我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的缺陷及其完善路徑

陳雨婷

（福州大學 法學院，福建 福州 350000）

2015年至2017年6月，基于對公益訴訟制度的初步探索，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在北京、內(nèi)蒙古、吉林等多地開展了相關(guān)的試點工作。但由于當時訴前程序被定位為一項制度創(chuàng)新卻無專門的立法對其進行規(guī)制，形成了不同地區(qū)的檢察機關(guān)在進行試點工作時對訴前程序規(guī)則的把握不盡一致的局面。2017年6月，全國人大常委會針對《行政訴訟法》進行了修訂，在其第25條增加的第四款①，從立法上是對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度的極大肯定，也使得檢察機關(guān)提起行政公益訴訟不會陷入“無法可依”的境地。但該條款僅僅粗略規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的前提是已經(jīng)履行過訴前程序，對其行政機關(guān)履職的審查標準、訴前程序的具體實施方式等規(guī)定得不盡詳實。次年3月，最高人民檢察院和最高人民法院聯(lián)合及單獨發(fā)布的相關(guān)法律法規(guī)文件使得訴前程序在多方面得到了進一步的細化和完善，其中最主要的是在訴前程序中有關(guān)行政機關(guān)回復檢察建議的限期進行了基于實踐的靈活調(diào)整。盡管如此，相關(guān)的法律法規(guī)文件對于訴前程序的條款還是略顯概括性和原則性?；诖?，筆者從訴前程序的功能定位出發(fā)，檢視環(huán)境行政公益訴訟訴前程序具體操作方面的弊端，探討完善環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的有效路徑。

一、我國行政公益訴訟訴前程序制度發(fā)展歷程

行政公益訴訟訴前程序，是指檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序[1]30-31。顯而易見的是，訴前程序之于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟來說是一種必備的前置條件。一些國家利益、環(huán)境利益或社會公共利益遭受到損害是由于某些具有監(jiān)督和管理職能的行政機關(guān)違法行政或者不作為造成的，檢察機關(guān)在依法履職發(fā)現(xiàn)的同時，應當以檢察建議的方式督促行政機關(guān)在法定的期限內(nèi)糾正違法行為、依法履行職責。一旦行政機關(guān)在收到檢察建議后未積極采取措施糾正其違法行為，致使國家利益、環(huán)境利益或社會公共利益仍然處于被侵害的狀態(tài)，人民檢察院可以依法提起訴訟。試點期間行政公益訴訟訴前程序占案件總量高達97%[2]，而生態(tài)環(huán)境和資源保護的案件占比超過一半②，是絕對的重點案件來源。基于我國沒有對環(huán)境行政公益訴訟專門的立法規(guī)范，從某種程度上來說，我國現(xiàn)行以生態(tài)環(huán)境與資源保護為重點保護領(lǐng)域的行政公益訴訟的規(guī)則構(gòu)建可以視為環(huán)境行政公益訴訟規(guī)則構(gòu)建[3]115。訴前程序從無到有，從探索到入法及逐漸完備有著階段性的演進。本文以2015年7月為行政公益訴訟訴前程序制度規(guī)則發(fā)展的起點，可分為四個階段：

一是萌芽階段。2015年7月1日，全國人大通過了《檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，該決定中提出“提起公益訴訟前，檢察院應當依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責”，使得行政公益訴訟訴前程序制度初現(xiàn)端倪，也是訴前程序最早的萌芽階段。

二是探索階段。為了更好地指引和規(guī)范試點工作，最高檢也為其出臺了有關(guān)文件，發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，在其第二條直接確定了“訴前程序”的表述，方案中還對訴前程序的具體操作步驟進行了細化規(guī)定，規(guī)定了行政機關(guān)的履職期限、檢察機關(guān)的調(diào)查核實、明確檢察機關(guān)對行政機關(guān)的督促方式——提出檢察建議，并且規(guī)定了行政機關(guān)需要在一個月內(nèi)辦理。同年12月通過的《審理人民檢察院提起公益訴訟實施辦法》大體沿襲了《試點方案》中的規(guī)定，并對訴前程序的具體事實進行了進一步的細化。隨著案件的日益增多，對法院審理工作也亟待規(guī)范，兩高又出臺并實施了一些規(guī)章和規(guī)范性文件。對訴前程序的立案標準、其他機關(guān)單位的工作配合等進行規(guī)范。為期兩年的試點工作所積累的實踐經(jīng)驗為之后的入法打下了堅實的基礎(chǔ)。

