新形勢下發(fā)展農村雙層經營的思考與探索
——以安寧市為例

晏宏偉

（云南省安寧市農村經濟經營管理站，云南 安寧 650300）

黨的十一屆三中全會后，為進一步提高農業(yè)生產力，解決廣大農民的溫飽問題，在全國農村實行了“以土地家庭承包經營為基礎統(tǒng)分結合的雙層經營體制”，其土地的所有制性質是農民集體所有制。1983年開始，全國農村普遍開展了第一輪農村土地承包。農村土地承包責任制的實行，是我國農業(yè)農村的重大改革，是生產關系適應生產力發(fā)展的重大調整。它讓農民成為相對獨立的商品生產者，可以擁有自己的生產資料，可以自己決定自己的經營方針、能夠處理自己的產品和市場關系，極大地調動了廣大農民的生產積極性和創(chuàng)造性，使農村生產力提升得到了質的飛躍，糧食產量急劇增長，徹底解決了億萬農民的溫飽問題。農村“雙層經營體制”是黨領導下我國農民的偉大創(chuàng)造，對于促進農業(yè)增效、農民增收、優(yōu)化農村資源配置，提升農業(yè)綜合生產能力發(fā)揮了極其重要的作用，并被作為黨在農村的基本經營制度長期堅持下來。1997年開始，全國農村又普遍開展了第二輪農村土地承包，承包期30年；2013年開始，全國農村普遍開展了農村土地承包經營權確權登記頒證工作。黨的十九大提出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?/p>

當前，我國總體已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的新階段，農業(yè)結構調整、農業(yè)增長方式、農業(yè)供給側改革、農民增收等方面也面臨新的形勢、新的挑戰(zhàn)。農村雙層經營也出現(xiàn)許多新情況、新問題。新形勢下，如何以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，用發(fā)展的理念來思考和探索農村雙層經營體制的改革，是繼續(xù)堅持分散的家庭承包經營，還是因地制宜適當發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，使之更加適應農村生產力的發(fā)展，更有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農民增收，值得廣大從事農村經營管理的農業(yè)工作者深思。本文論述所涉及的問題、相關數(shù)據以及調查分析等，均是當前安寧市農業(yè)農村的實際情況。

1 安寧市基本情況

安寧市位于滇中高原的東部邊緣，市域總面積1 301.81 km2，距昆明市主城區(qū)28 km，境內公路、鐵路交通發(fā)達，是昆明市的西大門和通往滇西8個地州（市）的重要通道，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。安寧市是“國家衛(wèi)生城市”“國家節(jié)水型城市”“國家森林城市”“國家文明城市”，是典型以工業(yè)為主的城市，也是云南省唯一的全國縣域經濟百強縣。安寧市轄9個街道辦事處，共有63個村民委員會、338個村民小組，37個社區(qū)居委會、179個居民小組，農村社區(qū)占63%；全市常住人口48.6萬人，鄉(xiāng)村人口約8.02萬人，城鎮(zhèn)化率83.44%。2021年全市完成地區(qū)生產總值（GDP）612.58億元，其中農業(yè)總產值37.05億元，占地區(qū)生產總值的6%。安寧市畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展較快，2021年畜牧業(yè)總產值13.63億元，占農業(yè)總產值的36.79%。種植業(yè)發(fā)展水平相對較低，規(guī)?；彤a業(yè)化發(fā)展水平較低，2021年種植業(yè)總產值23.42億元，占農業(yè)總產值的63.21%。農業(yè)總產值中，80%以上來源于農業(yè)企業(yè)、外地種養(yǎng)殖大戶的貢獻，本地農民仍以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，70%的農戶家庭收入以外出務工收入為主。

2 當前農村雙層經營體制存在的問題

以土地家庭承包經營為主的農村雙層經營體制，雖然有力地促進了農業(yè)生產力的發(fā)展，解決了農民的溫飽問題，但隨著國家經濟的高速發(fā)展，農村各項改革不斷向縱深推進，其弊端和存在的問題也逐漸顯現(xiàn)。

