環(huán)評(píng)審批及環(huán)境監(jiān)察對(duì)策

郭 敏

（鎮(zhèn)江市揚(yáng)中生態(tài)環(huán)境局，江蘇 鎮(zhèn)江 212200）

前言

我國正在穩(wěn)中求進(jìn)的步伐中逐漸向綠色經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，高度重視生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)共生發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)與生態(tài)文明建設(shè)，在滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及人民安居樂業(yè)、豐衣足食、幸福安康的要求前提下，實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好改善?；诖吮尘跋拢壳碍h(huán)評(píng)審批及環(huán)境監(jiān)察工作中仍存在一定的問題，無法高度匹配當(dāng)前我國綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，抑制環(huán)保行業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展。

1 環(huán)評(píng)審批及環(huán)境監(jiān)察的意義

環(huán)評(píng)審批是審驗(yàn)核實(shí)批復(fù)擬建項(xiàng)目在建設(shè)前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中“承諾”的真實(shí)性合理性、合規(guī)合法性的行政行為，并不等于環(huán)評(píng)。環(huán)評(píng)審批的作用是從法律層面上對(duì)行政相對(duì)人（建設(shè)單位）形成約束、制約，確保新建設(shè)項(xiàng)目滿足國家對(duì)環(huán)境的法律法規(guī)要求，若不能滿足則責(zé)令按照相關(guān)政策進(jìn)行整改，或觸碰環(huán)境紅線及國家相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)底線則應(yīng)該付出一定的法律代價(jià)。環(huán)評(píng)審批是環(huán)評(píng)中不可或缺且至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一，是守住環(huán)保的第一關(guān)。

環(huán)境監(jiān)察是對(duì)環(huán)境保護(hù)直接具體的執(zhí)法行為，是對(duì)我國高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理監(jiān)督的有效重要措施[1]。同時(shí)環(huán)境監(jiān)察充分體現(xiàn)了我國對(duì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的科學(xué)認(rèn)知，為堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展保駕護(hù)航。

2 淺析環(huán)評(píng)審批存在的問題

2.1 環(huán)評(píng)審批主體定位不明

環(huán)評(píng)審批工作具有高復(fù)雜性、高廣泛性、高專業(yè)性、高系統(tǒng)性、高技術(shù)性等特點(diǎn)，這對(duì)環(huán)評(píng)審批工作人員提出嚴(yán)苛的高要求，在行使環(huán)評(píng)審批行政權(quán)力的同時(shí)，需要在環(huán)評(píng)審批考察核實(shí)過程中進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。當(dāng)下環(huán)評(píng)審批工作人員自身的專業(yè)知識(shí)不足、缺乏人員配備，若將兩者重壓都放在環(huán)評(píng)審批工作人員身上，會(huì)導(dǎo)致環(huán)評(píng)審批工作寸步難行。其次，在環(huán)評(píng)審批發(fā)展進(jìn)程中，其基本結(jié)構(gòu)由最初的環(huán)保機(jī)關(guān)直接對(duì)新建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行核查審批的單一結(jié)構(gòu)，逐漸發(fā)展成為更加豐富和完善的結(jié)構(gòu)體系，形成良好的環(huán)評(píng)審批運(yùn)作流程。但這其中存在兩個(gè)隱性問題，一是環(huán)評(píng)審批的行政權(quán)力被錯(cuò)誤認(rèn)為是將技術(shù)評(píng)估活動(dòng)作行政權(quán)力來行使，致使環(huán)評(píng)審批的側(cè)重點(diǎn)從行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)槠湎鄳?yīng)的責(zé)任，忽視環(huán)評(píng)審批的核心工作目標(biāo)應(yīng)是扎實(shí)推動(dòng)環(huán)評(píng)舉措落到實(shí)處，不斷改善環(huán)境質(zhì)量。二是未明確區(qū)分環(huán)評(píng)審批過程中中介環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的不同參與角色，混淆二者的功能及定位，不利于環(huán)評(píng)審批工作有序順利開展。

