利用多層次治理改善空氣污染問(wèn)題

陳梓欣

(廣東創(chuàng)新科技職業(yè)學(xué)院，廣東 東莞 523000）

1 我國(guó)環(huán)境污染現(xiàn)狀

雖然我國(guó)的GDP逐年上升，但環(huán)境成本的占比是亞洲其他國(guó)家的幾倍，約為3%～10%，中國(guó)一度被認(rèn)為是世界上產(chǎn)生污染物最多的國(guó)家。因此，我國(guó)引起世界關(guān)注的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和增長(zhǎng)，還有伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的空氣污染[1]。雖然我國(guó)工業(yè)發(fā)達(dá)，但是極度依賴煤炭資源，重工業(yè)工廠的污染物排放量大。不僅如此，汽車數(shù)量和排放量的急劇上升，以及冬天北方家庭通過(guò)燒煤取暖也加劇了空氣污染。霧霾是空氣污染的表現(xiàn)之一，北方地區(qū)常年存在著霧霾問(wèn)題。近年來(lái)最嚴(yán)重的空氣污染問(wèn)題發(fā)生在2013年和2015的北京，當(dāng)時(shí)北京陷入了長(zhǎng)時(shí)間的霧霾，導(dǎo)致交通癱瘓、學(xué)校停課，因此采取工廠停工、室外建設(shè)停止的措施，嚴(yán)重影響了人們的生活與健康。目前，政府相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)了一些治理空氣污染的政策措施。例如，用天然氣或其他可再生資源代替煤炭、為主要污染源安裝污染控制設(shè)備、淘汰舊車輛和為新車輛安裝污染控制設(shè)備等，但采取這些措施卻提高了環(huán)境成本。盡管采取這些措施后空氣質(zhì)量有所改善，但空氣污染指數(shù)仍位居世界前列?？諝馕廴就{著人類的健康，已被列為造成人類疾病和死亡的重要因素之一[2-3]。其中，空氣中的PM2.5或直徑小于2.5的污染物對(duì)人類健康是最致命的，空氣中PM2.5的濃度與發(fā)病率和死亡率呈正相關(guān)，人類健康是環(huán)境成本的主要來(lái)源。我國(guó)空氣中PM2.5的濃度不僅遠(yuǎn)高出世界平均水平，而且遠(yuǎn)高于WHO制定的PM2.5標(biāo)準(zhǔn)值10 μg/m3年均值。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)每年因環(huán)境顆粒物PM2.5死亡的人數(shù)占到了15.5%。因此，PM2.5對(duì)我國(guó)居民的危害是最直接和最嚴(yán)重的，成為危害人們身體健康的重要因素之一，因此人們對(duì)于空氣污染治理的需求很迫切[4-5]。值得注意的是，空氣污染被認(rèn)為是抗解問(wèn)題，這種觀點(diǎn)有很多原因。例如，首先，空氣污染會(huì)產(chǎn)生并引發(fā)其他問(wèn)題。空氣污染除了會(huì)導(dǎo)致人類疾病和死亡，還會(huì)增加酸雨的發(fā)生概率并加劇土地退化。其次，抗解問(wèn)題被認(rèn)為是一個(gè)無(wú)法被完全解決的問(wèn)題。不僅如此，公眾對(duì)于解決抗解問(wèn)題的需求是迫切的，對(duì)解決措施的失敗容忍度很低[6-8]。

雖然政府部門嘗試通過(guò)制定一些措施和政策減少污染物的排放，并努力提高空氣質(zhì)量，但是空氣污染問(wèn)題始終無(wú)法完全被解決。因?yàn)榭諝馕廴居啥喾N污染物組成，污染物的來(lái)源也有許多途徑，其中，城市化和人們生活帶來(lái)的污染物排放是無(wú)法避免的。不僅如此，當(dāng)人們對(duì)污染問(wèn)題處理不當(dāng)時(shí)，空氣污染帶來(lái)的問(wèn)題會(huì)隨著時(shí)間的變化變得越來(lái)越嚴(yán)重，對(duì)人類和環(huán)境造成的損害也隨之增大。

2 利用多層次治理改善空氣污染

相比集中在一個(gè)地方，多層次治理更有助于解決抗解問(wèn)題，這是因?yàn)橄啾燃性谝粋€(gè)轄區(qū)中治理，多層次治理會(huì)更加靈活和有效。MGL有兩種類型，類型Ⅰ是指有限的政府部門的共享權(quán)利和權(quán)限，他們之間相互聯(lián)系，但成員之間不相交。類型Ⅱ是轄區(qū)數(shù)量不限，職責(zé)和角色混合，角色交叉并且是跨級(jí)別工作的。雖然這兩種類型之間存在差異，但不同的決策構(gòu)想都是為了同一個(gè)目標(biāo)。對(duì)于采用自上而下管理模式的中國(guó)，利用MLG 可以更有效應(yīng)對(duì)空氣污染的挑戰(zhàn)。

