建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的探索
——以宜興市為例

邵琳潔

一、基本情況

宜興地處蘇浙皖三省交界、滬寧杭幾何中心，是太湖西岸的一顆“璀璨明珠”。全市總面積1996.6 平方公里，戶籍人口108 萬、常住人口128 萬，其中，農(nóng)村面積占總面積的3/4、農(nóng)村人口占總人口的一半。下轄13個鎮(zhèn)、5 個街道，現(xiàn)有3 個國家級園區(qū)、1 個省級開發(fā)區(qū)。2020 年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1832.2 億元、人均GDP 達14.6 萬元，一般公共預算收入127.6 億元，規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值3479.4 億元，居民人均可支配收入5.1 萬元，城市化率達到66%，縣域經(jīng)濟綜合競爭力穩(wěn)居全國前十位。

回顧宜興發(fā)展歷程，宜興對城鄉(xiāng)關系的把握有著清晰的歷史脈絡。改革開放后，宜興城鄉(xiāng)集貿市場逐步放開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突出，加速了城鄉(xiāng)商品市場一體化進程。隨著“政社分開”“政經(jīng)分開”，城鄉(xiāng)勞動力市場一體化和鄉(xiāng)村治理體系建設得到了積極推進。1988 年宜興撤縣設市后，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程全面加快。進入新世紀，市委市政府科學統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設發(fā)展，完善空間規(guī)劃布局和公共基礎設施建設，在全省全國率先實現(xiàn)交通、供水、供氣等“七個城鄉(xiāng)一體化”。近年來，宜興緊扣農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標，把城鄉(xiāng)融合發(fā)展作為打造“十四五”發(fā)展“四梁八柱”的強大動力引擎。

自入選國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)以來，宜興搶抓建設機遇，強化改革意識，真抓實干，先行先試，加快探索五項試驗任務，著力破解城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制制度性約束，各項工作取得了階段性成效。

二、典型經(jīng)驗和主要成效

（一）率先突破農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革

宜興市自1999 年起推行土地年租制，是全國最早推行該項制度的地區(qū)，經(jīng)過多年實踐，在集體經(jīng)營性建設用地租賃方面積累了豐富的經(jīng)驗，目前已經(jīng)構建了市級集體經(jīng)營性建設用地使用權租賃平臺，實現(xiàn)了租賃土地掛牌交易全流程網(wǎng)上操作。同時，全市始終堅持探索集體經(jīng)營性建設用地出讓的操作模式。開展了集體建設用地權籍補充調查，完成了80 個行政村的歷史登記數(shù)據(jù)梳理、底數(shù)核實更新工作。2021 年，制定出臺了《宜興市集體經(jīng)營性建設用地入市實施意見》和《宜興市集體經(jīng)營性建設用地入市收益調節(jié)金征收和使用管理辦法（試行）》，制定了可操作、能實施的集體經(jīng)營性建設用地入市交易制度，并對集體經(jīng)營性建設用地入市土地增值收益調節(jié)金的征收和使用行為進行規(guī)范。

（二）加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

一是實行園街一體化改革。環(huán)科園與新街街道、高塍鎮(zhèn)，經(jīng)開區(qū)與屺亭街道、芳橋街道，陽羨生態(tài)旅游度假區(qū)與張渚鎮(zhèn)、湖?鎮(zhèn)實行一體化運行發(fā)展，全力做強園區(qū)發(fā)展平臺、強力驅動產(chǎn)城融合發(fā)展。二是積極建設國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園。2021 年上半年，宜興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園成功入選國家創(chuàng)建名單，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺建設成效明顯。建立多元主體合作的生產(chǎn)機制。通過股份合作、利益分配、輸出標準，把種植農(nóng)戶、農(nóng)服組織、營銷企業(yè)緊密聯(lián)結起來，實現(xiàn)了統(tǒng)一供種、統(tǒng)一植保、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一加工、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售“六統(tǒng)一”。三是個性化培育特色小鎮(zhèn)。堅持生態(tài)、旅游、文化融合發(fā)展，加強已列入省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單的湖父茶旅風情小鎮(zhèn)、西渚云湖茶禪小鎮(zhèn)建設。

