內部控制在行政事業(yè)單位國有資產管理中的運用

文/曾富華（湘潭市行政事業(yè)單位國有資產事務中心）

一、內部控制視角下行政事業(yè)單位國有資產管理現(xiàn)存問題及原因分析

（一）現(xiàn)存問題

1.實物資產控制沒到位

（1）資產購置環(huán)節(jié)控制沒到位。近年來，各地財政和機關事務管理部門加強了對行政事業(yè)單位資產購置的管控，但仍然存在很多控制不到位的問題。①預算約束軟化。在單位年度預算中，資產購置大部分沒有細化到項目，突發(fā)性的采購項目（如應急工程項目）預算基本上都是年中追回或調整，常規(guī)性的采購項目（如辦公家具和公用電器的更新、日常辦公用品和耗材的采購、設備設施維修維護等）預算也只有一個籠統(tǒng)數(shù)，沒有細化。②購置決策隨意。如上述常規(guī)性的采購項目基本上都是管理或使用部門、甚至個人自主決定采購，小量多批的都是年終累計結算。

（2）資產管理和使用環(huán)節(jié)控制沒到位。主要表現(xiàn)在日常辦公用品、辦公耗材的管理和使用方面：①采管沒有分離，部分人員少的單位日常辦公用品、辦公耗材的采購和管理由一人兼任，沒有按規(guī)定分離。②入庫、領用無登記，尤其是辦公耗材（如文印用紙）基本上沒有入庫、領用的概念，由相關科室自購自用，憑供應商的送貨記錄年終一次性結賬。③賬賬不符、賬卡不符現(xiàn)象普遍存在，有的長期無盤點、清查。④資產閑置毀損嚴重。在單位內隨處可見被更換的辦公家具、電器堆放在過道及閑置房間內，因未到報廢年限不能處置而任其自然毀損。

（3）資產處置環(huán)節(jié)控制沒到位。無報批、無評估、無審計，擅自處置國有資產的現(xiàn)象仍然存在，有的甚至連處置的基本流程都沒有，基本資料也無保存。在醫(yī)院、學校等事業(yè)單位這一現(xiàn)象尤為突出。

2.建設項目控制欠有力

（1）招標環(huán)節(jié)控制不力。①項目建設設計方案無論證。行政事業(yè)單位的項目建設大多規(guī)模較小，一般都是委托中介機構代理招標，并提供設計方案。中介機構提供的設計方案（實際上都是由參與投標的公司提供），建設單位一般都在沒有經過專業(yè)論證的情況下就予以采納，發(fā)生偏差的現(xiàn)象時有出現(xiàn)。②施工單位的選定有漏洞。很多建設單位都有中意的合作方推薦或授意給代理公司，通過代理公司的運作，基本都能順利中標。

（2）實施環(huán)節(jié)控制不力。①沒有專業(yè)的工程監(jiān)理，也沒有規(guī)定明確什么樣的政府采購項目要有專業(yè)的工程監(jiān)理，施工質量難以保證。②建設單位對項目的施工管理不規(guī)范，缺乏有效的管控措施，如施工現(xiàn)場管理、保密管理、安全管理等方面的要求和法律責任不明確。

（3）驗收環(huán)節(jié)控制不力。①沒有規(guī)范、專業(yè)的竣工驗收，很多業(yè)主單位為了圖簡單，便自主組織幾人進行簡單的現(xiàn)場驗收，沒有嚴格按要求組織專家組或委托有專業(yè)資質的中介機構進行專業(yè)驗收。②驗收報告不全面、不規(guī)范，缺乏法律效力。如某單位以消防部門認可的消防隱患整改驗收報告代替消防建設項目竣工驗收報告，因兩者的性質和工程內容不同，主管領導審核把關不嚴，造成項目付款出現(xiàn)問題。

3.合同控制不規(guī)范

（1）合同簽署授權不規(guī)范。行政事業(yè)單位的采購項目雖然小而少，但項目類型比較復雜，按項目性質可分為工程類項目和服務類項目。不同類型項目由不同部門組織實施，又分別歸不同領導分管，很容易給合同簽署授權帶來混亂，有的單位甚至在主管領導不知情的情況下，以科室的名義對外簽署合同。