2.1 農業(yè)規(guī)模化和產業(yè)化發(fā)展緩慢

土地承包分散經營阻礙農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化的發(fā)展是顯而易見的，也是一個普遍存在的問題。安寧市2019年農村土地確權頒證農戶承包耕地面積約14.26萬畝、13.48萬塊，承包農戶2.8萬戶、9.66萬人。也就是說14.26萬畝、13.48萬塊的耕地分散在2.8萬戶農戶手中經營，戶均承包耕地面積5.09畝，非常不利于農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化的發(fā)展。以百畝連片種植為標準，安寧市種植業(yè)能稱之為規(guī)?；彤a業(yè)化的比較少，主要有：（1）萬畝紅梨產業(yè)，主要分布在南部八街、縣街二個街道的部分村，種植面積約1.5萬畝；（2）萬畝食用玫瑰產業(yè)，主要集中在八街街道的部分村，種植面積約0.96萬畝；（3）特色水果種植產業(yè)，主要是少數(shù)村農戶集中種植的櫻桃、葡萄等特色水果，種植面積約0.3萬畝；（4）萬畝鮮銷蔬菜產業(yè)：主要是農業(yè)企業(yè)和外地個人流轉農戶土地后形成的，種植面積約3.2萬畝，可以說這是安寧市種植業(yè)規(guī)模最大的主導產業(yè)。目前，農業(yè)生產灌溉條件較好的土地，大多都流轉用于大棚蔬菜種植；（5）鮮切花產業(yè)主要是農業(yè)企業(yè)和外地個人流轉農戶土地后形成的產業(yè)，種植面積約0.36萬畝。總體而言，農業(yè)生產的規(guī)?；彤a業(yè)化水平較低，無法產生規(guī)模效益和組織產業(yè)化生產。

2.2 農業(yè)現(xiàn)代化水平不高

農業(yè)是全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，沒有農業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農業(yè)、走中國特色農業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，如何構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高農業(yè)質量效益和競爭力，推動糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產業(yè)融合發(fā)展，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農業(yè)現(xiàn)代化，是當前和以后一段時期，農業(yè)發(fā)展必須面對和重點研究解決的問題。從目前安寧市農業(yè)生產發(fā)展的水平來看，70%以上的農戶還是以傳統(tǒng)農業(yè)為主，經營管理粗放，與農業(yè)現(xiàn)代化的標準相距甚遠，農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化程度不高。

2.3 傳統(tǒng)農業(yè)效益低下與農民日益增長的收入需要差距較大

傳統(tǒng)農業(yè)是指以種植糧油作物和家庭小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖為主的農業(yè)生產活動。傳統(tǒng)農業(yè)生產經營粗放，規(guī)?；彤a業(yè)化水平較低，生產效益相對低下。單從種植業(yè)方面講，安寧市約25%的農戶以種植經濟價值相對較高的蔬菜、特色水果、其他經濟作物為主，生產效益相對較高，特色種植業(yè)收入約占家庭收入的50%～80%；70%以上的農戶以種植傳統(tǒng)的玉米、油菜、水稻、小麥、大麥為主。2021年全市玉米種植面積50 086畝，油菜種植面積13 717畝，水稻種植面積2 324畝，小麥種植面積3 118畝，大麥種植面積3 508畝。以種植面積最多的玉米為例，平均畝產561.6 kg，以市場3.5元/kg的平均價格計算，畝均產值約1 966元。并且傳統(tǒng)種植的糧油作物產出，70%以上是自食、自用，商品率較低。在當前工農產品價格“剪刀差”、城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，傳統(tǒng)農業(yè)已無法為農民家庭提供理想的收入來源，與農民購買非農必須品、供養(yǎng)子女和老人、看病等方面日益增長的收入需要差距較大，70%以上的農村家庭收入來源主要為外出務工收入，傳統(tǒng)農業(yè)的收入只占20%～30%。

