基于行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理與績效評價研究

顧莉 太原市投資和預(yù)算評審中心

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理體制發(fā)生了較大的變化，為保證預(yù)算資金發(fā)揮出原本的價值，對于各單位均提出了新的要求。因此，在響應(yīng)國家政策的同時，單位要經(jīng)由改善管理現(xiàn)狀，對管理機(jī)制進(jìn)行革新，充分發(fā)揮出預(yù)算管理和績效評價兩種內(nèi)部控制方法的作用，使單位獲得更多綜合效益。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)存的問題

（一）預(yù)算管理意識不足

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作上，通常會要求各部門基層崗位工作人員、管理人員、負(fù)責(zé)人員積極參與，但在具體工作實(shí)踐中，部分單位的領(lǐng)導(dǎo)層、工作人員思想意識上認(rèn)為，預(yù)算編制、調(diào)整等預(yù)算管理工作，屬于財(cái)務(wù)部門的工作流程之一，屬于財(cái)務(wù)部門領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù)，尚未樹立起預(yù)算管理意識，也沒有構(gòu)建起成本效益、全員參與的意識。這種情況會造成單位內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)部門的參與度較低，不了解財(cái)務(wù)部門編制預(yù)算時需要的信息內(nèi)容，而財(cái)務(wù)部門也缺少對業(yè)務(wù)部門目標(biāo)和工作進(jìn)展的實(shí)際情況，使得預(yù)算編制工作開展時所依托的數(shù)據(jù)存在不完整、不充實(shí)的情況，預(yù)算編制逐漸脫離業(yè)務(wù)工作的具體情況，準(zhǔn)確度有所下降?；蛴胁糠重?cái)務(wù)部門側(cè)重于追求工作任務(wù)的完成，沒有對以往年度業(yè)務(wù)在開展中單位自身的具體運(yùn)行情況與實(shí)際資金需求狀況加以考慮分析，在上一年的預(yù)算信息上直接修改后，將編制的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行上報，沒有考慮到業(yè)務(wù)運(yùn)行環(huán)境變化對各項(xiàng)業(yè)務(wù)情況帶來的影響，也缺少對業(yè)務(wù)進(jìn)展過程中內(nèi)容變更、資金需求上的變化等方面內(nèi)容的思考，使得部門預(yù)算與業(yè)務(wù)活動間的關(guān)聯(lián)性不佳，會增加財(cái)政資金、資源錯誤分配和浪費(fèi)等問題出現(xiàn)的概率。

（二）預(yù)算管理執(zhí)行不力

如果在預(yù)算編制方面存在問題，預(yù)算執(zhí)行上也會帶來執(zhí)行不力、存在偏差的現(xiàn)象，主要原因在于支出控制、審計(jì)上的不嚴(yán)格。行政事業(yè)單位預(yù)算管理的執(zhí)行工作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)財(cái)政部門的預(yù)算審批開展，沒有經(jīng)過預(yù)算審批則不得構(gòu)成相應(yīng)的支出。但有時會由于工作人員的疏忽，沒有對預(yù)算執(zhí)行情況做出及時匯總，或缺少對預(yù)算批復(fù)的對比，致使超支預(yù)算問題的發(fā)生，以及實(shí)際支出和預(yù)算執(zhí)行上的具有較大偏差。預(yù)算管理的執(zhí)行如果缺少較強(qiáng)的實(shí)效性，因部分支出需要支付時缺少預(yù)算，便無法形成相應(yīng)的支出，使管理工作處于被動狀態(tài)，也容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員被迫更改預(yù)算計(jì)劃的可能，或財(cái)政資金的使用無法發(fā)揮出自身應(yīng)有的價值等。比如在單位某投資項(xiàng)目中，由于前期論證的缺失而難以同有關(guān)負(fù)責(zé)人員展開積極配合，外加財(cái)務(wù)人員對于業(yè)務(wù)活動缺少了解，則會在此項(xiàng)目預(yù)算編制時，出現(xiàn)填報內(nèi)容不全面和準(zhǔn)確性不足的問題，使該項(xiàng)目無法予以實(shí)施，或未列入預(yù)算的部分費(fèi)用難以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支。如果強(qiáng)制列支，則會構(gòu)成超范圍列支預(yù)算問題，在審計(jì)工作中也會責(zé)令收回和上繳財(cái)政。

