提升基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的有效途徑

童德軍

（宣城市生態(tài)環(huán)境局，安徽 宣城 242000）

十八大會(huì)議強(qiáng)調(diào)了環(huán)境監(jiān)察法在環(huán)境治理中的地位。我國在建設(shè)美麗新中國的目標(biāo)落實(shí)中，頒布了新《環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法提出了新要求。相關(guān)部門以及基層工作者在遏制不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，控制環(huán)境污染問題，加強(qiáng)城市農(nóng)村生態(tài)建設(shè)提出了要求，已經(jīng)取得一定成效，但基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能仍需要進(jìn)一步提升。

1 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法概述

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作是指環(huán)境保護(hù)及相關(guān)部門根據(jù)上級(jí)的規(guī)定，落實(shí)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、履行監(jiān)察職能的內(nèi)容。相關(guān)部門應(yīng)派遣相關(guān)人員針對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境問題以及目前所存在的環(huán)境問題，對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境破壞等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析，制定相應(yīng)的措施，通過監(jiān)察手段規(guī)范企業(yè)、人員的行為，減少對(duì)環(huán)境的破壞情況。我國自2006年開始在全國范圍內(nèi)開展相關(guān)工作，針對(duì)區(qū)域特點(diǎn)落實(shí)區(qū)域化管理策略，建立區(qū)域化的環(huán)境監(jiān)察體系。十八大會(huì)議中提出監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)采用垂直管理的方式，使監(jiān)察執(zhí)法部門的職能發(fā)生了改變，地區(qū)環(huán)境監(jiān)察單位由省級(jí)單位直接負(fù)責(zé)管理，指導(dǎo)具體監(jiān)察工作[1]。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能分布在內(nèi)部管理體系中，在監(jiān)察過程中將法律內(nèi)容作為基本依據(jù)，如在管理的區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)出現(xiàn)違背相關(guān)法律規(guī)定的行為，導(dǎo)致環(huán)境出現(xiàn)一定程度的破壞，需要依照相關(guān)法律給予違法單位和個(gè)人行政處罰，由于我國并未單獨(dú)設(shè)立環(huán)境執(zhí)法部門，監(jiān)察部門承擔(dān)著執(zhí)法的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域環(huán)境問題的監(jiān)察。

2 環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法問題分析

2.1 機(jī)制問題

《環(huán)境保護(hù)法》文件中對(duì)環(huán)境保護(hù)的管理體系、監(jiān)察職能進(jìn)行明確，承擔(dān)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的部門主要為地方行政部門，并通過縱橫交錯(cuò)的管理方式開展具體的環(huán)境監(jiān)察工作。而在實(shí)際的基層環(huán)境監(jiān)察之中，各級(jí)部門在監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制上所面臨的問題是職能分工不明確、權(quán)限內(nèi)容設(shè)置混亂。具體而言，基層環(huán)境監(jiān)察工作涉及內(nèi)容較多，包括實(shí)地勘察、區(qū)域管理等，在各基層單位聯(lián)動(dòng)監(jiān)察期間，并沒有對(duì)基層人員的職責(zé)加以明確。例如，某地區(qū)政府單位頒布《加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法通知》的文件內(nèi)，明確基層環(huán)境保護(hù)方案，對(duì)技術(shù)路線以及具體的責(zé)任人提出要求，但基層單位的管理權(quán)限以及管理職能并未在文件中加以明確，基層部門需要思考開展相關(guān)工作的方法[2]。

基于上述內(nèi)容分析，我國基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作之中存在職責(zé)劃分不清晰、執(zhí)法資源分布不合理等問題。從縱向管理和橫向管理角度分析，在縱向管理上基層分工不明確，區(qū)域工作計(jì)劃存在差異，缺乏整體協(xié)調(diào)性，難以實(shí)現(xiàn)基層單位之間的合力，導(dǎo)致效果有所降低；在橫向管理上，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法單位并未建立完善的協(xié)調(diào)與溝通機(jī)制，基本的業(yè)務(wù)難以交叉，無法實(shí)現(xiàn)地區(qū)的統(tǒng)一監(jiān)管。

