特征，南海和南海問題的“印太化”。我們過去一直強調(diào)的是中國處理南海問題堅持“雙邊”，而美國等域外國家、南海周邊有關國家則竭力抵制中國“雙邊”方針，竭力推動南海問題多邊化、地區(qū)化、東盟化、國際化?，F(xiàn)在美國已經(jīng)從“印太戰(zhàn)略”這個角度來看待南海問題，也就是將南海地區(qū)作為美“印太戰(zhàn)略”的重點和焦點區(qū)域，把南海問題作為美國推動“印太戰(zhàn)略”的主要抓手，竭力推動南海問題“印太化”，從所謂“印太戰(zhàn)略”的視角看待和處理南海問題。美謀求直接干預南海爭議，企圖利用南海問題為其對華全面競爭戰(zhàn)略“添磚加瓦”；望通過公開支持有關國家非法主張，以強化美與東盟及有關國家的關系，把東盟有關國家拉入美反華聯(lián)盟、甚至正式加入美日印澳四國集團，使美“印太戰(zhàn)略”進一步走實、走強，繼續(xù)維持美在印太地區(qū)乃至全球的霸權地位；美期望通過挑動南海對抗與沖突，搞亂南海，破壞我國周邊環(huán)境，借此中斷我國實現(xiàn)兩個一百年目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興進程。

第四個特征，南海及南海問題的“規(guī)則化”。這是指繼推動菲律賓挑起南海仲裁案后，美國等有關國家大談維護、建立所謂“基于規(guī)則”的印太地區(qū)秩序、海洋秩序等等。美國等域外大國聲稱在南海開展所謂航行自由行動、軍事活動等，以維護所謂基于規(guī)則的國際海洋秩序為借口。美國的“印太戰(zhàn)略”、日澳英法德等歐洲國家和歐盟的“印太戰(zhàn)略”均拿所謂的海洋規(guī)則、海洋秩序特別是南海問題說三道四。美國憑借話語權優(yōu)勢形成對華施壓的“議題聯(lián)盟”，力圖把中國排除在規(guī)則體系之外，使中國成為規(guī)則體系的規(guī)制對象；肆意給中國扣上“違反、破壞規(guī)則”的帽子。中國面臨陷入“規(guī)則合圍”的被動局面。

第五個特征，南海地區(qū)安全機制的“多樣化、多層化、網(wǎng)絡化”。這里主要指美國，尤其是特朗普政府上臺以后，公開地打造機制化的反華聯(lián)盟，可以簡單總結為“1+2+3+4+5”?！?”是指美國構筑以美為首、以美為核心的聯(lián)盟體系、集團安排、伙伴關系網(wǎng)絡；“2”是指雙邊同盟繼續(xù)強化，如美日、美菲、“美新加坡”；“3”是指最近剛剛成立的美英澳安全同盟以及多年來美國積極鼓勵的美國與盟國之間的三邊合作，如美日澳、美日韓等三邊關系；“4”是指近年來形成的美日印澳四國集團，企圖成為亞洲“北約”；“5”是指美英加澳新“五眼聯(lián)盟”公開與強化以及英、澳、新西蘭、馬來西亞、新加坡五國聯(lián)防機制在借機煥發(fā)“生機”。此外，美國還大力推行所謂伙伴關系網(wǎng)絡化，還推動歐盟、西方七國集團、北約在南海、印太地區(qū)體現(xiàn)各自的政治外交、軍事、經(jīng)濟存在，旨在以“群狼”戰(zhàn)術在全球、在南海地區(qū)圍堵華、制衡華、遏制華；以維護和建立所謂“基于規(guī)則的國際安全秩序”為名，利用南海問題遏制中國。

第六個特征，中國的安全合作內(nèi)容“務實化、實質(zhì)化”。如今無論是周邊國家，還是美國等域外國家在我國南海地區(qū)進行的安全合作內(nèi)容都是“務實化、實質(zhì)化”，并且以機制化與非機制化、更加靈活多樣的方式進行。這些國家所進行安全合作的方式與內(nèi)容，從我們中國的角度來說，既難以忍受、接受，又難以公開反對，也難以有效地進行實質(zhì)性地反擊、反制。比如說，現(xiàn)在美國和南海周邊國家開展的聯(lián)合演習、協(xié)同訓練、港口訪問、武器裝備的贈送與購買；海域感知能力建設、情報交流與合作、海軍、海警等海上執(zhí)法能力建設、裝備與執(zhí)法合作、人員培訓與搜救合作等。美國等域外國家與南海周邊有關國家在安全領域的務實合作在穩(wěn)步推進、不斷深化，主要目的是針對中國。

第七個特征，南海局勢動蕩“常態(tài)化”。主要表現(xiàn)為南海安全形勢進入動蕩期，戰(zhàn)略風險不斷升高，其中海上監(jiān)控與反監(jiān)控、干擾與反干擾、對峙、乃至碰撞、發(fā)生武裝沖突的風險居高不下。即今后的南海地區(qū)盡管可能是表面穩(wěn)定，但是隨時會發(fā)生一些意外、突發(fā)事件。尤其應當注意的是，圍繞領土主權和海域劃界、海洋資源開發(fā)與管轄權的爭議常態(tài)化。在美國“一邊倒”政策的刺激下，越菲馬印尼等南海有關爭端方在島礁建設、資源開發(fā)、海域管控、軍事活動、海上執(zhí)法等方面與我國進行“硬碰硬”的膽子變大了，由此引發(fā)的海上執(zhí)法力量乃至海軍艦船間的海上對峙等在頻繁發(fā)生。也就是說，在美國的支持下，周邊國家在對華問題上采取更加強硬的態(tài)度，同時美國也慫恿有關國家通過油氣開發(fā)、海上執(zhí)法、島礁建設、提起裁決等行動，激化與我國矛盾，破壞南海局勢穩(wěn)定。美國越來越直接走上前臺，在南海地區(qū)充當“警察”角色。當我國與有關國家發(fā)生海上糾紛時，美軍艦機、海警船將“不請自來”“現(xiàn)場圍觀”，甚至要采取所謂“執(zhí)法”行動，“替天行道”支持越菲馬等國，乃至直接阻攔我海軍、海警艦艇的監(jiān)控、護航行動。

二、南海安全形勢分析與展望

上面提到的當前南海安全形勢的新變化、新動向、新特征，從根本上來說，是美國對外戰(zhàn)略調(diào)整與轉折，即重回大國競爭、繼續(xù)謀求維持“一超獨霸”的戰(zhàn)略而引發(fā)的。大國戰(zhàn)略調(diào)整及大國關系變化歷來是引發(fā)國際和地區(qū)戰(zhàn)略格局調(diào)整的首要因素。不應低估美國塑造國際戰(zhàn)略格局、國際和地區(qū)秩序的能力。如今我們所說的“印度—太平洋地區(qū)”“印太戰(zhàn)略”這樣的概念，更多來說是由美國政策調(diào)整所產(chǎn)生的，并不完全是客觀事實發(fā)展的結果。但美國的大國競爭、“印太戰(zhàn)略”改變了世界上絕大部分國家對國際形勢的看法，也就是說美國引導、改變了國際社會對世界的看法。這再次說明，美國在設置國際政治議題、輿論話題等方面的話語權優(yōu)勢。

“印太戰(zhàn)略”視角下的南海安全形勢將繼續(xù)惡化。2017年11月，美國總統(tǒng)特朗普在越南舉行的APEC峰會上宣布，美國將推動“自由開放的印太戰(zhàn)略”。2017年12月發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略》報告明確提出，“大國戰(zhàn)略競爭”將取代恐怖主義成為美國最主要的安全關切，其將中國、俄羅斯列為主要戰(zhàn)略競爭對手，并宣告世界重回大國競爭時代。美國把南海地區(qū)作為其遏制我國的重點區(qū)域和焦點區(qū)域。例如，2021年1月13日，特朗普政府公布的《美國印太戰(zhàn)略基本框架》主要闡述了美國在印度—太平洋地區(qū)的基本戰(zhàn)略方針，要點之一就是阻撓中國在南海問題上取得壓倒性優(yōu)勢。美國等域外大國的強勢介入以及他們之間的緊密合作、他們與聲索國之間的聯(lián)合，不斷推動著南海問題越來越不利于我國的方向發(fā)展。美國等域外大國在南海地區(qū)耀武揚威，使南海安全形勢日益嚴峻。

