新形勢下發(fā)展農(nóng)村雙層經(jīng)營的思考與探索
——以安寧市為例

晏宏偉

（云南省安寧市農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站，云南 安寧 650300）

黨的十一屆三中全會后，為進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決廣大農(nóng)民的溫飽問題，在全國農(nóng)村實行了“以土地家庭承包經(jīng)營為基礎統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，其土地的所有制性質是農(nóng)民集體所有制。1983年開始，全國農(nóng)村普遍開展了第一輪農(nóng)村土地承包。農(nóng)村土地承包責任制的實行，是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重大改革，是生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的重大調整。它讓農(nóng)民成為相對獨立的商品生產(chǎn)者，可以擁有自己的生產(chǎn)資料，可以自己決定自己的經(jīng)營方針、能夠處理自己的產(chǎn)品和市場關系，極大地調動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，使農(nóng)村生產(chǎn)力提升得到了質的飛躍，糧食產(chǎn)量急劇增長，徹底解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。農(nóng)村“雙層經(jīng)營體制”是黨領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，對于促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、優(yōu)化農(nóng)村資源配置，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力發(fā)揮了極其重要的作用，并被作為黨在農(nóng)村的基本經(jīng)營制度長期堅持下來。1997年開始，全國農(nóng)村又普遍開展了第二輪農(nóng)村土地承包，承包期30年；2013年開始，全國農(nóng)村普遍開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。黨的十九大提出：“保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年?！?/p>

當前，我國總體已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)增長方式、農(nóng)業(yè)供給側改革、農(nóng)民增收等方面也面臨新的形勢、新的挑戰(zhàn)。農(nóng)村雙層經(jīng)營也出現(xiàn)許多新情況、新問題。新形勢下，如何以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，用發(fā)展的理念來思考和探索農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的改革，是繼續(xù)堅持分散的家庭承包經(jīng)營，還是因地制宜適當發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，使之更加適應農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，更有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收，值得廣大從事農(nóng)村經(jīng)營管理的農(nóng)業(yè)工作者深思。本文論述所涉及的問題、相關數(shù)據(jù)以及調查分析等，均是當前安寧市農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實際情況。

1 安寧市基本情況

安寧市位于滇中高原的東部邊緣，市域總面積1 301.81 km2，距昆明市主城區(qū)28 km，境內公路、鐵路交通發(fā)達，是昆明市的西大門和通往滇西8個地州（市）的重要通道，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢。安寧市是“國家衛(wèi)生城市”“國家節(jié)水型城市”“國家森林城市”“國家文明城市”，是典型以工業(yè)為主的城市，也是云南省唯一的全國縣域經(jīng)濟百強縣。安寧市轄9個街道辦事處，共有63個村民委員會、338個村民小組，37個社區(qū)居委會、179個居民小組，農(nóng)村社區(qū)占63%；全市常住人口48.6萬人，鄉(xiāng)村人口約8.02萬人，城鎮(zhèn)化率83.44%。2021年全市完成地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）612.58億元，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值37.05億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的6%。安寧市畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展較快，2021年畜牧業(yè)總產(chǎn)值13.63億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的36.79%。種植業(yè)發(fā)展水平相對較低，規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平較低，2021年種植業(yè)總產(chǎn)值23.42億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的63.21%。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中，80%以上來源于農(nóng)業(yè)企業(yè)、外地種養(yǎng)殖大戶的貢獻，本地農(nóng)民仍以傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)為主，70%的農(nóng)戶家庭收入以外出務工收入為主。

2 當前農(nóng)村雙層經(jīng)營體制存在的問題

以土地家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制，雖然有力地促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，解決了農(nóng)民的溫飽問題，但隨著國家經(jīng)濟的高速發(fā)展，農(nóng)村各項改革不斷向縱深推進，其弊端和存在的問題也逐漸顯現(xiàn)。

2.1 農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢

土地承包分散經(jīng)營阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展是顯而易見的，也是一個普遍存在的問題。安寧市2019年農(nóng)村土地確權頒證農(nóng)戶承包耕地面積約14.26萬畝、13.48萬塊，承包農(nóng)戶2.8萬戶、9.66萬人。也就是說14.26萬畝、13.48萬塊的耕地分散在2.8萬戶農(nóng)戶手中經(jīng)營，戶均承包耕地面積5.09畝，非常不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。以百畝連片種植為標準，安寧市種植業(yè)能稱之為規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的比較少，主要有：（1）萬畝紅梨產(chǎn)業(yè)，主要分布在南部八街、縣街二個街道的部分村，種植面積約1.5萬畝；（2）萬畝食用玫瑰產(chǎn)業(yè)，主要集中在八街街道的部分村，種植面積約0.96萬畝；（3）特色水果種植產(chǎn)業(yè)，主要是少數(shù)村農(nóng)戶集中種植的櫻桃、葡萄等特色水果，種植面積約0.3萬畝；（4）萬畝鮮銷蔬菜產(chǎn)業(yè)：主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)和外地個人流轉農(nóng)戶土地后形成的，種植面積約3.2萬畝，可以說這是安寧市種植業(yè)規(guī)模最大的主導產(chǎn)業(yè)。目前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉條件較好的土地，大多都流轉用于大棚蔬菜種植；（5）鮮切花產(chǎn)業(yè)主要是農(nóng)業(yè)企業(yè)和外地個人流轉農(nóng)戶土地后形成的產(chǎn)業(yè)，種植面積約0.36萬畝。總體而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平較低，無法產(chǎn)生規(guī)模效益和組織產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)。