（三）預(yù)算管理監(jiān)督缺位

財(cái)政資金的核心本質(zhì)為“取之于民、用之于民”，對于在有限資源的情況下，強(qiáng)化監(jiān)督管理、提高財(cái)政資金的使用效果是一項(xiàng)關(guān)鍵任務(wù)。立足于當(dāng)前的新發(fā)展局勢，行政事業(yè)單位要將預(yù)算編制的合理性作為審查的重點(diǎn)對象，推動預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)管計(jì)劃的實(shí)施，保證重大、急需項(xiàng)目的各項(xiàng)關(guān)鍵工作環(huán)節(jié)始終能夠得到順利開展。但在預(yù)算執(zhí)行之時，部分單位的工作人員仍然存在沒有按照規(guī)定額度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行的情況，預(yù)算的追加、資金的支付調(diào)整方面時有發(fā)生，有時還會發(fā)生超預(yù)算支出的現(xiàn)象。如果未能對預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)展情況作出核查與了解，便容易存在預(yù)算執(zhí)行過慢或過快的問題，使得預(yù)算資金的撥付與單位業(yè)務(wù)進(jìn)展程度契合性有所不足，預(yù)算支付缺少嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的用途，而發(fā)生了未按預(yù)算批復(fù)使用問題。這些問題發(fā)生的原因，大多是由于預(yù)算管理監(jiān)督體系的缺位，會對財(cái)政資金發(fā)揮為民服務(wù)的效能帶來不利影響。

（四）績效評價應(yīng)用較差

行政事業(yè)單位在預(yù)算管理工作中，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)遵守的原則是公開、透明，且預(yù)算管理工作的根本目標(biāo)是提高單位內(nèi)部資金運(yùn)營的合理性，使各項(xiàng)資金的使用成效得以提升，在績效評價應(yīng)用中也要將此作為最終的目標(biāo)，利用多種類型資金運(yùn)營方案的設(shè)定、修正，提高財(cái)政資金的使用能效。但仍有部分單位缺少對預(yù)算管理工作的敏感性，在績效考核指標(biāo)的設(shè)置上缺少科學(xué)指導(dǎo)，有時甚至存在主觀上隨意安排指標(biāo)的思想意識，造成績效評價指標(biāo)的落實(shí)、評估缺少較強(qiáng)的可執(zhí)行性，不利于保障單位內(nèi)部財(cái)務(wù)、資金的使用安全系數(shù)，也會阻礙單位公共服務(wù)水平的提升。

二、強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的可行策略

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理全員意識

行政事業(yè)單位要緊隨時代發(fā)展，對全員錯誤的預(yù)算管理觀念加以轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對預(yù)算管理工作的重視程度。為此，單位可組織領(lǐng)導(dǎo)層與各部門的工作人員，展開對《預(yù)算法》等有關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提升對預(yù)算管理的認(rèn)識，使各部門均能深入推進(jìn)《預(yù)算法》各項(xiàng)條款的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)層的榜樣作用。單位的領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)定期組織全員開展關(guān)于預(yù)算管理的研討會，調(diào)查各部門工作人員對于預(yù)算管理的了解程度，繼續(xù)進(jìn)行宣傳教育工作，從根本上樹立工作人員的責(zé)任意識，促進(jìn)預(yù)算管理工作整體機(jī)制的構(gòu)建。注重提高預(yù)算管理有關(guān)工作人員的綜合素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平等，為預(yù)算管理工作的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)，督促和引導(dǎo)各部門人員積極參與、自覺配合預(yù)算管理，為工作的進(jìn)行創(chuàng)造和諧的氣氛。對于預(yù)算管理各項(xiàng)事務(wù)的銜接流程也要加以完善，對預(yù)算編制的任務(wù)進(jìn)行科學(xué)制定，按照具體的制度規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求等，使預(yù)算對接擁有良好的成效。由于預(yù)算編制工作中本身會涉及各種要素，單位內(nèi)部各部門更要強(qiáng)化交流、協(xié)作，使預(yù)算管理工作得以高效開展，以防發(fā)生工作失誤的問題。預(yù)算的安排上除了要考慮單位整體情況外，也要兼顧工作項(xiàng)目的差異性與可實(shí)施性。單位可考慮組建“預(yù)算管理小組”，將每個業(yè)務(wù)部門的工作職能都?xì)w入到預(yù)算管理工作中，使各部門都能在預(yù)算管理中具有屬于自身的權(quán)力與職責(zé)，讓業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)不再發(fā)生隔離，使預(yù)算、支出等工作項(xiàng)目得到良好實(shí)施，進(jìn)而深化了全員的預(yù)算管理意識。