但同時也應該看到，維持南海地區(qū)和平穩(wěn)定的因素不容低估。

目前，“印度—太平洋地區(qū)”這一概念的出現(xiàn)，充分說明全球的地緣政治和經(jīng)濟重心在向東移向印度洋和太平洋，世界會進一步走向多極化。多極化對我國來說利弊兼有，其不利于美國構建全球反華聯(lián)盟，但卻有利于我國縱橫捭闔、合縱連橫。美國目前所強調(diào)的當今世界已經(jīng)進入“大國競爭”時代這一戰(zhàn)略判斷和理念，并不能全面、準確、完整地反映和體現(xiàn)當今國際政治經(jīng)濟的發(fā)展趨勢和國際戰(zhàn)略格局走向。美國現(xiàn)在所說的“大國競爭”，是否是今后國際形勢發(fā)展的必然走向？目前來說我們可能無法斷言，還需要觀察，更需要去積極主動地影響和應對。

美國構建全球和印太地區(qū)反華聯(lián)盟的努力。一方面，可以說是勢如破竹、黑云壓城，尤其是在涉海、涉臺、涉藏、涉港、涉疆問題上，美國能夠拉攏一批國家集體發(fā)聲譴責中國。在一系列涉及到民主價值觀、意識形態(tài)的問題上，美國的影響力還是非常大的；另一方面，美國現(xiàn)在所鼓吹的反華聯(lián)盟、構建所謂的軍事安全同盟、所謂“民主同盟”等等，與當前國際社會謀求解決突出問題的政治意愿與立場是相對立的，如世界上絕大多數(shù)國家是求和平、促發(fā)展的，希望共同解決氣候變化、新冠大流行等全球性問題。也就是說，美國等歐盟國家的所作所為是逆“求和平、謀發(fā)展、促合作”的世界潮流而動。美國構筑的所謂反華統(tǒng)一戰(zhàn)線是基礎不牢、后續(xù)乏力。尤其像我們的周邊國家，如東盟國家，盡管對中國的快速崛起有擔心和疑慮，對中美大國競爭有恐懼、焦慮，但也擔心美國構建美日印澳四國集團等行為會嚴重沖擊東盟的中心地位和作用?，F(xiàn)在盡管美國口頭上還承諾要支持和維護東盟的中心地位，但是美國把美日印澳四國集團作為處理印太事務的核心集團，必然會導致東盟在美國對外政策中的地位下降，并且美國在謀求將東盟或者東盟個別成員國納入到四國集團中去。面對中國快速發(fā)展和崛起，東盟一些國家在對外安全上對美國有依賴，但東盟國家面臨的現(xiàn)實需求是經(jīng)濟社會發(fā)展。自“911”美國反恐以來，美國在政治、經(jīng)濟、外交上忽視、輕視東盟，當前美國只是在所謂安全和軍事領域重視東盟，而對東盟經(jīng)濟發(fā)展等方面的需求關注不夠，也力不從心。由此，東盟國家不會輕易在中美之間選邊站，因為發(fā)展對華友好合作關系、維護南海地區(qū)的和平穩(wěn)定、繁榮發(fā)展符合東盟國家的當前需要和長遠利益。

從中國的角度看，南海在新時代、新發(fā)展格局下的地位尤為重要，為何這樣說？南海的戰(zhàn)略地位、資源價值、通道價值、空間價值等對實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要性不言而喻。當前我國正努力構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，而南海是新發(fā)展格局的著力點、雙循環(huán)的交匯點和關鍵樞紐。也就是說，我們現(xiàn)在要以新的視角去看待南海地區(qū)和南海問題。我們要從百年未有之大變局的角度、從中華民族偉大復興的角度、從實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃確定的發(fā)展目標的角度，去重新衡量和評價南海地區(qū)的定位和價值。

三、南海安全形勢的應對建議

從總體上來說，面對美國“印太戰(zhàn)略”和南海安全形勢的新變化，我們要有高度的機遇意識、應變意識，敢于和善于抓住機遇，做到“在亂局中保持定力、在變局中抓住機遇”。我們不能等到南海各方面條件都成熟了再去行動，這是不切實際的。

首先，第一個建議是避美鋒芒，避免中美沖突。面對美國日益冒險的軍事活動，中國保持強大的戰(zhàn)略定力是必要的，不能一味地跟著美國的節(jié)奏起舞。尤其是對美國在臺海和南海地區(qū)采取的挑釁性行動，我們還是應該低調(diào)應對，避免直面沖突。同時借機強化我國海警、海軍在南海的常態(tài)化巡邏、監(jiān)控，增強南海維權和應對突發(fā)情況的實力。

其次，保持戰(zhàn)略定力，在南海地區(qū)做好自己的事。在南海地區(qū)，“做好自己的事”就是：強化在南海的軍事實力與實際管控、經(jīng)濟開發(fā)與環(huán)境保護、維權執(zhí)法、談判協(xié)商、擱置爭議、共同開發(fā)等。具體而言，我們要把已進駐島礁全面建設起來，并成為經(jīng)濟上開發(fā)利用南海的據(jù)點、依托與保障基地；把相關海域管轄起來并進行開發(fā)利用；把無人礁管控起來，防止越、菲、馬等國侵占，并做好應對預案；把被越、菲、馬非法占領的島礁孤立起來，嚴密監(jiān)控、壓縮其活動空間，不主動挑起事端但保持隨時收復被占島礁的態(tài)勢、壓力與能力；加強應急能力與預案建設，準備應對突發(fā)事件，確保有效維護我國領土主權和海洋權益。

再次，合作與斗爭相結合，兩手都要硬。南海周邊有關國家若愿意與我國協(xié)商談判解決爭議以及探討合作，我國應積極響應并大力促成。而對越、菲、馬等國主動挑起的侵權行動(如單方面油氣等資源勘探開發(fā)、海域管轄等)，我國應進行外交抗議、海上干擾并采取對等行動進行反制，并且努力做到后發(fā)制人。繼續(xù)推進“準則”磋商，但不急于求成，堅持原則性與靈活性相結合，順其自然。對美國等域外大國阻擾“準則”談判或東盟有關國家停止“準則”談判的情形預做準備。美國等域外大國如愿與我國就涉南海相關問題開展對話與合作，我國可予以積極回應。

最后，中國應該以南海治理引領者的擔當，主動引領和培育南海周邊國家的南海命運共同體意識；并依托近年來島礁建設成果，主動提供公共產(chǎn)品(建燈塔、海道測量、氣象預報、減災防災與搜救、旅游觀光等)，推動和引領南海治理，維護南海地區(qū)和平穩(wěn)定，探討合作與繁榮發(fā)展之路；還應以“21世紀海上絲綢之路”建設為總抓手，以“泛南海經(jīng)濟、環(huán)保、人文合作圈”構想為載體，推動環(huán)南海經(jīng)濟、海洋旅游、海上設施聯(lián)通、海洋事務、人文社會等領域的交流與合作，增進互信，化解分歧，致力于把南海建設成為和平、合作、和諧之海。

當前南海形勢與破解中國—東盟關系中的“南海困局”

吳士存(中國南海研究院研究員)

怎么看當前的南海形勢？南海形勢有哪些特點？如何應對在南海問題上我們可能面臨的一些挑戰(zhàn)？就這些問題談我的一些想法，與大家分享。

應該說南海形勢近兩年出現(xiàn)了一些新的變化，我把2020年稱之為南海形勢的一個轉折點。也就是從2016年菲律賓南海仲裁案裁決出爐之后，我們經(jīng)過一系列努力，使得南海形勢出現(xiàn)了“趨穩(wěn)向好”的特征。從2020年開始，南海形勢出現(xiàn)轉折，也就是從“趨穩(wěn)向好”向“動蕩不安”轉變，從“總體穩(wěn)定”向“局部可能失控”轉變，這是我對整個南海形勢的基本判斷。

第一，美國主導的南海安全多邊機制基本成型。2021年3月美國公布的《臨時國家安全指南》已經(jīng)提出美國要根據(jù)國際格局的變化，組建“模塊化”的聯(lián)盟體系來應對不同領域的挑戰(zhàn)。就南海問題或者南海的地區(qū)安全而言，我認為美國現(xiàn)在通過三個機制，在安全領域對南海地區(qū)的和平穩(wěn)定構成威脅。

