運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段發(fā)展公共政策審計(jì)工作的重要性

文/何文軒（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

對(duì)于審計(jì)工作，國務(wù)院曾在2014年提出相關(guān)意見，意見指出，要加強(qiáng)審計(jì)工作的強(qiáng)度，要盡可能地保持工作的持久性，審計(jì)機(jī)關(guān)要做好對(duì)重大政策落實(shí)情況的監(jiān)管，審計(jì)工作文件強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮出審計(jì)促進(jìn)工作落實(shí)的關(guān)鍵作用，推動(dòng)政策的有序?qū)嵤瑢?shí)現(xiàn)省錢、省人、省政策。但鑒于公共政策有其特殊性，在實(shí)際的工作推進(jìn)中，公共政策要形成一條貫穿于公共資金以及國有資源的發(fā)展主線，公共政策審計(jì)這種特殊性，使其在實(shí)踐推動(dòng)中會(huì)出現(xiàn)很多問題，包括制訂計(jì)劃不合理，資源短缺整改效率低等，均需要在未來的審計(jì)方法中得到突破。

一、大數(shù)據(jù)、公共政策執(zhí)行效果審計(jì)的文獻(xiàn)綜述

大數(shù)據(jù)是信息載體，他所承載的信息量巨大，在講究時(shí)效性的互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，大數(shù)據(jù)形成的技術(shù)革命風(fēng)氣，開始在各個(gè)領(lǐng)域起到引導(dǎo)作用，這也對(duì)仍然采用傳統(tǒng)方式的審計(jì)工作帶來了沖擊。做好審計(jì)工作，是推進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)鍵一步，在大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的時(shí)代，應(yīng)當(dāng)緊跟時(shí)代的改革步伐，適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展需求，高效應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在準(zhǔn)確展開各項(xiàng)工作的過程中，強(qiáng)化審計(jì)質(zhì)量[1]。在2014年我國有關(guān)部門針對(duì)審計(jì)工作提出了相關(guān)意見，引起了各個(gè)領(lǐng)域工作人員的高度重視。

作為審計(jì)體系的重要補(bǔ)充，政策執(zhí)行效果受到國家和政府的高度重視，其被提及的重點(diǎn)是，期望在國家政策推進(jìn)實(shí)施階段可以有更細(xì)節(jié)的掌握，以便發(fā)揮政策的最大效率，同時(shí)，審計(jì)工作實(shí)際開展過程中，可以更加有效實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)國家治理工作的順利開展。但是關(guān)于在時(shí)代背景下進(jìn)行審計(jì)工作的執(zhí)行，需要我們改變傳統(tǒng)觀念，抓住政策落實(shí)的關(guān)鍵點(diǎn)，盡可能地發(fā)揮出審計(jì)的監(jiān)督職能。

根據(jù)最新的文獻(xiàn)來看，相關(guān)研究工作人員始終堅(jiān)定不移分析公共政策執(zhí)行情況，2015年，秦龍生學(xué)者認(rèn)為，審計(jì)工作實(shí)際開展中，一旦能夠全面發(fā)揮監(jiān)督職能，那么工作達(dá)到的效果也將更好，工作質(zhì)量也會(huì)更有保障。關(guān)于全國審計(jì)工作的正向效應(yīng)，學(xué)者晏維龍（2015年）認(rèn)為，該項(xiàng)審計(jì)工作應(yīng)用得當(dāng)，可以在國家整體工作推進(jìn)中發(fā)揮最大價(jià)值。

當(dāng)前我國的社會(huì)主義建設(shè)工作主要集中在六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，每一領(lǐng)域都有相應(yīng)的政策要求，無論是財(cái)稅，還是民生，都是公共政策審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，只有被有效執(zhí)行，其效果才能充分發(fā)揮。政策貫徹落實(shí)需要公共審計(jì)對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，只有實(shí)時(shí)跟進(jìn)，才能確保政策按照設(shè)計(jì)的方向推進(jìn)。因此公共政策審計(jì)在推行時(shí)，需要巨大的工作量，要抓住其層次多、領(lǐng)域廣的特點(diǎn)，進(jìn)行集中解決。

