民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策

單大圣

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

2016年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》，解決了長(zhǎng)期困擾民辦教育規(guī)范發(fā)展的政策難點(diǎn)。在新的制度環(huán)境下，民辦教育發(fā)展的條件總體有利，但也進(jìn)入向高質(zhì)量和個(gè)性化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期(1)王烽：《影響民辦教育“新政”實(shí)施效果的關(guān)鍵因素》，《教育發(fā)展研究》2017年第3期，第48-51頁(yè)。。各類(lèi)民辦學(xué)校要在未來(lái)的教育發(fā)展格局中形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和辦學(xué)特色，仍須著重解決制約學(xué)校發(fā)展的“人”的問(wèn)題。在公辦事業(yè)單位、民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)分割的教師管理體制下，必須建立適應(yīng)民辦學(xué)校特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，真正解除教師的后顧之憂(yōu)。這個(gè)問(wèn)題十分重要，學(xué)界對(duì)此高度關(guān)注并進(jìn)行了大量的研究。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，包括民辦教育在內(nèi)的教育事業(yè)是長(zhǎng)周期、持久性的事業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)民辦學(xué)校正處于內(nèi)涵發(fā)展初期，必須防止和克服其追求短期收益、功利化的辦學(xué)傾向。就教師群體來(lái)說(shuō)，他們對(duì)安全、尊重、自由和良好工作環(huán)境的需求較其他職業(yè)群體更為強(qiáng)烈，而民辦學(xué)校教師尤為明顯(2)王玲：《我國(guó)民辦高校教師突破身份困境的制度阻礙與解決策略》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期，第150-156頁(yè)。。只有建立起完善、充分的養(yǎng)老保障制度，才能給予民辦學(xué)校教師穩(wěn)定可靠的預(yù)期，使他們用心、用情從教，從而改善學(xué)校內(nèi)部治理，引導(dǎo)舉辦者采取長(zhǎng)遠(yuǎn)的、可持續(xù)的社會(huì)辦學(xué)行為，培育學(xué)校的持續(xù)發(fā)展能力和核心競(jìng)爭(zhēng)力?？梢哉f(shuō)，這是關(guān)系到民辦教育未來(lái)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。許多研究者從增強(qiáng)民辦學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的角度，提出將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度，有的則主張通過(guò)建立政府支持下的職業(yè)年金提高退休待遇，一些地方還進(jìn)行了有益的改革探索。還有一些研究者認(rèn)為，民辦學(xué)校普遍面臨生存壓力大、人員流動(dòng)頻繁等問(wèn)題，堪稱(chēng)“鐵打的學(xué)校，流水的教師”。由于民辦學(xué)校教師來(lái)源和構(gòu)成多元，他們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求千差萬(wàn)別，例如，以高校畢業(yè)生或公辦學(xué)校退休教師為主的教師群體更加看重當(dāng)期收益而不是未來(lái)的養(yǎng)老保障，因而主張宏觀政策更多關(guān)注學(xué)校辦學(xué)條件和短期人力資源策略。上述研究都很有意義，但研究視角往往局限于民辦教育或者教育事業(yè)發(fā)展本身，忽視了統(tǒng)一社會(huì)保障制度作為現(xiàn)代國(guó)家治理基礎(chǔ)性制度的約束，導(dǎo)致有關(guān)建議缺乏整體的制度設(shè)計(jì)，反而可能進(jìn)一步加劇制度矛盾。本文試圖從我國(guó)社會(huì)保障制度變遷的角度入手，結(jié)合國(guó)外政策實(shí)踐，對(duì)民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老問(wèn)題的制度性根源進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的分析，并結(jié)合國(guó)家社會(huì)保障改革的基本方向，提出相應(yīng)的政策建議。

一、民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老的制度約束

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中家庭保障逐漸弱化的背景下建立起來(lái)的獨(dú)立制度，主要通過(guò)家庭之外的社會(huì)化手段解決社會(huì)成員達(dá)到退休年齡之后的收入保障問(wèn)題，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的重要組成部分。世界各國(guó)在邁向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，無(wú)一不將建立覆蓋全民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為重要奮斗目標(biāo)。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，民辦學(xué)校教師參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度和政策是完備的，但現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教師納入兩種截然不同、彼此分離的制度安排并由此產(chǎn)生較大的待遇差距，造成兩類(lèi)學(xué)校教師的身份鴻溝，對(duì)民辦教育的健康發(fā)展極為不利。究其原因，這是由我國(guó)特殊的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展路徑所導(dǎo)致的。

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的約束

我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是包含基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)(企業(yè))年金和個(gè)人養(yǎng)老金制度三支柱的制度體系(3)張紀(jì)南：《積極構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系 讓人民群眾共享改革發(fā)展成果》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2018年8月13日，第1版。。在第一支柱——基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放40多年的制度優(yōu)化和建設(shè)，已基本形成兩種主干制度：一是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋正規(guī)就業(yè)者，實(shí)行單位和個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)的制度模式；二是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，覆蓋未就業(yè)者和自雇人員，主要包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員等，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼的制度模式(4)單大圣：《建立可靠、精準(zhǔn)、積極的老年保障體系》，《群言》2017年第12期，第30-33頁(yè)。。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是1997年由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期覆蓋國(guó)有企業(yè)職工的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度(含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等待遇)改革而來(lái)的，覆蓋對(duì)象逐步從公有制企業(yè)向非公有制企業(yè)及其他社會(huì)組織延伸。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則是2015年由公共財(cái)政完全負(fù)擔(dān)、單位負(fù)責(zé)管理的退休保障制度改革而來(lái)的。其中，公辦學(xué)校教師長(zhǎng)期參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度，民辦學(xué)校教師在改革過(guò)程中逐步參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，導(dǎo)致兩類(lèi)學(xué)校教師的退休養(yǎng)老制度彼此分離，這一體制是歷史形成的。由于包括民辦學(xué)校在內(nèi)的各類(lèi)社會(huì)組織是在改革過(guò)程中從體制外逐步發(fā)育起來(lái)的，其籌資模式?jīng)Q定了不適用改革前完全由財(cái)政供款的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度，而由勞動(dòng)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換而來(lái)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅考慮了企業(yè)職工和個(gè)體勞動(dòng)者的參保問(wèn)題。在《教育法》規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的前提下，普遍以非營(yíng)利性“民辦非企業(yè)”單位登記的民辦學(xué)校面臨著教師退休養(yǎng)老的問(wèn)題。為此，2003年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部規(guī)定：社會(huì)力量所辦學(xué)校等“民辦非企業(yè)”單位執(zhí)行當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2008年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部明確：各類(lèi)社會(huì)組織專(zhuān)職工作人員按屬地管理原則參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。2016年，《民辦教育促進(jìn)法》修訂后，營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師均參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(二)職業(yè)年金制度的約束