首先，從屬于縱向治理的類型Ⅰ來(lái)說(shuō)，空氣污染的來(lái)源有很多，不同級(jí)別的治理有助于減少和處理這些污染源[9]。

（1）如上所述，中國(guó)的空氣污染指數(shù)嚴(yán)重超過(guò)其他國(guó)家和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。此外，中國(guó)國(guó)際貿(mào)易發(fā)達(dá)，空氣污染物有20%來(lái)源于出口貿(mào)易。因此，我們可以通過(guò)與類似于世界衛(wèi)生組織的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，向其他空氣污染指數(shù)低的國(guó)家學(xué)習(xí)，并促進(jìn)跨國(guó)合作或允許跨國(guó)治理?？鐕?guó)治理網(wǎng)絡(luò)通常包括松散的談話和正式的合作項(xiàng)目，這些網(wǎng)絡(luò)再通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)和信息傳播等方式履行一系列的功能。此外，我國(guó)政府可以與其他國(guó)家簽署一些有關(guān)節(jié)能減排的協(xié)議以加強(qiáng)減緩空氣污染方面的合作，并且通過(guò)協(xié)議共享環(huán)保技術(shù)。

（2）通過(guò)明顯的數(shù)據(jù)差異和簽訂相關(guān)環(huán)境保護(hù)協(xié)議，可以使相關(guān)部門更容易和清楚地意識(shí)到情況的嚴(yán)重性，從而激發(fā)和增加改善環(huán)境污染的動(dòng)力。通過(guò)制定和改進(jìn)一些措施改善空氣污染。例如，工業(yè)污染是影響PM2.5濃度的主要因素[10]，但是中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是以重工業(yè)生產(chǎn)為主，工業(yè)污染尤其嚴(yán)重。因此，相關(guān)部門應(yīng)鼓勵(lì)污染嚴(yán)重的企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推廣可再生能源的使用并制定符合可持續(xù)發(fā)展的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。不僅如此，相關(guān)部門還可以通過(guò)制定相應(yīng)的環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定工業(yè)生產(chǎn)排能量等，從法律層面減少空氣污染。

（3）我國(guó)有23個(gè)省、四個(gè)直轄市和四個(gè)自治區(qū)。政府機(jī)構(gòu)可以通過(guò)下放權(quán)力和制定目標(biāo)，使地方政府對(duì)其管轄區(qū)的環(huán)境負(fù)責(zé)。利用“準(zhǔn)繩目標(biāo)”和目標(biāo)責(zé)任制，完善完成目標(biāo)后的嘉獎(jiǎng)與懲罰機(jī)制，從而提高地方政府治理空氣污染的動(dòng)力和有效性。此外，環(huán)境治理與城市發(fā)展息息相關(guān)。地方政府應(yīng)該更靈活地根據(jù)每個(gè)城市的實(shí)際情況治理空氣污染。例如，我國(guó)東北地區(qū)以重工業(yè)為主，工業(yè)污染是這些地區(qū)空氣污染物的主要來(lái)源。然而，以深圳和廣州為代表的沿海地區(qū)多以第三產(chǎn)業(yè)（如金融）為主，這些地區(qū)的空氣污染通常以汽車尾氣為主[11]。不同類型的空氣污染需要不同的解決措施，因此，根據(jù)實(shí)際情況，沿海地區(qū)的地方政府可以發(fā)展綠色清潔能源公共交通和提供更便捷的公共交通系統(tǒng)，減少汽車尾氣排放，或推動(dòng)汽車污染控制設(shè)備的安裝。而東北地區(qū)的地方政府更重要的是監(jiān)督和控制工廠的污染物排放，鼓勵(lì)工廠安裝污染控制設(shè)備，淘汰舊的和無(wú)法安裝污染控制設(shè)備的生產(chǎn)設(shè)備。