（三）堅持改革創(chuàng)新促進農(nóng)民增收

一是持續(xù)深化產(chǎn)權制度改革。全面完成全國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革試點任務，全市累計組建250 家村級集體經(jīng)濟股份合作社，發(fā)放股權證書25.3 萬份，累計分紅1.46 億元，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。截至2021 年9 月，全市產(chǎn)權交易平臺集體資產(chǎn)資源累計成交項目7138 個，成交金額80488.38 萬元，累計交易溢價1657.47 萬元。二是穩(wěn)慎推進土地制度改革。鞏固和完善農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度，完善農(nóng)村承包地“三權分置”辦法，依法規(guī)范推進土地流轉，推廣“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+基地+農(nóng)戶”等模式，提高農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營比重和質量。自2017 年起連續(xù)四年推行農(nóng)村承包地“三權分置”獎補政策，截至目前，全市承包耕地流轉率達71.92%。三是積極創(chuàng)新金融政策扶持。充分利用鄉(xiāng)村發(fā)展振興投資基金，著力培育優(yōu)質重大項目、大型龍頭企業(yè)。擴大農(nóng)擔、“惠農(nóng)貸”和規(guī)模農(nóng)業(yè)企業(yè)融資擔?！百Y金池”等涉農(nóng)金融業(yè)務的范圍和規(guī)模，落實優(yōu)惠政策，切實滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多元化融資需求。

（四）積極搭建科技成果入鄉(xiāng)轉化機制

重點開展“星創(chuàng)陶都”試點，努力構建具有宜興農(nóng)業(yè)特色、高效的農(nóng)村科技服務體系和重要的科技特派員工作平臺。一是構建平臺架構。宜興先后與卓易科技、天渠科技等企業(yè)技術人員對接交流，初步確立了依托政企通和微信兩個平臺構建運行架構。二是摸排征求意見。初步將“星創(chuàng)陶都”平臺納入2021 年度宜興市科技創(chuàng)新專項資金（現(xiàn)代農(nóng)業(yè)類）項目指南，借鑒星創(chuàng)天地和科技超市的模式，采取績效考評進行獎補，收集匯總了市農(nóng)村局和各板塊的意見建議。通過該項試點工作有力有序地推進落實，預計將在全市范圍內創(chuàng)建農(nóng)業(yè)科技工作平臺。

（五）探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑

一是開展生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算工作。正式啟動生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算，并已形成初步工作方案，全力形成具有宜興特色的GEP 核算體系，為宜興生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點工作奠定扎實基礎。二是做好綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)創(chuàng)建工作。通過建設“中小企業(yè)低碳轉型發(fā)展金融服務中心”，撬動和引導金融資源更好服務于中小企業(yè)低碳發(fā)展的資金需求，為區(qū)域碳達峰、碳中和提供全方位的金融支撐，為縣域綠色金融改革提供可推廣可復制的經(jīng)驗。目前，創(chuàng)建總體方案已上報人民銀行總行。三是做好省級自然資源領域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)試點工作。當前已成立試點工作領導小組，并召開了試點工作部署會，明確了工作方向，力爭在碳匯交易機制方面實現(xiàn)突破。

三、制度性短板

一是集體經(jīng)營性建設用地二級市場尚不完善。目前配套的土地二級市場相關政策尚未完善，社會公眾、銀行業(yè)金融機構對該政策的認知還有一定的局限性，對集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押融資認知程度不高。

二是集體國有混合供地問題。集體經(jīng)營性建設用地入市全面推行后，必然會出現(xiàn)大量一宗土地部分集體部分國有的情況，現(xiàn)行的交易平臺僅可以選擇國有或集體，無法混合供地，且上級也暫無這方面文件出臺。此外，在不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)，集體和國有土地是否可以一起登記也需要文件明確。

三是農(nóng)民持續(xù)增收面臨多重壓力。農(nóng)業(yè)供給側結構性矛盾突出，產(chǎn)業(yè)結構單一、同質競爭激烈導致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營質效不高、核心競爭力不強；受農(nóng)村人口老齡化加劇、產(chǎn)能過剩投資下滑、智能化勞動替代等多種因素影響，對工資性收入增加帶來疊加挑戰(zhàn)；一些農(nóng)村改革仍處試點探索階段，城鄉(xiāng)資源要素配置不均，集體經(jīng)濟發(fā)展路徑不寬，加上農(nóng)村投資回報周期長、創(chuàng)業(yè)風險大，農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意愿與動力不足，通過財產(chǎn)帶動增收的效應不高。