三是入法階段。2017年6月27日修訂的《行政訴訟法》新增的第25條第4款，規(guī)定行政公益訴訟權(quán)專享于檢察機關(guān)，也正式從法律層面上規(guī)定了訴前程序。檢察院在提起行政公益訴訟之前，“應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責”?！皯敗币辉~奠定了訴前程序不可或缺的地位和自身的獨立價值，也是訴前程序重要的立法突破。

四是完備階段?！皟筛摺背雠_的《檢察公益訴訟解釋》以及最高檢發(fā)布的《檢察辦案指南（試行）》等，針對司法實踐中出現(xiàn)的不相適應的地方做出了調(diào)整，更有利于對環(huán)境利益和公共利益的保護，同時對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序進一步細化，無論是從法理支撐還是具體操作來看都對環(huán)境行政公益訴訟訴前程序有著很好的指引，由此訴前程序進入了法治化軌道。

二、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的價值定位

（一）督促功能

組織和管理國家公共事務(wù)是行政機關(guān)的職能之一，在生態(tài)環(huán)境和資源保護方面，并不能總是第一時間履行相關(guān)的職責。一方面是由于環(huán)境問題自身普遍存在滯后性、復雜性、綜合性、潛在性、范圍廣等特征。另一方面是某些行政機關(guān)在面對環(huán)境違法行為時，怠于履行應有的職責或者作出違法行政行為。兩者共同使用使得環(huán)境公共利益無法在最佳時間段得到救濟。在訴前程序當中，檢察機關(guān)為了不讓受到侵害的環(huán)境公共利益繼續(xù)遭到侵害或者救濟當前的環(huán)境公共利益，以檢察建議的方式督促行政機關(guān)采取必要措施。大部分行政機關(guān)在收到檢察建議后，會主動地在法定的履職期限內(nèi)積極履行職責或糾正違法行為。相比于傳統(tǒng)的糾錯方式——行政復議和行政訴訟，訴前程序使得行政機關(guān)在自我糾錯方面有了新的制度突破，也是行政機關(guān)補救行為有所缺漏的新的方式方法，避免環(huán)境問題直接進入訴訟程序。2018年出臺的《檢察公益訴訟解釋》針對司法實踐修改的履職期限（一般情況下兩個月，緊急情況下十五天）更好地激發(fā)了行政機關(guān)作為環(huán)境保護的第一責任主體作出相關(guān)行為舉措的主動性和積極性，進而有效地救濟環(huán)境公共利益。

筆者認為，訴前程序是獨立的程序，它與訴訟程序是相互獨立的兩個集合體，并不存在交集關(guān)系。相互獨立的兩個集合體并不意味著兩種程序制度是割裂開的，二者雖不存在交集關(guān)系卻相互聯(lián)系、密不可分，都有著同等重要的地位和功能。但是在維護和救濟生態(tài)環(huán)境公共利益方面，訴前程序更具獨特的價值和意義。

（二）救濟功能

行政機關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害和資源破壞不作為甚至亂作為的行為是檢察機關(guān)提出環(huán)境行政公益訴訟的邏輯起點。由此可見，行政機關(guān)之于檢察機關(guān)無疑是保障公共利益的第一責任主體，而非檢察機關(guān)。作為一個整體概念的“環(huán)境公益”具有非獨占性、非排他性和公眾共用性等特點。根據(jù)環(huán)境公益的特殊性和時效性，對于正在遭受侵害的環(huán)境公共利益的挽救刻不容緩。檢察機關(guān)通過訴前程序督促作為第一責任主體的行政機關(guān)依法履職是最理想的結(jié)果，也是最高效而專業(yè)的處理方法，有助于在最短的時間之內(nèi)救濟環(huán)境公共利益。如果沒有訴前程序這一道法律屏障，而是直接進入訴訟程序的話，無疑會增加時間成本并可能造成不可估量的損失。