其次，從橫向方面，即從類型Ⅱ方面討論。除了上述提到的差異以外，類型Ⅱ比類型Ⅰ更加靈活，類型Ⅱ能夠根據(jù)公民偏好的改變而順應(yīng)治理的需求。類型Ⅱ也不再是偏好聲音而是偏好退出，它有助于退出與進(jìn)入，但這容易產(chǎn)生退出成本。類型Ⅱ是針對(duì)特定的問(wèn)題和任務(wù)，在多個(gè)轄區(qū)獨(dú)立完成并且任務(wù)不相交。不僅如此，類型Ⅱ的過(guò)程是“碎片化（fragmegration）”的，私人和公共部門的成員會(huì)在不斷變化中競(jìng)爭(zhēng)與合作。類型Ⅱ被認(rèn)為是嵌在類型Ⅰ中的，并且與類型Ⅰ是互補(bǔ)關(guān)系。因此，國(guó)家應(yīng)該意識(shí)到私營(yíng)部門和人類生活產(chǎn)生的污染物是根深蒂固的，而治理空氣污染需要各級(jí)政府，不同部門之間和公私部門的合作與協(xié)調(diào)。以下論述為有助于改善空氣污染的類型Ⅱ多層次治理[12]。

（1）雖然空氣污染屬于環(huán)境和環(huán)保部門的管轄區(qū)，但空氣污染物的來(lái)源牽涉到不同部門。例如，汽車尾氣排放是我國(guó)空氣污染的主要因素之一，因此，環(huán)境部門可以與交通部門合作，通過(guò)限制尾號(hào)減少汽車出行的數(shù)量。此類的限行措施已經(jīng)在一些交通問(wèn)題嚴(yán)峻的城市開(kāi)始執(zhí)行，效果是令人滿意的。此外，交通部門要隨時(shí)抽查汽車尤其是貨車是否安裝了污染控制設(shè)備，逐步淘汰舊車輛。由此可以看出，治理空氣污染需要不同部門間的相互合作。

（2）要讓相關(guān)企業(yè)意識(shí)到綠色經(jīng)濟(jì)同樣能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，這樣不僅有利于提高綠色技術(shù)發(fā)展水平，還可以幫助改善空氣污染。在類型Ⅱ的多層次治理中，公私合作關(guān)系是一種很常見(jiàn)的模式。政府部門可以與私人公司合作，通過(guò)不同途徑鼓勵(lì)人們綠色出行。例如，與科技公司研發(fā)一款用于計(jì)算行走步數(shù)的手機(jī)軟件。通過(guò)朋友與朋友之間的行走步數(shù)競(jìng)賽，鼓勵(lì)人們多走路。與共享單車公司合作，幫助私人公司在提高共享單車使用率和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，為人們多提供一種公共出行工具，減少人們短途自駕出行的數(shù)量。

（3）設(shè)立低碳環(huán)保示范城市。通過(guò)示范城市的榜樣作用，使其他地方政府意識(shí)到要通過(guò)減少污染提高經(jīng)濟(jì)效益和聲譽(yù)，從而有助于地方政府實(shí)現(xiàn)低碳環(huán)保城市的建設(shè)。示范城市與其他城市之間可以相互監(jiān)督、合作、學(xué)習(xí)，通過(guò)橫向關(guān)系網(wǎng)動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)低碳城市的建設(shè)，減少空氣污染[13]。

（4）全球?qū)Νh(huán)保和改善空氣污染的呼吁正在幫助地方政府獲得合法性，地方政府可以利用這種合法性在國(guó)際上獲得投資機(jī)會(huì)，獲取資源并建立關(guān)系網(wǎng)。地方政府通過(guò)利用國(guó)際關(guān)系網(wǎng)可以為改善空氣污染建立更加完善和有效的措施和方案。

值得注意的是，雖然多層次治理有助于幫助改善我國(guó)的空氣污染問(wèn)題，但是縱向與橫向的互動(dòng)要求污染治理在有效、民主與合法的情況下進(jìn)行。結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)狀，多層次治理確實(shí)是有助于解決諸如空氣污染這一類的抗解問(wèn)題。但是，是否能夠完全照搬多層次治理理論并有效地運(yùn)用于我國(guó)的污染治理還有待商榷。因此，相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，發(fā)展適合我國(guó)國(guó)情的、具有中國(guó)特色的多層次治理，最大程度地發(fā)揮多層次治理的優(yōu)點(diǎn)，幫助解決諸如空氣污染此類抗解問(wèn)題。

3 結(jié)論

以上討論了為什么空氣污染是抗解問(wèn)題（wicked problem），分析了導(dǎo)致我國(guó)空氣污染情況如此嚴(yán)峻的原因。最后還討論和分析了我國(guó)如何使用多層次治理改善和處理空氣污染。此外還提出了在中國(guó)特色社會(huì)主義背景下，使用多層次治理時(shí)的注意事項(xiàng)。