混合所有制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及制度創(chuàng)新

任 力 李 冰

(1.廈門(mén)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 廈門(mén) 361005; 2.福建商學(xué)院 工商管理學(xué)院，福建 福州 350012)

國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，是中國(guó)特色社會(huì)主義最可靠的力量。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷了形式混改、資本混改、產(chǎn)權(quán)混改為主的混合所有制改革，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，新一輪國(guó)有企業(yè)改革，以機(jī)制混改推動(dòng)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善治理體系建設(shè)(1)何瑛、楊琳：《改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革：歷程、成效與展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60頁(yè)。，成為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的突破口。隨著混合所有制改革數(shù)量的增多、領(lǐng)域的擴(kuò)大，2016 年以來(lái)共4批200余家企業(yè)參與試點(diǎn)，試點(diǎn)范圍從電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工七個(gè)重要領(lǐng)域擴(kuò)大到傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域及互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料等新興行業(yè)。部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)資本混合的國(guó)有企業(yè)通過(guò)“二次混改”進(jìn)一步完善治理機(jī)制，一些壟斷性強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)也展開(kāi)了混合所有制改革試點(diǎn)。通過(guò)混改，公有資本與非公資本共生發(fā)展，呈現(xiàn)國(guó)民共進(jìn)的健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。國(guó)企改革三年行動(dòng)實(shí)施以來(lái)，共有86家國(guó)有控股上市公司引入持股超過(guò)5%的積極股東(2)王璐：《國(guó)有控股上市公司改革重點(diǎn)敲定》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2022年5月19日，第2版。。增量混改形成的資本合力成為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的重要?jiǎng)恿Γ?020年36家引入戰(zhàn)略投資的國(guó)有企業(yè)，2021年其股價(jià)平均上漲16.3%(3)彭浩：《機(jī)構(gòu)看好國(guó)企改革投資機(jī)會(huì)》，《投資快報(bào)》2022年1月21日，第3版。。民營(yíng)戰(zhàn)略資本的投資及其加入公司治理，更進(jìn)一步放大國(guó)有資本功能，保持國(guó)有企業(yè)發(fā)展活力，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。2022年是新時(shí)代國(guó)企改革進(jìn)入第十年，也是國(guó)企改革三年行動(dòng)的收官之年。對(duì)混合所有制改革進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)梳理，能為當(dāng)前及今后我國(guó)混合所有制改革提供必要參考。

一、混合所有制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

自混合所有制改革推行以來(lái)，在政策創(chuàng)新的支持下，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以資本為紐帶，通過(guò)優(yōu)化股權(quán)、公開(kāi)上市等路徑豐富產(chǎn)權(quán)主體，混改企業(yè)獲得比國(guó)有獨(dú)資更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和利潤(rùn)收益。根據(jù)市場(chǎng)發(fā)育水平實(shí)施分類(lèi)分層改革，使國(guó)有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和使命，優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效率。具體來(lái)說(shuō)，形成了以下六個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)。

(一)混合所有制改革方式多元化

國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革方式多元，常規(guī)的選擇包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本擴(kuò)張、股權(quán)出售、股權(quán)置換等。據(jù)知本咨詢(xún)《中國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革年度報(bào)告(2021)》統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)混改中47.66%采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)?8.14%采用增資和股份擴(kuò)張，多種類(lèi)型組合開(kāi)展的混合所有制改革逐漸增多(4)《〈中國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革年度報(bào)告〉發(fā)布》，2022-02-28，http://www.kccbest.com/a/service/research/449.html。。如2020 年，裝備制造業(yè)國(guó)有企業(yè)徐工集團(tuán)與國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)戰(zhàn)略投資者和員工持股平臺(tái)開(kāi)展“股權(quán)轉(zhuǎn)讓+增資擴(kuò)股+員工持股”增量混改，在徐工全球化及本土化戰(zhàn)略中發(fā)揮民營(yíng)戰(zhàn)略投資人內(nèi)在活力，不僅參與徐工集團(tuán)治理，同時(shí)持續(xù)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游民營(yíng)企業(yè)的企業(yè)管理、運(yùn)營(yíng)方式、產(chǎn)品質(zhì)量產(chǎn)生影響，拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈共同進(jìn)步。混合所有制改革的新選擇主要是分拆上市。A股境內(nèi)分拆上市制度于2019年12月落地，2020年有31.82%擬上市國(guó)企傾向選擇旗下具有成長(zhǎng)性的業(yè)務(wù)進(jìn)行價(jià)值重估分拆上市。如央企中國(guó)鐵建、地方國(guó)企上海電氣、上海建工等都聚焦主業(yè)、拓寬融資渠道，力圖做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值。分拆上市有助于進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)有資本的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。如有色金屬、軟件和信息技術(shù)服務(wù)、生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的混合所有制企業(yè)圍繞“三創(chuàng)”“四新”定位，計(jì)劃在創(chuàng)業(yè)板或科創(chuàng)板分拆上市。如已啟動(dòng)分拆上市籌備工作的海康威視，擬分拆的子公司螢石網(wǎng)絡(luò)主營(yíng)智能家居IoT生態(tài)細(xì)分市場(chǎng)，這有利于針對(duì)國(guó)內(nèi)住宅、寫(xiě)字樓、商鋪、酒店等C端市場(chǎng)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，也有利于進(jìn)一步開(kāi)發(fā)海外家用監(jiān)控市場(chǎng)。