審計(jì)實(shí)踐推進(jìn)當(dāng)中，審計(jì)工作不深入，難以把握重點(diǎn)，貫徹落實(shí)不夠徹底等問題，表明審計(jì)質(zhì)量有待提高，甚至有些領(lǐng)域會(huì)有新的政策出臺(tái)，時(shí)效性極強(qiáng)，原有的審計(jì)資源未能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，倘若強(qiáng)行推進(jìn)審計(jì)工作，必然會(huì)影響審計(jì)的工作質(zhì)量，從而增加風(fēng)險(xiǎn)。因此審計(jì)人員在預(yù)先制訂計(jì)劃時(shí)，要明確政策和方向，對(duì)審計(jì)對(duì)象要精準(zhǔn)把握，最大限度實(shí)現(xiàn)公共政策審計(jì)的執(zhí)行效果。因此，要想解決審計(jì)資源短缺問題，就應(yīng)當(dāng)參考別國經(jīng)驗(yàn)，開展政務(wù)審計(jì)業(yè)務(wù)的外包工作（謝嬌，2016）。

結(jié)合以上，本文寫作的出發(fā)點(diǎn)是希望可以在大數(shù)據(jù)的發(fā)展前提下，探討公共政策執(zhí)行效果可能會(huì)出現(xiàn)的問題，同時(shí)，在執(zhí)行公共政策過程中加大對(duì)數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)的應(yīng)用力度，實(shí)現(xiàn)二者有效融合。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，公共政策執(zhí)行方案的設(shè)計(jì)，需要結(jié)合實(shí)際，有針對(duì)性調(diào)整審計(jì)方案，強(qiáng)化該方案的適用性，最終才能夠形成制度技術(shù)框架，為將審計(jì)工作的功能全面發(fā)揮出來奠定基礎(chǔ)。

二、在大數(shù)據(jù)背景下公共政策執(zhí)行效果審計(jì)存在的問題

在分析現(xiàn)存問題前，筆者認(rèn)為必須要明確的是，公共政策執(zhí)行審計(jì)與資本市場所說的審計(jì)，存在著很大不同，后者強(qiáng)調(diào)的審計(jì)，通常是針對(duì)公司的財(cái)務(wù)審計(jì)，對(duì)象是財(cái)務(wù)信息；而公共政策執(zhí)行效果審計(jì)對(duì)象則是政策的制定者，執(zhí)行者是政策執(zhí)行中與政策有關(guān)的其他群體[2]。由于公共政策的執(zhí)行過程需要多方參與，執(zhí)行效果與落地的過程、審計(jì)職能以及利益群體有著諸多聯(lián)系，同時(shí)，由于政策執(zhí)行涉及部門和機(jī)構(gòu)眾多，大數(shù)據(jù)建設(shè)對(duì)此沒有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，更無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享功能，這些因素都會(huì)增加政策審計(jì)工作的困難。

第一，工具的制約。對(duì)審計(jì)工作實(shí)施效果影響最大的因素之一就是政策執(zhí)行，但由于審計(jì)工具落后，很難適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計(jì)存在的問題，致使未能達(dá)到預(yù)期效果。在現(xiàn)階段，由于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)分析在整個(gè)系統(tǒng)中并非是關(guān)鍵核心部分，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)分析的主要依據(jù)，此類數(shù)據(jù)具有多元化的特點(diǎn)，這增加了分析工作的難度，傳統(tǒng)工具無法針對(duì)此類型數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，因此對(duì)于工作人員來講，需要在審計(jì)工作中發(fā)揮創(chuàng)新能力，積極尋找適用數(shù)據(jù)特征的處理方法，提升審計(jì)工作的針對(duì)性和先進(jìn)性。

第二，技術(shù)的制約。在技術(shù)方面，現(xiàn)階段的審計(jì)工作基本沿襲傳統(tǒng)的工作方式，采用數(shù)據(jù)抽樣這種簡單的方法，僅是抽樣，無法考慮數(shù)據(jù)的特征，有很大的隨機(jī)性，抽樣得到的樣本結(jié)果具有不確定性，這很有可能會(huì)增加審計(jì)工作的誤差。但按照預(yù)期，審計(jì)是為了控制誤差，要求必須做到領(lǐng)域全覆蓋。大數(shù)據(jù)背景下的審計(jì)工作需要有更高的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于審計(jì)人員來說，需要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果執(zhí)行一項(xiàng)審計(jì)工作能夠做到審計(jì)結(jié)果精確，就可以說該項(xiàng)審計(jì)工作達(dá)到了預(yù)期，但是如果在選取審計(jì)領(lǐng)域時(shí)就出現(xiàn)誤差，這會(huì)影響審計(jì)的準(zhǔn)確性，很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。因此，全面覆蓋的審計(jì)，需要審計(jì)人員從關(guān)注審計(jì)結(jié)論的精準(zhǔn)性轉(zhuǎn)移到對(duì)審計(jì)證據(jù)的采取，這樣從根本上盡可能地避免審計(jì)結(jié)果出現(xiàn)偏差，減少在對(duì)審計(jì)證據(jù)掌握不足的前提下，影響后續(xù)工作的開展。