在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第二支柱——年金制度方面，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教師也逐步分離。2015年前，包括公辦學(xué)校在內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位并未建立職業(yè)年金制度，2015年后才在新的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，建立起單位(本單位工資總額的8%)、個(gè)人(本人繳費(fèi)工資的4%)共同繳費(fèi)的強(qiáng)制性職業(yè)年金制度，教師退休后按月領(lǐng)取職業(yè)年金。民辦學(xué)校一開(kāi)始也未明確建立年金制度，后來(lái)才逐步被納入企業(yè)年金制度的實(shí)施范圍。1995年，原勞動(dòng)部印發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出要積極推動(dòng)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，所需資金主要由企業(yè)負(fù)擔(dān)，也可由企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。2004年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)《企業(yè)年金試行辦法》，對(duì)企業(yè)年金條件、建立流程和方案等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。2005年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》更是明確提出，具備條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金，以“增強(qiáng)企業(yè)的人才競(jìng)爭(zhēng)能力，更好地保障企業(yè)職工退休后的生活”。2013年，人力資源和社會(huì)保障部、民政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關(guān)問(wèn)題的通知》，提出鼓勵(lì)和規(guī)范包括民辦學(xué)校(民辦非企業(yè)單位)在內(nèi)的社會(huì)組織建立企業(yè)年金，由社會(huì)組織與工會(huì)或職工代表通過(guò)集體協(xié)商確定，并制定企業(yè)年金方案，所需費(fèi)用由單位和個(gè)人共同繳納，這就將企業(yè)年金的適用對(duì)象從企業(yè)職工擴(kuò)展到包括民辦學(xué)校在內(nèi)的社會(huì)組織工作人員。其中，工作人員較少的社會(huì)組織可以參加企業(yè)年金集合計(jì)劃，以形成規(guī)模效應(yīng)、降低管理成本。根據(jù)規(guī)定，職業(yè)年金和企業(yè)年金獨(dú)立運(yùn)行，參保人員在不同制度之間流動(dòng)時(shí)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。2021年修訂的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照有關(guān)規(guī)定為教職工建立職業(yè)年金或者企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。需要指出的是，與公辦學(xué)校強(qiáng)制性建立教師職業(yè)年金不同，民辦學(xué)校建立職業(yè)年金或者企業(yè)年金是自愿性的。

(三)個(gè)人養(yǎng)老金制度的約束

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第三支柱是個(gè)人養(yǎng)老金制度，包括個(gè)人自愿參加的個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作和監(jiān)管，是多層次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不可或缺的重要組成部分。1991年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出要“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”，從而初步搭建了三個(gè)支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的框架。近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等文件，鼓勵(lì)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)以及市場(chǎng)機(jī)制作用，拓寬保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，開(kāi)發(fā)多樣化商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，為社會(huì)成員提供個(gè)性化、差異化的養(yǎng)老保障。但是，由于多年來(lái)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第一支柱過(guò)于強(qiáng)大，加上商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策激勵(lì)較弱、稅前抵扣的手續(xù)煩瑣、資本市場(chǎng)發(fā)育的不成熟、國(guó)民購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)的意識(shí)不強(qiáng)，第三支柱的發(fā)展很不充分，存在明顯的短板，反過(guò)來(lái)又限制了第一支柱的改革空間。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，只有建立高度發(fā)達(dá)的補(bǔ)充社會(huì)保障制度，各類(lèi)社會(huì)成員的多樣化、個(gè)性化保障需求才能得到充分滿(mǎn)足，才能統(tǒng)籌兼顧各方面的利益關(guān)系，保證基本社會(huì)保障制度的統(tǒng)一性。根據(jù)有關(guān)部門(mén)的政策解讀，目前國(guó)家對(duì)于發(fā)展第三支柱的政策思路已經(jīng)明確，只是正式制度尚未出臺(tái)，全國(guó)覆蓋人數(shù)還不多。其實(shí)，第三支柱擁有十分廣闊的發(fā)展空間?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)回歸?；镜墓δ芏ㄎ灰约吧虡I(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)制度、政策的不斷完善，城鄉(xiāng)居民在風(fēng)險(xiǎn)保障、財(cái)富管理等方面的需求不斷擴(kuò)大，保險(xiǎn)產(chǎn)品和服務(wù)形態(tài)不斷豐富，未來(lái)個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品將得到顯著的發(fā)展。需要指出的是，個(gè)人養(yǎng)老金制度普遍采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，未來(lái)第三支柱可以打破公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師制度分割的格局，為弱化兩類(lèi)學(xué)校教師身份差異以及縮小待遇差距提供政策空間。