2.2 社會(huì)及公眾參與度不高

環(huán)境保護(hù)不是個(gè)人或單個(gè)國家的責(zé)任，而是整個(gè)地球村全體成員的義務(wù)。在我國環(huán)評(píng)審批現(xiàn)狀中，存在社會(huì)和公眾的關(guān)注及參與度較低的現(xiàn)象，在宣傳工作及效果不濟(jì)的背景下，影響環(huán)評(píng)審批因素主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是社會(huì)各機(jī)構(gòu)團(tuán)隊(duì)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等對(duì)環(huán)評(píng)的關(guān)注度不夠，未能聚焦合力為環(huán)評(píng)添磚加瓦；溝通聯(lián)系性不強(qiáng)，不能對(duì)創(chuàng)新環(huán)評(píng)審批工作方式提供新活力，增加環(huán)評(píng)審批的工作難度。二是社會(huì)公眾參與積極性不高，未樹立科學(xué)正確的環(huán)境保護(hù)意識(shí)及主人翁意識(shí)，弱化公眾保護(hù)環(huán)境的主體地位；未能為環(huán)評(píng)審批科學(xué)決策提供有力保障，保障自身權(quán)益；未能提高環(huán)境與人類和諧發(fā)展的重要性認(rèn)知，認(rèn)為這是國家及政府層面才能解決的問題，導(dǎo)致不能達(dá)到對(duì)環(huán)評(píng)工作有效監(jiān)督及不能提前預(yù)警環(huán)境問題的新時(shí)代要求[2]。三是企業(yè)和各建設(shè)單位以經(jīng)濟(jì)效益為重而輕環(huán)境保護(hù)的發(fā)展理念，認(rèn)為環(huán)評(píng)審批不過是一紙手續(xù)批文，未著眼未來進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃及未深刻認(rèn)識(shí)到企業(yè)是環(huán)評(píng)報(bào)告書的責(zé)任主體，或只重視開工前環(huán)評(píng)審批結(jié)果，在后期生產(chǎn)中無環(huán)境保護(hù)意識(shí)，阻礙企業(yè)自身發(fā)展及嚴(yán)重影響環(huán)評(píng)審批工作效果。

2.3 環(huán)評(píng)體系制度不完善

當(dāng)前我國環(huán)評(píng)制度體系不夠完善，而且監(jiān)管力度相對(duì)薄弱，法規(guī)制度、技術(shù)規(guī)范體系的建立未能達(dá)到完善，且現(xiàn)有的環(huán)保法規(guī)對(duì)環(huán)評(píng)審批工作人員未形成可操作性，缺乏對(duì)環(huán)評(píng)審批工作的直接指導(dǎo)，嚴(yán)重打擊環(huán)評(píng)審批工作人員的積極性及自信心。此外還缺乏對(duì)環(huán)保方面高新技術(shù)創(chuàng)新開發(fā)的鼓勵(lì)，使環(huán)評(píng)工作方式落后、數(shù)據(jù)收集不完整準(zhǔn)確，影響環(huán)評(píng)審批工作質(zhì)量水平。

3 環(huán)評(píng)審批的策略探究

3.1 加強(qiáng)環(huán)評(píng)中介機(jī)構(gòu)管理，明晰主體權(quán)責(zé)