(二)分類(lèi)分層混改定位更加明晰

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有資本承擔(dān)過(guò)多的社會(huì)功能，影響管理效率。隨著混改的深化，混改較多涉及關(guān)系國(guó)計(jì)民生的壟斷企業(yè)、特殊領(lǐng)域、母公司和資本經(jīng)營(yíng)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，突出分層分類(lèi)改革。在建章立制方面，國(guó)資委等部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)多個(gè)國(guó)有企業(yè)混改分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)及政策。分層，強(qiáng)調(diào)集團(tuán)公司層面采用與二級(jí)、三級(jí)公司不同的措施；分類(lèi)，強(qiáng)調(diào)按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類(lèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不同分類(lèi)推進(jìn)改革。在功能定位方面，為商業(yè)一類(lèi)國(guó)有企業(yè)設(shè)定市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的引領(lǐng)者的目標(biāo)，不僅要在國(guó)有股權(quán)層面，更要在市場(chǎng)化機(jī)制、均衡型治理、差異化管控方面加大改革力度；為商業(yè)二類(lèi)國(guó)有企業(yè)設(shè)定國(guó)民經(jīng)濟(jì)擔(dān)當(dāng)者的定位，要求聚焦重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大國(guó)有資本投入，加強(qiáng)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，加快布局涉及國(guó)計(jì)民生、重大國(guó)家戰(zhàn)略的行業(yè)領(lǐng)域和前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)設(shè)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)者的目標(biāo)，要求聚焦保障民生、服務(wù)社會(huì)，高效率提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在實(shí)踐操作方面，各省地方國(guó)資根據(jù)本區(qū)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的特點(diǎn)，試水省級(jí)分層分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定。如上海根據(jù)金融國(guó)資納入統(tǒng)一監(jiān)管和國(guó)資戰(zhàn)略布局調(diào)整的新格局和新趨勢(shì)，將國(guó)企劃分為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、金融服務(wù)類(lèi)和功能保障類(lèi)三類(lèi)(5)傅爾基:《“十四五”時(shí)期上海國(guó)資國(guó)企深化混合所有制經(jīng)濟(jì)改革研究》，《科學(xué)發(fā)展》2021年第4期，第5-14頁(yè)。，北京根據(jù)企業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和資本配置，將國(guó)有企業(yè)劃分為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、特殊功能類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)，分類(lèi)推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革進(jìn)程。北京與上海都強(qiáng)調(diào)將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)塑造為世界一流、中國(guó)一流企業(yè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)通過(guò)功能類(lèi)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展及帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市功能和公共服務(wù)的保障。

(三)吸引民營(yíng)資本積極參與

國(guó)企、民企參與混合所有制改革，雙方積極互動(dòng)，形成“雙向混改”的態(tài)勢(shì)。從政策層面看，自2015年開(kāi)始，國(guó)家便鼓勵(lì)“非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革”“國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)”。實(shí)踐中，許多國(guó)企引入非公資本，拓寬了民營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)空間。如格力電器通過(guò)增量混改，累積引入金額高達(dá)417億元，是混改中單個(gè)投資者中出資額最高的一家企業(yè)。通過(guò)混改，格力加快零售渠道變革，并展開(kāi)國(guó)際化戰(zhàn)略布局?；旄暮笃髽I(yè)股價(jià)提升，戰(zhàn)略投資者、國(guó)資、管理層實(shí)現(xiàn)多贏。一些國(guó)有資本以參股民營(yíng)企業(yè)的方式，深入產(chǎn)業(yè)鏈與產(chǎn)業(yè)集群，擴(kuò)大國(guó)有資本對(duì)經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的引領(lǐng)作用。這能推動(dòng)多元資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)，共同培育一批行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)。如2018年福建省電子信息集團(tuán)入股民營(yíng)企業(yè)合力泰，為民企紓困。通過(guò)合力泰產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，鞏固福建在全球智能終端產(chǎn)業(yè)鏈上的領(lǐng)跑位置。中央和地方的國(guó)資基金組建千億規(guī)?；鹑簠⑴c民營(yíng)企業(yè)的混改，進(jìn)一步拓展了國(guó)有資本與民營(yíng)企業(yè)的合作共贏渠道。如2018年18家頭部民營(yíng)環(huán)保類(lèi)上市公司出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)困難，請(qǐng)求國(guó)資紓困。這有利于相關(guān)環(huán)保PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)，也有利于行業(yè)的健康發(fā)展，還有利于國(guó)有資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化資本產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。2020年國(guó)資加速入股民營(yíng)企業(yè)?？刀髫?、九強(qiáng)生物等多家民營(yíng)醫(yī)藥、基建和電子行業(yè)上市公司相繼將控股權(quán)轉(zhuǎn)讓給國(guó)資平臺(tái)。這些科技創(chuàng)新企業(yè)獲得國(guó)有資本投資，既有利于獲得融資優(yōu)勢(shì)，有利于品牌做大做強(qiáng)，也有利于擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，投資優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)多元化投資實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值保值的目的。

(四)政策持續(xù)創(chuàng)新推進(jìn)混改

黨的十八屆三中全會(huì)尤其是十九大以來(lái)，新一輪國(guó)有企業(yè)改革取得新的進(jìn)展，黨中央、國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委出臺(tái)了一系列關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的文件，形成“1+N”文件體系。這些指導(dǎo)意見(jiàn)、政策規(guī)范、操作辦法以及具體規(guī)定，覆蓋混合所有制改革企業(yè)發(fā)展、投資與股權(quán)、財(cái)務(wù)與資產(chǎn)、管控和管理、組織和人才等方方面面。從國(guó)有企業(yè)改革角度看，2019年各地國(guó)企混改操作指引紛紛出臺(tái)，之后國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)了具有重要風(fēng)向標(biāo)意義的《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》)?！吨敢分赋?，中央企業(yè)應(yīng)根據(jù)科學(xué)地界定企業(yè)崗位的職權(quán)界限，加快從垂直控制向資源配置方向轉(zhuǎn)變，避免行政化控制手段的過(guò)度使用。《指引》第一次系統(tǒng)說(shuō)明了混改操作流程，建議采用新設(shè)企業(yè)、境外投資收購(gòu)、參股等方式實(shí)施混合所有制改革，履行中央企業(yè)投資管理的有關(guān)程序。之后的《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案(2020—2022年)》，再次重申了五個(gè)推進(jìn)混合所有制改革的行動(dòng)要點(diǎn)。從民營(yíng)企業(yè)融入角度看，通過(guò)不斷親清政商關(guān)系、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、建設(shè)統(tǒng)一戰(zhàn)線、開(kāi)展政企溝通協(xié)商，為民營(yíng)企業(yè)參與混合所有制改革創(chuàng)造環(huán)境。隨著混改的深入，有關(guān)部委出臺(tái)了一系列支撐支持民營(yíng)企業(yè)參與混改的政策。2020年以來(lái)，發(fā)改委、科技部等部委聯(lián)合發(fā)布多個(gè)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)加快改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)，進(jìn)一步放寬了民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，同時(shí)鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與混合所有制改革，為傳統(tǒng)意義上的壟斷行業(yè)增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)元素。