（二）落實(shí)全面預(yù)算管理執(zhí)行

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)該運(yùn)用財(cái)務(wù)人員的優(yōu)勢，將各部門上報的經(jīng)過分析的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行細(xì)化，按照功能、經(jīng)濟(jì)分類加以分解，再將分解后的預(yù)算細(xì)化信息傳達(dá)到各具體部門。比如，在業(yè)務(wù)部門編制的預(yù)算方案中，需要考慮在方案執(zhí)行中是否涉及招投標(biāo)、政府采購等流程等，使預(yù)算執(zhí)行部門的所有工作人員都能對預(yù)算有詳細(xì)了解。第二，各部門在落實(shí)資金支付計(jì)劃之時，要對預(yù)算進(jìn)行逐一地細(xì)化和分解，而不得以個人經(jīng)驗(yàn)為中心調(diào)整預(yù)算執(zhí)行方案。也要建立預(yù)算執(zhí)行有關(guān)的年報制度，用以對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，此時要求有關(guān)部門對此加以研討，分析預(yù)算執(zhí)行中的問題，提出相應(yīng)的整改意見等。領(lǐng)導(dǎo)層方面則可不定期組織對專項(xiàng)資金的檢查，將問責(zé)結(jié)果進(jìn)行通報和責(zé)令整改等，讓預(yù)算資金的執(zhí)行得以規(guī)范化運(yùn)行。第三，財(cái)務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門要定期向領(lǐng)導(dǎo)層匯報預(yù)算進(jìn)度、財(cái)務(wù)方面的信息，便于領(lǐng)導(dǎo)層掌握業(yè)務(wù)部門情況和預(yù)算信息。在信息溝通機(jī)制的基礎(chǔ)上，整個部門可進(jìn)行自上而下地了解預(yù)算的執(zhí)行情況，通過反饋信息查找存在的問題，盡快對預(yù)算執(zhí)行中的問題加以解決。

（三）建立有效監(jiān)督管理機(jī)制

監(jiān)督管理機(jī)制的建立，可按照事前、事中、事后三個時期進(jìn)行。伴隨預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的介入，可及時發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，但在此期間，審計(jì)部門并非直接處理問題，而是以幫助的角度發(fā)現(xiàn)問題，問題解決上還需要靠單位自行處理。要求單位強(qiáng)化內(nèi)部的監(jiān)督管理機(jī)制，可安排各預(yù)算執(zhí)行部門定期對預(yù)算執(zhí)行分析報告進(jìn)行編制，組成專門的部門，對預(yù)算執(zhí)行方案加以監(jiān)督。構(gòu)建更加科學(xué)的預(yù)算評價體系，如大額資金支付、項(xiàng)目資金事前報批等，將事前監(jiān)督落到實(shí)處。在事中階段中，主要應(yīng)發(fā)揮出財(cái)務(wù)人員的優(yōu)勢，定期對預(yù)算編制和實(shí)際支出存在的差異進(jìn)行分析、總結(jié)、匯報，將分解執(zhí)行中產(chǎn)生的偏差進(jìn)行細(xì)化和分解。做好縱向、橫向的對比工作，將對比成果盡快向上級匯報，讓所有預(yù)算管理的參與對象可及時了解問題，促使各部門分析原因和解決問題，使預(yù)算資金可發(fā)揮出自身應(yīng)有的價值。事后監(jiān)督中要明確各工作環(huán)節(jié)的監(jiān)督責(zé)任，比如，領(lǐng)導(dǎo)層確認(rèn)預(yù)算資金的使用情況，以及決定業(yè)務(wù)部門項(xiàng)目監(jiān)督人員具體職責(zé)和方法等?？衫眉w研究、民主決策等方法，確保監(jiān)督部門內(nèi)的工作人員可以做到各司其職，切實(shí)發(fā)揮出監(jiān)督管理的職能。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算管理與績效評價的銜接