環(huán)評(píng)審批技術(shù)評(píng)估是對(duì)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量及真實(shí)性從準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)、客觀的角度進(jìn)行分析，對(duì)環(huán)評(píng)審批沒有決定權(quán)及行政能力。技術(shù)評(píng)估是通過專家把關(guān)，將解決單個(gè)或多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的繁雜問題構(gòu)建數(shù)據(jù)化、可溯源及結(jié)構(gòu)化、可落地性的系統(tǒng)性技術(shù)評(píng)估體系，進(jìn)一步保障落實(shí)向上服務(wù)于環(huán)評(píng)審批管理、向下為環(huán)評(píng)措施研究夯基壘石的服務(wù)功能?；诖耍诃h(huán)評(píng)審批中明確權(quán)責(zé)主體、厘清環(huán)評(píng)審批的行政權(quán)力和技術(shù)評(píng)估的關(guān)系，明確技術(shù)評(píng)估是依據(jù)環(huán)評(píng)審批專業(yè)知識(shí)，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目真實(shí)環(huán)境做出客觀判斷的規(guī)范流程。這樣一來，在減弱對(duì)審批人員專業(yè)及責(zé)任壓力的同時(shí)，二者密切配合形成合力為環(huán)評(píng)審批工作增添助力，環(huán)評(píng)審批借助技術(shù)評(píng)估的專業(yè)性，將工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督落實(shí)環(huán)評(píng)文件舉措、建立完善環(huán)評(píng)制度、不斷推進(jìn)科學(xué)精準(zhǔn)、系統(tǒng)治理的持久改善環(huán)境質(zhì)量中。第二，在環(huán)評(píng)審批過程中有兩種角色的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，一種是受建設(shè)單位委托為其進(jìn)行環(huán)評(píng)文件編制的，一種是受環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)委托為其進(jìn)行技術(shù)評(píng)估的。此兩者雖均是提供依托專業(yè)知識(shí)運(yùn)用來提供服務(wù)的，但其功能不同。受托于建設(shè)單位的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)不用承擔(dān)環(huán)評(píng)審批否決的法律責(zé)任，而環(huán)評(píng)審批機(jī)構(gòu)委托環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)做技術(shù)評(píng)估，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也不應(yīng)擔(dān)負(fù)環(huán)評(píng)審批行政職責(zé)。將二者角色明確定位，加大力度健全對(duì)二者的監(jiān)督管理制度，提高其專業(yè)性和職業(yè)修養(yǎng)，提高該行業(yè)準(zhǔn)入門檻及違法成本，避免作假及徇私舞弊等不良現(xiàn)象，全面優(yōu)化環(huán)評(píng)環(huán)境及提升其質(zhì)量[3]。

3.2 加大宣傳，提高社會(huì)及公眾關(guān)注度

對(duì)生態(tài)環(huán)境缺乏宣傳力度或宣傳導(dǎo)向有誤的現(xiàn)象是造成社會(huì)及公眾對(duì)環(huán)保問題不理性認(rèn)知及低關(guān)注度的原因，亟需政策宣傳部門加大宣傳力度，結(jié)合新舊媒體、線上加線下多渠道宣傳環(huán)境保護(hù)，下沉去宣講普法，提高全民環(huán)保意識(shí)及參與積極性。一是建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制、數(shù)據(jù)化平臺(tái)，加強(qiáng)各機(jī)關(guān)部門、社會(huì)團(tuán)體組織及企事業(yè)單位的高效溝通，通力合作強(qiáng)化環(huán)評(píng)審批前中后的執(zhí)行質(zhì)量[4]。例如聯(lián)合金融單位共同建立環(huán)評(píng)“黑名單”，對(duì)產(chǎn)生重大環(huán)境影響問題責(zé)令整改而無視或國家嚴(yán)禁建設(shè)項(xiàng)目等企業(yè)實(shí)行貸款限制，聯(lián)合證監(jiān)會(huì)對(duì)企業(yè)上市和再融資的環(huán)評(píng)審批信息披露，放大處罰效果，引導(dǎo)企業(yè)自覺自動(dòng)提高參與環(huán)境保護(hù)。二是切實(shí)增強(qiáng)環(huán)保信息公開力度，提高環(huán)保信息公開細(xì)致化、擴(kuò)大參與主體的范圍、創(chuàng)新優(yōu)化收集民意民情方式、完善公眾監(jiān)督及檢舉反饋機(jī)制等手段引導(dǎo)公眾樹立參與意識(shí)，優(yōu)化環(huán)評(píng)審批環(huán)境，不斷提升環(huán)評(píng)審批可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善環(huán)評(píng)體系制度