(五)公司治理機(jī)制正在成型

在混合所有制改革中，從資本運(yùn)營(yíng)、員工激勵(lì)兩方面探索法人治理差異化管理策略。在資本運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)在神州高鐵、美亞柏科等8家投資企業(yè)試點(diǎn)、山東省國(guó)資委頒布的《關(guān)于省屬?lài)?guó)有相對(duì)控股混合所有制企業(yè)差異化管控的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》為代表，界定國(guó)有資本出資人管理邊界，在人力資源、投資決策、運(yùn)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)管理等方面，給企業(yè)更大的市場(chǎng)化權(quán)限，在信息披露、監(jiān)督約束方面也取得了一系列改進(jìn)進(jìn)展，為更多國(guó)有企業(yè)提供可復(fù)制、可推廣的改革經(jīng)驗(yàn)。云南白藥從集團(tuán)層面開(kāi)展混合所有制改革，再由上市公司發(fā)行股份、與白藥控股的股東進(jìn)行換股。從國(guó)有全資逐步變?yōu)闊o(wú)實(shí)際控制人，實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度、股東相互制衡的上市公司。在員工激勵(lì)方面，混改企業(yè)摸索出一套市場(chǎng)化選聘的國(guó)企選人用人經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)人才市場(chǎng)化流動(dòng)的要求。在員工持股、科技企業(yè)股權(quán)和分紅激勵(lì)、國(guó)有控股上市公司股權(quán)激勵(lì)等方面，實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)新，激勵(lì)員工立足崗位，與企業(yè)共享改革發(fā)展成果，共擔(dān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。分配機(jī)制的創(chuàng)新有利于建立健全激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制，調(diào)動(dòng)員工積極性，激發(fā)企業(yè)活力。2021年國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《“雙百企業(yè)”和“科改示范企業(yè)”超額利潤(rùn)分享機(jī)制操作指引》專(zhuān)門(mén)針對(duì)科技創(chuàng)新企業(yè)的智力資源提出中長(zhǎng)期激勵(lì)計(jì)劃，由于適用范圍廣、增量共享強(qiáng)、激勵(lì)約束結(jié)合好，成為眾多國(guó)有企業(yè)實(shí)施中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制的重要選項(xiàng)之一。同時(shí)，許多綜合性文件項(xiàng)目提到的跟投、虛擬股權(quán)激勵(lì)，有望成為科技創(chuàng)新領(lǐng)域混合所有制改革的重要激勵(lì)工具。

(六)混改企業(yè)發(fā)展質(zhì)量提升

混改推動(dòng)了企業(yè)科技創(chuàng)新。國(guó)有企業(yè)利用兩類(lèi)政策的優(yōu)勢(shì)，快速提升技術(shù)創(chuàng)新能力，同時(shí)匯聚產(chǎn)業(yè)鏈上各類(lèi)投資者、合作伙伴的力量，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈共同發(fā)展。如：中國(guó)國(guó)新作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)單位，采用“資本+人才+技術(shù)”的輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式，支持科技創(chuàng)新企業(yè)快速發(fā)展，孵化了孚能科技等科創(chuàng)板上市公司，并幫助其對(duì)接一汽、東風(fēng)、奔馳、大眾等知名車(chē)企，與地方政府、金融機(jī)構(gòu)密切合作，快速建設(shè)生產(chǎn)基地并擴(kuò)大產(chǎn)能，提升市場(chǎng)地位；北京汽車(chē)集團(tuán)聚焦新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)，成立了北創(chuàng)中心，利用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的核心科技創(chuàng)新平臺(tái)，開(kāi)展開(kāi)放性創(chuàng)新，搶占新能源科技創(chuàng)新制高點(diǎn)，在這一過(guò)程中吸引了民營(yíng)企業(yè)寧德時(shí)代，作為新能源汽車(chē)電池技術(shù)的提供者投資入股；再通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易增值混改，吸引了國(guó)內(nèi)國(guó)際民營(yíng)資本投資，進(jìn)一步補(bǔ)齊研發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈條。通過(guò)北創(chuàng)中心這個(gè)企業(yè)化運(yùn)作、開(kāi)放式股東的研發(fā)平臺(tái)，順應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中開(kāi)放式創(chuàng)新和快速迭代的趨勢(shì)，成為世界性的新能源汽車(chē)科研成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化平臺(tái)、學(xué)術(shù)交流人才培養(yǎng)平臺(tái)、科研轉(zhuǎn)化的金融創(chuàng)投平臺(tái)。混改在國(guó)內(nèi)促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的同時(shí)，許多國(guó)企對(duì)照全球競(jìng)爭(zhēng)力世界一流企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“一帶一路”展開(kāi)國(guó)際合作，增加國(guó)際業(yè)務(wù)混改，參與民生工程建設(shè)、航空貨運(yùn)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮溢出效應(yīng)，提升國(guó)際影響力。

二、混合所有制改革存在的問(wèn)題

混改是為了疊加國(guó)企的實(shí)力與民企的活力，旨在提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。目前，常見(jiàn)的混改模式有開(kāi)放式改制重組、整體上市、設(shè)立政府引導(dǎo)基金(產(chǎn)權(quán)制度改革)、引入戰(zhàn)略投資者和員工持股、國(guó)有資本投資民營(yíng)企業(yè)等(6)趙玉紅：《東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾及轉(zhuǎn)型路徑研究》，《遼寧經(jīng)濟(jì)》2017年第8期 ，第34-35頁(yè)。(7)胡谷華、李家俊、任宇等：《國(guó)企混改的九大成功范式》，《中國(guó)鹽業(yè)》2016年第9期 ，第21-26頁(yè)。。隨著混改不斷進(jìn)入深水區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、混改領(lǐng)域、技術(shù)創(chuàng)新等方面的矛盾和問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