（一）預(yù)算管理進(jìn)入績效評價目標(biāo)范疇

伴隨新形勢下我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，有關(guān)政府部門對于行政事業(yè)單位的管理方面也提出了更高的要求。需要單位轉(zhuǎn)變工作思路，盡快適應(yīng)政府單位內(nèi)部管理對管理模式轉(zhuǎn)變提出的時代化要求。在這一背景下，單位要加強(qiáng)預(yù)算管理和績效評價的銜接性，將預(yù)算管理歸入到績效評價目標(biāo)體系中，可考慮采用以下幾種方式。第一，全面績效評價法，要求單位獲取工作人員的績效評價信息，使績效評價的目標(biāo)更具客觀性與公平性。在具體操作中，可結(jié)合自我評價、人員互評、管理人員評價、部門評價、公眾評價等方式，全面確立績效評價的目標(biāo)。第二，分級評價法，各部門、各崗位均要依照單位的績效評價目標(biāo)，設(shè)置科學(xué)的績效評價體系，使績效評價以階梯形態(tài)輔助管理工作的開展，也能夠落實(shí)績效評價工作。比如，某機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)預(yù)算額度，減少財(cái)政壓力，有關(guān)部門可按照整體目標(biāo)劃分出子目標(biāo)，將目標(biāo)落實(shí)到個人后，作為績效評價的重要內(nèi)容。第三，信息化評價法，即利用信息技術(shù)搭設(shè)績效評價平臺，各部門和崗位應(yīng)及時按照要求輸入信息，信息系統(tǒng)可自動做出評價和出具績效評價的結(jié)果。如果評價結(jié)果偏離預(yù)期目標(biāo)，信息系統(tǒng)還能提醒工作人員改進(jìn)工作方案等。

（二）完善績效的目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)設(shè)計(jì)

為了保證績效目標(biāo)的最終達(dá)成，工作人員要對績效評價的目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)設(shè)計(jì)加以優(yōu)化，績效指標(biāo)體系在設(shè)定上需要考慮到指標(biāo)的共性、個性特征。作為預(yù)算管理和績效評價的主要依據(jù)，預(yù)算績效評價目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定，要根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)在整體機(jī)制中的重要性，賦予不同程度的權(quán)重。指標(biāo)值是指標(biāo)期望實(shí)現(xiàn)的最終結(jié)果，也是衡量指標(biāo)達(dá)成的尺度，而績效標(biāo)準(zhǔn)則是績效指標(biāo)值在設(shè)置上的主要參考依據(jù)。行政事業(yè)單位的產(chǎn)出類績效指標(biāo)通常有四種類型，即數(shù)量、質(zhì)量、成本、時效，這些指標(biāo)在設(shè)定過程中，要求工作人員以行政事業(yè)單位支出項(xiàng)目的具體情況為切入點(diǎn)，使績效指標(biāo)能夠達(dá)到可理解、可操作、可衡量、可評價的境界，盡可能不將此類指標(biāo)設(shè)置為定性指標(biāo)。在行政事業(yè)單位的績效評價效益指標(biāo)中，可主要分為社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、可持續(xù)影響四個方面，此類指標(biāo)的設(shè)計(jì)方面，要考慮到單位自身預(yù)算執(zhí)行對于職能發(fā)揮、中長期事業(yè)規(guī)劃上的影響，盡量以定量為主進(jìn)行設(shè)置，而評價方法可采用實(shí)地走訪、調(diào)查問卷等形式開展工作。在設(shè)計(jì)這些指標(biāo)之時，效益的主要方向應(yīng)顧及全維度層面，而在績效評價滿意度指標(biāo)中，則要包括服務(wù)對象和社會公眾滿意度兩方面的指標(biāo)，此類指標(biāo)設(shè)定要將定性、定量的方式有機(jī)結(jié)合，反映出行政事業(yè)單位部門的職責(zé)同群眾現(xiàn)實(shí)需要的契合度。當(dāng)?shù)玫皆u價結(jié)果后，結(jié)合績效評價報告進(jìn)行總結(jié)，對存在的問題和相關(guān)建議進(jìn)行改進(jìn)，提升部門預(yù)算績效管理水平，強(qiáng)化部門預(yù)算支出責(zé)任。

四、結(jié)語

綜上所述，預(yù)算管理和績效評價都是行政事業(yè)單位在自我管理方面的關(guān)鍵方法，對于后續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，單位要對二者引起高度重視，根據(jù)單位內(nèi)部實(shí)際情況，對當(dāng)前存在的問題進(jìn)行分析，采用多元途徑針對性解決問題，在不斷改革中優(yōu)化有關(guān)體系。通過增強(qiáng)預(yù)算管理全員意識、落實(shí)全面預(yù)算管理執(zhí)行、建立健全監(jiān)督管理機(jī)制、將預(yù)算管理歸入績效評價目標(biāo)范疇、完善績效目標(biāo)規(guī)劃和指標(biāo)設(shè)計(jì)等手段的應(yīng)用，帶動我國行政事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。