一是域內(nèi)，“美—菲—越”安全合作機制基本成型。最近7月份美國的防長訪問菲律賓、新加坡，尤其是訪問菲律賓時見了杜特爾特，杜特爾特提出要撤銷原來取消美菲《訪問部隊協(xié)定》的決定，這是1998年簽署的一個雙邊協(xié)定。2020年2月杜特爾特提出要終止，因為美國拒絕發(fā)放給他的一個伙伴(菲律賓國會議員)的赴美簽證，然后他要制裁美國，所以要終止協(xié)定。其實沒到6個月就暫停終止。那么今年7月份菲律賓正式提出了撤銷，就是恢復到原有的狀態(tài)。而且6月份已經(jīng)對《訪問部隊協(xié)定》進行了重新修訂，可能現(xiàn)在還有一個升級版。美越關系方面，其實在2020年3月，美國的地區(qū)艦隊司令訪問越南的時候，就提出美越在安全領域的合作要逐步從情報共享過渡到或者說升級到聯(lián)合作戰(zhàn)，但越方?jīng)]有公開做這樣的表態(tài)。我估計可能越南和美國已經(jīng)達成這樣的默契，尤其是2021年哈里斯訪問越南的時候，已經(jīng)承諾美國的航母要再度訪問越南，并且提出贈送第三艘漢密爾頓級巡邏艦給越南用于海上執(zhí)法需要。

二是域外，我認為四國機制升級擴大，并從印度洋向南海方向延伸的趨勢也已經(jīng)越來越明顯。6月份英國的伊麗莎白航母打擊群穿越南海；從2月份開始，法國軍艦，包括潛艇，頻繁在南海活動；德國現(xiàn)在也正在來南海的途中，暫不確定它是否會進入南海爭議水域，但是其已聲明不會穿越臺灣海峽。所以未來在南海方向的四國機制對我們構成的安全威脅越來越明顯。

三是多邊安全機制，那就是9月15號剛剛成型的美國、英國、澳大利亞所謂的“奧庫斯”(AUKUS)安全合作新協(xié)定。我認為，這個機制肯定也是如同美國(印太戰(zhàn)略的“四國機制”)在印度洋方向針對中國而量身定造的，那么在南太(南太平洋)方向他也是針對中國量身定造的。按照新的協(xié)議，18個月之后澳大利亞將要組建一個由8艘核潛艇組成的打擊群。從西太(西太平洋)和南太(南太平洋)地區(qū)，我認為至少未來對我們解決臺灣問題，以及在南海的維權肯定會構成負面影響。那么這個影響有多大、從哪些領域產(chǎn)生，我覺得還需要評估。所以我就講，美國主導的至少現(xiàn)在域內(nèi)的“美—菲—越”、周邊的印度洋方向的“四國+”、然后南太方向的“AUKUS”機制，這是我講的美國主導的多邊安全機制。

第二，美國的“南海新政”呼之欲出，其實已經(jīng)成型。美國在南海的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術利益，從2019年美國國會研究服務處向國會提交的《中美在南海和東海的戰(zhàn)略競爭：國會的背景和議題》報告中可以看出來，其在南海方向的戰(zhàn)略目標包括維持西太平洋地區(qū)的穩(wěn)定、防止中國成為東亞的霸主、維護航行自由、維護他的聯(lián)盟體系等等。戰(zhàn)術目標包括阻止中國在南海宣布南沙群島的領?；€、阻止中國向島礁上部署設施和派遣軍事人員、阻止中國在南海方向宣布南海防空識別區(qū)、阻止中國對黃巖島進行島礁設施建設、勸說中國要執(zhí)行仲裁裁決等。所以美國的南海政策演變，經(jīng)歷了以下幾個階段。

第一個階段，20世紀60年代末70年代初至1994年：相對中立、不太關注。1995年美濟礁事件之前，美國在南海問題上確實是中立的。眾所周知，美濟礁是我們在南沙地區(qū)控制的第七個礁盤。1995年當時我們對外是以漁業(yè)補給基地、中國漁民的避風港名義控制的一個新的礁盤，這個礁盤現(xiàn)在看來戰(zhàn)略意義重大。美濟礁距菲律賓的巴拉望島230公里，在整個我們控制7個礁盤的最東邊，在島礁建設之后是面積最大的一個島嶼。其面積達5.6平方公里，并且有一個長2700米的機場跑道。

第二個階段，1995—2009年：有限介入。從美濟礁事件之后，美國國務院發(fā)布了歷史上第一個關于南海問題的官方聲明。在此之前美國認為中國在南海問題上沒有野心、對南海沒有想法。在美濟礁事件之后，應該說美國的這一判斷發(fā)生了變化，所以我們自己也評估過美濟礁事件的得與失，失去了什么，引起了美國對我們在南海的行為和政策的警覺。1995年到2010年這段時間，美國的南海政策應該說是有限介入，就是選擇性的。有一些事，美國干預；有些事，美國睜一只眼閉著眼；有些事完全是真正的中立。

第三個階段，2009—2018年：積極介入。到2010年，具體是7月23號，當時希拉里參加第43屆東盟外長系列會議，在河內(nèi)就南海問題發(fā)表了一通言論。其聲稱美國在南海擁有重大利益，所有的海洋權利主張必須落地，以及倡導要設立一個由美國主導的多邊機制來解決南海問題等等。當然我們當時的外長楊潔篪很快也做了六點回應。所以我說那是一個節(jié)點。從2010年之后，美國的南海政策再度調(diào)整，由有限介入轉變?yōu)榉e極介入、積極干預。這可以看得出來，這里呼應的正好是美國2009年提出的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。2012年黃巖島事件，美國站在菲律賓一邊；2013年提起的仲裁案，美國是幕后的主謀、操盤手；2014年5月的“981”鉆井平臺中建南事件，美國完全站在越南一邊“拉偏架”。

第四個階段，2019年以來：放棄中立、全面否定我權利主張。2020年7月13號，也就是仲裁裁決4周年的時候，蓬佩奧發(fā)表南海政策聲明，這是美國放棄在南海有關爭議上“相對中立”立場的標志?！罢l在南海問題上與中國為敵，美國就支持誰”，蓬佩奧聲明指出，中國的九段線以及在南海的歷史性權利沒有法律依據(jù)，不承認中國對萬安灘、南康暗沙等這些地方的海洋主張。美國認為那是屬于越南、菲律賓、馬來西亞、甚至于文萊的專屬經(jīng)濟區(qū)，中國干預文萊專屬經(jīng)濟區(qū)的油氣開發(fā)都是“非法的”；美方認為“曾母暗沙在水下20多米，不可能成為中國的領土組成部分，曾母暗沙距離馬來西亞只有50海里，而距離中國1000海里，怎么能成為中國的領土組成部分等等”，并且聲稱中國謀求在南海建立“海洋帝國”。這就是2020年7月13日美國前國務卿蓬佩奧的南海政策聲明。2021年7月11號是仲裁裁決5周年，美國國務卿布林肯再次重申2020年7月13號蓬佩奧的聲明，然后又提出了一些新的主張。其要求中國執(zhí)行裁決，并且聲稱如果菲律賓的政府船只和飛機在南海遭遇襲擊，那將適用1951年菲美《共同防御條約》的第4條。所以可以看得出來美國的南海政策完全是“選邊站”、完全放棄了中立的做法。

第三，聲索國在南海爭議地區(qū)以油氣開發(fā)為主要內(nèi)容的單邊行動此起彼伏、難以阻止。為什么這一段時間油氣活動按也按不住，典型的案例就是從2019年5月到10月，越南在萬安灘06-01區(qū)塊進行的單邊油氣開發(fā)活動。這個區(qū)塊最早是1992年我們中海油和美國克里斯通油氣公司的一個合作開發(fā)區(qū)塊。1994年我們在進行海洋科考時，遭遇到越南的干擾，最后在現(xiàn)場停留了兩三天，后來我們就撤回了。隨后針對這個區(qū)塊，我們也和其他國家又重新商簽，到現(xiàn)在還是一個有效合同區(qū)塊。那么越南在這期間也對外招標。從2017年開始，越南和西班牙的一個油氣公司進行開采，2017年我們通過外交交涉才把它給摁住了，中途停鉆。2019年，越南在南海一般的一些侵權行動，是找準時機的。每逢我們有重大的政治議程的時候，正是越南在南海搞侵權行動的最佳時機。所以2019年我們適逢70周年國慶，越南5月開鉆，原計劃是在我們“十一”之前停鉆。這一次是精心策劃的，其合作伙伴是俄羅斯的石油公司，鉆井平臺是租用了日本的。所以大家看到公開報道，我們的海洋地質(zhì)8號進行了二維地震調(diào)查。這個油氣開發(fā)最后是完成了實際鉆探4000多米深的目標，而且拿到了該拿到的資料。并且我們的評估是越南可能還會重返萬安灘。