2.2 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高

農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國家的現(xiàn)代化。當前，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，如何構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)質量效益和競爭力，推動糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結合、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是當前和以后一段時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展必須面對和重點研究解決的問題。從目前安寧市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的水平來看，70%以上的農(nóng)戶還是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)營管理粗放，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標準相距甚遠，農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化程度不高。

2.3 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效益低下與農(nóng)民日益增長的收入需要差距較大

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是指以種植糧油作物和家庭小規(guī)模畜禽養(yǎng)殖為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營粗放，規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平較低，生產(chǎn)效益相對低下。單從種植業(yè)方面講，安寧市約25%的農(nóng)戶以種植經(jīng)濟價值相對較高的蔬菜、特色水果、其他經(jīng)濟作物為主，生產(chǎn)效益相對較高，特色種植業(yè)收入約占家庭收入的50%～80%；70%以上的農(nóng)戶以種植傳統(tǒng)的玉米、油菜、水稻、小麥、大麥為主。2021年全市玉米種植面積50 086畝，油菜種植面積13 717畝，水稻種植面積2 324畝，小麥種植面積3 118畝，大麥種植面積3 508畝。以種植面積最多的玉米為例，平均畝產(chǎn)561.6 kg，以市場3.5元/kg的平均價格計算，畝均產(chǎn)值約1 966元。并且傳統(tǒng)種植的糧油作物產(chǎn)出，70%以上是自食、自用，商品率較低。在當前工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”、城鄉(xiāng)收入差距較大的情況下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已無法為農(nóng)民家庭提供理想的收入來源，與農(nóng)民購買非農(nóng)必須品、供養(yǎng)子女和老人、看病等方面日益增長的收入需要差距較大，70%以上的農(nóng)村家庭收入來源主要為外出務工收入，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的收入只占20%～30%。

3 新形勢下發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營的探索和思考

集體統(tǒng)一經(jīng)營和家庭承包經(jīng)營均是農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，但從目前農(nóng)村的實際情況看，集體統(tǒng)一經(jīng)營基本上已缺失，雙層經(jīng)營逐漸被理解為放棄統(tǒng)一經(jīng)營的單層家庭承包經(jīng)營。如何發(fā)展農(nóng)村雙層經(jīng)營?如何在實踐中完善農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)形式?在新形勢下，適當發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，可以有效解決部分當前分戶承包經(jīng)營存在的問題，對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是很有必要的。

3.1 農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的客觀需要

土地適度集中是農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎。當前，承包經(jīng)營導致土地過于分散，戶均土地太少，不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；農(nóng)村土地流轉又受到區(qū)位優(yōu)勢、土地生產(chǎn)條件、租金、農(nóng)民意愿等多因素的制約，也無法達到一個理想的流轉比例。2008年安寧市農(nóng)村土地流轉累計面積為1.6萬畝，耕地流轉率為13%。2009年，安寧市制定下發(fā)了《關于印發(fā)〈安寧市農(nóng)村土地向業(yè)主集中管理辦法（試行）〉的通知》（安發(fā)〔2009〕4號）、《中共安寧市委市人民政府關于加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉促進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的意見》（安發(fā)〔2009〕11號）的政策文件，積極鼓勵、引導和規(guī)范農(nóng)村土地流轉，預期目標是到2020年農(nóng)村土地流轉率達到50%。但2021年，安寧市農(nóng)村土地流轉累計面積4.97萬畝，只占在冊耕地總面積的29%，增長極為緩慢，與預期值相距甚遠。發(fā)展集體統(tǒng)一經(jīng)營可把農(nóng)戶分散承包經(jīng)營的土地集中起來，既可由村集體自行進行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，也可連片發(fā)包給其他經(jīng)營主體進行規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營?？梢哉f，土地的適度集中經(jīng)營是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的客觀需要，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。

3.2 農(nóng)民增收的需要

沒有農(nóng)村的小康就沒有全國的小康，必須有效解決農(nóng)民增收難的問題。當前，安寧農(nóng)村70%以上的農(nóng)戶仍以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，生產(chǎn)效率和生產(chǎn)效益較低，無法為農(nóng)民增收提供有力的保障，無法滿足農(nóng)民過上美好日子的需要。加之工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”較大，物價上漲較快，導致農(nóng)民日常生活、子女供養(yǎng)等支出不斷加大，生活壓力日益增加，急需尋求穩(wěn)定的收入增長點。將農(nóng)戶傳統(tǒng)經(jīng)營、效益低下的土地集中起來，適當發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)戶不但可以分配得到集體統(tǒng)一經(jīng)營增加的收益，還可以解除土地對農(nóng)民的束縛，讓農(nóng)民放手去發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或放心外出務工，或租用集體土地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以解決農(nóng)民增收的問題。

