鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)創(chuàng)新管理研究
——以饒平縣“三饒鎮(zhèn)”為例

文/林珊微（韓山師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

一、引言

根據(jù)省、市、縣關(guān)于新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧和脫貧攻堅(jiān)工作部署、行動(dòng)實(shí)施方案要求以及《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于做好新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧資產(chǎn)收益扶貧工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》（粵農(nóng)〔2018〕65號(hào)）、《廣東省扶貧開(kāi)發(fā)辦公室 廣東省財(cái)政廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)扶貧資產(chǎn)管理工作的通知》（粵農(nóng)扶辦〔2020〕63 號(hào)）、《潮州市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)潮州市扶貧資產(chǎn)管理實(shí)施辦法（試行）的通知》（潮府辦〔2020〕19 號(hào)）文件精神，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)需結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際表現(xiàn)，研究扶貧資產(chǎn)創(chuàng)新管理工作，建立科學(xué)規(guī)范的扶貧資產(chǎn)管理制度，厘清扶貧資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系，探索多元化扶貧資產(chǎn)管理模式，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，從而提高扶貧資產(chǎn)使用效率，充分發(fā)揮資產(chǎn)效益，鞏固脫貧成果，全面提高脫貧質(zhì)量。

二、農(nóng)村扶貧資產(chǎn)內(nèi)涵

（一）農(nóng)村扶貧資產(chǎn)界定

本文所稱的扶貧資產(chǎn)是自新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧以來(lái)使用各級(jí)各類財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金、扶貧辦管理的行業(yè)資金、社會(huì)扶貧資金投入扶貧領(lǐng)域形成的資產(chǎn)以及幫扶單位自籌資金投入形成的資產(chǎn)（包括接受捐贈(zèng)的實(shí)物資產(chǎn)）。扶貧資產(chǎn)主要分為公益類資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)類資產(chǎn)、到戶類資產(chǎn)三大類。公益類資產(chǎn)是公益性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類固定資產(chǎn)，主要包括但不限于道路交通、農(nóng)田水利、供水飲水、電力照明、文化體育公共設(shè)施設(shè)備等。經(jīng)營(yíng)類資產(chǎn)是指具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的資產(chǎn)，主要包括農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、生產(chǎn)加工設(shè)施、旅游服務(wù)設(shè)施、電商服務(wù)、物流配送服務(wù)設(shè)施、光伏電站等固定資產(chǎn)以及扶貧資金直接投入經(jīng)營(yíng)主體形成的固定資產(chǎn)、股權(quán)股份、債權(quán)等。到戶類資產(chǎn)是指通過(guò)財(cái)政扶貧資金發(fā)放或補(bǔ)助形式幫扶貧困戶自身生產(chǎn)發(fā)展所購(gòu)建的生產(chǎn)性生物資產(chǎn)或固定資產(chǎn)。

（二）扶貧資產(chǎn)收益及分配

本文所稱扶貧資產(chǎn)收益是指開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作以來(lái)， 由中央、省、市、縣財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金、各幫扶單位自籌資金以及社會(huì)幫扶資金等投入的經(jīng)營(yíng)收益（含返還入股本金）。扶貧資產(chǎn)收益分配方案、受益對(duì)象、實(shí)施主體、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)期限等信息應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，確保群眾享有對(duì)扶貧資產(chǎn)及收益分配的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

三、三饒鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)管理及收益分配現(xiàn)狀分析

（一）扶貧資產(chǎn)管理不到位

據(jù)調(diào)查，三饒鎮(zhèn)目前大部分扶貧資產(chǎn)確權(quán)登記不到位，管理登記未實(shí)行“一賬統(tǒng)管”模式，扶貧資產(chǎn)登記內(nèi)容相對(duì)混亂，資產(chǎn)詳細(xì)信息不明確，系統(tǒng)登記更新不及時(shí)。由于扶貧資產(chǎn)通常排查摸底時(shí)間跨度長(zhǎng)，加上人員變動(dòng)，資產(chǎn)清理難度加大。扶貧資產(chǎn)管理人員專業(yè)知識(shí)不扎實(shí)，對(duì)扶貧資產(chǎn)的折舊計(jì)算方法和比例不清晰，導(dǎo)致資產(chǎn)凈值和估值不準(zhǔn)確，甚至無(wú)法計(jì)算。由于扶貧資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位，管護(hù)人員責(zé)任未明確，資產(chǎn)移交后，由于資產(chǎn)監(jiān)管不夠嚴(yán)格，時(shí)常出現(xiàn)扶貧資產(chǎn)閑置、毀損和流失等現(xiàn)象。扶貧資產(chǎn)管護(hù)費(fèi)未嚴(yán)格按照規(guī)定支出。同時(shí)，存在運(yùn)營(yíng)管護(hù)單位和人員私自利用扶貧資產(chǎn)進(jìn)行抵押、擔(dān)保等方式進(jìn)行不良融資現(xiàn)象。