馬來西亞在南康暗沙的開發(fā)活動也一直沒有停。2020年5月份就有公開報道，中國的海警船、越南的海警船和馬來西亞的船只在南康暗沙發(fā)生對峙，越南也聲稱這個區(qū)塊在他的專屬經(jīng)濟區(qū)里面。而此刻馬來西亞還在這個區(qū)塊進行勘探。我們可能會采取行動，不知道能不能摁住。因為馬來西亞如果不停地勘探，會有其他的負面帶動效應。菲律賓方面，伴隨著杜特爾特的下臺，我認為中菲油氣合作不太樂觀。雖然2019年10月啟動了政府層面的合作指導委員會，但是雙方的油氣公司商談并不順利。菲律賓有可能將來在禮樂灘進行單邊開發(fā)，在美國的支持之下。所以聲索國瞅準了一個時機，就是在“南海行為準則”磋商達成共識之前這段時間，是他們在南海通過單邊爭議地區(qū)油氣開發(fā)來擴大他們在南海實際存在，鞏固他們既得利益的最佳時機。這對他們來說，這叫“窗口期”，他們希望拉得越長越好。他們有緊迫感，所以我說單邊行動，當然還有一個條件，即國際原油價格的不斷上漲。海洋深海油氣開發(fā)的成本在30美元一桶左右，只要國際能源價格超過這個價格，我認為越南、馬來西亞這樣依賴于南海油氣開發(fā)的國家，單邊開發(fā)的勢頭還會更加迅猛。

第四，中國倡導的海上合作和共同開發(fā)難上加難。事實上，“共同開發(fā)”，內(nèi)部我可以講是“走進死胡同”。我們2002年和東盟簽署的《南海各方行為宣言》(DOC)，其框架下有五大合作領域。從2002年起也有一些合作并取得了一些進展，但是總的情況并不順利。倡議多，實質(zhì)性的進展少。那么現(xiàn)在涉及到海上合作的一些項目的提出、倡議的提出、建議的提出，南海聲索國基本上是“逢中必反”。尤其是越南，認為在南海，無論對越南是否有利，總覺得中國“心懷鬼胎、另有圖謀”。所以這就是南海海上合作止步不前或者是進展緩慢的根本原因所在。他們現(xiàn)在的聚焦點還是試圖利用“準則”簽署的這一段“窗口期”，來擴大和鞏固他們的既得利益。共同開發(fā)，前面我已經(jīng)講了，為什么說“走進死胡同”？因為仲裁裁決提到：中國在南沙沒有島。沒有島就意味著我們沒有專屬經(jīng)濟區(qū)，那就不可能對這些國家形成主張重疊的爭議海域。我們說這萬安灘是在爭議地區(qū)，越南不能單獨干，必須要共同開發(fā)。越南說中國按照仲裁裁決在南海、南沙地區(qū)沒有專屬經(jīng)濟區(qū)，越南跟中國之間不存在主張重疊的海域。所以從某種意義上講，單邊行動屢禁不止的深層次原因所在也是仲裁裁決給這些國家提供了背書。所以我們要想迫使這些國家和我們共同開發(fā)，我認為從目前的情況來看，可能性是不大的。

第五，仲裁裁決的陰影揮之不去，南海法理斗爭可能會再度甚囂塵上。

一是，伴隨著杜特爾特任期的結束，雖然他現(xiàn)在聲稱要以副總統(tǒng)身份參與競選，不知道他的執(zhí)政黨能否贏得選舉，這還是一個未知數(shù)。但從他去年開始到現(xiàn)在這一段時間以來，在中菲關系、南海問題上的一些表態(tài)就可以看出一些端倪。去年9月份他在聯(lián)大一般性發(fā)言時已經(jīng)講了，“裁決是國際法的重要組成部分”。他的外長也講了“仲裁裁決在國際法里具有里程碑意義”。今年南海仲裁裁決五周年前后，他的部分國會議員已經(jīng)提出，“要把7月12號定為西菲律賓海的勝利日，以紀念前幾個月去世的阿基諾三世”?，F(xiàn)在菲律賓國內(nèi)的“反華”“親美”勢力，已經(jīng)在仲裁裁決問題上、對華關系問題上對杜特爾特形成了很嚴峻的排斥。2021年12月，美國、菲律賓及澳大利亞等國借第76屆聯(lián)大全會審議“海洋和海洋法”議題的場合再度提起菲律賓南海仲裁案，試圖讓被中國視為“一張廢紙”并扔進歷史垃圾堆的所謂“仲裁裁決”借軀還魂。所以伴隨著他的下臺，我認為裁決會“死灰復燃”。2016年11月，杜特爾特在訪問北京時和習近平主席達成的共識——“中國不接受以仲裁裁決為基礎的主張和行動”，可能對它不再具有約束力。

二是，馬來西亞2019年12月12號向聯(lián)合國大陸架界限委員會提交的外大陸架劃界主張。在他提交的當日，我們的駐聯(lián)合國的使團也向秘書長提交了抗議照會，認為這是爭議地區(qū)、不能予以審議。但馬來西亞現(xiàn)在還在力推，大陸架界限委員會還在試圖要修改它的議事規(guī)則的第5條，也就是有爭議不予審議或者推遲審議。大陸架界限委員會主席前年已經(jīng)易人了，原來是一個韓國人，現(xiàn)在是一個阿曼人、穆斯林。由此引發(fā)的“照會戰(zhàn)”有十余個國家卷入。截止2021年3月，聲索國及美國、澳大利亞、英國、法國、德國、日本等國先后向聯(lián)合國秘書長提交了25份外交照會或聲明，其中中國提交的11份，是有關反對引用“裁決”和批駁對象國無理主張的。南海某些國家和美日澳等國事實上已經(jīng)結成了以“裁決”為依據(jù)全盤否定中國南海權利主張，以“裁決”為背書通過在爭議地區(qū)的單邊行動鞏固和擴大既得利益的“裁決話語同盟”。

三是，越南還可能會提起這種仲裁。事實上2014年5月“981”鉆井平臺事件之后，越南已經(jīng)在醞釀并且做好了相應的準備以提起國際司法仲裁，越南在等待時機。有人問，越南會不會走到這一步？在什么情況下可能會走出這一步？我認為短時間內(nèi)可能這一步邁不出去、也不敢邁出去，因為代價太大。什么時候可能會邁出去？那就是美國給越南的利益足夠之大，大到能夠使得越南不在乎、或者說能承受提交仲裁引發(fā)的越中關系倒退的代價時，就會邁出這一步。這始終是越南拿在手上的或者懸在我們頭頂上的一支劍，認為這是中國的軟肋，認為中國怕仲裁、怕第三方機制。所以“981”鉆井平臺事件也好，萬安灘事件也好，它始終是沒有說放棄提起第三方機制來解決中越之間的南海爭議。

第六，“準則”磋商可能會面臨困難。我們注意到最近三個月，王毅外長訪問柬埔寨的時候明確提出，因為明年柬埔寨是東盟輪值主席國，希望在柬埔寨擔任東盟輪值主席國期間，能夠把“準則”談下來。大家知道，2002年，《宣言》就是在柬埔寨擔任輪值主席國時簽下來的，所以王部長對柬埔寨寄予厚望。在我看來，國際環(huán)境發(fā)生了變化，東盟國家對“準則”的目標需求也發(fā)生了變化。在啟動“準則”磋商的時候，他們之所以態(tài)度積極，包括美國態(tài)度積極，原因是想通過“準則”來約束我們在南海的行為。那么在他們看來，中國在南海的布局差不多了，島礁也填完了，該上的設施也上的差不多了(其實我們該上的還沒有完全上完)?，F(xiàn)在中國是想通過這個機制來約束我們(南海聲索國)，所以他們變得消極了。美國不僅是消極，而且是阻撓“準則”的推進。根據(jù)2018年11月李克強總理在新加坡提出的“三年完成”愿景，按計劃今年年底就要完成了。但因為疫情的關系，第二輪審讀還沒有完成，今年也肯定完不成了?！皽蕜t”磋商未來還面臨很多未知、不確定的因素，爭端國之間圍繞一些重要問題的矛盾和分歧也會加快顯現(xiàn)出來。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”及對我海上維權工作的沖擊與挑戰(zhàn)