4 發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性

農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營是農(nóng)村雙層經(jīng)營體制的重要組織部分，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村改革不斷向縱深推進，適當發(fā)展農(nóng)村統(tǒng)一經(jīng)營，可以充分發(fā)揮集體統(tǒng)一經(jīng)營的優(yōu)越性，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化直至現(xiàn)代化的最佳途徑。

4.1 有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇，也是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力效益、帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調整的主旋律。土地的集中，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的必由之路，發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，就可以實現(xiàn)土地的適當集中，有效克服當前分散承包經(jīng)營的弊端，有利于促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

4.2 有利于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的最高境界，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵是農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化。發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，一是可實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的節(jié)約化、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高土地的生產(chǎn)效率；二是有利于加強農(nóng)業(yè)與科技的融合，加快農(nóng)業(yè)科技成果的轉化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)新科技、新品種的規(guī)?；茝V應用，用最好的技術和品種，生產(chǎn)出最多、最優(yōu)質的農(nóng)產(chǎn)品；三是有利于大型農(nóng)業(yè)機械的推廣應用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平；四是有利于實施農(nóng)業(yè)化肥減量增效、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治、土壤治理修復、耕地休閑輪作等農(nóng)業(yè)科技措施和政策，提高農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展水平。

4.3 有利于高標準農(nóng)田的建設

云南大部分農(nóng)村屬于山區(qū)和半山區(qū)丘陵地帶，耕地地塊小且多，平整度差，非常不利于大型農(nóng)機具的使用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營。以安寧市為例，2019年全市農(nóng)村確權農(nóng)戶承包耕地面積約14.26萬畝、13.48萬塊，地塊平均面積1.06畝。將農(nóng)戶承包地集中后，可打破現(xiàn)有地塊界限，既有利于高標準農(nóng)田的建設，也有利于農(nóng)田水利等基礎設施的建設，還可將地塊改造成便于生產(chǎn)經(jīng)營的適當面積，便于大型農(nóng)業(yè)機械的應用，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

4.4 有利于發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用

長期以來，在農(nóng)村單一分散承包經(jīng)營狀態(tài)下，農(nóng)村基層黨組織和農(nóng)村基層干部，做得最多的是服務村民和完成上級安排工作，很少有精力和時間來關注如何發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，如何促進農(nóng)民增收的重大問題。絕大多數(shù)農(nóng)村干部干完一屆，在這兩個重大問題方面，基本上是空白。發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，有利于充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，促使他們必須集中精力和時間來直面和解決如何發(fā)展生產(chǎn)的問題，如何實現(xiàn)集中土地生產(chǎn)效率和效益最大化的問題，如何促進農(nóng)民增收的問題；有利于促進農(nóng)村基層黨組織由服務型轉變?yōu)樯a(chǎn)型，也更能充分體現(xiàn)農(nóng)村基層干部的組織能力和經(jīng)營管理能力。

5 發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營應遵循的基本原則

5.1 堅持黨的領導，依靠群眾的原則

不論是堅持家庭分散承包經(jīng)營，還是探索、試點發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營，均涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，都必須堅持各級黨組織的領導，特別是發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導核心地位，充分尊重和體現(xiàn)群眾意愿，始終堅持民主管理、民主決策、民主監(jiān)督程序。

5.2 堅持集體土地所有權權屬不變的原則

農(nóng)村集體土地屬本集體經(jīng)濟組織成員，即村（居）民委員會、村（居）民小組全體成員共有，發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營不得混淆集體土地的權屬，也不得以任何形式平調和侵占，更不得變相出售集體土地和農(nóng)用地非農(nóng)化。

5.3 堅持因地制宜，分類試點推進的原則

發(fā)展農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營必須根據(jù)不同地區(qū)、不同農(nóng)村的實際，因地制宜，分類試點推進，適宜開展的地區(qū)應通過不同途徑和方式，按照一村（一組）一策，既尊重歷史又照顧現(xiàn)實，在經(jīng)營管理機構建立、經(jīng)營方式選擇等重要環(huán)節(jié)，要讓群眾出主意、想辦法，充分調動廣大農(nóng)民群眾的積極性、創(chuàng)造性，按照積極穩(wěn)妥、先行試點的方式有序推進，堅決不搞“齊步走”“一刀切”。

綜上所述，發(fā)展農(nóng)村雙層經(jīng)營，必須在黨的領導下，堅守法律和政策底線，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，堅持農(nóng)民權益不受損，堅持集體土地不流失，防止集體土地被內部少數(shù)人和外部資本控制，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益，提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化水平，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟和增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)黨中央鄉(xiāng)村振興的宏偉藍圖。