(四)養(yǎng)老金待遇差異的制約

從以上分析可以看出，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師的退休養(yǎng)老面臨著社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割的體制制約。值得欣慰的是，2015年啟動(dòng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式方面實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位(公辦學(xué)校)與企業(yè)(民辦學(xué)校)的統(tǒng)一，即均由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)、實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的模式，從而向著統(tǒng)一社會(huì)保障制度的方向邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。但是，改革仍然沒(méi)有破解機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)(社會(huì)組織)制度分割、基金分割等問(wèn)題，即兩項(xiàng)退休養(yǎng)老制度雖然制度模式、籌資機(jī)制相同，但是預(yù)籌的基金單獨(dú)建賬、分開(kāi)使用，形成了封閉運(yùn)行、界限分明的體制。在此體制下形成的養(yǎng)老待遇差異，是造成民辦學(xué)校師資吸引力弱的重要原因。以改革前的2007年為例，國(guó)家公務(wù)員退休金約是民辦學(xué)校教師(企業(yè)職工)養(yǎng)老金的1.77倍，導(dǎo)致具有相同工齡、職稱(chēng)、職務(wù)的公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師退休收入差距顯著。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金替代率降低，加上企業(yè)職工養(yǎng)老金從2005年開(kāi)始連續(xù)上漲，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師基本養(yǎng)老金的待遇水平逐漸縮小。但是，考慮到公辦學(xué)校教師的職業(yè)年金制度是強(qiáng)制建立的，而涵蓋民辦學(xué)校教師在內(nèi)的企業(yè)年金是自愿加入的，由單位和個(gè)人分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任，增加了單位的用工成本，事實(shí)上覆蓋面極小。2020年全國(guó)參加企業(yè)年金的職工僅2 718萬(wàn)人(大部分是經(jīng)營(yíng)狀況較好的國(guó)有大中型企業(yè))，僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的5%左右(5)人力資源和社會(huì)保障部：《2020 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》2021-07-26，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/202107/t20210726_419319.html。。除部分地區(qū)外，各地民辦學(xué)校參加企業(yè)年金的比例也普遍較低。合并計(jì)算，公辦學(xué)校教師(機(jī)關(guān)事業(yè)單位)養(yǎng)老金替代率仍然遠(yuǎn)高于民辦學(xué)校教師(企業(yè))(6)郭磊、徐明：《中美公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷——再分配效果的檢驗(yàn)》，《人口與經(jīng)濟(jì)》2020 年第6 期，第96-111頁(yè)。。在此背景下，相較公辦學(xué)校，民辦學(xué)校在吸引和穩(wěn)定優(yōu)秀師資方面始終處于劣勢(shì)，高水平教師不斷流失，成為制約民辦教育高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙。

(五)社會(huì)保障改革路徑的不明確

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割和待遇差異不僅僅在教育領(lǐng)域存在，在醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域也普遍存在。由于社會(huì)保障涉及個(gè)人切身利益，政策性極強(qiáng)，解決上述問(wèn)題不能僅僅從教育領(lǐng)域著手，而是要在國(guó)家社會(huì)保障改革的整體框架下通盤(pán)考慮。世界各國(guó)在現(xiàn)代化進(jìn)程中無(wú)一不以建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度為目標(biāo)，因?yàn)榉指畹纳鐣?huì)保障制度往往成為生產(chǎn)要素(勞動(dòng)、資本、技術(shù)等)非中性流動(dòng)的影響因素，不利于建立公平公正的全國(guó)統(tǒng)一要素市場(chǎng)，也不利于形成基于統(tǒng)一社會(huì)保障權(quán)利的國(guó)民認(rèn)同。但是，由于既得利益制約以及社會(huì)保障待遇剛性的特點(diǎn)，即使是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，歷史上形成的分割的社會(huì)保障制度也難以整合，社會(huì)保障制度往往呈現(xiàn)分職業(yè)、分行業(yè)的高度碎片化的分離狀態(tài)。而且，每一次試圖推進(jìn)制度整合、待遇公平的努力都因?yàn)橐l(fā)特殊利益群體的激烈抗?fàn)幎傲鳟a(chǎn)”，成為社會(huì)穩(wěn)定的“火藥桶”，不利于社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧。我國(guó)在社會(huì)保障改革發(fā)展中一直試圖推動(dòng)制度的整合、統(tǒng)一。有的改革比較順利，例如醫(yī)療保障改革方面，除少數(shù)中央單位還實(shí)行公費(fèi)醫(yī)療外，基本統(tǒng)一了企事業(yè)單位及社會(huì)組織的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。有的改革則遭遇了較大阻力，例如2009年國(guó)家探索事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)，意圖轉(zhuǎn)換制度籌資和待遇模式，緩解機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)退休待遇“雙軌制”的問(wèn)題，改革方向無(wú)疑是合理的，但由于機(jī)關(guān)公務(wù)員未加入改革試點(diǎn)，而且沒(méi)有明確事業(yè)單位職業(yè)年金配套改革實(shí)施方案，造成事業(yè)單位工作人員和企業(yè)工人的不滿(mǎn)，改革難以繼續(xù)(7)童星：《公共政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2010年第9期，第114-119頁(yè)。。未來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位(公辦學(xué)校)與企業(yè)(民辦學(xué)校)是進(jìn)一步統(tǒng)一制度、基金，還是制度、基金繼續(xù)分設(shè)，尚不明確。在此背景下，對(duì)于民辦學(xué)校這一介于公辦事業(yè)單位和商業(yè)企業(yè)之間、人力資本密集的機(jī)構(gòu)，到底應(yīng)建立什么樣的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，確實(shí)面臨著艱難的政策選擇。