檢察機關(guān)處于“法律監(jiān)督者”的角色，通過訴前程序的途徑在職權(quán)范圍內(nèi)最大限度地保護環(huán)境公共利益。換言之，環(huán)境行政公益訴訟訴前程序是檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的最后一道屏障。如果行政機關(guān)沒有踐行檢察建議中的內(nèi)容，那么需承擔相應的責任風險。行政機關(guān)面對被起訴的風險，在收到檢察建議時會最大程度地發(fā)揮自身的主觀能動性救濟受損的環(huán)境公共利益。作為“最后一公里”的環(huán)境行政公益訴訟訴前程序使對環(huán)境公共利益更全面的保護和救濟成為了可能。

（三）協(xié)調(diào)功能

訴前程序是檢察機關(guān)啟動環(huán)境行政公益訴訟的“最后一步”。其基于對行政機關(guān)權(quán)威的尊重和充分發(fā)揮行政機關(guān)行政執(zhí)法的能動性，盡最大的可能讓環(huán)境行政案件在訴前程序階段就結(jié)案，盡快讓環(huán)境公共利益在第一時間得到救濟。根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù)，公益訴訟在兩年的試點期間（2015年7月到2017年6月末），檢察機關(guān)共辦理了9053件，高達7903件的訴前程序占辦理案件總數(shù)的87.30%。在訴前程序中，行政訴前程序高達7676件，占訴前程序總體數(shù)量的97.13%③。試點結(jié)束，公益訴訟在全國推廣開來，2017年7月到2018年1月，短短幾個月全國檢察院就辦理了10565件公益訴訟案件，其中訴前程序的案子有9497件，占案件總體數(shù)量的89.90%。2018年1月到11月，全國檢察機關(guān)一共立案89523件，其中訴前程序占87.63%，一共是78448件④。2019年1月到8月，檢察院一共辦理了71668件公益訴訟案件，有關(guān)訴前程序的案件就有65604件，占91.54%。提起訴訟的案件只有2000件⑤，從這四組數(shù)據(jù)當中不難發(fā)現(xiàn)，絕大部分案件（案件總量的八成以上）都通過訴前程序解決了，最后由檢察機關(guān)提起訴訟的案件數(shù)量少之又少。

由此可見，先以訴前程序給行政機關(guān)一個自省并糾正的機會，不僅有效避免直接進入程序繁瑣、耗時較長的訴訟程序，還保持了司法的謙抑性?；诃h(huán)境問題的特殊性，環(huán)境行政公益訴訟當中，時效性更是我們所看重的，即在最佳時間挽救環(huán)境公共利益，最大程度上維護環(huán)境。本著經(jīng)濟原則的訴前程序用最少的糾錯成本達到了維護的最優(yōu)結(jié)果。

（四）平衡功能

行政機關(guān)依照法律賦予的職權(quán)，在出現(xiàn)環(huán)境損害時，通過行政執(zhí)法對損害主體進行管制，制止損害環(huán)境的行為。依靠行政執(zhí)法是救濟環(huán)境公共利益最主要的手段方式，即行政機關(guān)在保護和治理環(huán)境生態(tài)資源領(lǐng)域具有主導地位?！坝袡?quán)力必有濫用”，在環(huán)境治理中引入訴前程序有效避免了這種發(fā)展態(tài)勢。環(huán)境行政公益訴訟訴前程序出于對司法謙抑性的考慮，克制表現(xiàn)于監(jiān)督的范圍和監(jiān)督手段的限定上，檢察機關(guān)用檢察“建議”這種柔性的督促方式給予了行政機關(guān)一定的時間期限進行自我糾錯，不是代替行政機關(guān)采取相關(guān)措施也不是直接進入訴訟程序。只要行政機關(guān)在法定的期限內(nèi)履職，積極及時地糾正自己的錯誤達到應達到的效果，就不會處于被檢察機關(guān)起訴的境地。換言之，訴前程序是優(yōu)先把行政權(quán)放在救濟的第一順位上的，最優(yōu)先的是行政機關(guān)實施挽救措施，極大地強化了行政機關(guān)的主觀能動性，明晰了檢察權(quán)和行政權(quán)的價值和各自的功能定位。