(一)混改行業(yè)領(lǐng)域有待擴(kuò)大

20世紀(jì)90年代的國(guó)企改革，在直接面向消費(fèi)者的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中，出現(xiàn)了“國(guó)退民進(jìn)”的現(xiàn)象，而在鋼鐵、能源、電信、金融等上游產(chǎn)業(yè)中，國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)地位得到加強(qiáng)，從而形成了上游國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)、下游民營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)“垂直結(jié)構(gòu)”(8)王勇：《“垂直結(jié)構(gòu)”下的國(guó)有企業(yè)改革》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2017年第5期 ，第9-28頁(yè)。。垂直結(jié)構(gòu)有利于國(guó)有企業(yè)發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)，串聯(lián)上下游資源，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略制高點(diǎn)，開(kāi)展重大創(chuàng)新工程，但也帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。首先，垂直結(jié)構(gòu)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)沒(méi)有直接面對(duì)消費(fèi)者，不能第一時(shí)間感知內(nèi)需增長(zhǎng)緩慢、外需下滑的困境，未能及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)計(jì)劃，出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩、利潤(rùn)下滑的現(xiàn)象。部分長(zhǎng)期虧損的企業(yè)成為“僵尸企業(yè)”，等待政府紓困。特別是當(dāng)前全球貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭、外部環(huán)境不確定的沖擊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)我國(guó)內(nèi)循環(huán)的產(chǎn)業(yè)韌性、對(duì)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)整合能力都提出了更高的要求，需要通過(guò)擴(kuò)大混改、引入競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制，進(jìn)一步增加國(guó)有經(jīng)濟(jì)活性。其次，上游產(chǎn)業(yè)中的部分國(guó)有企業(yè)在自然壟斷、行政壟斷的保護(hù)下對(duì)企業(yè)業(yè)績(jī)敏感性不高，助長(zhǎng)了企業(yè)過(guò)度投資，降低了創(chuàng)新效率，成為阻礙國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的原因之一(9)袁建國(guó)、后青松、程晨：《企業(yè)政治資源的詛咒效應(yīng)——基于政治關(guān)聯(lián)與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的考察》，《管理世界》2015年第1期 ，第139-155頁(yè)。。同時(shí)，自然壟斷、行政壟斷保護(hù)下的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有降低成本和售價(jià)的改革動(dòng)力，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)中間產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格偏高，增加了下游企業(yè)的生產(chǎn)成本，也削弱了產(chǎn)品的全球競(jìng)爭(zhēng)力，不利于中國(guó)企業(yè)的整體發(fā)展。

(二)區(qū)域營(yíng)商環(huán)境有待優(yōu)化

營(yíng)商環(huán)境主要涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、公正勤政、資源供給等維度，是政府推進(jìn)“放管服”工作的重要內(nèi)容。隨著改革開(kāi)放日漸深入，營(yíng)商“硬環(huán)境”得到很大改善，但在“軟環(huán)境”方面，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)仍然面臨較大區(qū)別，成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的重要因素(10)董志強(qiáng)、魏下海、湯燦晴：《制度軟環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——基于30個(gè)大城市營(yíng)商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)研究》，《管理世界》2012年第4期，第9-20頁(yè)。。近年來(lái)，各級(jí)政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、簡(jiǎn)化流程以提升效率，加大對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管執(zhí)法力度，因此民營(yíng)企業(yè)在營(yíng)商環(huán)境方面的獲得感進(jìn)一步增強(qiáng)。但是一些地方政策落實(shí)力度不足，以文件落實(shí)文件，缺少實(shí)操細(xì)則，導(dǎo)致混改政策難以全面落地；一些地方尚未建立科學(xué)的企業(yè)評(píng)價(jià)體系，民營(yíng)企業(yè)在政府補(bǔ)貼、投資貸款等資源獲取上依然存在較大阻力(11)朱妍、孫明：《營(yíng)商環(huán)境、發(fā)展預(yù)期與民營(yíng)企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)判斷》，《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第1期 ，第122-138頁(yè)。，民營(yíng)企業(yè)“大而不強(qiáng)”，降低了混改戰(zhàn)略合作企業(yè)的選擇范圍。同時(shí)，區(qū)域市場(chǎng)化水平與營(yíng)商環(huán)境密切相關(guān)。我國(guó)市場(chǎng)化水平地區(qū)差異顯著，當(dāng)國(guó)有企業(yè)處于市場(chǎng)化程度不足的地區(qū)時(shí)，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為比較頻繁且不具備民營(yíng)資本退出機(jī)制，導(dǎo)致民營(yíng)資本顧慮較多；當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不高、第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)能力有限、人力資源儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)推動(dòng)混改的動(dòng)力不足。

(三)企業(yè)創(chuàng)新效率有待提升

提升國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)效率和創(chuàng)新能力是新一輪混合所有制改革的目標(biāo)。雖然國(guó)有企業(yè)有更多的資源開(kāi)展高科技含量的技術(shù)創(chuàng)新，但是許多研究都發(fā)現(xiàn)，在各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)中，國(guó)有企業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新產(chǎn)出、創(chuàng)新效率均低于同行業(yè)的民營(yíng)企業(yè)。在壟斷性行業(yè)中，雖然國(guó)有企業(yè)的研發(fā)投入和產(chǎn)出相對(duì)較多，但創(chuàng)新效率不高。這是由于國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之外承擔(dān)了一系列社會(huì)責(zé)任和政治功能，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估較民營(yíng)企業(yè)更為慎重，傾向于將資源投入風(fēng)險(xiǎn)不高且收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，原創(chuàng)性的突破性的創(chuàng)新較少。同時(shí)，由于國(guó)有產(chǎn)權(quán)存在委托代理特性以及國(guó)有企業(yè)并非完全根據(jù)管理能力進(jìn)行高管選拔，高管人員在進(jìn)行管理決策時(shí)，不能投入全部的精力和資源，傾向于短期回報(bào)，較少投資任期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)?cè)鲩L(zhǎng)的項(xiàng)目，從而在一定程度上抑制了突破性創(chuàng)新的研發(fā)。相反，許多民營(yíng)資本為適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以獨(dú)角獸企業(yè)、瞪羚企業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)投入資源，開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新。此外，多數(shù)民營(yíng)企業(yè)都在邊際前沿上持續(xù)改進(jìn)。2021年研發(fā)投入前500名民營(yíng)企業(yè)的研發(fā)費(fèi)用總額達(dá)7 429億元。但是，出于資本逐利的本性，“騙補(bǔ)式創(chuàng)新”和“策略式創(chuàng)新”在微觀企業(yè)層面廣泛存在(12)申宇、黃昊、趙玲：《地方政府“創(chuàng)新崇拜”與企業(yè)專(zhuān)利泡沫》，《科研管理》2018年第4期 ，第83-91頁(yè)。，且多數(shù)民營(yíng)企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈末端，體量小、研發(fā)人員少，主要依賴(lài)外部資源進(jìn)行漸進(jìn)式創(chuàng)新，因此整體上創(chuàng)新的科學(xué)價(jià)值有待提升。