（2）合同文本內容不規(guī)范。政府采購項目雖然有政府采購制式合同，但內容簡單，沒有具體的施工管理事項議定，是否補充施工合同，施工合同的格式、內容如何確定，審核、簽署流程如何規(guī)范，沒有一個規(guī)范性的意見。單位自行采購項目的合同管理更不規(guī)范。

（3）合同檔案管理不規(guī)范。對合同檔案缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范，合同及相關文件資料沒有及時收集歸檔，或收集不全（沒有規(guī)范的收集目錄）、信息缺失，或歸檔混亂、管理無序，或資料遺失甚至事后追補等，這些現(xiàn)象在各單位都或多或少的普遍存在。

（二）原因分析

1.內控意識不強

《內控規(guī)范》于2014年1月開始在行政事業(yè)單位實施，2015年底，財政部又下發(fā)了《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號），要求各單位“必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施工作”，但至今仍有很多行政事業(yè)單位對此仍不甚了解，多數(shù)人還不知道內部控制是個什么概念，具體負責執(zhí)行的同志也沒太把其當回事，制度、流程上了墻，也基本上是作為一種形式存在，內控規(guī)范沒有得到有效執(zhí)行。究其原因：一是宣傳和培訓不到位，很多單位對制約內部權力運行、強化內部控制的必要性和緊迫性認識不足，單位內部沒有營造良好的實施氛圍，具體從事這項工作的同志也沒有受到良好的培訓，對內控的基本原理、工作步驟、控制方法不甚熟悉。二是督導檢查不到位，主管和監(jiān)督部門要求不嚴、督促不力，各單位編制單位內控體系和工作手冊，按要求送審后便束之高閣，沒有得到實質、有效的實施。

2.內控體系不完善

因編制內控體系工作量大、專業(yè)性強，各單位基本上都是委托中介機構編制的，很不完善。一是適應性不強，沒有與單位的實際情況、特別是各環(huán)節(jié)的風險控制很好地結合，沒有突出問題導向，只是照本宣科，機械式地套用文件規(guī)定，缺乏可操作性。二是制衡機制運用不規(guī)范，在崗位設置、權責分配、業(yè)務流程等重要方面的制度設計沒有形成有效制衡的機制。三是缺乏有效的評價和監(jiān)督。

3.內控手段不先進

沒有充分運用現(xiàn)代科學技術、特別是信息技術來增強內部控制的手段，提高管控能力。

二、完善內控建設，強化國有資產管理

內控建設通過梳理單位內部的各項業(yè)務流程，針對內部管理的薄弱環(huán)節(jié)和風險隱患，瞄準重點領域和關鍵崗位，明確關鍵控制節(jié)點和風險評估要求，引入制衡機制，規(guī)范各項權力運用行為，是全面加強單位內部管理的有效抓手。大力推進和完善內部控制建設，對于提高國有資產管理效率具有十分重大的意義。要充分發(fā)揮內控建設在加強國有資產管理中的威力，關鍵有兩點：一是規(guī)范，二是持續(xù)。

（一）規(guī)范

這里所講的規(guī)范，是指按《內控規(guī)范》的要求規(guī)范構建內部控制體系。

1.準確把握基本內涵

要按照《內控規(guī)范》的要求開展內控建設工作，首先要準確把握《內控規(guī)范》的基本內涵。筆者將《內控規(guī)范》的基本內涵作了如下概括：

（1）明白一個基本概念。即要準確理解內部控制的定義?！秲瓤匾?guī)范》第三條對“內部控制”作了如下定義：“本規(guī)范所稱內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控?！边@一定義包含了靜態(tài)與動態(tài)兩個層面：靜態(tài)的內部控制是指控制體系，包括制度體系和流程體系；動態(tài)的內部控制是指控制過程，包括制定制度、實施措施和執(zhí)行程序全過程。全面、科學的內部控制建設不僅完整地包括了這兩個層面，還包括內控體系的不斷優(yōu)化、不斷完善。