3 新形勢下發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營的探索和思考

集體統(tǒng)一經營和家庭承包經營均是農村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，但從目前農村的實際情況看，集體統(tǒng)一經營基本上已缺失，雙層經營逐漸被理解為放棄統(tǒng)一經營的單層家庭承包經營。如何發(fā)展農村雙層經營?如何在實踐中完善農村土地集體所有制的實現(xiàn)形式?在新形勢下，適當發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，可以有效解決部分當前分戶承包經營存在的問題，對于農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是很有必要的。

3.1 農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化發(fā)展的客觀需要

土地適度集中是農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化發(fā)展的基礎。當前，承包經營導致土地過于分散，戶均土地太少，不利于農業(yè)的規(guī)?；彤a業(yè)化經營；農村土地流轉又受到區(qū)位優(yōu)勢、土地生產條件、租金、農民意愿等多因素的制約，也無法達到一個理想的流轉比例。2008年安寧市農村土地流轉累計面積為1.6萬畝，耕地流轉率為13%。2009年，安寧市制定下發(fā)了《關于印發(fā)〈安寧市農村土地向業(yè)主集中管理辦法（試行）〉的通知》（安發(fā)〔2009〕4號）、《中共安寧市委市人民政府關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業(yè)規(guī)模化經營的意見》（安發(fā)〔2009〕11號）的政策文件，積極鼓勵、引導和規(guī)范農村土地流轉，預期目標是到2020年農村土地流轉率達到50%。但2021年，安寧市農村土地流轉累計面積4.97萬畝，只占在冊耕地總面積的29%，增長極為緩慢，與預期值相距甚遠。發(fā)展集體統(tǒng)一經營可把農戶分散承包經營的土地集中起來，既可由村集體自行進行規(guī)?；?、產業(yè)化經營，也可連片發(fā)包給其他經營主體進行規(guī)?；?、產業(yè)化經營。可以說，土地的適度集中經營是發(fā)展農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化的客觀需要，也是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

3.2 農民增收的需要

沒有農村的小康就沒有全國的小康，必須有效解決農民增收難的問題。當前，安寧農村70%以上的農戶仍以傳統(tǒng)農業(yè)為主，生產效率和生產效益較低，無法為農民增收提供有力的保障，無法滿足農民過上美好日子的需要。加之工農產品價格“剪刀差”較大，物價上漲較快，導致農民日常生活、子女供養(yǎng)等支出不斷加大，生活壓力日益增加，急需尋求穩(wěn)定的收入增長點。將農戶傳統(tǒng)經營、效益低下的土地集中起來，適當發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，農戶不但可以分配得到集體統(tǒng)一經營增加的收益，還可以解除土地對農民的束縛，讓農民放手去發(fā)展非農產業(yè)或放心外出務工，或租用集體土地發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)化經營，以解決農民增收的問題。

4 發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營的優(yōu)越性

農村集體統(tǒng)一經營是農村雙層經營體制的重要組織部分，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農村改革不斷向縱深推進，適當發(fā)展農村統(tǒng)一經營，可以充分發(fā)揮集體統(tǒng)一經營的優(yōu)越性，是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模化和產業(yè)化直至現(xiàn)代化的最佳途徑。

4.1 有利于促進農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化的發(fā)展

規(guī)?；彤a業(yè)化是農業(yè)發(fā)展的必然選擇，也是提高農業(yè)生產力效益、帶動農業(yè)產業(yè)結構調整的主旋律。土地的集中，是實現(xiàn)農業(yè)生產規(guī)?；彤a業(yè)化發(fā)展的必由之路，發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，就可以實現(xiàn)土地的適當集中，有效克服當前分散承包經營的弊端，有利于促進農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化的發(fā)展。