(四)區(qū)域金融環(huán)境有待改善

企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展會(huì)受到多重環(huán)境因素的制約，除了市場(chǎng)因素，以在金融市場(chǎng)受到的限制最為明顯。當(dāng)前，針對(duì)不同所有制的信貸歧視已成為阻礙我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新能力提升的重要瓶頸(13)竺李樂(lè)、吳福象、李雪：《民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新能力:特征事實(shí)與作用機(jī)制——基于民營(yíng)企業(yè)引入國(guó)有資本的“逆向混改”視角》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2021年第1期，第76-90頁(yè)。。首先，國(guó)有企業(yè)存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、財(cái)務(wù)管理規(guī)范化水平較高，有利于銀行更為準(zhǔn)確地掌握企業(yè)信息、評(píng)估企業(yè)績(jī)效、提供貸款。同時(shí)由于國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在陷入財(cái)務(wù)困境時(shí)更容易得到政府資助，銀行在審批貸款時(shí)容易出于所有權(quán)性質(zhì)的考慮，更愿意貸款給國(guó)有企業(yè)。由于民營(yíng)企業(yè)與銀行間的信息不對(duì)稱(chēng)，面臨信貸歧視。甚至在一些金融發(fā)展水平較低的區(qū)域，國(guó)有企業(yè)在混改后，由于國(guó)有股減持，國(guó)有資源優(yōu)勢(shì)減弱，而受到融資約束(14)余明桂、鐘慧潔、范蕊：《民營(yíng)化、融資約束與企業(yè)創(chuàng)新——來(lái)自中國(guó)工業(yè)企業(yè)的證據(jù)》，《金融研究》2019年第4期，第75-91頁(yè)。。其次，在企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，突破性創(chuàng)新需要大量資金支持。越是面向技術(shù)前沿的創(chuàng)新,風(fēng)險(xiǎn)越大，產(chǎn)出越難進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，難以作為抵押品獲得銀行信貸，因此金融部門(mén)對(duì)該類(lèi)創(chuàng)新項(xiàng)目的資金支持也會(huì)更為謹(jǐn)慎，無(wú)論國(guó)有還是民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)融資成本相對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)都偏高。此外，國(guó)有企業(yè)在混改融資方面受到資本市場(chǎng)相關(guān)制度的限制，一些金融工具的功能和作用不能充分發(fā)揮。如優(yōu)先股制度的落實(shí)和推廣速度相對(duì)保守，資本退出機(jī)制空缺，國(guó)有創(chuàng)投公司上市受到限制等(15)田高良、曹納、于忠泊等：《資本市場(chǎng)服務(wù)國(guó)企改革問(wèn)題研究》，《財(cái)會(huì)月刊》2020年第22期，第26-29頁(yè)。。

(五)公司治理機(jī)制有待探索

從表象上看，混改的目標(biāo)是“混在股權(quán)”放大國(guó)有資本功能，其實(shí)際目標(biāo)在于“融在治理”，提升國(guó)有資本效率。當(dāng)前，混改主要采用國(guó)有企業(yè)引進(jìn)民營(yíng)資本的思路。但在實(shí)際操作中許多異質(zhì)性資本只是作為財(cái)務(wù)投資者，他們希望通過(guò)參與混改獲取高額回報(bào)和原壟斷性行業(yè)的超額利潤(rùn)。這些民營(yíng)資本與混改企業(yè)的主業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，不擅長(zhǎng)企業(yè)具體業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)和管理，資本關(guān)心的重點(diǎn)是公司短期業(yè)績(jī)，因此通常不派駐股東參與企業(yè)決策。這就導(dǎo)致混改后企業(yè)的治理模式?jīng)]有發(fā)生變化，企業(yè)績(jī)效改善作用有限。但是，單純引入民營(yíng)企業(yè)并不能解決混改的公司治理難題。首先，相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，民營(yíng)企業(yè)也存在治理缺陷。如民營(yíng)企業(yè)中的家族企業(yè)一代掌門(mén)人還年富力強(qiáng)，喜歡親力親為，管人管事的意識(shí)強(qiáng)烈，這與混改強(qiáng)調(diào)“管資本”之前的國(guó)有企業(yè)管理方式類(lèi)似。其次，一些民營(yíng)資本擅長(zhǎng)資本運(yùn)作，通過(guò)搭建金字塔控股結(jié)構(gòu)，不僅超額委派股東，還變相形成了“預(yù)算軟約束”問(wèn)題，并不適合參與混改。此外，不少有意參與混改的民營(yíng)資本相較于國(guó)有資本體量較小，各方利益主體地位不平等，這些分散小股東很難在混改后的企業(yè)取得話(huà)語(yǔ)權(quán)，不能對(duì)公司業(yè)務(wù)起到互補(bǔ)支撐作用，只能單純起到放大國(guó)有資本的功能。由于混改后的經(jīng)營(yíng)機(jī)制與原來(lái)的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，民營(yíng)資本收益不可控，導(dǎo)致其與國(guó)有資本深層合作的意愿不高。員工持股是參與公司治理的新生力量，但是在混改的實(shí)際操作中，員工持股通常比例較低，且受制于持股比例30%上限政策和員工流動(dòng)性的客觀現(xiàn)實(shí)，員工持股實(shí)際上并不能影響公司重大決策，在公司治理中作用有限。