第三，審計(jì)人員的制約。審計(jì)人員的制約主要表現(xiàn)在兩方面，首先當(dāng)前審計(jì)人員缺乏綜合運(yùn)用能力，在大數(shù)據(jù)審計(jì)快速發(fā)展的時(shí)期，很多工作人員不能適應(yīng)全新要求，也嚴(yán)重缺乏審計(jì)能力。目前實(shí)際開展審計(jì)工作過程中，相關(guān)工作人員通常都具有相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是數(shù)據(jù)處理能力需要進(jìn)一步提升，同時(shí)具備高超傳統(tǒng)審計(jì)能力和數(shù)據(jù)分析能力的人才少之又少。由于缺乏對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)掌握的技能，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)背后證據(jù)的挖掘，無法得到有價(jià)值的信息，致使審計(jì)工作受到各種限制。其次，審計(jì)領(lǐng)域要求大多數(shù)從業(yè)人員具備一定的財(cái)務(wù)知識(shí)，由此可見，審計(jì)工作并不針對(duì)特定的行業(yè)，這對(duì)審計(jì)人員來說需要充分了解經(jīng)濟(jì)生活中的運(yùn)行機(jī)制，要擁有較高的學(xué)習(xí)能力，但是從現(xiàn)階段從業(yè)情況來看，可滿足各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展需求的審計(jì)工作人員少之又少，新入行的工作人員對(duì)于項(xiàng)目內(nèi)容把控不到位，很難適應(yīng)工作需求。

三、大數(shù)據(jù)背景下公共政策執(zhí)行效果審計(jì)的具體方案

（一）具體思路

一項(xiàng)政策從形成到落地包含了上下級(jí)的溝通合作，同級(jí)機(jī)構(gòu)之間要進(jìn)行融合交流，涉及的機(jī)構(gòu)和環(huán)節(jié)眾多。因此在政策落實(shí)的過程中，為了保證措施能夠貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)無障礙的溝通，就要改變審計(jì)組織方式。審計(jì)項(xiàng)目需要采取數(shù)據(jù)分析組的方式，構(gòu)建數(shù)據(jù)分析網(wǎng)絡(luò)，形成分散與合作融合的設(shè)計(jì)模式。一方面，在審計(jì)工作中，要成立綜合分析小組，針對(duì)國家重大政策進(jìn)行意向分析，并在此基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的整理和收集。站在全局的角度，進(jìn)行工作規(guī)劃，對(duì)每個(gè)審計(jì)時(shí)期的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整理，盡可能消除分塊審計(jì)帶來的溝通障礙，盡可能地規(guī)避審計(jì)證據(jù)反應(yīng)不全面的缺陷。

（二）技術(shù)框架

以國家審計(jì)數(shù)據(jù)為網(wǎng)絡(luò)中心，構(gòu)建數(shù)據(jù)框架，同時(shí)要做好數(shù)據(jù)管理工作，包括比較敏感的數(shù)據(jù)安全問題。在完善數(shù)據(jù)管理體制時(shí)，要深入貫徹相關(guān)的保密協(xié)議，采取有效措施提升網(wǎng)絡(luò)環(huán)境安全性，實(shí)現(xiàn)高效數(shù)據(jù)分析，形成必要的工作標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)專門化和規(guī)范化，同時(shí)還要對(duì)大數(shù)據(jù)開展集中管理，強(qiáng)化排查效果。

提升審計(jì)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)的一致性、科學(xué)行，并對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)分享卡進(jìn)行構(gòu)建，建立靈活性強(qiáng)、適度性高的分析模型。