朱 鋒(南京大學中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心教授)

拜登政府上臺以后，美國的“印太戰(zhàn)略”并沒有出現(xiàn)實質(zhì)性的調(diào)整，反而是在原來特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”基礎上再進一步的充實、加強，希望能夠實質(zhì)性地延續(xù)美國的全球安全戰(zhàn)略向亞太地區(qū)的轉移和調(diào)整。經(jīng)過我這一段時間的研究，我覺得拜登政府的“印太戰(zhàn)略”現(xiàn)在已經(jīng)有三個非常明確的特點。

第一個特點，我們都知道“印太”這個詞是特朗普政府宣布的，那么拜登政府現(xiàn)在不僅在“印太戰(zhàn)略”問題上全盤接受，最重要的是還把“印太戰(zhàn)略”作為美國在“國家中心主義”的大國競爭——新的戰(zhàn)略選擇而進一步做深做大。

現(xiàn)在“印太戰(zhàn)略”在做深做大，我們可以看到拜登政府在三個方面已經(jīng)采取了舉措：一方面，在2022年的國防法案中，進一步加強對“印太司令部”和印太地區(qū)的相關軍事預算的投入。原來2020年的美國的軍事預算，未來4年對“印太司令部”有200億美元的設施和相關的武器采購裝備投入，以及訓練場地的進一步增強；2021年通過、2022年起開始實施的“印太司令部”軍事預算又增加了60億美元。所以在整個印太地區(qū)的基地，美國現(xiàn)有軍事設施正在進行全面的加固和進一步的更新。另外一方面，相關前沿的軍事部署有可能出現(xiàn)新的實質(zhì)性的調(diào)整，那就是美國的超高音速陸基導彈試驗取得了一系列的實質(zhì)性的進展，所以有可能2022年在西太的某個地區(qū)開始實質(zhì)性進行。整個“印太戰(zhàn)略”的實施重點在相當程度上是在重回冷戰(zhàn)時期美蘇歐洲冷戰(zhàn)的一系列的傳統(tǒng)的做法。超高音速陸基導彈的部署，最早可能在2022年就開始實施。此外，現(xiàn)在的整個“印太司令部”的前沿的軍事裝備也在更新，而且更新的速度、范圍超過美國任何其他戰(zhàn)區(qū)，所以整個印太的戰(zhàn)略就是強調(diào)美國的前沿駐軍要進一步走向快速的更新發(fā)展、構筑高質(zhì)量和最先進的前沿武器裝備，這一點確實跟冷戰(zhàn)有相當程度的契合。我們都知道，美蘇冷戰(zhàn)，美國一線的軍事裝備和部署重點完全是在歐洲?，F(xiàn)在來看，這個一線的軍事裝備的重點已經(jīng)完全轉到了西太。

第二個特點，拜登政府上臺以后“印太戰(zhàn)略”的重要性增強和發(fā)展的特點，就是四邊安全機制。剛剛幾個小時之前，新的首腦會議的聲明已經(jīng)發(fā)表，其進一步延續(xù)了2021年4月線上峰會的一系列的提法。這個提法包括不僅要加強所謂“印太地區(qū)的軍事介入和防范未來的威脅”，而且要進一步加深“四邊安全磋商機制”，使它變成在整個印太地區(qū)和全球范圍內(nèi)進行產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈調(diào)整的一個重要手段。所以現(xiàn)在印度已經(jīng)宣布從下個月開始進行大規(guī)模對印太地區(qū)國家的疫苗輸出，美日澳也宣布對印度的疫苗生產(chǎn)進一步給予資金和技術上的支持。上一次4月份的四國峰會(現(xiàn)場峰會)談到了稀土問題，這次再次被談起，四國會對未來的整個全球系統(tǒng)供應開發(fā)企業(yè)采取實質(zhì)性的合作。但是今天，剛剛幾個小時前發(fā)布的四邊機制的新的首腦峰會，目前提到了臺灣問題，提到了南海問題，也提到了阿富汗問題，現(xiàn)在四邊機制不僅是見面的頻率提高，也是美國的“印太戰(zhàn)略”協(xié)調(diào)的一個最重要的機制、平臺，而且現(xiàn)在已經(jīng)開始不斷地有一系列的新的內(nèi)容，這些內(nèi)容包括：有可能明年在南海、臺海同時進行新的多邊軍事演習，以及涉及到在臺灣問題上會不會有一系列的新的平臺：外交平臺和政治平臺。所以現(xiàn)在來看“四邊安全合作機制”已經(jīng)成為“印太戰(zhàn)略”——外交、政治、供應鏈以及在相關的軍事部署上——一個最重要的“四國協(xié)調(diào)機制”。如果協(xié)調(diào)機制進一步加一，甚至加二、加三，那確實是亞洲版的“北約”在進一步得到實質(zhì)性的實體化。

拜登政府的“印太戰(zhàn)略”還有第三個特點，我覺得是非常明確的。如果說特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”更多的是強調(diào)通過加強對區(qū)域內(nèi)的軍事部署，強化美國對熱點問題的政治和戰(zhàn)略性的表態(tài)，來更好地作為美國推進基于規(guī)則的秩序和美國通過自己的實體的軍事力量的部署，來遏制中國和中國在臺海包括東海的行動?，F(xiàn)在來看，“印太戰(zhàn)略”在涉及到這些地區(qū)的人群的殷切關注的問題上，四國之間的政治外交協(xié)調(diào)，包括由此產(chǎn)生的國內(nèi)政治和法律建設也在進一步上升。對于日本這樣的國家來說，它的海外軍事行動的建立以及解禁集體自衛(wèi)權非常體現(xiàn)日本的制度特色，就是首先要在法律立法程序上去完成。所以現(xiàn)在來看這一點，尤其是今年中國“海警法”的正式通過和實施，剛才鄭老師也談到了，日本的一系列的防御措施也非常清晰。我覺得日本在應對臺海問題上，已經(jīng)不再是一個所謂外交和安全舉動，已經(jīng)變成日本一個實質(zhì)性的國內(nèi)的法制程序，這個法制程序也會決定日本對未來臺灣、臺海甚至南海的直接的軍事介入，這已經(jīng)不可阻擋，甚至不可改變。所以在這種情況下，并不僅僅是日本——亞太地區(qū)國家應對新的中美戰(zhàn)略競爭背景下的地區(qū)熱點的——這種國內(nèi)新的立法過程。例如，最近的菲律賓的動向，菲律賓不僅恢復了日美的、菲美的軍隊艦船駐海駐扎的協(xié)定，最重要的是，上個月菲律賓就非常明確地宣布對美菲的一系列的軍事防御條約進行重新的評估，而且評估的聲音就是如何使得菲律賓成為未來美國的地區(qū)安全構建中一個更加重要和可以行動的安全的盟友。所以，從這個角度來講，2022年的菲律賓的大選結果，不管是杜特爾特繼續(xù)當總統(tǒng)，還是換成另外一個反對黨的勢力，美菲關系將會在2016年杜特爾特上臺以后，重新進入一個緊密型的美菲同盟，在西太的海上安全問題上發(fā)揮影響。

還有另外一個很重要的值得重視的趨勢是現(xiàn)在越南的國內(nèi)立法。2021年拜登政府上臺以后，美國政府高管訪問越南是新的美國政府的一個非常重要的外交重點。越南原來和日本簽署了防務裝備的轉移協(xié)議，美菲的軍事和安全合作也可能進一步變成所謂基于南海問題的美日多邊介入越南在南海問題上的一個基本的行動選擇和表現(xiàn)的新的立法。盡管越南和美國不可能成為盟友，原來要平衡中美關系，但是越南現(xiàn)在的國內(nèi)的立法進程，毫無疑問也是要想躲開所謂的美中之間的選擇——讓越南為美國和日本去承擔某種程度的安全責任和捆綁關系。所以“印太戰(zhàn)略”現(xiàn)在我們一定不能把眼睛只盯在美國身上，“印太戰(zhàn)略”在拜登政府上臺以后在地區(qū)和次地區(qū)的發(fā)展型業(yè)務上有進一步的上升。