構(gòu)建綠色發(fā)展環(huán)評(píng)法律及政策保障。補(bǔ)強(qiáng)環(huán)評(píng)監(jiān)管相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)，完善健康的法規(guī)制度、技術(shù)規(guī)范體系，細(xì)化對(duì)環(huán)評(píng)審批工作的直接指導(dǎo)，提高環(huán)評(píng)審批工作人員工作熱情及主動(dòng)性。國家應(yīng)加大對(duì)環(huán)保方面新興技術(shù)的發(fā)展投入，將其新興技術(shù)引進(jìn)環(huán)評(píng)審批工作內(nèi)，減輕人工工作壓力、提高工作效率及質(zhì)量。強(qiáng)化環(huán)評(píng)事中事后及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，在放管服視角下，落實(shí)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中環(huán)保監(jiān)督工作的同時(shí)，提高編制環(huán)評(píng)文件人員的專業(yè)素質(zhì)、管理及培訓(xùn)；深化提高環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，為更優(yōu)落實(shí)管理和服務(wù)提供有力保障。

4 環(huán)境監(jiān)察的問題分析

4.1 環(huán)境監(jiān)察力量薄弱

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷攀升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度日漸高升，環(huán)境監(jiān)察領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大，相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察工作愈來愈繁重。在現(xiàn)有環(huán)保法律體系不完善的背景下，環(huán)境污染物容量飽和現(xiàn)象仍然存在，環(huán)境違法行為、環(huán)境突發(fā)事件偶有發(fā)生，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)督、事故預(yù)警及防范處置能力等提出更高要求。我國目前的環(huán)境監(jiān)察人員配比較低、設(shè)備陳舊及技術(shù)落后等原因在面對(duì)日益復(fù)雜的環(huán)境問題時(shí)，出現(xiàn)不能及時(shí)響應(yīng)處理、強(qiáng)制糾偏、直接監(jiān)督、公正快速反饋等局面[5]。環(huán)境監(jiān)察工作人員的專業(yè)性和綜合素養(yǎng)不足的同時(shí)，環(huán)境監(jiān)察人員配比不足即需要增加每個(gè)工作人員的任務(wù)及責(zé)任，這導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察工作人員責(zé)任與任務(wù)和能力不吻合，產(chǎn)生力不從心、喪失工作積極性現(xiàn)象，不益于環(huán)境監(jiān)察工作的開展。

4.2 環(huán)境監(jiān)察手段落后

由于環(huán)境的復(fù)雜性極高，加大環(huán)境監(jiān)察工作難度。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)察的法律背景不足，當(dāng)前關(guān)于環(huán)境監(jiān)察的法律法規(guī)零星分散于環(huán)保法中，導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)察法律體系不完善、環(huán)境監(jiān)察工作缺乏主要依據(jù)等現(xiàn)象，影響環(huán)境監(jiān)察查處效率及力度。機(jī)制方面存在環(huán)境監(jiān)察主管部門及服務(wù)部門權(quán)責(zé)不明、與水利、公安、銀監(jiān)會(huì)、商務(wù)部等多部門溝通不強(qiáng)、未建立協(xié)作機(jī)制，“單打獨(dú)斗”的推進(jìn)開展環(huán)境監(jiān)察工作，無法達(dá)到新時(shí)期環(huán)境監(jiān)察目標(biāo)。除引進(jìn)環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部設(shè)備與技術(shù)以外，環(huán)境監(jiān)察部門與外部各部門未建立有效信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，阻礙信息互通，形成信息斷層或斷聯(lián)情況，影響環(huán)境監(jiān)察工作效率。