四是科技成果入鄉(xiāng)轉化存在深層次難題。第一，農(nóng)業(yè)科技成果普遍存在研發(fā)周期長、市場變化快、投資回報率低等現(xiàn)實問題，導致在實際推廣應用中農(nóng)業(yè)科技成果轉化率偏低。第二，涉農(nóng)人才以具有一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗的勞動力為主，掌握新技術的農(nóng)村實用人才、高技能人才匱乏，基層農(nóng)技隊伍年齡結構老化、文化程度不高等現(xiàn)象，一定程度上制約了農(nóng)業(yè)科學技術的應用與推廣。

五是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制仍有瓶頸待突破。由于探索建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制在宜興乃至全省、全國都是一項創(chuàng)新性的工作，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制尚處于起步探索階段，所以基礎理論研究還相對滯后。生態(tài)產(chǎn)品市場機制不夠健全，雖然宜興已正式啟動生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算，但實際操作中仍存在“度量難、抵押難、交易難、變現(xiàn)難”的問題。此外，各部門的合作還須加強。國家層面，已明確由國家發(fā)改委牽頭生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)工作；自然資源部已連續(xù)兩年牽頭梳理了自然資源的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例；生態(tài)環(huán)境部通過“兩山”創(chuàng)建來尋找生態(tài)產(chǎn)品價值的轉化途徑。就宜興而言，還須進一步形成部門合力來共同推動工作。

四、城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的完善路徑

（一）建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度

一是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理程序。在國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中統(tǒng)籌安排集體經(jīng)營性建設用地布局和用途，為集體經(jīng)營性建設用地入市預留空間。明確只有經(jīng)過依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，才可入市使用。明確集體經(jīng)營性建設用地入市用途。根據(jù)相關規(guī)定制定集體經(jīng)營性建設用地入市用途的負面清單，嚴格落實集體經(jīng)營性建設用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)和其他住宅開發(fā)建設的相關要求。明確集體經(jīng)營性建設用地的使用標準。根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點和地方實際，確定切合實際的集體經(jīng)營性建設用地入市最低產(chǎn)出標準、生態(tài)環(huán)保標準和安全生產(chǎn)標準。建立鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目目錄。積極探索農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，通過一、二產(chǎn)深度融合不斷延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，為鄉(xiāng)村振興提供更為扎實的產(chǎn)業(yè)支撐。二是健全農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易規(guī)則。根據(jù)省《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點方案（試行）》要求，搭建集體經(jīng)營性建設用地二級市場交易平臺，為城鄉(xiāng)兩種所有制土地建立同地同權同價、市場統(tǒng)一的交易機制。建立健全民主化決策機制，入市工作須經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后方可進行。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地基準地價體系。三是建立合理公平集體土地增值收益分配機制。進一步探索建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，明確分配比例、實現(xiàn)形式和制度安排。健全土地增值收益內部分配機制，制訂經(jīng)享有農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的權屬主體的三分之二以上成員或成員代表認可的土地增值收益分配方案。健全土地增值收益監(jiān)管機制，在集體經(jīng)營性建設用地租賃收入實施“村賬鎮(zhèn)管”的基礎上，制定土地增值收益的征收及使用辦法，規(guī)范收益金及其他稅費的征收、使用和監(jiān)管。四是構建集體經(jīng)營性建設用地入市配套金融機制。建立集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款機制，參照國有建設用地使用權抵押登記的有關規(guī)定，辦理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押登記。積極推動集體經(jīng)營性建設用地入市配套金融服務工作，鼓勵引導農(nóng)發(fā)行等政策性銀行針對集體經(jīng)營性建設用地入市涉及的土地整治、開發(fā)建設和產(chǎn)業(yè)運營等不同階段推出專項融資產(chǎn)品。統(tǒng)籌參與抵押貸款的銀行進行全面、動態(tài)的風險評估，建立抵押貸款業(yè)務風險評估和風險預警機制。