2.2 手段問題

手段問題是影響基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的主要因素之一，由于基層環(huán)境監(jiān)察部門缺乏具體的監(jiān)察手段，所采用的方法缺乏技術(shù)保障，導(dǎo)致監(jiān)察執(zhí)法效率有所降低。例如，寧夏自治區(qū)在開展基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作期間，在對(duì)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行監(jiān)察時(shí)，執(zhí)法人員需要到現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法檢查。目前，我國已經(jīng)開始推廣無人機(jī)偵察技術(shù)、污染源在線監(jiān)察監(jiān)控系統(tǒng)等在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中的應(yīng)用，但由于基層基礎(chǔ)設(shè)施較差，大數(shù)據(jù)技術(shù)、智能技術(shù)、信息技術(shù)無法在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法中普及應(yīng)用，導(dǎo)致基層環(huán)境監(jiān)察工作效能較低。目前，很多地區(qū)已經(jīng)開始將信息手段應(yīng)用到基層環(huán)境監(jiān)察工作之中，但應(yīng)用效果比較實(shí)際效果仍存在差距，其主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)模塊建設(shè)不完善，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，基層工作人員的信息技術(shù)素養(yǎng)較差，對(duì)信息技術(shù)的掌握能力存在差異，仍沿用傳統(tǒng)的監(jiān)察方法[3]。

2.3 效果問題

依據(jù)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境監(jiān)察的相關(guān)法律文件開展具體的環(huán)境監(jiān)察工作，但就目前來看，我國的基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的效能比較差，效果難以保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。我國所頒布的法律中并未單獨(dú)涉及基層的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作規(guī)范，《環(huán)境保護(hù)法》僅僅作為具體工作落實(shí)的指導(dǎo)性文件。各縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人員環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效果較差，現(xiàn)有的法律內(nèi)容難以全面滿足基層環(huán)境監(jiān)察工作的實(shí)際需要。具體而言，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作由于缺乏詳細(xì)的計(jì)劃，缺乏具體的指導(dǎo)性文件，導(dǎo)致設(shè)置的監(jiān)管方案無法落實(shí)到實(shí)處，監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)的開展有效性難以提升，缺乏長效發(fā)展機(jī)制，不符合環(huán)境保護(hù)與環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展需要?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的執(zhí)法力度也難以調(diào)動(dòng)區(qū)域企業(yè)個(gè)人的積極性，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境污染問題仍然存在，沒有發(fā)揮監(jiān)察處置對(duì)于環(huán)境問題產(chǎn)生的預(yù)防作用。

2.4 模式問題

基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作通過社會(huì)介入和群眾參與的方式開展，各基層單位在聯(lián)合監(jiān)察模式中開展執(zhí)法工作往往沒依據(jù)作為依托，社會(huì)層面上的監(jiān)督權(quán)力難以有效落實(shí)。例如，某基層單位針對(duì)環(huán)境污染問題開展監(jiān)察執(zhí)法工作，但社會(huì)公眾的參與度偏低，群眾在監(jiān)察執(zhí)法中的作用難以得到保障，聯(lián)合模式無法有效落實(shí)，群眾的積極性較低，基層單位仍處于單線作戰(zhàn)的狀態(tài)。單純將行政制裁、民事賠償作為環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的處罰辦法，并未開發(fā)群眾訴訟、檢舉揭發(fā)的渠道，合作關(guān)系難以有效維持。在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中，難以形成多元化的合力監(jiān)察模式，執(zhí)法模式仍比較單一[4]。

3 基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能提升路徑

針對(duì)基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法問題，應(yīng)明確目的、方法、過程、效果等內(nèi)容，切實(shí)通過環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境保護(hù)的方式保障區(qū)域公眾的基本權(quán)益，相關(guān)政策與法律的建立完善是基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的基礎(chǔ)內(nèi)容。我國環(huán)境保護(hù)工作逐步進(jìn)入新常態(tài)，對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門提出了更高的要求，如何提高監(jiān)察執(zhí)法能效，解決上述問題是需要基層部門以及相關(guān)人員重點(diǎn)考慮的問題。

3.1 加強(qiáng)基層頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)