在這種情況下，我們到底怎么辦？我覺得拜登政府的總體對華政策推行的是沒有特朗普的“特朗普主義”，這是毫無疑問的。雖然他在阿富汗灰頭土臉，也面臨來自于法國的強烈反彈，但是我想說的是，拜登政府上臺以后，整個美西方圍繞著“印太戰(zhàn)略”的協(xié)調(diào)，事實上在進一步的上升。所以昨天晚上法國外交部長在聯(lián)合國講話，講到了對法國的利益的損害，當然，法國外長特別強調(diào)，美國和歐盟包括北約國家在“印太戰(zhàn)略”問題上的協(xié)調(diào)和合作是不可改變的，這無非是雙方通過一系列行動，到現(xiàn)在美國的某些自以為是的政策選擇有可能給盟友帶來的傷害。所以對于整個“印太戰(zhàn)略”我們一定要高度重視，這是拜登政府現(xiàn)在強調(diào)的一個非常重要的戰(zhàn)略方向，那就是“印太戰(zhàn)略”不僅僅是美國和印太國家的產(chǎn)物，同時要拉攏更多歐盟國家介入。

在這樣的背景下，我的看法很簡單，就是想簡單地提一下，對于現(xiàn)在拜登政府深化的“印太戰(zhàn)略”，我們到底怎么辦？我個人覺得，我們不要有幻想。印太的安全局勢這一年來對中國來說是持續(xù)的惡化。臺灣問題不再是簡單的“一中政策”還是“一中原則”。美國和西方國家有關在臺灣問題上的“一中一臺”的基本政策選擇已經(jīng)全面端出來了，所以現(xiàn)在的談判體系不再是簡單的“一中原則”“一中政策”，而是我們現(xiàn)在面臨一個新的重大的政治和安全的考驗：西方就是把重點重新放到了“一中一臺”。

第一個問題是：“一中一臺”到底是外交意義、經(jīng)濟意義還是主權意義？主權意義上，還有時間；但是外交和政治經(jīng)濟意義上的“一中一臺”已經(jīng)完全出臺。面對的西太平洋的安全局勢，無論南海、臺海、東海，其實現(xiàn)在最迫切的不是說中美是否會很快進入沖突，無論是金融之間還是軍事對抗，而是我們可以看到在未來沖突前景背后，相關國家的立法、軍事、外交的準備在進一步緊鑼密鼓地進行。所以2022年的日本防務軍費是過去14年來最高的，澳大利亞也在增加。這樣的情況下，其實西太的海上沖突不是馬上就會出現(xiàn)的前景，但是與西太平洋有關的海上軍事力量在增強，確實在不斷地升級。當然我覺得還有一個問題我們必須面對：對我們來說，臺海、南海、東海三海聯(lián)動，我們前幾年就在不斷地談這個問題，2021年“海上聯(lián)動效應”已經(jīng)前所未有的緊張和激烈。最后我想簡單談一下我的看法。我覺得對于這樣的現(xiàn)實，我們一定要直面、冷靜與客觀地面對。

第二個問題是：我們到底采取什么樣的有效的應對措施？我覺得這么多年來，我們從來沒有對中日關系顯得如此的無力，如此地缺乏有效的影響。所以現(xiàn)在的問題就在于說，如果日本已經(jīng)急于往前走，在美中之間已經(jīng)做了選邊，我們需要避免其他國家變成這樣的選邊結果。所以這個問題也非常明確，現(xiàn)在已經(jīng)明確選邊的至少是日本、澳大利亞，如果明年的菲律賓總統(tǒng)大選結果形成第二個阿基諾三世政府，可能選邊的國家就更多。為此，核心的問題是我們能不能把這些國家都穩(wěn)固住。

第三個問題是：面對現(xiàn)在“印太戰(zhàn)略”的升華，其他海上安全局勢的進一步尖銳復雜，重要的問題是我們自己除了在經(jīng)濟上、在外交上進一步強調(diào)我們的周邊和睦鄰的友好政策之外，我們能不能有更好的政治和軍事上的選擇？所以這些問題我也希望能夠給中國的學術界帶來坦誠的探討。

《中華人民共和國海警法》的時代精神與立法重點問題

李衛(wèi)海(中國政法大學法學院教授)

我國新一輪的國防與軍隊改革是從2016年元月開始的，這次改革，總體上是按照“三大戰(zhàn)役”來推進的。第一次戰(zhàn)役，率先展開領導指揮體制改革，重在解決體制性障礙；第二次戰(zhàn)役，推進規(guī)模結構和力量編制改革，重在解決結構性矛盾；第三次戰(zhàn)役，著力深化政策制度改革，重在解決政策性問題。當前的第三次戰(zhàn)役，涉及若干國防和軍隊政策和制度的改革。其中，至少有11部法律要提交全國人大審議予以制定或修改，這在國防與軍事法律的立法史上是非常少見的。

涉及到海警的有兩項內(nèi)容，一是《中華人民共和國武裝警察法》的修改，增加了海警的相關內(nèi)容；另一項是《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《中國海警法》)制定。盡管武警、海警與海洋局之間有復雜的歷史關系，對海警法的立法增加了很多的困難。今年1月22日《中國海警法》還是通過了，并于2月1日開始實施。我參與了《中國海警法》立法過程的很多環(huán)節(jié)，今天給大家主要匯報一下《中國海警法》的時代精神和立法重點問題。

一、《中國海警法》鮮明的時代精神

《中國海警法》的出臺體現(xiàn)了一個什么樣的時代精神？21世紀初出臺與21世紀20年代出臺一定有著較大的區(qū)別，一個時代的法律必須有一個時代的印記，它的時代印記是什么？在此，我主要談三點。

第一點，在立法的過程中，首先要體現(xiàn)全球海洋治理精神，體現(xiàn)全球對海洋認知的共識。中國是海洋大國，也是《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的締約國，《公約》當前有167個國家批準，凝聚著人類對海洋治理的基本共識。這個共識就是《公約》序言中所彰顯的：朝著妥為顧及所有國家主權的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護以及研究、保護和保全海洋環(huán)境，應對共同的海洋風險，各主體必須通過共商共建共治共享的思維進行全球海洋治理。

第二點，對實施海洋強國戰(zhàn)略的法律保障要凸顯出來。中國是海洋大國，現(xiàn)在正在實施海洋強國戰(zhàn)略，這凝聚著全國人民的統(tǒng)一意志，需要通過全國人大立法體現(xiàn)出來。

第三點，中國實施海洋強國戰(zhàn)略，既要滿足自身對海洋的需求，更重要的是積極推進海洋命運共同體，要承擔起海洋大國的責任，尤其是在維護海洋秩序上提供更好的海上公共產(chǎn)品，樹立海洋大國的正面形象。

二、《中國海警法》明確了海警的法律屬性

《海警法》遵循了全球海洋治理的一般規(guī)律，中國海警應該符合世界海警發(fā)展的潮流，其法律屬性與其他國家海警相較應該具有高度趨同性。

第一，海警的多重法律角色性。各國海警一般兼具有軍事性、行政性、司法性等多種屬性?！昂＞菄椅溲b力量組成部分”，這句話為什么最后刪掉了？《海警法》最終需要解決的是海上行政執(zhí)法和打擊海上犯罪問題。海上保衛(wèi)行動在某種意義上是事實行為，有時也具有軍事性，因為海警是國家武裝力量的組成部分，執(zhí)行軍事任務的時候需要遵循軍事法的規(guī)范和約束。為了簡明《中國海警法》的立法目的，立法中就沒有提到海警的武裝力量屬性，海警在執(zhí)行軍事任務的時候需要遵循軍事法，行政執(zhí)法和打擊海上犯罪行動過程中遵循的是《中國海警法》。

第二，海警的職業(yè)性。海警是一個高度職業(yè)性的群體，其成員執(zhí)法的技能、素質(zhì)需要長期的培養(yǎng)和訓練。為此，海警執(zhí)法人員的培訓以及培訓后如何獲得執(zhí)法資質(zhì)等問題需要在立法中予以考慮。