訴前程序一方面是檢察機關(guān)實現(xiàn)自身法律監(jiān)督職權(quán)的重要表現(xiàn)，另一方面也是檢察機關(guān)在行政權(quán)前保持司法謙抑性的重要表現(xiàn)。由于檢察機關(guān)具有公權(quán)力屬性的特征，只有在行政機關(guān)執(zhí)法不利的時候出手才是恰到好處的，要始終堅持自身有限補充的角色定位，做到不缺位、不越位、不失位，不偏離檢察權(quán)在訴前程序當中的運行軌跡。在初創(chuàng)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度之際，檢察機關(guān)本著參與不干預，引導不主導的行為原則履職。訴前程序在環(huán)境行政公益訴訟中被定位為一種法定的先行適用模式，有利于行政機關(guān)權(quán)威性的樹立，也是對其專業(yè)性的尊重，在邏輯起點上就避免了檢察機關(guān)濫用權(quán)力的風險，也同時可以說明訴前程序的目標并不在于擴張檢察機關(guān)的公權(quán)力，而是把重點放在催促行政機關(guān)及時履行自我糾錯的職責，進而達到保護環(huán)境公共利益的結(jié)果。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟訴前程序存在的缺陷

（一）行政機關(guān)履職標準判斷不明確

在檢察機關(guān)提出檢察建議之后，相關(guān)的行政機關(guān)仍然不依法履行相關(guān)的職責、糾正其行為或者說相關(guān)的行政機關(guān)沒有將職責履行到位達到整改要求，只有處于這樣的情況之下檢察機關(guān)才可以向法院提起行政公益訴訟。但是目前對于行政機關(guān)履行職責的判斷標準還未有相關(guān)的法律規(guī)定[4]100。在當前的司法實踐當中，收到檢察建議的行政機關(guān)完全拒絕履行相關(guān)職責的是極小的一部分，大多行政機關(guān)是履行相關(guān)職責對違法行為進行了糾正，但是基于客觀問題的阻卻，沒有達到應有的要求，在該種情況下檢察機關(guān)對行政機關(guān)的履職判斷顯得尤為重要?；诖?，筆者把以行政機關(guān)是否依照法律作出的相關(guān)行政行為作為考察標準稱作“行為標準”，重點在于行政行為的合法性和是否窮盡行政救濟；把行政機關(guān)是否使環(huán)境公共利益完全脫離損害作為考察標準稱作“結(jié)果標準”，重點在于行政行為的實際效果。環(huán)境公益訴訟案件基于自身的綜合性和復雜性，在檢察機關(guān)對行政機關(guān)是否履職的判斷上增加了很大的難度，實踐中是有采“結(jié)果標準”之嫌的。一方面行政機關(guān)要依法充分地履行相關(guān)的職責，另一方面還要徹底使受到侵害的環(huán)境公共利益得到全面救濟。但行政機關(guān)全面履職并不必然促成完全修復受損的環(huán)境，這樣的唯二要件未免過于嚴苛[3]116。在貴州省發(fā)布的典型案例當中，值得關(guān)注的是人民檢察院起訴興仁縣環(huán)保局一案，興仁縣環(huán)保局對該違法的投資有限公司實施多次責令整改、罰款等相關(guān)的行政措施，積極和該違法企業(yè)溝通并糾正其違法行為，但該企業(yè)不加以配合并未整改。貞豐縣人民檢察院以煤礦造成的污染仍然存在，并未達到結(jié)果標準為由提起了行政公益訴訟。該案中，環(huán)保局在全面履行職權(quán)并窮盡行政監(jiān)管手段仍然被檢察機關(guān)起訴。從有沒有完全消除環(huán)境侵害來倒推行政機關(guān)是否全面履責是不合理的。履職審查標準過于嚴苛，而且由于環(huán)境執(zhí)法與執(zhí)法效果產(chǎn)生之間是存在時間差的，單純以結(jié)果標準作為考察依據(jù)是欠考慮的，也不利于行政機關(guān)發(fā)揮自己的主觀能動性。讓原本可以起到節(jié)約司法資源的訴前程序虛置，也讓檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督權(quán)變相擴大，致使行政權(quán)空轉(zhuǎn)。