（三）審計(jì)方案

對(duì)相關(guān)政策落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督可以利用政策實(shí)施效果審計(jì)，在落實(shí)相關(guān)政策中，會(huì)涉及多個(gè)部門，很容易產(chǎn)生信息不對(duì)稱現(xiàn)象。另外，落實(shí)相關(guān)政策過程中，還必須對(duì)權(quán)力尋租問題的出現(xiàn)給予高度重視。此時(shí)第三方審計(jì)功能逐漸凸顯出來，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以高質(zhì)量監(jiān)督政策的各個(gè)落實(shí)環(huán)節(jié)，包括對(duì)各級(jí)部門涉及的群體相關(guān)人員進(jìn)行有效監(jiān)督，在行使權(quán)力的同時(shí)，審計(jì)方要注意行使職權(quán)的形式，不能超過權(quán)限范圍，上下級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)之間需要明確自己的職責(zé)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，做到審計(jì)機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)分明。

另外，在審計(jì)資源基礎(chǔ)設(shè)施配套方面，中央與地方會(huì)出現(xiàn)資源分布不均的情況，由第三方審計(jì)參與，可以最大限度地保障其履行監(jiān)督職權(quán)，保證政策執(zhí)行效果。從長遠(yuǎn)角度來看，公共政策執(zhí)行效果審計(jì)，不僅應(yīng)給予政策執(zhí)行以監(jiān)督，還要踴躍投身于國家治理，因此相關(guān)機(jī)構(gòu)落實(shí)審計(jì)職能，是不能只關(guān)注政策本身的，還要將業(yè)務(wù)拓展到運(yùn)行機(jī)制，對(duì)整個(gè)政策實(shí)施過程中的科學(xué)性作出準(zhǔn)確判斷，并提出解決措施，從根本上保證政策執(zhí)行效果。

四、聯(lián)網(wǎng)審計(jì)在公共政策審計(jì)中的實(shí)際作用

日常監(jiān)督工作是開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)工作的關(guān)鍵和核心，包括遠(yuǎn)程控制和實(shí)時(shí)監(jiān)督，聯(lián)網(wǎng)審計(jì)過程中，日常監(jiān)督工作的實(shí)施最主要包括兩項(xiàng)內(nèi)容，遠(yuǎn)程控制和實(shí)時(shí)監(jiān)督。而審計(jì)工作運(yùn)行過程中所產(chǎn)生的相關(guān)電子數(shù)據(jù)則是日常監(jiān)督工作的主要內(nèi)容，對(duì)其進(jìn)行有效分析，在有效掌握被審計(jì)單位的總體情況下，尋找現(xiàn)存問題，并揭示引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能[3]。

日常監(jiān)督即在取證過程中采用非現(xiàn)場手段，在面對(duì)日常監(jiān)督工作中無法開展的相關(guān)工作，或者風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，將轉(zhuǎn)交給專項(xiàng)審計(jì)組，進(jìn)行深度審計(jì)調(diào)查。日常監(jiān)督將貫穿聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的整個(gè)過程，具有時(shí)效性和持續(xù)性，是對(duì)日常監(jiān)督的補(bǔ)充。由此可知，審計(jì)工作可以利用技術(shù)手段形成一定威懾力，強(qiáng)化了免疫系統(tǒng)功能，而且聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)中可以構(gòu)建一個(gè)數(shù)據(jù)庫,可據(jù)此設(shè)計(jì)一套培訓(xùn)方案，有利于審計(jì)人員更好地理解公共政策。

此外，日常監(jiān)督功能對(duì)于促進(jìn)審計(jì)整改有一定的作用。公共政策審計(jì)開展以來，審計(jì)工作人員發(fā)現(xiàn)了數(shù)百項(xiàng)問題，包括行政審批不下放、民生項(xiàng)目不到位、資金撥款不及時(shí)等，但要想審計(jì)結(jié)果有異議，在必要情況下，應(yīng)督促被審計(jì)單位，確保其及時(shí)展開整改。被審計(jì)單位的整改工作通常情況下被作為審計(jì)工作詬病的關(guān)鍵因素，這是審計(jì)單位本身的問題，說明相關(guān)工作人員沒有及時(shí)跟進(jìn)并落實(shí)審計(jì)工作，會(huì)嚴(yán)重影響被審計(jì)單位長期發(fā)展，從而難以發(fā)揮威懾作用。自2013年中央預(yù)決算的整改情況以來，一般都只是要求被審計(jì)單位自行公告整改結(jié)果，由于公共政策審計(jì)具有持續(xù)性，掌握相關(guān)的整改情況，有利于審計(jì)人員實(shí)際展開工作過程中更加準(zhǔn)確地抓住切入點(diǎn)。