（二）建立科技成果入鄉(xiāng)轉化機制

一是建立健全科技人員入鄉(xiāng)激勵機制。積極探索省、市、縣三級聯(lián)動的人才兼職（離崗）轉化成果試點工作，保障涉農(nóng)科技人員技術成果的所有權和收益權；探索涉農(nóng)科技管理和服務部門及企事業(yè)單位專技人員的職稱應聘盡聘機制；鼓勵涉農(nóng)科技人員與企業(yè)、農(nóng)民建立利益共同體，將鄉(xiāng)村科技特派員服務領域延伸至成果落地、轉化、產(chǎn)出全過程；探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權激勵、農(nóng)村宅基地分配等多樣化的涉農(nóng)科技成果轉化分配模式，允許涉農(nóng)科技專家、科技特派員以資金、技術、專利等多種生產(chǎn)要素入股。二是完善科技成果入鄉(xiāng)轉化平臺載體。成立宜興市科技成果入鄉(xiāng)轉移中心，全方位評估入鄉(xiāng)科技成果的市場化價值，集中資源支持兼具經(jīng)濟效益和社會效益的項目。組建以研發(fā)服務為核心功能的各類創(chuàng)新研發(fā)機構，打造國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園科技成果轉化基地。構建農(nóng)村科技服務體系和科技特派員工作平臺——“星創(chuàng)陶都”。三是優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。加大對涉農(nóng)科技人員初創(chuàng)企業(yè)支持力度，建立包容審慎的涉農(nóng)企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管機制，加大對涉農(nóng)科技項目的扶持力度，優(yōu)化完善對涉農(nóng)科技企業(yè)的金融優(yōu)惠扶持政策，加大農(nóng)業(yè)科技成果入鄉(xiāng)轉化資金投入，積極爭取農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行低息貸款，協(xié)調省有關部門適當降低“蘇科貸”和“錫科貸”準入標準，積極探索創(chuàng)新“投貸聯(lián)動”“投保聯(lián)動”“投債聯(lián)動”等多種模式。

（三）搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺

一是培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行區(qū)。以宜興陽羨生態(tài)旅游度假區(qū)、宜興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，以特色小鎮(zhèn)為載體，以推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機融合為主線，以實現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補為目標，著力推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展載體。依托宜興經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，培育壯大區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)集群，支持宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園創(chuàng)新實現(xiàn)“環(huán)保+”城鄉(xiāng)融合示范業(yè)態(tài)場景，建設城鄉(xiāng)資源化綜合利用農(nóng)業(yè)示范項目等一批特色項目，提升鄉(xiāng)村稟賦優(yōu)勢和資源價值。引導宜興陽羨生態(tài)旅游度假區(qū)大力發(fā)展生態(tài)文化旅游業(yè)，打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要支撐極。三是促進一二三產(chǎn)聯(lián)動發(fā)展。依托江蘇省宜興現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園，積極爭創(chuàng)國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，形成“政府+龍頭企業(yè)+合作社+家庭農(nóng)場+農(nóng)戶”有效合作的協(xié)同發(fā)展格局。提升農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展能級，在農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)建立產(chǎn)銷一體化生產(chǎn)經(jīng)營模式，實現(xiàn)生產(chǎn)端與消費端的直接鏈接，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益。

（四）構建多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)制度體系

一是探索建立生態(tài)產(chǎn)品市場交易體系。引導生產(chǎn)者對自然資源約束性有償使用，鼓勵消費者對生態(tài)環(huán)境附加值付費，形成政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、長期可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。二是建立生態(tài)產(chǎn)品價值考核機制。開展生態(tài)產(chǎn)品功能調查，以新一輪國土空間規(guī)劃為契機，依托全國自然資源登記信息系統(tǒng)，積極爭取將宜興列為省級生態(tài)產(chǎn)品功能調查試點，對宜興“山水林田湖草”進行生態(tài)產(chǎn)品功能調查，建立生態(tài)產(chǎn)品清單數(shù)據(jù)庫，準確掌握生態(tài)產(chǎn)品的功能類型、空間分布、數(shù)量和質量等資源信息。三是完善生態(tài)補償機制。對生態(tài)產(chǎn)品質量和價值核算進行縱向和橫向生態(tài)補償機制；在宜南山區(qū)等地區(qū)開展森林保護補償核算試點工作，擴大和提高生態(tài)補償范圍。探索實行環(huán)境權益“總量控制—配額交易”機制，構建排污權、用能權、水權、碳排放等環(huán)境配額交易體系。四是完善生態(tài)產(chǎn)品市場機制。探索建立全省生態(tài)產(chǎn)品交易中心試點，開展出讓、租賃、買賣等生態(tài)資產(chǎn)產(chǎn)權和生態(tài)產(chǎn)品交易；建立“一站式”綠色金融服務平臺，建立生態(tài)補償收益權質押貸款機制；依托“疌泉綠色基金”，支持基于生態(tài)環(huán)境保護與修復的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)項目。

引用

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