（二）檢察建議可操作性不強

檢察建議雖然是環(huán)境行政公益訴訟訴前程序必不可少的關(guān)鍵一環(huán)，但本質(zhì)上沒有訴訟程序的強制力，也不能強制要求行政機關(guān)作出某些行政行為，只能通過監(jiān)督和督促的方式發(fā)揮自身的剛性。基于目前的法律規(guī)定來看，一方面，《人民檢察院組織法》針對檢察建議只提出了有關(guān)行政機關(guān)要及時回復相關(guān)部門，不僅沒有明確的法律規(guī)范行政機關(guān)回復的義務(wù)，對行政機關(guān)不落實檢察建議所承擔的后果也并未規(guī)定。違法行為的糾正完全有賴于被監(jiān)督的行政機關(guān)的認同和接納，檢察建議在當前的立法體系當中缺乏明確的定位。另一方面，根據(jù)最高檢制定、發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，在檢察建議的制發(fā)階段可以邀請第三方人員的加入，比如政協(xié)委員等等。但是這樣概括性的并加了限定詞的條文往往在實踐中遭受冷落，成為一紙空文。環(huán)境利益有其本身的特殊性并和廣大人民群眾的利益息息相關(guān)，檢察建議更應當通過網(wǎng)絡(luò)等多種途徑向大眾進行公開，積極接受人民群眾的監(jiān)督。檢察建議一旦全方位地公之于眾，不僅增強了檢察機關(guān)對自身監(jiān)督權(quán)職能的警醒，更是大大提高了檢察機關(guān)的公信力和檢察建議制發(fā)的質(zhì)量。有關(guān)立法機關(guān)要對以上兩個問題著重考慮，予以充分重視。

（三）調(diào)查核實權(quán)行使不充分

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)在辦理案件過程中，為了查明行政機關(guān)未依法履職的事實和公共利益確有損害的一項重要職權(quán)。調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的程序基礎(chǔ)，也是檢察機關(guān)更好地行使監(jiān)督權(quán)的重要保障。2019年最高檢制定、發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十四條明確規(guī)定了檢察機關(guān)有查詢、復制相關(guān)證據(jù)材料等七種調(diào)查核實的途徑。與此同時，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》提出行政機關(guān)和其他有關(guān)單位應當配合檢察機關(guān)的調(diào)查工作。但對于拒不配合的有關(guān)主體應承擔怎樣的法律后果尚未作出強制性規(guī)定。相關(guān)的司法解釋還規(guī)定檢察機關(guān)在進行調(diào)查核實時，不得采用諸如查封、扣押財產(chǎn)和限制人身自由等強制性措施。這樣一來，調(diào)查核實權(quán)的剛性大大不足，導致如果被調(diào)查機關(guān)消極或怠于配合，檢察機關(guān)在辦理案件過程中調(diào)取證據(jù)的工作會難上加難，無法真正發(fā)揮調(diào)查核實權(quán)的功能。調(diào)查核實權(quán)程序保障方面的缺失，使檢察機關(guān)在面對行政機關(guān)不予配合時處于非常被動的地位，不僅不能及時救濟環(huán)境公共利益，還浪費了大量的司法資源，違背環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度設(shè)計的初衷。