（2）樹立兩個核心理念。風險和制衡是《內控規(guī)范》的兩個核心理念，貫穿于整個內控建設的全方位、全過程。一是風險。《內控規(guī)范》第三條明確指出，單位內控的目的，就是對單位“經濟活動的風險進行防范和管控”，也就是說單位內控體系就是為防范和管控風險而構建的，風險意識擺在第一位。二是制衡。制衡是實現(xiàn)內部控制的基本要素。把制衡機制嵌入到單位內部各項管理工作中去，“在部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督”，是《內控規(guī)范》的基本要求，也是開展內控建設的基本抓手。

（3）明確七個工作步驟?！秲瓤匾?guī)范》明確了行政事業(yè)單位建立和實施內部控制體系的工作內容，也就是七個步驟：梳理單位各類經濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內部管理制度，督促相關工作人員認真執(zhí)行。前五個步驟是準備工作，后兩個步驟是內控體系的主體——制度與執(zhí)行。這七步逐步遞進，循環(huán)往復，在循環(huán)中不斷優(yōu)化，不斷完善。

（4）掌握八種控制方法。在《內控規(guī)范》中提出了行政事業(yè)單位內部控制的八種方法：不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制以及信息內部公開。這八大法寶各具神通，又相互連環(huán)，在實際工作中要很好把握，靈活運用，打好“組合拳”。

2.科學進行風險評估

要防范和管控風險，就得先找出風險所在，分析風險的類型和級別，提出解決或規(guī)避風險的辦法和措施，即風險識別、風險分析、風險應對，這個過程就是風險評估的主要內容和基本步驟，通俗點講，就是發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題。

前文所述的國有資產管理存在的問題及原因，就是影響國有資產安全和使用有效的顯在和潛在風險，出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)就是風險點。

風險評估是開展內部控制最基礎、也是很關鍵的一步，在整個內部控制活動中起導向作用，沒有這個導向，內部控制就失去了目標和針對性。而這關鍵性的一步卻往往容易被忽視，因此，進行嚴謹、科學的風險評估非常重要。

3.規(guī)范構建內控體系

單位內部控制體系包括單位層面和業(yè)務層面兩個層面，每個層面又包括制度體系和流程體系兩個方面，在《內控規(guī)范》中都有具體規(guī)范指南，本文從國有資產控制這一業(yè)務層面，針對前述指出的問題，提出一些應該重點關注的內控事項。

（1）要樹立“兩全”概念。一是要樹立全資產的概念。資產按形態(tài)主要分為貨幣資產、實物資產、無形資產、對外投資和其他資產，全資產的概念是指資產內控體系要涵蓋所有形態(tài)的資產，不可遺漏，不可偏廢。本文主要聚焦實物資產的內控管理。在實物資產中，各單位對固定資產都比較重視，管理制度也較為完善，財務上也有相應的“固定資產”科目進行核算。但對未達到固定資產標準的實物資產，在管理制度上就存在明顯漏洞。這一類資產包括日常辦公用品、辦公耗材等，沒有一個統(tǒng)一的分類名目，也沒有一套規(guī)范的管理制度，賬務處理也比較粗放。此類物品看似零碎不起眼，但累計下來，耗費也很驚人，且因存在管理漏洞，虛報冒領、套取現(xiàn)金、揮霍浪費等現(xiàn)象嚴重。所以實施內控時，一定要將這個環(huán)節(jié)作為風控重點，納入內控范圍規(guī)范管控，把管理漏洞堵上，消除風險。要樹立資產全生命周期的概念。將資產配置、存放、使用、維護、更新、閑置、處置等全周期納入控制體系，確保資產安全和使用有效。日常辦公用品的生命周期相對較短，只有配置、保管、使用三個環(huán)節(jié)，也都要納入控制體系。（2）要堅持風險導向。內部控制建設的目的，是為了防范和管控風險，所以內控體系的構建就要圍繞風險導向來運轉。風險的識別、分析和應對在前文已述，這里不再重復，但要特別注意的是，對潛在風險的識別，需要有專業(yè)的知識和豐富的經驗為支撐。（3）要重視制