第三，海洋維權執(zhí)法業(yè)務的綜合性。這對于結束以前“九龍之海”難題非常重要。海警的職責包括海上保衛(wèi)行為、打擊走私犯罪、自然資源的維護、環(huán)境的保護等等，其具有非常大的執(zhí)法權。那海警與相關職能部門有什么關系？《海警法》規(guī)定海警在其職責范圍內(nèi)處置、處理，那還有一些不在其職責范圍內(nèi)的事項，可能就需要自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等部門處理。所以，未來海警就需要跟各個部委簽訂執(zhí)法合作備忘錄，進一步清晰各個職能部門間的職權。比如說打擊走私，是不是所有的打擊走私犯罪都需要海警處理呢？這就需要進一步劃分職權，這需要海警主動作為。海警跟自然資源部、交通部、海軍等簽訂一系列的執(zhí)法備忘錄非常必要。此外，海警如何與各個沿海的省、市(自治區(qū))協(xié)商管轄范圍？比如，山東對海洋的管轄范圍是多少海里，12海里？還是24海里？這值得我們思考。這涉及到中央事權和地方事權的劃分問題，在執(zhí)法領域、事項范圍上，不同主體在管轄范圍上都要作進一步的區(qū)分。

第四，海洋維權執(zhí)法作業(yè)程序具有標準性，也就是它的每一項作業(yè)程序需要與世界接軌，是具有標準性的。這與陸地警察還不一樣，海上的執(zhí)法程序漸具有世界趨同性。比如海警的登臨檢查、搜查以及拘留的程序，《公約》也有基本的程序要求。

第五，現(xiàn)場調(diào)查檢查與最終裁決的分離性。海警主要是對違法犯罪的現(xiàn)場進行檢查和調(diào)查，取證以后把結果轉交相關職能部門，如可能涉及自然資源、環(huán)保等，這就需要自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門處理?！吨袊＞ā穼＞休^大的賦權，除認為需要吊銷許可證件，大部分行政處罰都交給海警進行一體化處置，這無疑提高了行政執(zhí)法的效率，但這需要大量高素質(zhì)的海警執(zhí)法人員來完成。當前法律要求執(zhí)法人員從事行政處罰、行政復議、行政裁決的工作，首先都必須取得法律職業(yè)資格，而目前海警中只有很少一部分執(zhí)法人員獲得了法律職業(yè)資格。幾所軍校所培養(yǎng)的法律專業(yè)人才是遠遠不夠的，應該制定激勵政策，吸引地方院校的法學人才充實到海警執(zhí)法隊伍中來。

三、《中國海警法》立法解決的重點問題

第一，《中國海警法》已將海洋安全(maritime security)內(nèi)化于新時代海警建設的核心價值。我們考證發(fā)現(xiàn)，最初海警的英文名稱是“coast guard”，至今有兩三百年的歷史。從“coast guard”這個名稱，可以看出海警建設的最初核心價值和文化取向。過了一兩百年以后，地中海沿岸國家有叫“marine police”，就是濱海警察?，F(xiàn)在海洋安全的內(nèi)涵越來越寬廣，越來越豐富，不僅僅包括像海權、海防、海事等，還把其他各方面的安全都納入進來，這從《中國海警法》條文中可以看得出來。它體現(xiàn)了更為綜合的海洋安全內(nèi)涵，已經(jīng)遠遠超出了“coast guard”的范疇。

第二，要在立法中體現(xiàn)海警建設的應然目標?！吨袊＞ā穼ㄔO目標規(guī)定了16個字：依法管理、綜合治理、規(guī)范高效、公正文明。但還是沒有說明我們未來要建設一支什么樣的海警隊伍，我的一個博士生撰寫的博士論文是《中國海警組織再造與價值目標》，很好地回答了這個問題。我認為要建設一支“岸海一體、控護兼?zhèn)?、全時警備、公正文明”的現(xiàn)代海警。岸海一體，就是海警不僅管理海上，也要兼顧管理岸邊，這有利于解決執(zhí)法死角問題。

第三，在明確海警基本職責的基礎上，要建立陸海統(tǒng)籌、分工合作、科學高效的海上維權執(zhí)法協(xié)作配合機制。高效治理海洋不僅僅需要海警，必須跟國家各個部委、各省、各濱海城市協(xié)同配合，簽訂各種各樣的海洋治理備忘錄和執(zhí)法協(xié)同文件。

第四，賦予海警維權執(zhí)法所必須的強制或處罰措施，并對這些措施的實施進行嚴格的分類分級規(guī)范。海上維權執(zhí)法應該有強制性，但是根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，凡是限制人身自由的規(guī)定必須以法律規(guī)定之，而《中國海警法》需要更多的強制手段和措施，這必須得在法律中體現(xiàn)。若此，現(xiàn)有的條文根本不能詳細規(guī)定。為了避免這個困境，立法需要進行大的突破，需要援引其他法律規(guī)定?！吨袊＞ā返?1條規(guī)定，如果《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》就相關內(nèi)容已經(jīng)有所規(guī)定，可以援引，這是一個非常好的立法技術。

第五，高度重視海上維權執(zhí)法信息化建設，加快推進智慧海洋建設進程。海上執(zhí)法取證比較困難，直接影響執(zhí)法效果。舉個例子來解釋吧，比如海南、廣西的海警發(fā)現(xiàn)有違法者在我國專屬經(jīng)濟區(qū)海域捕捉綠毛龜，通過內(nèi)線消息鎖定了一艘捕捉漁船。海警執(zhí)法人員上船檢查后，發(fā)現(xiàn)船上有10余只大型海龜。經(jīng)詢問，他們一開始承認系捕撈海龜?shù)倪`法行為，但已把捕撈工具拋棄到海底。海警當時將此事件做了一個記錄，其中2只海龜傷痕累累，決定帶回救治，其余的放生回海里。上岸以后，在海警準備要移交的時候，捕捉海龜?shù)倪`法者改變了說法，稱海龜是從越南漁船中買來的，并言“盡管這是違法所得，知道買賣不對，但是我們購買的目的是為了放生”。如此一來，捕捉海龜?shù)倪`法者竟變成了海洋生物的保護者。但是如果有智慧海洋的執(zhí)法應用體系進行取證的話，比如通過衛(wèi)星等途徑搜集的航船軌跡確認相關船只是否見過漁船，通過無人機遠程、現(xiàn)場全程錄音錄像固定證據(jù)等，這些違法犯罪分子應該不會逃出法網(wǎng)。海上執(zhí)法比陸地上執(zhí)法的難度大得多，智慧海洋有助于提高執(zhí)法效率，更好地打擊各種海上違法犯罪。

中國涉外海洋執(zhí)法機制的發(fā)展歷程及“管轄海域”范圍

金永明(中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授)

維護海洋權益的重要手段之一，是國家機關依法依規(guī)對自國主張的管轄海域實施維權執(zhí)法，以體現(xiàn)國家對其的管理和管轄，懲治各種違法違規(guī)行為或活動，以宣示和體現(xiàn)主權。

一、中國涉外海洋執(zhí)法機制的創(chuàng)設

中國涉外海洋維權執(zhí)法的代表性機構是中國海監(jiān)總隊。1998年10月，經(jīng)中央編制委員會辦公室批準，國家海洋局設置了中國海監(jiān)總隊(部委正廳級)，參照國家公務員制度管理。為適應這種形勢和要求，在我國2008年的政府機構改革中，國家海洋局的基本職能和主要責職得到了調(diào)整和加強，增加了“在中國管轄海域實施定期維權巡航執(zhí)法制度”內(nèi)容。

為此，國家海洋局印發(fā)的《關于印發(fā)中國海監(jiān)總隊主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》(2010年)規(guī)定，中國海監(jiān)總隊的主要職能是代表國家海洋局建設和管理中國海監(jiān)隊伍，組織、指導、監(jiān)督海洋行政執(zhí)法，組織實施海洋維權執(zhí)法。換言之，我國海洋維權執(zhí)法工作成為中國海監(jiān)總隊的主要職能。

隨著東海問題的呈現(xiàn)和升級，為維護我國在東海的權益，經(jīng)國務院批準，國家海洋局自2006年7月起依照《東海定期維權巡航執(zhí)法實施方案》在我國東海管轄海域開展定期維權巡航執(zhí)法工作。