（四）訴前程序與訴訟程序銜接不順暢

訴前程序和訴訟程序是相互獨立但又彼此聯(lián)系的兩個程序，但在適用上訴訟程序無疑是依附于訴前程序的。檢察機關(guān)并不能直接對行政機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟程序，該程序的適用存在前提條件，即作出違法行為的行政機關(guān)未糾正其行為，未履行其應有職責，并最終致使檢察機關(guān)無法達到原本的督促效果。此時就牽涉到兩程序的對接問題，即最突出的就是訴前程序中的檢察建議和訴訟程序中的訴訟請求的銜接問題。訴前程序中的檢察建議相比訴訟程序中明確的訴訟請求來說，多為抽象概括性的并相對寬泛，在實踐當中出現(xiàn)了不相適應的地方。從立法邏輯來看，訴訟請求和檢察建議在內(nèi)容和邏輯上要保持一致性，檢察建議未提及的問題不能作為檢察機關(guān)的訴訟請求之一，這也是由訴前程序是法定的前置性程序決定的。在檢察建議和訴訟請求相對接時，分為兩個大類，檢察建議和訴訟請求相一致的情況以及檢察建議和訴訟請求不相一致的情況。其中，第一種存在兩種情況：檢察建議內(nèi)容的范圍包含訴訟請求的范圍；檢察建議內(nèi)容的范圍和訴訟請求的范圍相一致。第二種存在三種情況：二者的范圍是相互獨立的集合，且為互斥關(guān)系；二者的范圍存在交集，甚至相互包含或等于關(guān)系；訴訟請求的范圍包含檢察建議內(nèi)容的范圍。檢察機關(guān)在制發(fā)檢察建議時缺乏針對性和明確性，造成在訴訟中無法和訴訟請求有效對接。

四、環(huán)境行政公益訴訟訴前程序制度優(yōu)化建議

（一）明晰行政機關(guān)履職標準

對于行政機關(guān)是否充分履職，適用“行為標準”過于松懈，適用“結(jié)果標準”過于嚴苛。筆者認為應確立一種以行為標準為主、結(jié)果標準為輔的標準來判斷。行為標準的重心在于負有環(huán)境監(jiān)管職責的行政機關(guān)是否采取了相關(guān)舉措去履行自己的職責；結(jié)果標準的重心在于檢察機關(guān)僅僅針對生態(tài)環(huán)境是否得到全面充分的修復作為履職的判斷標準。環(huán)境行政公益訴訟不同于一般的行政訴訟，其程序最終指向環(huán)境資源、生態(tài)等方面的內(nèi)容。因此其程序有自身的復雜性、特殊性等特點。僅以結(jié)果為判斷標準，對于行政機關(guān)的要求有些過度，導致訴前程序的設(shè)置失去了原本的價值和靈活性。并且一些環(huán)境要素的修復需要和環(huán)境這個大的整體進行協(xié)調(diào)，需要比較長的時間周期，也可能反向刺激行政機關(guān)采取有關(guān)措施，為了達到修復的目的脫離對于經(jīng)濟原則的考慮浪費大量的資源。與此同時，僅以行為作為履職的判斷標準，也欠缺合理性。行政機關(guān)可能會做出形式上的行政行為，后續(xù)沒有跟蹤落實整改情況，導致環(huán)境公益沒有得到及時的救濟并進一步惡化?；诖?，行政機關(guān)是否有全面履行職責要判斷行政行為本身，還要關(guān)注環(huán)境侵害是否全面消除。但由于環(huán)境案件自身的特性，標準較難把握。如若行政機關(guān)已經(jīng)窮盡行政手段救濟，因為一些客觀阻卻事由（行政機關(guān)無法掌控的因素）應當認定行政機關(guān)履職。

（二）加強檢察建議的可操作性

檢察建議是糾正行政機關(guān)履職的重要指引，也是和之后訴訟程序有效銜接的關(guān)鍵。首先，要通過立法的方式來彌補《人民檢察院組織法》中行政機關(guān)拒不履行檢察建議的法律后果并建立與之相應的追責機制。可以將行政機關(guān)人員對檢察建議的辦理情況納入到績效考核當中，并且將相關(guān)行政人員對檢察建議的具體辦理情況和回復情況作為工作的一個重要部分。這樣一來，檢察機關(guān)在制發(fā)檢察建議的時候就可以在其中警示行政機關(guān)如果不作為或者違法作為所要承擔的法律后果，增強了檢察建議的嚴謹性、完整性和規(guī)范性。使檢察建議這樣一種柔性的督促方式當中不乏剛性。此外，為了增強檢察機關(guān)的公信力和提高檢察建議的質(zhì)量，可以建立健全檢察建議的公開督促機制。只有提高檢察建議的透明度，動員廣大人民群眾進行監(jiān)督，才能更好地維護環(huán)境公共利益。通過將檢察建議的內(nèi)容公之于眾的方式也更能激發(fā)行政機關(guān)的主觀能動性，從而積極糾正違法行為；同時也很好地平衡了檢察權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，有效防止檢察權(quán)對行政權(quán)的干涉可能。

