人民當(dāng)家作主的生動演繹

文 高 軒 黃號山

黨的十八屆四中全會首次提及基層立法聯(lián)系點，要求健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點，推進立法精細化。十九屆六中全會指出必須積極發(fā)展全過程人民民主。2019年習(xí)近平總書記考察上海市虹橋街道全國人大基層立法聯(lián)系點時，指出聯(lián)系點制度是中國特色社會主義民主的實現(xiàn)形式和實現(xiàn)路徑。作為基層群眾參與立法“直通車”的聯(lián)系點制度蓬勃發(fā)展，取得卓越成效，并在實踐中不斷豐富全過程人民民主。

十八屆四中全會提出建立聯(lián)系點制度后，廣東省委十一屆四次全會迅速作出具體部署。省人大常委會率先出臺規(guī)范性文件，并在2015年于全省21個地級以上的市各選擇1個縣級人大常委會設(shè)立省立法聯(lián)系點。全省21個市人大常委會結(jié)合當(dāng)?shù)毓ぷ鲗嶋H，基本都制定了本地區(qū)聯(lián)系點工作實施細則，并設(shè)立了587個聯(lián)系點和一大批基層立法聯(lián)絡(luò)單位。

以廣州市為例，截至2021年6月，全市各聯(lián)系點向市人大提出立法建議項目6項，研究提出和反饋立法意見3 000余條，協(xié)助開展立法調(diào)研和召開基層群眾征求意見座談會50余場。廣東省扎實忘我的工作作風(fēng)使該制度結(jié)出豐碩果實，基層百姓的意見被充分浸潤于法律法規(guī)的章節(jié)條款中，真正實現(xiàn)了把百姓放在心上，把民意裝進法里，是人民當(dāng)家作主的生動演繹。

人大制度經(jīng)歷了文革時代的停滯甚至中斷，直到改革開放才得以恢復(fù)。但此時，中央和地方層面制度體系中，既有的黨委及“一府兩院”體制已在政策制定、監(jiān)督和人事任免等方面形成了既定之程序，各級人大作為“后來者”，必須在既有的體系中開拓空間，即要將各級人大在立法、監(jiān)督及人事任免等方面的法定程序嵌入既定的程序中。立法聯(lián)系點作為人大體系的創(chuàng)新制度，是典型的“后來者”，但該制度具有后發(fā)優(yōu)勢，其以自下而上的功能增量為依托，發(fā)揮既有人大制度不易發(fā)揮的獨特價值，推動人大體系嵌入已有的程序中。該制度重“點”的優(yōu)勢，非以提升立法參與覆蓋面為專長，并且，該制度重“聯(lián)通”，其立法意見不受行政層級束縛，無需逐級傳遞。具言之，一是該制度彌補代議民主普遍性原則，以“點”為特征為其他立法制度的“面”提供參考，深入挖掘基層民意；二是避免其他立法方式利用率低的問題，提高制度效益，整合有限立法資源；三是針對性地填補現(xiàn)有立法方式的盲區(qū)，以“解剖麻雀”之方式，使立法涵蓋廣大群眾、企事業(yè)單位、基層政權(quán)組織。

全過程人民民主是中國特色社會主義民主，其不同于西方有限多數(shù)原則下的民主，更類似于最佳決策的協(xié)商性質(zhì)委員會民主。全過程人民民主是習(xí)近平總書記從基層社區(qū)管中窺豹，對中國式民主實踐探索所作出的高度肯定和科學(xué)概括，是人民民主價值與制度框架在操作層面的具體化運用，通過利益需求滿足、透明公開參與、理性協(xié)商共識、制約監(jiān)督糾錯的鏈?zhǔn)絻?nèi)在有機互動方式，將人民的需求、人民的參與、人民的協(xié)商、人民的監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，實現(xiàn)了將人民民主所追求的民主性質(zhì)與民主運行的質(zhì)量有機結(jié)合的目標(biāo)。

立法聯(lián)系點制度從縱向看，在國家、地方和基層層面的民主活動是上下聯(lián)動的，其既能上接“天線”舉全國之力，又能下沉“地氣”因時、因地制宜，是全過程人民民主最生動的實踐形式。民主可以獲得的自治強度與所要求的地域自治廣度成反比，按此思路，從國家層面看，人民獲得的民主強度較低，因此，急需小地域、深基層式民主提高民眾的民主強度，因而立法聯(lián)系點制度產(chǎn)生。聯(lián)系點制度使各主體上下一心，以一盤棋的方式同向發(fā)力，使立法活動飛入尋常百姓家。全過程人民民主為立法聯(lián)系點制度的發(fā)展創(chuàng)造廣闊的制度空間，激勵該制度在更高的層次思考制度再創(chuàng)新，以協(xié)商形式保障立法全過程鏈條的民主性。另外，聯(lián)系點可以充分發(fā)揮制度靈活性，以其對民主制度的探索，豐富全過程人民民主的內(nèi)涵。