五、實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)發(fā)展公共政策審計(jì)工作的技術(shù)途徑

（一）搭建審計(jì)組網(wǎng)絡(luò)

首先，要明確搭建審計(jì)組網(wǎng)，核心在于形成審計(jì)架構(gòu)，作為開展聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的先決條件，設(shè)計(jì)與環(huán)境搭建需要優(yōu)先考慮審計(jì)組網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的信息聯(lián)通。在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)組網(wǎng)的搭建尚未實(shí)現(xiàn)，如果想在公共政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)相關(guān)內(nèi)容，就要和各級(jí)政府以及部門之間進(jìn)行緊密的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，然而在公共政策執(zhí)行的過程中，很多部門并沒有完善相關(guān)的服務(wù)體系構(gòu)建，更談不上審計(jì)系統(tǒng)的搭建。

（二）建立審計(jì)數(shù)據(jù)庫

建立標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，應(yīng)作為建設(shè)審計(jì)數(shù)據(jù)庫的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，審計(jì)數(shù)據(jù)入庫可以為審計(jì)組提供聯(lián)網(wǎng)資料。除了審計(jì)數(shù)據(jù)外，還要完善相關(guān)的法律，關(guān)注審計(jì)資料的合規(guī)性。中央文件以及各地方政策研究公共政策審計(jì)的文獻(xiàn)，曾經(jīng)多次提出，要建立一個(gè)類似于政策庫的審計(jì)文件，里面包含我國正在執(zhí)行和將要執(zhí)行的政策信息。另一方面，中央制定的相關(guān)文件和政策是公共政策審計(jì)的依據(jù)，因此要保證其時(shí)效性，審計(jì)人員必須每月按時(shí)匯報(bào)工作進(jìn)度。然而在實(shí)際的工作中，政策文件下達(dá)會(huì)存在較多環(huán)節(jié)，實(shí)施速度慢，很多基層人員不能夠及時(shí)獲取相關(guān)信息，審計(jì)數(shù)據(jù)庫的建立可以讓各部門迅速了解政策方針，及時(shí)開展相關(guān)工作。另一方面，不同的政策在實(shí)施的環(huán)節(jié)中，可能會(huì)出現(xiàn)信息交叉，在這種情況下，如果不建立數(shù)據(jù)庫，就會(huì)造成職業(yè)判斷偏差，從而提高審計(jì)結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)。在制定工作方案時(shí)，要理清各項(xiàng)政策之間的聯(lián)系，在審計(jì)數(shù)據(jù)庫建立時(shí)，及時(shí)分門別類，保持長效更新，避免信息壁壘。

（三）創(chuàng)建審計(jì)預(yù)警模型

實(shí)施審計(jì)分析進(jìn)行固化審計(jì)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是審計(jì)預(yù)警模式創(chuàng)建的關(guān)鍵，也是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)實(shí)施的主要環(huán)節(jié)。它包括對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)庫中采集的數(shù)據(jù)分析過程，并對(duì)結(jié)果形成審計(jì)模型，完成新增數(shù)據(jù)自動(dòng)審計(jì)預(yù)警等。公共政策審計(jì)的目標(biāo)要做到合規(guī)和合理，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模式運(yùn)行中，要著重考慮這兩點(diǎn)，因此要量化審計(jì)人員行為，還要制定績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要保證公共政策審計(jì)的合規(guī)性，及時(shí)解決我國公共政策執(zhí)行方面暴露的問題，加入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警可以有效規(guī)避相關(guān)問題，對(duì)行為合規(guī)性以及公共政策執(zhí)行有著一定的推動(dòng)作用。

六、結(jié)語

隨著我國新一代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展，大數(shù)據(jù)審計(jì)在公共政策審計(jì)中得到更為廣泛的應(yīng)用，在宏觀上可以對(duì)政策進(jìn)行更好的監(jiān)督，及時(shí)更新信息，調(diào)整和控制有關(guān)內(nèi)容；在微觀上則有利于審計(jì)署更好地履行公共政策的審計(jì)職責(zé)，完善審計(jì)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)公平公正。然而由于當(dāng)前理論處于起步階段，需要制定完善的制度，以此實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。