（二）扶貧項(xiàng)目發(fā)展力度不夠

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，扶貧期間，將扶貧資產(chǎn)應(yīng)用于各種扶貧項(xiàng)目，可以說(shuō)扶貧項(xiàng)目是扶貧資金再造血功能的重要載體。據(jù)了解，三饒鎮(zhèn)目前的扶貧項(xiàng)目發(fā)展動(dòng)力不足，尤其是最為關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，存在銷售模式滯后的問(wèn)題，電商服務(wù)平臺(tái)少，貧困村農(nóng)副產(chǎn)品銷路少。同時(shí)，還存在收益不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)、收益分配不合理、資金監(jiān)管不到位等問(wèn)題。就業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施不到位，目前，三饒鎮(zhèn)有組織勞動(dòng)力培訓(xùn)，主要有理論培訓(xùn)和技能實(shí)訓(xùn)培訓(xùn)，但是培訓(xùn)時(shí)間太短，培訓(xùn)內(nèi)容浮于表面，培訓(xùn)效果不明顯，尤其是針對(duì)當(dāng)?shù)氐呢毨D女、困境婦女就業(yè)培訓(xùn)問(wèn)題，缺乏有效可行性方案。

（三）扶貧資產(chǎn)收益核算和使用不規(guī)范

扶貧資產(chǎn)收益的核算未嚴(yán)格按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，存在賬目混亂、受益主體不明確、收益分類核算不準(zhǔn)確等不良現(xiàn)象。扶貧資產(chǎn)收益使用有嚴(yán)格的規(guī)范要求，目前三饒鎮(zhèn)鎮(zhèn)存在部分扶貧資產(chǎn)收益使用不精確的問(wèn)題，分配方案缺乏明確受益對(duì)象、分配方式、分配金額等內(nèi)容。同時(shí)，資產(chǎn)收益分配審批程序存在紊亂現(xiàn)象，導(dǎo)致出現(xiàn)部分扶貧資金被挪用調(diào)整、多頭申報(bào)扶貧資金等不良情況。

（四）缺乏有效科學(xué)的農(nóng)村審計(jì)

扶貧資產(chǎn)的審計(jì)是保障和促進(jìn)扶貧資產(chǎn)有效使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。據(jù)了解，目前三饒鎮(zhèn)的農(nóng)村審計(jì)工作正如期開(kāi)展，但是針對(duì)扶貧資產(chǎn)的專項(xiàng)審計(jì)還不到位，審計(jì)報(bào)告的內(nèi)容大同小異，很少有高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告，審計(jì)過(guò)程存在重審計(jì)輕整改，部分問(wèn)題整改流于形式等諸多問(wèn)題。首先，基層單位對(duì)扶貧政策理解不到位，執(zhí)行力不夠，扶貧資金的使用范圍不夠精準(zhǔn)，存在隨意改變資金使用范圍的不良情況。其次，扶貧項(xiàng)目實(shí)施緩慢，項(xiàng)目實(shí)施跨期大，個(gè)別項(xiàng)目工程量不足。同時(shí)，各村普遍存在扶貧資金專賬核算內(nèi)容不完善、檔案管理不夠科學(xué)等問(wèn)題。