(六)資本監(jiān)管方式有待整合

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管已經(jīng)從“管企業(yè)”“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”為主，在混改中組建了一批國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作促進(jìn)國(guó)有資本的合理流動(dòng)，以提高國(guó)有資本配置和運(yùn)營(yíng)效率。從實(shí)際運(yùn)行情況看，國(guó)資監(jiān)管體制尚在探索階段，內(nèi)外部主體比較多元，監(jiān)管內(nèi)容疊加而監(jiān)管協(xié)作不足。常規(guī)的監(jiān)管主體有企業(yè)黨委紀(jì)委、內(nèi)部審計(jì)及內(nèi)部控制、監(jiān)事會(huì)及外部監(jiān)事、外部董事、國(guó)資委的出資人代表監(jiān)督、上級(jí)黨委巡視、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)署的政府審計(jì)監(jiān)督、政府業(yè)務(wù)部門(mén)的行政監(jiān)督、執(zhí)法部門(mén)的司法監(jiān)督等。多個(gè)主體的監(jiān)管疊加導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)需要對(duì)多個(gè)上級(jí)單位負(fù)責(zé)，而不同上級(jí)單位的訴求又有較大差異，這致使國(guó)有企業(yè)所追求的目標(biāo)在原來(lái)多元化的基礎(chǔ)上進(jìn)一步碎片化。一些省份建立了國(guó)資數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)資管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)部分共享，供多個(gè)監(jiān)管部門(mén)調(diào)取數(shù)據(jù)，在一定程度上減輕了國(guó)有企業(yè)面對(duì)行政監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)仍須累積和推廣。同時(shí)，數(shù)字科技的發(fā)展為監(jiān)管提供便利，也對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管提出新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。如混改后的大型科技公司在金融體系中的規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與金融監(jiān)管、國(guó)資監(jiān)管、數(shù)據(jù)治理等之間的傳統(tǒng)邊界開(kāi)始模糊。國(guó)資對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式，在大型科技型混改企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)中難以適用，需要國(guó)資管理部門(mén)與央行、數(shù)據(jù)監(jiān)管部門(mén)展開(kāi)更密切的協(xié)作。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)混合所有制改革的制度創(chuàng)新

新一輪混合所有制改革取得了一系列成果，推進(jìn)了國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升了國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著混合所有制改革不斷深化，一些長(zhǎng)期存在的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。如部分國(guó)有企業(yè)吸引資本投資的能力不高，公司治理機(jī)制依然存在行政化與機(jī)關(guān)化傾向，企業(yè)經(jīng)營(yíng)與國(guó)資監(jiān)管體制兼容度有待加強(qiáng)；混改主要集中于地方國(guó)企和央企二三級(jí)子公司，中央企業(yè)、省屬?lài)?guó)有企業(yè)母公司混合所有制改革機(jī)制還需要進(jìn)一步試點(diǎn)和推廣。在從“混資本”到“改機(jī)制”過(guò)程中，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司改革有待提速(16)鄭嘉義：《深市公司國(guó)資國(guó)企改革情況與問(wèn)題分析》，《證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào)》2019年第11期，第53-60頁(yè)。，多元產(chǎn)權(quán)資本的優(yōu)勢(shì)有待激活等。同時(shí)，全球治理格局變動(dòng)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“外循環(huán)”造成沖擊，全球疫情和國(guó)際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷也影響了中國(guó)企業(yè)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈的進(jìn)程，對(duì)推進(jìn)混改產(chǎn)生一定的不利影響。當(dāng)前，尤其需要在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中探索新機(jī)制，通過(guò)增量混改，給混改企業(yè)輸入增量資金，提升混改企業(yè)實(shí)力。

(一)融入“雙循環(huán)”戰(zhàn)略，疏通產(chǎn)業(yè)堵點(diǎn)

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局“兩個(gè)大局”歷史交匯期，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略成為混合所有制改革的新機(jī)遇。首先，混合所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈中上游資本密集、技術(shù)密集的優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)“垂直結(jié)構(gòu)”中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓艙石的作用。尤其是應(yīng)當(dāng)在民生和制造業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，打通產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)點(diǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在國(guó)內(nèi)的有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)鏈、強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈。其次，經(jīng)濟(jì)“內(nèi)循環(huán)”健康發(fā)展離不開(kāi)多元產(chǎn)權(quán)融合互補(bǔ)。混合所有制企業(yè)應(yīng)發(fā)揮微觀市場(chǎng)上多元資本融合的優(yōu)勢(shì)，充分接觸各類(lèi)資源和行為主體，打造政產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)，持續(xù)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，不斷攻克關(guān)鍵核心技術(shù)，掌握科技發(fā)展主動(dòng)權(quán)。混合所有制企業(yè)應(yīng)當(dāng)在多元產(chǎn)權(quán)互補(bǔ)中加強(qiáng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵資源的控制力、影響力，增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力，助力我國(guó)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量和綜合國(guó)力的躍升，美國(guó)對(duì)我國(guó)遏制不斷升級(jí)，全球治理格局多極化重構(gòu)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)“外循環(huán)”產(chǎn)生重大沖擊(17)江小涓、孟麗君：《內(nèi)循環(huán)為主、外循環(huán)賦能與更高水平雙循環(huán)——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)實(shí)踐》，《管理世界》2021年第1期，第1-19頁(yè)。。新冠肺炎疫情引發(fā)世界經(jīng)濟(jì)萎縮，逆全球化思潮蔓延，這些都對(duì)混合所有制改革的外部環(huán)境造成不利影響。積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，有利于消除國(guó)有企業(yè)在“競(jìng)爭(zhēng)中性”規(guī)制下參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的不利因素，融入全球產(chǎn)業(yè)鏈，增加中國(guó)企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力(18)何瑛、楊琳：《改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革：歷程、成效與展望》，《管理世界》2021年第7期，第44-60頁(yè)。。