二、民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

世界各國(guó)在完善公共教育體系的同時(shí)，也十分重視私立教育的發(fā)展。對(duì)一國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來(lái)說(shuō)，私立學(xué)校教師的參保并沒(méi)有什么特殊性，基本都參加基于雇主、雇員繳費(fèi)的主干養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。各國(guó)的制度差異主要體現(xiàn)在公立學(xué)校和私立學(xué)校教師的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是否統(tǒng)一以及政府是否對(duì)私立學(xué)校教師參保提供補(bǔ)助上。而我國(guó)各地在鼓勵(lì)支持民辦教育發(fā)展的過(guò)程中也針對(duì)民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題先行先試，開(kāi)展了不少的改革創(chuàng)新?，F(xiàn)將相關(guān)實(shí)踐總結(jié)如下。

(一)國(guó)外實(shí)踐：公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全分離

從世界社會(huì)保障發(fā)展歷程看，公立學(xué)校教師的參保一般比較特殊，他們作為公共部門(mén)雇員，其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通常比國(guó)內(nèi)其他群體實(shí)施要早、繳費(fèi)更低、待遇更優(yōu)厚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全球172個(gè)建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家(地區(qū))中，有116個(gè)建立了公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其中，68個(gè)國(guó)家建立了單獨(dú)的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(約占總數(shù)的59%，大多是亞非拉國(guó)家)，待遇水平明顯高于其他社會(huì)群體(8)譚中和：《養(yǎng)老保險(xiǎn) 沒(méi)有比適合更重要——世界主要國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度概況》，《天津社會(huì)保險(xiǎn)》2013年第6期，第42-44頁(yè)。。在這種發(fā)展路徑下，私立學(xué)校教師與私人部門(mén)雇員一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)；公立學(xué)校教師(公職人員)參加獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政承擔(dān)主要的籌資責(zé)任，基金管理上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，養(yǎng)老金待遇實(shí)行待遇確定型(DB)模式，還有形形色色的津貼、補(bǔ)貼和福利。一般認(rèn)為，這源自一些國(guó)家成熟的精英科層結(jié)構(gòu)和文官制度(9)鄭秉文：《機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌改革：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”》，《中國(guó)人口科學(xué)》2015年第1期，第2-14頁(yè)。，如德國(guó)、法國(guó)、墨西哥、韓國(guó)、印度尼西亞、巴西及印度等。其中，德國(guó)、法國(guó)等實(shí)行統(tǒng)一的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，韓國(guó)、墨西哥等針對(duì)公立學(xué)校教師和公務(wù)員實(shí)行不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(10)趙巍?。骸豆毴藛T養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)保障》2014年第11期，第30-33頁(yè)。。公職人員在各國(guó)都屬于政治強(qiáng)勢(shì)群體，一些試圖統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革都會(huì)影響其既得利益，從而產(chǎn)生巨大的阻力，導(dǎo)致一些國(guó)家公立學(xué)校和私立學(xué)校教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分離的局面難以觸動(dòng)(11)王延中、龍玉其：《國(guó)外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較分析與改革借鑒》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2009年第3期，第62-70頁(yè)。。

(二)國(guó)外實(shí)踐：公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完全融合

盡管統(tǒng)一制度存在很大的阻力，但總體來(lái)看，各國(guó)公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然呈現(xiàn)融合趨勢(shì)，這畢竟符合社會(huì)保障改革的方向，區(qū)別在于有的是大改革，有的是小調(diào)整。例如,20世紀(jì)七八十年代，在新自由主義思潮推動(dòng)下，一些國(guó)家在特殊的政治體制支持下，對(duì)本國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性改革，在建立統(tǒng)一社會(huì)保障制度方面取得了積極進(jìn)展。又如，新加坡以及拉丁美洲、中亞、東歐的一些國(guó)家，其改革動(dòng)因是建立更符合經(jīng)濟(jì)學(xué)效率原則、更強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任、更可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于公職人員進(jìn)入工作崗位的年齡晚、退休年齡早、繳費(fèi)責(zé)任輕、退休待遇高，社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相對(duì)其他人群更重(12)龍玉其：《國(guó)外公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第2期，第61-65頁(yè)。，在老齡化程度加深的背景下明顯不合時(shí)宜。為應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，這些國(guó)家從20世紀(jì)90年代起，在激進(jìn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中，將公職人員(教師)和企業(yè)員工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一起來(lái)，基金管理方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榉e累制，養(yǎng)老金待遇實(shí)行繳費(fèi)確定型(DC)模式，公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師按照統(tǒng)一規(guī)定參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，公立學(xué)校的教師不再享受任何優(yōu)惠政策。如：新加坡公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師統(tǒng)一參加由雇主和雇員繳費(fèi)、完全積累型的中央公積金制度，養(yǎng)老金收益與個(gè)人繳費(fèi)緊密聯(lián)系；智利所有公共部門(mén)職員與私營(yíng)部門(mén)雇員一同參加全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行完全的個(gè)人賬戶(hù)積累制。