四、三饒鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)創(chuàng)新管理對(duì)策

（一）落實(shí)扶貧資產(chǎn)確權(quán)登記

一是要明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)、收益權(quán)和管護(hù)責(zé)任，特別是要逐一摸清歷史扶貧資產(chǎn)的狀況，追溯資產(chǎn)歸屬，厘清權(quán)屬關(guān)系?？h、鎮(zhèn)統(tǒng)籌實(shí)施項(xiàng)目形成的扶貧資產(chǎn)，既可確權(quán)到縣到鎮(zhèn)，也可由縣、鎮(zhèn)按資金來(lái)源確定歸屬。聯(lián)村聯(lián)建項(xiàng)目形成的扶貧資產(chǎn)，由鎮(zhèn)政府按各村投入扶貧資金比例確權(quán)給各村集體?？珂?zhèn)統(tǒng)籌實(shí)施的項(xiàng)目形成的扶貧資產(chǎn)，由縣政府按照相關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際情況，確定所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬。村級(jí)統(tǒng)籌組織實(shí)施的項(xiàng)目形成的扶貧資產(chǎn)，確權(quán)到村集體。由貧困戶直接實(shí)施的項(xiàng)目形成的扶貧資產(chǎn)，確權(quán)到原建檔立卡貧困戶，金額小的只登記不確權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確的由縣級(jí)人民政府按相關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際情況確定產(chǎn)權(quán)歸屬。鎮(zhèn)、村按照縣扶貧部門(mén)的相關(guān)要求，開(kāi)展扶貧資產(chǎn)全面核查，以鎮(zhèn)為單位建立扶貧資產(chǎn)管理清單，對(duì)已形成的扶貧資產(chǎn)應(yīng)納盡納、分級(jí)逐一登記造冊(cè)，明確每項(xiàng)扶貧資產(chǎn)的身份信息。

二是要組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧資產(chǎn)管理干部培訓(xùn)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高干部對(duì)扶貧資產(chǎn)管理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，使其意識(shí)到扶貧資產(chǎn)管理的重要性和自身的使命感。同時(shí)，提升農(nóng)村干部的經(jīng)營(yíng)管理和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)能力，確保扶貧資產(chǎn)從確認(rèn)、使用到后期資產(chǎn)處理過(guò)程完整，從而增強(qiáng)扶貧資產(chǎn)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（二）嚴(yán)格遵守扶貧資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管護(hù)制度

一是要對(duì)不同類型的扶貧資產(chǎn)，強(qiáng)化分類運(yùn)營(yíng)管理，明確權(quán)屬和管護(hù)責(zé)任主體。①公益性扶貧資產(chǎn)應(yīng)由相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)主體落實(shí)管護(hù)責(zé)任人，可通過(guò)開(kāi)發(fā)公益性崗位等方式解決管護(hù)力量不足的問(wèn)題，優(yōu)先吸納相對(duì)貧困戶勞動(dòng)力參與扶貧資產(chǎn)的管護(hù)。②產(chǎn)業(yè)類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)由扶貧資產(chǎn)所有權(quán)人采取民主決策、申報(bào)審批等方式，依照有關(guān)規(guī)定確定經(jīng)營(yíng)主體，所有權(quán)人與經(jīng)營(yíng)主體必須簽訂經(jīng)營(yíng)合同或協(xié)議，要確定經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)期限、收益分配、風(fēng)險(xiǎn)防控等。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的扶貧資產(chǎn)，可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式進(jìn)行管護(hù)，管護(hù)費(fèi)用優(yōu)先從經(jīng)營(yíng)收益支出。③權(quán)益類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益須達(dá)到項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)確定的經(jīng)濟(jì)效益（年收益率）、生態(tài)效益和社會(huì)效益等績(jī)效目標(biāo)。④到戶類扶貧資產(chǎn)由貧困戶自行確定自主經(jīng)營(yíng)管理或委托經(jīng)營(yíng)管理，村集體進(jìn)行登記。

二是要探索建立多元化的扶貧資產(chǎn)管理模式。突破傳統(tǒng)的只關(guān)注資產(chǎn)登記的資產(chǎn)管理局限，集合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展情況，落實(shí)和創(chuàng)新扶貧資產(chǎn)的管理模式，盤(pán)活資產(chǎn)，挖掘資產(chǎn)的最大內(nèi)生動(dòng)力，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展發(fā)揮最大效益。同時(shí)，要把扶貧資產(chǎn)管理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合，把扶貧資產(chǎn)用在最關(guān)鍵有效的地方，避免資產(chǎn)閑置和流失，推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（三）明確扶貧資產(chǎn)收益分配方案

脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，經(jīng)營(yíng)類扶貧資產(chǎn)收益分配應(yīng)保持項(xiàng)目實(shí)施時(shí)確定的分配方案不變。脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，扶貧資產(chǎn)收益要調(diào)整用于幫扶因病、因殘、因?yàn)?zāi)等意外變故返貧致貧的家庭和村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)等；要落實(shí)到相應(yīng)產(chǎn)權(quán)人和受益人， 按照有利于鞏固脫貧成果的原則進(jìn)行分配，鎮(zhèn)村分配方案可遵循“產(chǎn)權(quán)人提方案、鎮(zhèn)審批、縣級(jí)備案”的流程，須經(jīng)過(guò)民主決策和公告公示等相關(guān)程序。扶貧資產(chǎn)收益分配方案、受益對(duì)象、實(shí)施主體、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)期限等信息應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，確保群眾享有對(duì)扶貧資產(chǎn)及收益分配的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。其中：產(chǎn)權(quán)歸鎮(zhèn)的，由鎮(zhèn)級(jí)扶貧資產(chǎn)管理部門(mén)研究提出收益分配方案， 報(bào)鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究確定，并報(bào)縣級(jí)扶貧資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)備案；聯(lián)村聯(lián)建和村級(jí)扶貧資產(chǎn)分配方案由村扶貧資產(chǎn)管理委員會(huì)提出具體分配方案。增強(qiáng)對(duì)扶貧資金“高壓線”的認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格按照各級(jí)各類扶貧資金管理制度辦法執(zhí)行，管好用好扶貧資金，實(shí)施好扶貧項(xiàng)目，堅(jiān)持“項(xiàng)目跟隨規(guī)劃走，資金跟隨項(xiàng)目走”的原則，不隨意調(diào)整項(xiàng)目，不截留挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金。

（四）規(guī)范扶貧資產(chǎn)收益使用

脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，扶貧資產(chǎn)收益主要用于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、就業(yè)扶貧項(xiàng)目、金融扶貧項(xiàng)目、資產(chǎn)收益項(xiàng)目、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、特殊困難戶臨時(shí)救助、其他公益性事業(yè)及經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目。扶貧項(xiàng)目運(yùn)行和后續(xù)管理需要繼續(xù)按照現(xiàn)有資金監(jiān)管措施，進(jìn)一步抓好扶貧項(xiàng)目日常監(jiān)管。

如每季度定期開(kāi)展扶貧項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)核查走訪，收集運(yùn)營(yíng)單位季度利潤(rùn)表、債務(wù)表等，了解扶貧項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況，確保扶貧項(xiàng)目健康有序運(yùn)營(yíng)。抓緊與鎮(zhèn)村共同制定扶貧資金返還后使用管理規(guī)范，從制度上規(guī)范日后扶貧資金的管理使用規(guī)定。

扶貧資金具有貨幣資金的時(shí)間價(jià)值屬性，在明確扶貧資金的使用范圍后，要確保扶貧資金及時(shí)到位并投入使用，發(fā)揮扶貧資金的最大效應(yīng)。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體整體統(tǒng)籌下，要整合資源，打通各個(gè)扶貧項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)通道，達(dá)到資源共享，構(gòu)建多元化扶貧渠道，使扶貧資金達(dá)到整體效用最大化。同時(shí)，扶貧資金的使用要從財(cái)務(wù)管理視角出發(fā)，對(duì)扶貧資金的使用過(guò)程進(jìn)行確認(rèn)、核算和報(bào)告，避免資金閑置浪費(fèi)，確保資金的再造血功能，使資金增值保值，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。

五、結(jié)論

要加強(qiáng)對(duì)扶貧資產(chǎn)管理工作的經(jīng)驗(yàn)小結(jié)，完善工作機(jī)制，以鎮(zhèn)為單位將各地在資產(chǎn)管理工作中形成的各種制度報(bào)縣扶貧辦匯編成冊(cè)，供交流學(xué)習(xí)。鎮(zhèn)級(jí)扶貧資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)每年1月底前要將鎮(zhèn)、村兩級(jí)上年度扶貧資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理情況包括經(jīng)營(yíng)盈虧、報(bào)損核銷、轉(zhuǎn)讓等處置情況請(qǐng)予以公告，并形成工作報(bào)告報(bào)縣扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組備案。

扶貧資產(chǎn)收益的所有者根據(jù)各自權(quán)責(zé)和職能對(duì)扶貧資產(chǎn)收益的分配使用履行管理、監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)。實(shí)行專賬核算，鎮(zhèn)、村要單獨(dú)設(shè)立扶貧資產(chǎn)收益分配使用專門(mén)賬目。區(qū)扶貧、財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等職能部門(mén)要在各自職責(zé)范圍內(nèi)不定期對(duì)扶貧項(xiàng)目收益分配使用情況進(jìn)行檢查，開(kāi)展全過(guò)程監(jiān)督。做好檔案管理，鎮(zhèn)、村要對(duì)資產(chǎn)收益分配使用過(guò)程中形成的分配使用方案、會(huì)議記錄、方案公示記錄、資金撥付、圖片等材料及時(shí)歸檔形成專項(xiàng)檔案，長(zhǎng)期存檔備查。