同時，為維護我國在黃海、南海區(qū)域的權益，根據(jù)國務院批準的《東海定期維權巡航執(zhí)法實施方案》“對我國其他管轄海域的定期維權巡航執(zhí)法工作，可視需要開展”的要求，國家海洋局經(jīng)研究并征求國土資源部、外交部、發(fā)展和改革委員會、財政部、總參謀部等五部委意見并報告國務院同意后，于2007年2月1日起按照《黃海、南海試行定期維權巡航執(zhí)法實施方案》要求，在我國管轄海域全面開展定期維權巡航執(zhí)法工作。這項工作由中國海監(jiān)總隊全面負責協(xié)調(diào)、組織全海域定期維權巡航執(zhí)法工作，由中國海監(jiān)北海、東海、南?？傟牼唧w實施。

關于中國海監(jiān)總隊定期維權巡航執(zhí)法的具體要求、任務和巡航安排、巡航方式和方案，以及與軍隊協(xié)調(diào)配合和信息傳輸?shù)确矫娴膬?nèi)容，在《關于全面開展我國管轄海域定期維權巡航執(zhí)法工作的通知》(2007年)文件中作出了詳細的規(guī)定，從而開啟了中國海監(jiān)總隊負責對我國管轄海域實施維權巡航執(zhí)法工作的新歷程和新局面。

二、中國涉外海洋執(zhí)法機制的調(diào)整和發(fā)展

第一次國家機構改革(2013年)，重組國家海洋局，創(chuàng)設中國海警局，成立國家海洋委員會。

為改變我國涉海機構眾多局面、統(tǒng)一行使執(zhí)法職能和提升效率，2013年3月10日，第十二屆全國人民代表大會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。

這份文件指出，為推進海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。國家海洋局的主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用，海洋環(huán)境保護等；國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導。同時，為加強海洋事務的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設立高層次議事協(xié)調(diào)機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項；國家海洋委員會的具體工作有國家海洋局承擔。這些機構實施上述職責和功能內(nèi)容，體現(xiàn)在《國家海洋局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》(2013年7月)公布的文件中。

第二次國家機構改革(2018年)，撤銷國家海洋局，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部，中國海警局劃歸中國人民武裝警察部隊。

依據(jù)2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，以及中共中央于2018年3月21日印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》文件，涉海機構改革內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下方面：第一，在深化黨中央機構方面，不再設立中央維護海洋權益工作領導小組，在中央外事工作委員會辦公室內(nèi)設維護海洋權益工作辦公室；第二，在深化國務院機構改革方面，組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部；第三，在深化行政執(zhí)法體制改革方面，整合組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍；第四，在深化跨軍地改革方面，將國家海洋局領導管理的海警隊伍轉隸武警部隊。其中，海警隊伍轉隸武警部隊，按照先移交、后整編的方式，將國家海洋局(中國海警局)領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。

為能使中國海警局依照《深化黨和國家機構改革方案》和《武警部隊改革實施方案》(2017年12月27日)的決策部署(海警部隊整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調(diào)整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局)統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議于2018年6月22日通過了《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職責的決定》(2018年7月1日起施行)。

在上述決定中，不但賦予了中國海警局海上維權執(zhí)法的職責和任務，而且要求有關方面應當及時提出制定、修改有關法律的議案，依照法律程序提請審議，還規(guī)定了中國海警局與公安機關、其他行政機關建立執(zhí)法協(xié)作機制的任務。

三、中國涉外海洋執(zhí)法機制的成形和內(nèi)容

依據(jù)全國人民代表大會常務委員會《關于中國海警局行使海上維權執(zhí)法職權的決定》(2018年6月22日)要求和《中華人民共和國人民武裝警察法》第47條的規(guī)定，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議于2021年1月21日通過了《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《中國海警法》，2021年2月1日起施行)。

《中國海警法》的制定和實施，使中國海警機構的海上維權執(zhí)法活動更有法可依，并增加了透明度和可預見性，也標志著我國海洋管理機構改革的深化，以及依法治海的目標和任務得到了加強和改善，這對于提升國家海洋治理體系及海洋治理能力現(xiàn)代化水平有重要意義。

《中國海警法》由11章，共84條組成，在性質(zhì)上具有組織法和功能法的特點。其規(guī)范了制定該法的目的及其他任務，即明確了中國海警局(海警機構)的職責、組成、適用范圍，以及在執(zhí)行任務時應堅持的原則和具體要求、程序等方面的內(nèi)容。依據(jù)《中國海警法》第5條的規(guī)定，中國海警機構的任務主要為三個方面：第一，海上安全保衛(wèi)(第16-22條)；第二，海上行政執(zhí)法(第23-27條)；第三，海上犯罪偵查(第38-45條)。

可見，《中國海警法》的制定和實施，既是對上述立法工作部署的回應和產(chǎn)物，也表明中國海警局劃歸武警部隊按照“先移交、后整編”規(guī)定目標的完成，并使其成為國內(nèi)法的重要組成部分。此外，《中國海警法》第3條的適用范圍(“中國管轄海域”)成為關注的焦點。

四、中國涉外海洋執(zhí)法范圍“管轄海域”解析

《中國海警法》第3條規(guī)定，海警機構在中華人民共和國管轄海域(簡稱我國管轄海域)及其上空開展海上維權執(zhí)法活動，適用本法。

依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，沿海國的管轄海域為內(nèi)水、領海、群島國的群島水域、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。而《中國海警法》中的“我國管轄海域”是否僅包含上述海域，從其第3條規(guī)定的內(nèi)容看并不清晰。但如果結合中國與海洋有關的國內(nèi)法內(nèi)容，中國的管轄海域范圍還包括上述海域以外的其他海域。例如，《中國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》(1998年)第14條：“本法的規(guī)定不影響中國享有的歷史性權利”；《中國政府關于在南海的領土主權和海洋權益的聲明》(2016年7月12日)第3項：“中國在南海擁有歷史性權利”，即中國擁有基于歷史性權利基礎上的其他管轄海域。

其實，對于諸如《中華人民共和國海警法》第3條中的“中國管轄海域”的表述內(nèi)容，也見諸于《中國海洋環(huán)境保護法》第2條、《中國漁業(yè)法》第2條，以及其他多個法規(guī)和條例中。而對于“中國管轄的(一切)其他海域”，依據(jù)《中國漁業(yè)法實施細則》第2條第2款的規(guī)定，其是指根據(jù)中華人民共和國法律，中華人民共和國締結、參加的國際條約、協(xié)定或者其他有關國際法，而由中華人民共和國管轄的海域。

換言之，“中國管轄的(一切)其他海域”來源于中國國內(nèi)法的規(guī)定和依據(jù)有關國際法的內(nèi)容確定的海域兩種類型，它們共同構成“中國管轄的(一切)其他海域”。其中，依據(jù)中國的國內(nèi)法確定的海域方法之一是直接宣布大陸和島嶼的領海基點和基線，以及宣布明確的海域范圍；依據(jù)有關國際法內(nèi)容確定的海域，包括依據(jù)國際條約、協(xié)定的條款確定海域，以及與相鄰或相向國家之間締結海洋劃界協(xié)議確定管轄海域范圍。

從迄今我國因多種原因未公布南沙群島的基點和基線，以及與東盟國家(除越南外)之間并不存在海洋劃界協(xié)議看，中國海警局在自國主張的管轄海域范圍內(nèi)的執(zhí)法活動將會成為爭議的焦點問題。同時，在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域尤其在領海內(nèi)的執(zhí)法活動也將成為爭議的焦點問題。

為此，中國海警機構在爭議海域內(nèi)的執(zhí)法和管制活動應遵守謹慎和克制等義務，并基于諒解和合作的精神加強與其他國家之間的溝通和協(xié)調(diào)，包括實施臨時措施或臨時安排，尤其應遵守既存的危機管控機制，共同維護?？瞻踩刃虿⒐蚕砗Ｑ筚Y源及空間利益。

五、結束語

盡管我國基本補全了涉外海洋執(zhí)法機制，尤其是制定和實施了《中國海警法》，這對于維護我國海洋權益，完善海洋法律制度有一定的作用，但《中國海警法》中的有關條款內(nèi)容(如“管轄海域”“使用武器的條件”“防衛(wèi)作戰(zhàn)任務”等)依然需要在后續(xù)的實踐和立法中進一步地闡釋和完善，以減少摩擦和分歧，為構建海洋命運共同體做出貢獻。