首先，各基層單位應(yīng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的核心內(nèi)容、及執(zhí)法內(nèi)涵進(jìn)行明確，將管理權(quán)利與監(jiān)督權(quán)利進(jìn)行劃分，落實(shí)到兩個(gè)獨(dú)立部門，由監(jiān)察執(zhí)法單位統(tǒng)一進(jìn)行管理。根據(jù)對(duì)監(jiān)察區(qū)域和監(jiān)察對(duì)象的劃分，將具體的區(qū)域環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作落實(shí)到個(gè)人，明確各工作人員的“屬地責(zé)任”，并堅(jiān)持預(yù)防為主的權(quán)益。具體而言，對(duì)基層環(huán)境監(jiān)察單位的權(quán)利、職責(zé)、范圍等進(jìn)行明確，預(yù)先進(jìn)行法律責(zé)任界定和程序設(shè)定，落實(shí)具體的監(jiān)察執(zhí)法細(xì)則，按照工業(yè)污染、環(huán)境治理、水源污染、林業(yè)管理、城市垃圾管理、能源管理等進(jìn)行分類，對(duì)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行明確，指導(dǎo)具體的監(jiān)察執(zhí)法工作落實(shí)[5]。

其次，需要發(fā)揮相關(guān)基礎(chǔ)法律文件的指導(dǎo)性作用，加強(qiáng)以基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法為主要對(duì)象的頂層設(shè)計(jì)工作，《環(huán)境保護(hù)法》作為指導(dǎo)性的大綱文件，依照大綱內(nèi)容進(jìn)行基層工作落實(shí)，并制定相關(guān)的法律，指導(dǎo)基層開展環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作。例如，可以頒布《地方污染物排放管理?xiàng)l例》、《地方區(qū)域廢物管理辦法》、《地區(qū)水源污染防治條例》、《地方生態(tài)建設(shè)與生態(tài)管理?xiàng)l例》等內(nèi)容，制定一些區(qū)域性的政策文件以及規(guī)范條例，將其用于指導(dǎo)具體的基層執(zhí)法工作。

最后，在頂層設(shè)計(jì)中針對(duì)基層的環(huán)境監(jiān)察工作開展落實(shí)進(jìn)行指導(dǎo)，建立聯(lián)動(dòng)的區(qū)域合作機(jī)制，對(duì)區(qū)域內(nèi)的各單位各部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立分類監(jiān)察管理程序，對(duì)監(jiān)察部門、監(jiān)察人員的責(zé)任與義務(wù)進(jìn)行明確，切實(shí)建立符合地區(qū)發(fā)展與環(huán)境現(xiàn)狀的監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制。

3.2 優(yōu)化環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法手段

就目前來看，基層環(huán)境監(jiān)察工作的開展所采用的方法大都為查封、轉(zhuǎn)送、扣押、計(jì)罰等，在執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法權(quán)利上所借鑒的范圍比較大。以相關(guān)法律文件為依托開展基層環(huán)境監(jiān)察工作，在實(shí)踐中對(duì)其進(jìn)行創(chuàng)新，提高效果。例如，基層在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作方法上可以推廣應(yīng)用網(wǎng)格化的管理方式，要求相關(guān)人員主動(dòng)承擔(dān)，積極作為，切實(shí)發(fā)揮基層人員自身在環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中的主觀能動(dòng)性。目前，我國很多地區(qū)在基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中采用網(wǎng)格化的監(jiān)察辦法與監(jiān)察手段，網(wǎng)格員負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)場執(zhí)法、工作監(jiān)督等。

3.3 加強(qiáng)基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

為提高基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，應(yīng)加強(qiáng)基層監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，重視相關(guān)人員能力素質(zhì)培養(yǎng)與道德素質(zhì)培養(yǎng)?；鶎迎h(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)部門負(fù)責(zé)，主要通過引進(jìn)與培養(yǎng)的方式建立高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。

首先，應(yīng)重視基層人員監(jiān)察執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)，通過建立“學(xué)徒制”方法，由經(jīng)驗(yàn)較為豐富，從事基層監(jiān)察執(zhí)法工作多年的人員帶領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)較少的人員開展具體工作。除采用此辦法之外，也可以加強(qiáng)隊(duì)伍內(nèi)部的理論培訓(xùn)工作與實(shí)踐培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)考核的方式提高相關(guān)人員的綜合素質(zhì)，使其可以滿足基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的客觀需要。監(jiān)察執(zhí)法單位可以建立獨(dú)立的培訓(xùn)部門，由經(jīng)驗(yàn)老到、素質(zhì)較高的人員對(duì)其他人員進(jìn)行培訓(xùn)，講述自己在監(jiān)察執(zhí)法工作中遇到的問題，講述自身實(shí)際經(jīng)歷。除此之外，也要對(duì)相關(guān)人員的信息素養(yǎng)、信息系統(tǒng)操作能力等進(jìn)行培養(yǎng)。