亞里士多德曾言：法治=良法+普遍遵從。一是良善之法關(guān)乎法律的生命力和權(quán)威。法律是調(diào)整社會關(guān)系的機制，也是分配正義的公器，它應(yīng)當(dāng)符合一般人的相當(dāng)性認知。體現(xiàn)在制度上，就要充分反映民意、廣泛集中民智。法律是否有效、可操作，基層群眾最有發(fā)言權(quán)。聯(lián)系點集中民智、萃取民意的過程，就是利益平衡、防止部門利益法制化的過程，也是克服行政恣意而將立法戴上“轡頭”的過程；二是善治需普法，通過普法使群眾普遍遵從法律，而聯(lián)系點是開展普法的新形式。該制度在立法過程中，架起民意“彩虹橋”，不失為送法下鄉(xiāng)的好形式，既宣傳了立法的民主性、科學(xué)性，又使法律規(guī)定深入人心。

基層立法聯(lián)系點是一項新事務(wù)，對于廣東省而言，建立剛逾七載，目前仍在起始、探索階段。我們應(yīng)在制度設(shè)計上完善該制度在實踐中暴露的問題，并堅持在實踐中探索取得更好立法效果的不同做法。 一是耦合現(xiàn)有民主立法、科學(xué)立法和依法立法有關(guān)制度。以線上征求意見制度為例，可以學(xué)習(xí)上海做法將該制度與聯(lián)系點整合，聚焦?fàn)幾h并附上本草案最受關(guān)注的條款，設(shè)置意見選項，并可發(fā)揮聯(lián)系點深入基層之優(yōu)勢，由專家和基層群眾線下共同協(xié)商聚焦的議題。另外，堅持深圳市將線下立法調(diào)研與聯(lián)系點相結(jié)合的做法；二是耦合協(xié)商民主，尤其是人大協(xié)商制度，在選舉民主之外通過人大渠道進行民主決策、管理和監(jiān)督，如深圳民生實事票決制?，F(xiàn)有的立法座談、論證中基層的聲音只能被零星地間接傳達，而公開征求意見缺失協(xié)商精髓。因此，立法協(xié)商迫切需要制度創(chuàng)新，聯(lián)系點能夠與現(xiàn)有制度整合，拓寬協(xié)商主體，下沉立法會議至街道、社區(qū)等基層。另外，深圳聯(lián)系點針對規(guī)范內(nèi)容適用上的法律漏洞提請市人大予以立法解釋的民主監(jiān)督做法應(yīng)當(dāng)堅持；三是耦合基層民主各類形式，豐富基層民主平臺。如上海市人大常委會的聯(lián)系點——綠色建筑協(xié)會，利用協(xié)會青年較多的特點成立青年委員會，打造青年參政訓(xùn)練平臺。

參與式民主中，因一般民眾有的是意見，而非立法所需的知識，因而參與立法的真實性、有效性和參與者的數(shù)量成反比。聯(lián)系點是參與式民主的一種形式，其參與者的數(shù)量與立法建議的真實性和有效性成反比。廣東省是人口大省，立法民主性和科學(xué)性之間的沖突更加尖銳。立法語境下科學(xué)的指代對象是基于知識和論證的合理性，既包括合理的邏輯，也包括合理的認知過程，而最為重要的是合理的實踐行動，因而在學(xué)術(shù)上，立法的科學(xué)化就是立法的合理化。就平衡聯(lián)系點立法合理化和民主化而言，一是加大財政支持力度，積極推動聯(lián)系點專項經(jīng)費列入省級年度財政預(yù)算。聯(lián)系點可將法律工作有償委托給專業(yè)組織，并予以物質(zhì)和精神鼓勵，表現(xiàn)卓越者可給予編制；二是推動“互聯(lián)網(wǎng)+聯(lián)系點”的發(fā)展，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更新聯(lián)系點的運行模式，提升基層群眾立法參與度。通過網(wǎng)絡(luò)聚焦草案爭議條款，給出選擇性立法意見；三是推動聯(lián)系點與省內(nèi)高校合作，可聘請法學(xué)老師擔(dān)任法律顧問，也可招募法學(xué)實習(xí)生從事聯(lián)系點工作，并給予實習(xí)補貼和實習(xí)證明。

聯(lián)系點的選取，在遵循基層性、便民性前提下，要突出典型性和代表性，結(jié)合各自地域范圍和聯(lián)系對象的特點，建立聯(lián)絡(luò)機制，延伸聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑地域范圍廣、代表突出、立體的、全方位的基層立法聯(lián)系點網(wǎng)絡(luò)，從而豐富公眾參與立法的廣泛性與多樣性。