(二)全面擴(kuò)大開(kāi)放，推動(dòng)增量混改

新一輪混改中，要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制分層打破自然壟斷行業(yè)、行政壟斷行業(yè)的壁壘，實(shí)現(xiàn)增量混改。對(duì)于關(guān)系國(guó)家安全、把握國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、涉及國(guó)家機(jī)密的關(guān)鍵行業(yè)和重要領(lǐng)域，“宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控”。在混改時(shí)先以地方國(guó)企為試點(diǎn)，為逐步打破壟斷行業(yè)壁壘積累經(jīng)驗(yàn)，再向央企逐步擴(kuò)大，穩(wěn)妥推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家重大戰(zhàn)略及新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，建立混改引戰(zhàn)對(duì)接機(jī)制，以增量撬動(dòng)存量，減少混合所有制改革阻力。應(yīng)圍繞國(guó)家重大戰(zhàn)略，加快推進(jìn)混改引戰(zhàn)，尤其是在新能源、儲(chǔ)能設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。無(wú)論對(duì)國(guó)有資本還是民營(yíng)資本來(lái)說(shuō)，這些新產(chǎn)業(yè)都是空白或者短板。增量混改有利于各類(lèi)資本充分享有權(quán)益保障，享受?chē)?guó)家優(yōu)惠政策。如：2016年初，中國(guó)國(guó)新被確定為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)以來(lái)，累計(jì)債權(quán)融資規(guī)模達(dá)1 600 多億元，吸引民營(yíng)資本跟投 2 200 多億元(19)劉青山：《中國(guó)國(guó)新：能投會(huì)管，“國(guó)民”共進(jìn)》，《國(guó)資報(bào)告》2020年第4期，第42-45頁(yè)。；2021年，中廣核風(fēng)電公司通過(guò)增資引入全國(guó)社保基金等14家戰(zhàn)略投資者，創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)募資金額最高混改項(xiàng)目紀(jì)錄，引入的305.3億元權(quán)益資金，主要用于風(fēng)電和光伏儲(chǔ)備項(xiàng)目、綜合智慧能源、電力增值服務(wù)等新業(yè)務(wù)的開(kāi)拓?；旄囊龖?zhàn)能把行業(yè)龍頭的民營(yíng)企業(yè)發(fā)展成為國(guó)有企業(yè)重要戰(zhàn)略合作伙伴，在共建共治企業(yè)過(guò)程中，放大國(guó)有資本功能，提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏，起到較好的行業(yè)示范作用。在增量資本撬動(dòng)存量資本方面，主要利用科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板等增量市場(chǎng)板塊資源，鼓勵(lì)國(guó)企子公司分拆上市，實(shí)現(xiàn)母子公司價(jià)值重塑，提高國(guó)有資本整體質(zhì)量。2021年以來(lái)，在科創(chuàng)板與創(chuàng)業(yè)板上市的國(guó)有企業(yè)幾乎都與增量混改相關(guān)。

(三)形成國(guó)民共進(jìn)格局，共享技術(shù)紅利

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，人口紅利逐漸消失，技術(shù)紅利逐漸顯現(xiàn)，圍繞產(chǎn)業(yè)技術(shù)前沿開(kāi)展的創(chuàng)新成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。通過(guò)雙向混改，有利于融合國(guó)有企業(yè)的人力技術(shù)資源和民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，縮短企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新時(shí)間，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新占據(jù)市場(chǎng)主體地位，助其成為瞪羚企業(yè)、小巨人企業(yè)。在新一輪混改中，應(yīng)當(dāng)把激發(fā)民營(yíng)資本參與意愿、參與公司治理作為提升混改成效的重要?jiǎng)恿?。首先，打消民營(yíng)資本參與混改的諸多顧慮，使其與國(guó)有資本共同致力于發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做優(yōu)做強(qiáng)混改后的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)共贏。應(yīng)當(dāng)豐富資本注入與退出機(jī)制，通過(guò)股權(quán)置換、增資擴(kuò)股、資產(chǎn)證券化等方式，促進(jìn)各類(lèi)資本健康流動(dòng)。第二，引入積極股東，通過(guò)職業(yè)經(jīng)理人制度等市場(chǎng)化機(jī)制規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，按照公司章程的約定依法推薦董事、監(jiān)事，建立以管股東代表、管資本為主的市場(chǎng)化管控模式，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。第三，在國(guó)家新開(kāi)放混改的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展深度合作?！笆奈濉逼陂g，國(guó)家放寬了綠色節(jié)能產(chǎn)業(yè)、電力設(shè)施設(shè)備產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)計(jì)建設(shè)等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，民營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制倒逼壟斷行業(yè)改革。由于民營(yíng)資本面臨著行業(yè)技術(shù)壟斷、資金、渠道等天然門(mén)檻，這時(shí)通過(guò)國(guó)有資本與民營(yíng)資本聯(lián)合投資、國(guó)有企業(yè)引入民營(yíng)資本成為戰(zhàn)略投資人等混合所有制改革方式，將國(guó)有企業(yè)的實(shí)力與民營(yíng)企業(yè)的知識(shí)技能、管理經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新能力結(jié)合起來(lái)，更加穩(wěn)妥地推動(dòng)壟斷領(lǐng)域改革。

(四)發(fā)展區(qū)域金融，改善營(yíng)商環(huán)境

黨的十八屆三中全會(huì)提出的混合所有制，是通過(guò)國(guó)有資本與民營(yíng)資本交叉持股，改變?cè)袊?guó)有企業(yè)單一產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民共進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。首先，在政策環(huán)境方面，應(yīng)當(dāng)減少政策的灰色地帶，改善營(yíng)商環(huán)境，避免國(guó)有企業(yè)混改后陷入融資約束的境地。地方政府除了基于產(chǎn)業(yè)提供財(cái)稅激勵(lì)和政策補(bǔ)貼外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)有混改意向的企業(yè)進(jìn)行融資輔導(dǎo)，通過(guò)資本市場(chǎng)的助推擴(kuò)大國(guó)有資本的作用。其次，在資本類(lèi)型上，通過(guò)民營(yíng)資本受讓國(guó)有股權(quán)、中央企業(yè)和地方國(guó)企之間加強(qiáng)資本融合，民營(yíng)背景的專(zhuān)業(yè)資本參與國(guó)企改制重組等措施，順應(yīng)國(guó)有企業(yè)通過(guò)民營(yíng)資本的加入提升企業(yè)活力以及民營(yíng)企業(yè)與國(guó)有資本開(kāi)展并購(gòu)重組的需求，實(shí)現(xiàn)國(guó)民共進(jìn)(20)朱戈：《國(guó)民共進(jìn)是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)企業(yè)并購(gòu)的主流特征——在2018年度中國(guó)并購(gòu)年會(huì)上的演講》，《產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊》2019年第1期，第34-37頁(yè)。。再次，在資本比例方面，不在固守國(guó)有資本的控股權(quán)底線，而是以是否有利于嫁接和利用相關(guān)企業(yè)的優(yōu)質(zhì)資源、開(kāi)拓新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、共同做大國(guó)有資本與民營(yíng)資本為目標(biāo)，共同出資，共同治理。在資本流動(dòng)方面，通過(guò)不斷完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制和現(xiàn)代企業(yè)制度，助推國(guó)有、民營(yíng)資本以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向正常流動(dòng)(21)李政、艾尼瓦爾：《新時(shí)代“國(guó)民共進(jìn)”導(dǎo)向的國(guó)企混合所有制改革:內(nèi)涵、機(jī)制與路徑》，《理論學(xué)刊》2018年第6期，第49-57頁(yè)。。減少對(duì)資本流動(dòng)的行政干預(yù)，讓資本在治理體系中按照相關(guān)規(guī)則自由進(jìn)入和退出。最后，在企業(yè)控制方面，通過(guò)分層分類(lèi)改革和“一企一策”的機(jī)制創(chuàng)新，建立保證各類(lèi)股東合法權(quán)益的法人治理結(jié)構(gòu)。賦予各類(lèi)資本充分的知情權(quán)、參與權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。