(三)國(guó)外實(shí)踐：公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度部分融合

由于公立學(xué)校和私立學(xué)校的籌資來(lái)源、功能定位不同，教師的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不會(huì)完全融合，相當(dāng)一部分國(guó)家呈現(xiàn)部分融合的模式。在這一模式下，公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師參加全國(guó)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在繳費(fèi)、待遇資格等方面基本一致，同時(shí)分別加入針對(duì)他們單獨(dú)建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(13)林義、何沛：《OECD國(guó)家公職人員差異化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)》，《行政管理改革》2015年第5期，第29-33頁(yè)。。許多發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中由公、私分離制度模式向此種制度模式轉(zhuǎn)型，如美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞和日本等。美國(guó)公共養(yǎng)老金計(jì)劃(OASDI)覆蓋全民，同時(shí)公立學(xué)校和私立學(xué)校的教師參加不同的獨(dú)立養(yǎng)老金計(jì)劃。英國(guó)國(guó)家基本養(yǎng)老金覆蓋所有雇員，同時(shí)公立學(xué)校教師參加職業(yè)年金。日本國(guó)民年金覆蓋全民，但是水平較低，在國(guó)民年金基礎(chǔ)上針對(duì)不同人群設(shè)立了共濟(jì)年金和厚生年金，共濟(jì)年金覆蓋公務(wù)員、公立學(xué)校教師等公職人員，厚生年金覆蓋企業(yè)雇員。在部分融合的模式下，私立學(xué)校通常根據(jù)財(cái)力和師資競(jìng)爭(zhēng)狀況作出是否設(shè)立年金的決策，學(xué)校之間、教師之間待遇差別很大。而由公共財(cái)政支持的公立學(xué)校教師養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然具有一定的獨(dú)立性，且養(yǎng)老金待遇通常根據(jù)工齡、退休前工資來(lái)計(jì)發(fā)，往往優(yōu)于私立學(xué)校。這有利于保證公立學(xué)校教師長(zhǎng)期穩(wěn)定從教，更好地發(fā)揮公立學(xué)校?；?、促公平的作用。值得注意的是，一些國(guó)家也對(duì)私立學(xué)校教師的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了直接的財(cái)政支持，如韓國(guó)在20世紀(jì)70年代頒布了《私立學(xué)校教職員工年金法》，建立起政府支持下專(zhuān)門(mén)針對(duì)私立學(xué)校教職員工的年金制度，其制度模式與公務(wù)員年金大體一致，繳費(fèi)比例、保障內(nèi)容、待遇計(jì)發(fā)辦法相同，基金來(lái)源于政府撥款、私立學(xué)校繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)，待遇涵蓋退休養(yǎng)老、工傷保障以及社會(huì)救助等多項(xiàng)內(nèi)容，教職工退休待遇水平與公立學(xué)校大體相當(dāng)(14)宋曉梧：《盡快建立統(tǒng)一的教師基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度——以北京、溫州民辦教育機(jī)構(gòu)為個(gè)案》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第Z1期，第46-48頁(yè)。。

(四)國(guó)內(nèi)改革探索：將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍

近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)回應(yīng)民辦學(xué)校關(guān)切，開(kāi)展了若干政策創(chuàng)新，可行的路徑是將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍。例如，浙江溫州在2010年民辦教育綜合改革試點(diǎn)時(shí)，率先探索將符合要求的民辦學(xué)校教師按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)納入事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)范圍，政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校提供資金(15)單大圣：《教育體制改革的政策突破——以溫州市民辦教育綜合改革試點(diǎn)為例》，《浙江教育科學(xué)》2014年第4期，第3-7頁(yè)。。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革后，浙江省規(guī)定，民辦學(xué)校達(dá)到一定資格要求的教師可屬地參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，參照公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)由民辦學(xué)校和教師個(gè)人共同繳費(fèi)，同步建立職業(yè)年金制度，如杭州市將參保范圍限定在非營(yíng)利性民辦學(xué)校。山東省也規(guī)定，符合條件的非營(yíng)利性民辦學(xué)校及其教師按照屬地原則參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和職業(yè)年金，政府財(cái)政根據(jù)學(xué)校繳費(fèi)規(guī)模給予適當(dāng)補(bǔ)助。應(yīng)該說(shuō)，各地的改革探索都是十分有意義的，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱的改革方向特別是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)(包括民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu))的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)一還是分設(shè)并不明確，一些地方將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍，實(shí)際上已經(jīng)突破了現(xiàn)行政策。這或許對(duì)民辦教育發(fā)展有利，但如果沒(méi)有中央政府對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一規(guī)劃，局部的改革探索反而會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)保障制度和政策的差異性，加劇和固化制度、政策的碎片化，為未來(lái)統(tǒng)一社會(huì)保障制度埋下隱患，這是需要警惕的。

(五)國(guó)內(nèi)改革探索：支持民辦學(xué)校年金制度建設(shè)

我國(guó)另外一些地區(qū)則是在國(guó)家社會(huì)保障制度總體框架下，充分用好企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策工具。例如，上海市一直高度重視民辦學(xué)校的年金制度建設(shè)，將建立并實(shí)施年金制度作為民辦學(xué)校申請(qǐng)促進(jìn)民辦教育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金的條件之一，并對(duì)加入年金制度的非營(yíng)利性民辦學(xué)校進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)資金扶持，一度還實(shí)行了免繳企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的地方優(yōu)惠政策。目前，民辦學(xué)校教師成為上海市社會(huì)組織年金制度的主要覆蓋對(duì)象。其他省份的典型做法還包括：江蘇省對(duì)實(shí)施年金制度的民辦學(xué)校實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)；遼寧省提出，有條件的地方政府可對(duì)建立企業(yè)年金的民辦學(xué)校給予適當(dāng)補(bǔ)貼；廣東省對(duì)民辦學(xué)校教師發(fā)放從教津貼，設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式鼓勵(lì)民辦學(xué)校為教師購(gòu)買(mǎi)年金。不過(guò)，由于企業(yè)(職業(yè))年金本質(zhì)上是延期薪酬制度，成本差異就成為民辦學(xué)校是否參加年金計(jì)劃的主要影響因素，公共政策支持十分關(guān)鍵。雖然民辦學(xué)校教師對(duì)年金具有較強(qiáng)的潛在需求，但是由于現(xiàn)行稅收優(yōu)惠力度較小，稅優(yōu)比例與繳費(fèi)額度不相匹配，降低了民辦學(xué)校建立年金制度的積極性。例如，《企業(yè)年金辦法》規(guī)定：“企業(yè)繳費(fèi)每年不超過(guò)本企業(yè)職工工資總額的8%?！倍?cái)政部等2009年發(fā)布的《關(guān)于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)有關(guān)企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的通知》中，僅允許企業(yè)繳費(fèi)在工資總額5%內(nèi)的部分作稅前扣除。同時(shí)，財(cái)政部等2013年頒布的《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定：“個(gè)人繳費(fèi)超過(guò)工資計(jì)稅基數(shù)4%之外的部分仍然計(jì)征個(gè)人所得稅?！币虼耍谌狈膭?lì)性政策、配套措施和政府專(zhuān)項(xiàng)資金支持的情況下，建立年金制度實(shí)際上對(duì)民辦學(xué)校和教師個(gè)人構(gòu)成了當(dāng)期的巨大成本負(fù)擔(dān)，在激烈的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，必然會(huì)抑制潛在需求，導(dǎo)致一些地方民辦學(xué)校建立年金制度的步伐十分緩慢?？梢?jiàn)，解決民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題仍需要系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。