其次，相關(guān)部門需要重視監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的思想道德建設(shè)，端正基層人員對(duì)環(huán)境監(jiān)察工作的認(rèn)知，提高對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的重視程度。思想道德建設(shè)可以采用培訓(xùn)的方式，將認(rèn)知、方法等作為考核內(nèi)容，評(píng)價(jià)基層人員的監(jiān)察執(zhí)法理念。除此之外，也可以定期組織內(nèi)部人員開展座談會(huì)或者在節(jié)日組織以“監(jiān)察執(zhí)法意識(shí)提升”為核心的活動(dòng)，切實(shí)提高相關(guān)人員的思想認(rèn)知。

最后，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法應(yīng)為隊(duì)伍人員配置相應(yīng)的設(shè)施，其中包括監(jiān)察執(zhí)法用車、各項(xiàng)裝備等，盡可能為基層人員開展監(jiān)察執(zhí)法工作提供便利條件，確保監(jiān)察執(zhí)法的效能提升。

3.4 提升群眾參與積極性

環(huán)境監(jiān)察工作是一項(xiàng)特殊的工作，具有系統(tǒng)化的特點(diǎn)，因此單一憑借執(zhí)法部門進(jìn)行日常的管理工作難以發(fā)揮預(yù)期的效果，無法滿足社會(huì)對(duì)這項(xiàng)工作的實(shí)際需要。群眾的參與能夠從根本上為執(zhí)法部門的相關(guān)工作提供條件，進(jìn)一步促進(jìn)工作人員的工作質(zhì)量以及效率，確保檢查工作能夠切實(shí)的發(fā)揮作用，進(jìn)而全面提升環(huán)境檢查人員的工作能力和水平。在具體工作中，相關(guān)部門應(yīng)該充分了解相關(guān)法律法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上優(yōu)化并完善群眾參與方式，使群眾可以更加便捷地參與到社會(huì)監(jiān)督的工作中。此外，要不斷健全現(xiàn)有的參與制度以及方式，進(jìn)而從根本上確保群眾能夠擁有知情權(quán)，提升社會(huì)監(jiān)督的質(zhì)量。這樣不僅有利于環(huán)境檢查工作的完成效果，還能夠促進(jìn)工作人員的管理水平。與此同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步拓展群眾參與方式，建立參與平臺(tái)，利用平臺(tái)的建設(shè)為群眾監(jiān)管提供便捷。在日常工作中，工作人員也要在平臺(tái)上定期地進(jìn)行信息推送，積極調(diào)動(dòng)群眾的參與積極性。

環(huán)境監(jiān)察部門還可以對(duì)表現(xiàn)較為突出的人員進(jìn)行表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，以此利用“標(biāo)兵”帶動(dòng)的形式，刺激群眾進(jìn)行日常的環(huán)境監(jiān)察工作，降低管理人員日常工作的難度，有效利用群眾監(jiān)督，擴(kuò)大監(jiān)察工作的涉獵范圍，進(jìn)而營造一個(gè)良好的環(huán)境監(jiān)察環(huán)境，為我國環(huán)境監(jiān)察行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

總而言之，環(huán)境監(jiān)察工作對(duì)于社會(huì)發(fā)展來講十分重要，尤其是在社會(huì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，更要不斷升華綠色發(fā)展主題，有效地宣傳環(huán)境保護(hù)意識(shí)，利用環(huán)境監(jiān)察等手段，降低人們對(duì)自然環(huán)境的破壞程度。

4 結(jié)論

綜上所述，基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能提升應(yīng)從四個(gè)角度出發(fā)，本文從頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)察方式、制度建設(shè)和監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)角度出發(fā)，提出提高基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的對(duì)策，為進(jìn)一步開展環(huán)境監(jiān)察工作提供路徑。我國的基層環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能在不斷提升，但仍需要進(jìn)一步優(yōu)化，使得基層監(jiān)察工作可以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的內(nèi)在要求，貫徹落實(shí)建設(shè)美麗新中國的戰(zhàn)略目標(biāo)。