4.2 有利于促進農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

農業(yè)現(xiàn)代化是農業(yè)發(fā)展水平的最高境界，農業(yè)現(xiàn)代化的關鍵是農業(yè)科技現(xiàn)代化。發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，一是可實現(xiàn)農業(yè)的節(jié)約化、規(guī)?；彤a業(yè)化經營，提高土地的生產效率；二是有利于加強農業(yè)與科技的融合，加快農業(yè)科技成果的轉化，實現(xiàn)農業(yè)新科技、新品種的規(guī)?；茝V應用，用最好的技術和品種，生產出最多、最優(yōu)質的農產品；三是有利于大型農業(yè)機械的推廣應用，提高農業(yè)生產方式的現(xiàn)代化，提高農業(yè)生產力水平；四是有利于實施農業(yè)化肥減量增效、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土壤治理修復、耕地休閑輪作等農業(yè)科技措施和政策，提高農業(yè)綠色化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展水平。

4.3 有利于高標準農田的建設

云南大部分農村屬于山區(qū)和半山區(qū)丘陵地帶，耕地地塊小且多，平整度差，非常不利于大型農機具的使用和農業(yè)生產的規(guī)模化經營。以安寧市為例，2019年全市農村確權農戶承包耕地面積約14.26萬畝、13.48萬塊，地塊平均面積1.06畝。將農戶承包地集中后，可打破現(xiàn)有地塊界限，既有利于高標準農田的建設，也有利于農田水利等基礎設施的建設，還可將地塊改造成便于生產經營的適當面積，便于大型農業(yè)機械的應用，提高農業(yè)生產效率和農業(yè)現(xiàn)代化水平。

4.4 有利于發(fā)揮農村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

長期以來，在農村單一分散承包經營狀態(tài)下，農村基層黨組織和農村基層干部，做得最多的是服務村民和完成上級安排工作，很少有精力和時間來關注如何發(fā)展壯大集體經濟，如何促進農民增收的重大問題。絕大多數(shù)農村干部干完一屆，在這兩個重大問題方面，基本上是空白。發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，有利于充分發(fā)揮農村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，促使他們必須集中精力和時間來直面和解決如何發(fā)展生產的問題，如何實現(xiàn)集中土地生產效率和效益最大化的問題，如何促進農民增收的問題；有利于促進農村基層黨組織由服務型轉變?yōu)樯a型，也更能充分體現(xiàn)農村基層干部的組織能力和經營管理能力。

5 發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營應遵循的基本原則

5.1 堅持黨的領導，依靠群眾的原則

不論是堅持家庭分散承包經營，還是探索、試點發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營，均涉及到廣大農民的切身利益，都必須堅持各級黨組織的領導，特別是發(fā)揮農村基層黨組織的領導核心地位，充分尊重和體現(xiàn)群眾意愿，始終堅持民主管理、民主決策、民主監(jiān)督程序。

5.2 堅持集體土地所有權權屬不變的原則

農村集體土地屬本集體經濟組織成員，即村（居）民委員會、村（居）民小組全體成員共有，發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營不得混淆集體土地的權屬，也不得以任何形式平調和侵占，更不得變相出售集體土地和農用地非農化。

5.3 堅持因地制宜，分類試點推進的原則

發(fā)展農村集體統(tǒng)一經營必須根據不同地區(qū)、不同農村的實際，因地制宜，分類試點推進，適宜開展的地區(qū)應通過不同途徑和方式，按照一村（一組）一策，既尊重歷史又照顧現(xiàn)實，在經營管理機構建立、經營方式選擇等重要環(huán)節(jié)，要讓群眾出主意、想辦法，充分調動廣大農民群眾的積極性、創(chuàng)造性，按照積極穩(wěn)妥、先行試點的方式有序推進，堅決不搞“齊步走”“一刀切”。

綜上所述，發(fā)展農村雙層經營，必須在黨的領導下，堅守法律和政策底線，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確村集體經濟組織的市場主體地位，堅持農民權益不受損，堅持集體土地不流失，防止集體土地被內部少數(shù)人和外部資本控制，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益，提高農業(yè)規(guī)?；彤a業(yè)化水平，壯大農村集體經濟和增加農民收入，實現(xiàn)黨中央鄉(xiāng)村振興的宏偉藍圖。