三、完善民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策建議

建設(shè)現(xiàn)代化的教育體系，既需要高質(zhì)量的公辦教育，也需要高質(zhì)量的民辦教育。當(dāng)前，提高民辦教育質(zhì)量，關(guān)鍵是要吸引、激勵(lì)和留住高水平的師資。要真正實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，完善民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是重要前提。鑒于社會(huì)保障是一種強(qiáng)制性、規(guī)范性的社會(huì)政策，在中央政府尚未對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本制度進(jìn)行改革的情況下，不宜鼓勵(lì)地方在民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面突破國(guó)家政策。適宜的策略是在現(xiàn)行制度框架下，尋求最大公約數(shù)，加強(qiáng)制度的邊際改進(jìn)，發(fā)揮政府的支持引導(dǎo)作用，最大限度地改善民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老待遇。

(一)轉(zhuǎn)變民辦教育發(fā)展觀念，重視養(yǎng)老保障等長(zhǎng)期激勵(lì)策略

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育行業(yè)比較重視基礎(chǔ)設(shè)施和基本辦學(xué)條件的投入，這在教育資源短缺階段是十分必要的，對(duì)擴(kuò)大教育覆蓋對(duì)象發(fā)揮了積極作用。但是，教育畢竟是一項(xiàng)通過(guò)教育者和受教育者共同勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐活動(dòng)，“人”的因素十分重要，教師的專(zhuān)業(yè)能力和精神狀態(tài)對(duì)于保障教育服務(wù)質(zhì)量具有關(guān)鍵作用?；诖?，《教師法》規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國(guó)家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！钡?，該規(guī)定在許多地方并未真正落實(shí)，更不用說(shuō)提高教師退休養(yǎng)老保障水平，這一點(diǎn)在民辦學(xué)校中尤為突出。民辦教育長(zhǎng)期以來(lái)處于低成本擴(kuò)張的初級(jí)階段，許多民辦學(xué)校在舉辦者早期投入不到位的情況下，逐漸形成依靠學(xué)費(fèi)運(yùn)作并利用辦學(xué)結(jié)余“滾動(dòng)發(fā)展”的模式，內(nèi)部制衡和外部參與機(jī)制均不健全，學(xué)校人力資源管理粗放，對(duì)于教師的投入保障尤為不足。舉辦者要順應(yīng)教育發(fā)展的階段性特征，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，樹(shù)立質(zhì)量意識(shí)，切實(shí)把資源配置和管理工作重點(diǎn)集中到提高教師保障水平、激發(fā)教師活力上來(lái)。特別是面對(duì)激烈的辦學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，舉辦者必須權(quán)衡需要和可能、成本和收益的關(guān)系，加大對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)的投入力度。要善于運(yùn)用多種政策工具，通過(guò)提供相對(duì)豐厚的退休養(yǎng)老保障來(lái)改善教師薪酬福利結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)長(zhǎng)期保障與激勵(lì)作用，引得來(lái)、留得住、用得好優(yōu)秀師資，保證學(xué)校長(zhǎng)期、穩(wěn)定與健康發(fā)展。同時(shí)，民辦學(xué)校擁有更大的辦學(xué)自主權(quán)，完全可以利用體制機(jī)制靈活的優(yōu)勢(shì)，在教師退休養(yǎng)老保障方面提供更加豐富的產(chǎn)品，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，為整個(gè)教育體系乃至公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”。這既是新時(shí)代民辦學(xué)校無(wú)可替代的價(jià)值，也是民辦教育高質(zhì)量發(fā)展的必由之路(16)王烽：《新時(shí)代民辦教育：變革與進(jìn)化》，《教育發(fā)展研究》2020年第5期，第19-22頁(yè)。。

(二)實(shí)行積極的公共政策，加大政府對(duì)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍的直接支持