（三）強化調(diào)查核實權(quán)的行使

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》和《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》都對檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)作出了相關(guān)規(guī)定，但其規(guī)定得太過概括和籠統(tǒng)。筆者認為，首先要彌補調(diào)查核實權(quán)的剛性，通過立法或者出臺司法解釋的方式補足。調(diào)查核實權(quán)的剛性和檢察機關(guān)能有效調(diào)查成正向相關(guān)關(guān)系，更是關(guān)系到環(huán)境公共利益是否能得到及時的維護。其次，要強調(diào)被調(diào)查機關(guān)和有關(guān)人員的配合義務(wù)，對于消極配合的行為出臺相對應的處罰措施和解決辦法。有強而有力的保障措施，檢察機關(guān)才能最有效地辦理案件。最后，環(huán)境行政公益訴訟的證據(jù)具有容易滅失、時效性強以及固定困難等特征。應當賦予檢察機關(guān)在必要的時候采取強制措施的權(quán)利，比如對財產(chǎn)證據(jù)進行查封、扣押和針對毀滅證據(jù)的有關(guān)行為人實行人身強制措施，這是檢察機關(guān)能掌握全面證據(jù)的保障。與此同時，在具體實施過程當中，檢察機關(guān)的人員要以訴前程序的具體規(guī)則為標準并把握好合法原則和比例原則?？偠灾瑥亩喾矫姹Ｕ蠙z察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的充分行使。

（四）加強訴前程序和訴訟程序的銜接

訴前程序和訴訟程序有著相同的價值目標追求，只有實現(xiàn)二者的完美銜接，才能快速有效地解決環(huán)境問題。一方面對于檢察建議里未提及的問題，檢察機關(guān)不能直接提出對應的訴訟請求[5]78。這樣不僅凸顯了訴前程序的獨立價值，同時也是司法謙抑性的表現(xiàn)和對行政權(quán)的尊重。訴訟請求的內(nèi)容大于檢察建議的內(nèi)容或兩者內(nèi)容不一致，使訴前程序失去了原本的意義，會導致二者關(guān)系的割裂和訴訟階段的程序混亂。檢察建議的內(nèi)容大于訴訟請求的內(nèi)容會出現(xiàn)在法定給出的履職期間，行政機關(guān)糾正了違法行為并做出了部分履職行為，但并未充分履職。另一方面，檢察建議在制發(fā)的過程中就要注意和訴訟程序的銜接問題，厘清被督促對象，在訴前程序當中沒有經(jīng)過被督促的主體對象不能作為訴訟當中的被告。由于環(huán)境問題的特殊性，往往是多個機關(guān)共同協(xié)作完成，檢察建議制發(fā)之時就要明確被建議對象，為之后可能進入的訴訟程序做好準備。

注釋：

①人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

②數(shù)據(jù)依據(jù)最高人民檢察院四次公益訴訟新聞專題發(fā)布會公布資料統(tǒng)計所得。

③數(shù)據(jù)來源：中國日報網(wǎng)（中文聚焦）《公益訴訟試點兩年 檢察機關(guān)共辦理案件9053件》（http://cnews.chinadaily.com.cn/baidu Mip/2017-06/30/cd_29947364.html），發(fā)布時間：2017-06-30。

④數(shù)據(jù)來源：2018年12月5日最高人民檢察院新聞發(fā)布會。

⑤詳見最高人民檢察院召開的新聞發(fā)布會“堅持以人民為中心 全面推進公益訴訟檢察工作”（https://www.spp.gov.cn/spp/zgrmjcyxwfbh/zgjqmtjgyssjcgz/index.shtml）。發(fā) 布 時 間：2019年10月10日。