4.3 環(huán)境監(jiān)察信訪壓力高

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷優(yōu)升，城市圈的公眾環(huán)保意識(shí)逐步增強(qiáng)，在追求日益美好的生活水平的同時(shí)，逐漸提高對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求。公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的訴求和其他社會(huì)問題會(huì)形成互相交織影響的局面，從而易導(dǎo)致突發(fā)事件，影響社會(huì)安定，將環(huán)境監(jiān)察工作難度再升級(jí)。

5 環(huán)境監(jiān)察的策略探究

5.1 打造專業(yè)環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍

提高環(huán)境監(jiān)察內(nèi)部科學(xué)化、智能化、信息化、系統(tǒng)化、職能專業(yè)化如設(shè)置對(duì)外交流合作部，主要負(fù)責(zé)內(nèi)外聯(lián)工作，科學(xué)合理分工，規(guī)避工作內(nèi)容及責(zé)任混亂問題。與此同時(shí)，加大對(duì)大數(shù)據(jù)、高素質(zhì)人才的引進(jìn)，提高環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量水平。其次，引用智能化信息系統(tǒng)高效處理環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)，逐漸建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性及系統(tǒng)性，整理歸納分析找出影響環(huán)境因素并建立環(huán)境預(yù)警監(jiān)察機(jī)制，設(shè)置預(yù)警值或浮動(dòng)區(qū)間預(yù)警值，高效實(shí)時(shí)對(duì)環(huán)境實(shí)施監(jiān)控監(jiān)察。另外，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察工作人員的培訓(xùn)力度，提高信息技術(shù)化工具利用率，提高跨區(qū)域同行業(yè)交流學(xué)習(xí)，建立信息共享平臺(tái)，取長補(bǔ)短提升整體環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力。創(chuàng)設(shè)科學(xué)、多角度的環(huán)境監(jiān)察考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，可有力提高環(huán)境監(jiān)察工作人員的自查檢省程度，設(shè)置行之有效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，有利于提高監(jiān)察工作人員工作熱情及效率，有助于環(huán)境監(jiān)察管理體系保障落實(shí)。

5.2 提高社會(huì)多維度治理

加強(qiáng)多部門與環(huán)保部門有效聯(lián)動(dòng)協(xié)作，建立健康完善的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，聚焦多方力量，為環(huán)境監(jiān)察工作提供強(qiáng)有力的背景保障。聯(lián)合司法、公安、工信等部門對(duì)環(huán)境犯罪違法行為細(xì)化定罪量刑，同頻合力打擊破壞環(huán)境違法行為及活動(dòng)；聯(lián)合商務(wù)部加強(qiáng)對(duì)出口產(chǎn)品或企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管等方式，提高企業(yè)環(huán)境違法成本，促使企業(yè)重視環(huán)保并形成環(huán)境污染有效治理內(nèi)部體系，變被動(dòng)為主動(dòng)，積極參與到環(huán)境治理及自察的內(nèi)循環(huán)，有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。此外，創(chuàng)立以上各部門大數(shù)據(jù)平臺(tái)以加強(qiáng)各方信息共享、意見交流。從國家層面利用輿論加大宣傳效果，組建環(huán)保公益社會(huì)組織，與環(huán)保部門形成協(xié)力交叉，實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、人民對(duì)企業(yè)進(jìn)行共同監(jiān)督。

5.3 加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察理念轉(zhuǎn)型

目前我國處于全面建成小康社會(huì)的決定性階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步對(duì)環(huán)境安全提出高要求，應(yīng)轉(zhuǎn)變環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法管理監(jiān)督理念，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法模式，建設(shè)完善的環(huán)境監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察精細(xì)化、智能化、高效化，以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展腳步及滿足公眾新期待。

6 結(jié)語

環(huán)評(píng)審批及環(huán)境監(jiān)察是我國環(huán)評(píng)中的兩駕馬車，妥善處理環(huán)評(píng)審批及環(huán)境監(jiān)察在時(shí)代發(fā)展進(jìn)程中的問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、生活、生態(tài)、安全等我國社會(huì)的多元需要，是實(shí)現(xiàn)我國發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的有力舉措。