衡機制。相互制衡，是內控體系有效和長效運行的基本保證。要把制衡機制嵌入到內控體系中的每項業(yè)務、每個環(huán)節(jié)，處處體現(xiàn)制衡。制衡的實質是權力的制衡，分事行權、分崗設權、分級授權和定期輪崗，是制約權力運行、加強內部控制的基本要求和有效措施。制衡的依據(jù)是單據(jù)，每個環(huán)節(jié)的把關（控制）都要生成相應的單據(jù)，作為登記和進入下一個環(huán)節(jié)的依據(jù)。如采購辦公用品入庫，要憑采購審批單、物品清單對物品驗收入庫，再生成有送、收雙方簽字的入庫單。（4）要重構業(yè)務流程。從資產全生命周期控制到各個環(huán)節(jié)、各個節(jié)點的控制，都要有明晰的控制流程，重點突出對資產的購置與驗收、維護與保管、領用與使用、處置、清查與盤點等業(yè)務環(huán)節(jié)的控制，構成一個完整的流程體系。（5）要健全制度體系。每一個流程、每一個控制點，都要有與之對應的權責明確的控制制度（管理制度），并根據(jù)運行情況和環(huán)境變化不斷優(yōu)化完善。如前文所提到的資產購置的預算控制，在制度中就要有將預算項目明細化的要求，常規(guī)的大宗物品采購、設備維修維護、可預見的工程項目等都要列入單位年度預算明細，加以控制。（6）要明確部門職責。在制度體系中明確資產控制的牽頭部門、實物資產管理部門（一般是作為牽頭部門）、財務部門、資產使用部門各自的職責分工，并將責任落實到崗到人。（7）要堅持基本原則。內部控制方法可根據(jù)實際情況靈活運用，但一些基本原則要求必須堅持，如分級授權、不相容崗位相互分離、定期輪崗等。與實物資產管理控制相關的不相容崗位主要包括：資產的購置和保管、保管和使用、使用和處置，資產配置、使用和處置的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等，這些不相容崗位必須分開設置，以達到相互制衡的目的，不能因為單位人員緊張等原因采取一人兼崗、混崗。

（二）持續(xù)

這里所講的持續(xù)，是指要有一種不斷強化的內生動力去推動內控建設的自我優(yōu)化和持續(xù)發(fā)展。

1.提高認識，變“要我控”為“我要控”

關鍵是要提高單位負責人、特別是“一把手”的認識?！秲瓤匾?guī)范》第六條規(guī)定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”必須嚴格落到實處，領導重視是內控建設最重要的保障。

2.營造氛圍，變少數(shù)人執(zhí)行為人人參與

內控制度的實施涉及單位的全體員工，人人都是資產使用者，人人又都是資產使用的監(jiān)督員，全員參與和支持至關重要。

3.形成機制，變短期突擊為長效運行

要充分發(fā)揮內控建設的威力，就要形成一種推動和保障機制，這種機制是內生的而不是植入的，是長效的而不是短期的。一是要建立內控報告制度,適度公開內控信息，加強對內控建設的監(jiān)督和促進。二是建立健全內部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，進一步改進和完善內部控制。

4.提升手段，變人為自覺為技術制衡

內部控制將單位的業(yè)務管理與財務管理實現(xiàn)有機結合，需要信息系統(tǒng)的強力支撐。

借助信息化技術，實現(xiàn)業(yè)務線上流轉、工作全程留痕、控制實時跟進、風險自動預警、評價在線執(zhí)行等系統(tǒng)化功能，減少或消除人為操縱因素，提高管理效率，推動內控體系的剛性運行。

5.提供保障，變單打獨斗為協(xié)同推進

一是要加強組織領導，財政部門和各單位領導班子，要加強對本地區(qū)、本單位內控建設工作的組織領導，采取有力措施持續(xù)推進。二是要加強部門協(xié)調，內部控制是一個復雜的體系，需要單位內部各相關部門和關聯(lián)崗位相互溝通協(xié)調，形成聯(lián)動機制。三是要加強能力培訓，提高崗位人員工作勝任能力。四是要加強督導檢查，建立有效的考核機制。