提高民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障水平，單靠舉辦者是很難實(shí)現(xiàn)的，必須強(qiáng)化政府支持。我國(guó)2003年試點(diǎn)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和2009年試點(diǎn)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在起步階段都采取政府補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)相結(jié)合的制度模式，這是兩項(xiàng)制度在極短時(shí)間內(nèi)能迅速覆蓋幾億農(nóng)民的重要原因。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)展民辦教育絕不是權(quán)宜之計(jì)和階段性措施，而是完善現(xiàn)代教育體系的基本制度。當(dāng)前，政府在發(fā)展民辦教育中的職責(zé)不能僅僅限定在“規(guī)范”，而是要更多向“支持”方向用力。許多舉辦者對(duì)民辦學(xué)校分類(lèi)管理持抵觸態(tài)度，一個(gè)重要原因就是政府的財(cái)政補(bǔ)助政策態(tài)度不明確，政策預(yù)期有不確定性(17)徐緒卿：《淺論教育政策滯后性現(xiàn)象——以民辦高校分類(lèi)管理政策為例》，《教育與經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第72-78頁(yè)。。在這方面，政府需要克服一些思想障礙，即不能主觀上將民辦學(xué)校視為異己的力量，滿(mǎn)足于“法無(wú)禁止即可為”的消極管理方式，不愿或不敢對(duì)其進(jìn)行支持。政府要全面認(rèn)識(shí)教育的“事業(yè)”特征，教育事業(yè)不僅可以“公辦”，也可以“民辦”，應(yīng)主動(dòng)打破公辦事業(yè)單位、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)的身份限制，采取積極的公共政策，在投入保障上給予民辦學(xué)校實(shí)實(shí)在在的支持。政府支持不僅僅局限于稅收減免、專(zhuān)項(xiàng)資助、學(xué)生補(bǔ)助等，還應(yīng)提供日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和教師薪資補(bǔ)助。從國(guó)際情況看，各國(guó)私立學(xué)校發(fā)展到今天已經(jīng)高度社會(huì)化，其籌資來(lái)源并不僅僅來(lái)自私人捐贈(zèng)或投資，還來(lái)自政府財(cái)政投入。財(cái)政對(duì)民辦學(xué)校的直接投入帶來(lái)的單位成本收益可能遠(yuǎn)高于公辦學(xué)校，也有助于改善社會(huì)對(duì)民辦學(xué)校的認(rèn)知，還能樹(shù)立政府的公益形象。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步解放思想，強(qiáng)化對(duì)民辦學(xué)校教師尤其是退休養(yǎng)老保險(xiǎn)的直接補(bǔ)助，包括為教師發(fā)放社會(huì)保障補(bǔ)貼，為教師參加職業(yè)年金計(jì)劃或個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)直接供款或者稅收減免優(yōu)惠等。

(三)民辦學(xué)校履行用人單位責(zé)任，推動(dòng)教師全員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在現(xiàn)行體制下，民辦學(xué)校作為用人主體，首先要根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求，按照國(guó)家規(guī)定的工資總額的一定比例按時(shí)足額繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，保證教師全員參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。未來(lái)的結(jié)構(gòu)性改革涉及兩個(gè)方面。一是借鑒醫(yī)療保障改革經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋、集中力量辦大事的國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)(18)曲青山：《制度優(yōu)勢(shì)是黨和國(guó)家的最大優(yōu)勢(shì)》，《理論導(dǎo)報(bào)》2020年第8期，第7-10頁(yè)。，抓住極為難得的時(shí)間窗口，徹底打破基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制，將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并實(shí)施，建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一勞永逸地解決公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師制度分割、待遇差異問(wèn)題。即使阻力較大，暫時(shí)做不到這一點(diǎn)，也要在兩項(xiàng)制度之間建立起更加便捷的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。在這方面，需要中央政府盡早下決心，否則在一些地方將民辦學(xué)校教師納入機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍的做法固化之后，可能會(huì)增加未來(lái)改革的難度。此外，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的延長(zhǎng)退休年齡、改革待遇調(diào)整機(jī)制、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率、建立積累性基金投資體制等重大問(wèn)題，也需要盡早作出決策。二是適時(shí)適當(dāng)降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。由于社會(huì)保障需求剛性的特點(diǎn)，政府不可能包辦解決所有的社會(huì)養(yǎng)老需求。當(dāng)前政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支柱比較強(qiáng)，而其他社會(huì)主體參與還不夠充分，不僅使政府承擔(dān)了較大的壓力，反過(guò)來(lái)又抑制了補(bǔ)充保障的發(fā)展，這本身也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制難以觸動(dòng)的重要原因。這就需要在社會(huì)保障制度頂層設(shè)計(jì)中，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，總體是要降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平、提高補(bǔ)充保障水平，為解決制度分割問(wèn)題以及縮小公辦學(xué)校和民辦學(xué)校教師的退休養(yǎng)老待遇差別提供政策空間。

(四)大力發(fā)展補(bǔ)充保障，在民辦學(xué)校建立強(qiáng)制性年金制度

提高民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障水平，根本出路在于大力發(fā)展補(bǔ)充保障。隨著民生需求的不斷升級(jí)，補(bǔ)充保障在未來(lái)整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中絕不僅僅是發(fā)揮“補(bǔ)充”的作用，而是與基本社會(huì)保障制度同等重要。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，只有建立發(fā)達(dá)的補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度，才能有效滿(mǎn)足各類(lèi)人群多層次、個(gè)性化的需求，才能留出足夠多的政策空間，確?；攫B(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一性(19)單大圣：《建立更加成熟更加定型的社會(huì)保障制度》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2014年第4期，第61-63頁(yè)。。企業(yè)(職業(yè))年金作為一種延期支付的薪酬福利制度，既是多層次社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的補(bǔ)充制度，為縮小民辦學(xué)校與公辦學(xué)校教師的退休養(yǎng)老保障差距提供政策工具，也是一種提供長(zhǎng)期激勵(lì)的人力資源策略，有利于彌補(bǔ)民辦學(xué)校薪酬短期激勵(lì)的不足，有效改善學(xué)校治理。當(dāng)前，我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展還不夠充分，民辦學(xué)校在各類(lèi)社會(huì)組織中人員體量大，行業(yè)的驅(qū)動(dòng)力和影響力強(qiáng)?？梢酝ㄟ^(guò)一定的政策引導(dǎo)，例如將年金制度實(shí)施情況作為民辦學(xué)校評(píng)估、專(zhuān)項(xiàng)資金支持的考量指標(biāo)，在民辦學(xué)校全面強(qiáng)制建立年金制度，形成典型的示范效應(yīng)，帶動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的年金制度建設(shè)。這也有利于改變僅有少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)和少數(shù)人享受年金福利的“富人俱樂(lè)部”格局，發(fā)揮社會(huì)保障制度正向調(diào)節(jié)收入差距的作用。如前所述，實(shí)施年金制度，政府的支持十分必要，建議參照韓國(guó)的做法，在民辦學(xué)校實(shí)行政府、學(xué)校、教師三者分?jǐn)偫U費(fèi)、完全積累的年金制度模式。要加大稅收優(yōu)惠力度，建議將企業(yè)年金單位繳費(fèi)的稅收優(yōu)惠比例從5%提高到8%，個(gè)人繳費(fèi)部分全部計(jì)入稅收優(yōu)惠范圍。民辦學(xué)?？梢猿浞职l(fā)揮年金制度的自主調(diào)節(jié)力度，在堅(jiān)持平等協(xié)商原則的基礎(chǔ)上，合理確定年金覆蓋范圍、繳費(fèi)率、繳費(fèi)總量、分配方式及權(quán)益歸屬等，綜合考慮教師崗位、貢獻(xiàn)、工齡、工資和年齡等因素，發(fā)揮年金分配的激勵(lì)功能。