(五)深化公司治理，提升履職能力

國(guó)有企業(yè)混改前有“老三會(huì)”(由黨委會(huì)、工會(huì)和職工代表大會(huì)三會(huì)構(gòu)成)，混改引入民營(yíng)股份后，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)增加了《公司法》中規(guī)定的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。在實(shí)際工作中，需要解決“新三會(huì)”“老三會(huì)”之間機(jī)構(gòu)重疊、多頭領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，將各種利益相關(guān)者納入公司治理的框架，以促進(jìn)資本共融與利益共享。國(guó)有企業(yè)要引入持股比例較大的非國(guó)有積極股東和同一產(chǎn)業(yè)鏈上的戰(zhàn)略投資者參與混改，在混改中通過(guò)董事會(huì)、股東大會(huì)議事機(jī)制，賦予民營(yíng)資本話(huà)語(yǔ)權(quán)與決策權(quán)，通過(guò)建立現(xiàn)代公司治理機(jī)制，推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效。相較于國(guó)有企業(yè)，民營(yíng)企業(yè)存在治理缺陷。在國(guó)有資本投資民營(yíng)企業(yè)時(shí)，國(guó)有股權(quán)不僅要帶去人力、技術(shù)等資源，也要幫助民營(yíng)企業(yè)做好內(nèi)部合規(guī)性建設(shè)，規(guī)范其公司治理結(jié)構(gòu)，在保證效率的同時(shí)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防御能力。此外，員工是公司治理的重要主體，隨著《公司法》的修訂，企業(yè)要?jiǎng)?chuàng)造條件開(kāi)展員工持股，開(kāi)放知識(shí)產(chǎn)權(quán)出資入股，提高科技人員的主人翁意識(shí)、精益管理意識(shí)、開(kāi)拓創(chuàng)新意識(shí)。其中，規(guī)模相對(duì)較小的科技型混改企業(yè)應(yīng)及早推進(jìn)管理層和骨干員工持股，實(shí)現(xiàn)國(guó)有、民營(yíng)和員工三方利益有效捆綁。中大型混改企業(yè)可以在成熟期增加員工持股、跟投等混改機(jī)制，提升核心成員的向心力，進(jìn)一步完善公司基層管理。

(六)完善監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)管

建立健全公開(kāi)透明的綜合國(guó)資監(jiān)管體系，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，一直是國(guó)資監(jiān)管的重要目標(biāo)。隨著本輪混合所有制改革的開(kāi)展，監(jiān)管體系將從體系建設(shè)、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用兩方面加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管。首先，要加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)，從價(jià)值形態(tài)、發(fā)展方向、業(yè)務(wù)管理上有效加強(qiáng)監(jiān)管(22)董偉：《國(guó)資委：國(guó)企要推行“陽(yáng)光改革”》，《中國(guó)青年報(bào)》 2014年11月24日，第10版。。對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代技術(shù)創(chuàng)新范式變化帶來(lái)的新的監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)混合所有制企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和保護(hù)機(jī)制、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化和收益分配機(jī)制、創(chuàng)投孵化機(jī)制方面的探索，形成增量混改的機(jī)制保障。同時(shí)，在混合所有制企業(yè)監(jiān)管中，應(yīng)建立重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)事件報(bào)告及監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重大投資項(xiàng)目、重大事項(xiàng)實(shí)施企業(yè)的監(jiān)管。創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)管模式，通過(guò)外部董事、專(zhuān)職監(jiān)事和審計(jì)專(zhuān)員多角度監(jiān)管。其次，要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等科技手段，從整體上構(gòu)建全國(guó)國(guó)資監(jiān)管體系。在監(jiān)管方法上，要搭建監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立監(jiān)管指標(biāo)體系，充分匯聚過(guò)程性數(shù)據(jù)，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源統(tǒng)一、口徑統(tǒng)一、編碼統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，從而推動(dòng)企業(yè)基本信息集成。在監(jiān)管數(shù)據(jù)上，要打破企業(yè)間、主管部門(mén)間的信息壁壘，通過(guò)數(shù)據(jù)交換平臺(tái)自動(dòng)抓取目標(biāo)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用的目的。在監(jiān)控頻率上，通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)各類(lèi)數(shù)據(jù)間的邏輯關(guān)系進(jìn)行充分論證和分析，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)控和數(shù)據(jù)預(yù)警，滿(mǎn)足各級(jí)出資人對(duì)所出資企業(yè)的監(jiān)管需求。

四、結(jié) 語(yǔ)

混合所有制改革推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。在?guó)有企業(yè)改革政策體系框架下，通過(guò)擴(kuò)大混合所有制改革，強(qiáng)化企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；通過(guò)國(guó)資監(jiān)管，保障國(guó)有資產(chǎn)保值增值；通過(guò)在國(guó)企內(nèi)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、改進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)等手段，完善公司治理；在實(shí)踐創(chuàng)新中，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”健康發(fā)展的目標(biāo)。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，研究者需要?dú)w納學(xué)習(xí)研究混合所有制改革的重要論述、相關(guān)文件，進(jìn)一步提煉觀點(diǎn)與闡釋學(xué)理，分析混合所有制改革存在的問(wèn)題，運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)方法進(jìn)行實(shí)證分析，在公司治理、技術(shù)創(chuàng)新等方面取得研究突破；通過(guò)持續(xù)的制度建設(shè)和管理實(shí)踐，提出進(jìn)一步促進(jìn)混合所有制企業(yè)改革的對(duì)策建議。