(五)加大稅收優(yōu)惠力度，積極發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第三支柱是提高民辦學(xué)校教師退休養(yǎng)老保障水平的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，有著巨大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏基本制度的頂層設(shè)計(jì)以及強(qiáng)有力的稅收優(yōu)惠，我國(guó)市場(chǎng)上各類(lèi)與退休養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)的金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，同質(zhì)化比較突出，與一般的理財(cái)產(chǎn)品并無(wú)實(shí)質(zhì)差別，且價(jià)格偏高，對(duì)社會(huì)的吸引力不足。這就導(dǎo)致第三支柱的規(guī)模很小，人均保費(fèi)偏低，且增長(zhǎng)勢(shì)頭不夠強(qiáng)勁。商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展不充分有一些體制和政策方面的原因。以第三支柱的代表性產(chǎn)品——個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，其稅收優(yōu)惠模式為 EET(即繳費(fèi)與投資階段不征稅，領(lǐng)取養(yǎng)老金階段征稅)，綜合稅率約為7.5%。盡管實(shí)行EET是國(guó)際通行做法，但是在我國(guó)個(gè)人所得稅稅率偏低、個(gè)人資本所得稅缺失的情況下，低收入群體往往無(wú)法享受稅延政策優(yōu)惠，稅延政策對(duì)高收入群體的激勵(lì)有限，導(dǎo)致商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)難以擴(kuò)大(20)高慶波：《多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展不平衡探析：約束與選擇》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期，第38-47頁(yè)。。此外，由于我國(guó)企業(yè)(職業(yè))年金主要覆蓋少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)，針對(duì)企業(yè)(職業(yè))年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠政策又經(jīng)常被質(zhì)疑具有逆向再分配的屬性，有關(guān)部門(mén)不敢貿(mào)然提高稅收優(yōu)惠比例。根據(jù)上海市的試點(diǎn)情況，個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)稅收優(yōu)惠額度較低。試點(diǎn)政策規(guī)定，投保繳費(fèi)稅前扣除限額按月收入的6%和1 000元孰低確定，在個(gè)稅起征點(diǎn)調(diào)高及專(zhuān)項(xiàng)附加扣除政策出臺(tái)后，客戶(hù)投保意愿進(jìn)一步降低。下一步，建議簡(jiǎn)化行政審批和稅收優(yōu)惠扣除流程，改變民辦學(xué)校教師參加第三支柱須以參加第一支柱或第二支柱為前提條件的做法，逐步降低個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)門(mén)檻。建議統(tǒng)籌第二、第三支柱個(gè)人賬戶(hù)發(fā)展，加大稅收優(yōu)惠力度，改變個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例扣除方式，采取定額扣除方式并適當(dāng)提高延稅額度，可以探索面向民辦學(xué)校教師的“免稅型”養(yǎng)老保險(xiǎn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)教育事業(yè)正面臨由“窮國(guó)辦大教育”向“大國(guó)辦強(qiáng)教育”的轉(zhuǎn)變，資源不足已經(jīng)不是教育供需的主要矛盾，民辦教育的發(fā)展定位也相應(yīng)發(fā)生變化(21)單大圣：《改革開(kāi)放40年我國(guó)民辦教育事業(yè)的發(fā)展及展望》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第8-13頁(yè)。。相對(duì)其他支持政策，改善教師退休養(yǎng)老待遇對(duì)于提升民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、形成長(zhǎng)期的社會(huì)辦學(xué)行為將起到“事半功倍”的效果。應(yīng)在堅(jiān)持國(guó)家社會(huì)保障基本制度的前提下設(shè)計(jì)民辦學(xué)校教師社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，即：民辦學(xué)校舉辦者要落實(shí)參保繳費(fèi)責(zé)任，同時(shí)要用足年金、個(gè)人養(yǎng)老金等制度的政策空間；政府也要通過(guò)直接或者間接補(bǔ)助的方式提供實(shí)際支持。限于篇幅，本文的研究仍然是初步的，尤其是未對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革走向進(jìn)行分析，即未來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是分立抑或統(tǒng)一？這個(gè)問(wèn)題重大而敏感，已經(jīng)超出了教育事業(yè)或者社會(huì)保障事業(yè)的范疇，是涉及公共部門(mén)改革的大思路，需要慎重決策，這也有待于研究的深化拓展。此外，民辦學(xué)校教師年金制度和個(gè)人養(yǎng)老金制度等實(shí)施不久，還有大量的理論和政策問(wèn)題需要深入研究。