生態(tài)環(huán)境管理體制改革視角下的基層環(huán)境規(guī)制問題及解決策略探析

鄒逸飛

（深圳市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站，廣東 深圳 518000）

1 生態(tài)環(huán)境管理體制改革的基本概述

在國內(nèi)發(fā)展過程中，為了實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效管理，相關(guān)人員結(jié)合了自然環(huán)境、自然資源的發(fā)展特點，考慮了現(xiàn)有經(jīng)濟體制框架，建立了相應(yīng)的管理機制。但應(yīng)該注意的是整個體制并非是一成不變，而是隨著市場化的改革處于不斷變動的過程之中。生態(tài)環(huán)境管理體制整體表現(xiàn)為以政府為主導(dǎo)、以行政管理為特征，可有效促進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有效控制環(huán)境污染物等。新時期，生態(tài)環(huán)境保護工作愈發(fā)重要，也對生態(tài)環(huán)境管理體制提出了更為嚴格的要求?？紤]到這些要求，國內(nèi)相關(guān)部門在十九大之后開啟了新的改革，逐步實現(xiàn)了環(huán)境治理體系的優(yōu)化，同時也為環(huán)境治理工作的完善奠定了良好的基礎(chǔ)。在本次生態(tài)環(huán)境體制的改革過程中，取得了階段性的成果。第一、整合了各個環(huán)保部門的職能，有效避免了制度碎片化的問題。第二、提高了環(huán)境保護工作的權(quán)威性。借助督查辦公室的管理模式，落實了一崗雙責的制度。此外，還構(gòu)建了相對完善的質(zhì)量檢測體系，利用垂直管理模式提高了信息的有效性、準確性[1]。

2 基層環(huán)境規(guī)制現(xiàn)狀

在生態(tài)文明建設(shè)大力推進的情況下，我國生態(tài)環(huán)境保護成果顯著，但是同時我國基層環(huán)境規(guī)制存在巨大挑戰(zhàn)。

2.1 基層環(huán)境規(guī)制依據(jù)不完善

對于規(guī)制的存在和發(fā)展，法律是外在保證因素，也是規(guī)制執(zhí)行的參考依據(jù)。在處理環(huán)境問題時，工作人員必須依照法律做出快速響應(yīng)，構(gòu)建一個新型制度體系，保證可及時處理各類環(huán)境問題。現(xiàn)階段，相關(guān)部門正進行法律法規(guī)的修訂，對整個生態(tài)環(huán)境保護工作的重視程度也越來越高，相關(guān)機構(gòu)修訂了《大氣污染防治法》等相關(guān)法律。各級地方政府結(jié)合當?shù)匕l(fā)展需求，也出臺了適應(yīng)當?shù)匕l(fā)展的條例，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》等。但從整體方面分析，部分地區(qū)仍然存在一定的不足，相關(guān)部門并未及時進行法律法規(guī)的優(yōu)化和完善[2]。

實際運作期間，發(fā)現(xiàn)問題如下：一方面地方法律法規(guī)呈現(xiàn)出粗線條化、籠統(tǒng)化的特點，整體制度支撐相對薄弱。有時法律法規(guī)存在形式化的特點，不具真實性。另一方面，基層生態(tài)環(huán)保工作中，其立法工作、法律修訂等不及時，很大程度上影響了當?shù)鼗鶎迎h(huán)境規(guī)制效能的發(fā)展。

2.2 存在地方對基層環(huán)境規(guī)制的干預(yù)

由于影響因素較多，基層環(huán)境規(guī)制發(fā)展中，經(jīng)常面臨各種問題。環(huán)境法律規(guī)制的監(jiān)督不足，限制了基層環(huán)境規(guī)制工作的發(fā)展，相應(yīng)的政策、規(guī)制等均無法落實到實處。如2018年4月，媒體曝光的三維集團為例，基層執(zhí)法過程中涉及到了黑惡勢力的阻攔問題，對當?shù)鼗鶎迎h(huán)境規(guī)制工作的開展造成了極大的障礙。上述問題中可發(fā)現(xiàn)，部分地方政府、地方機構(gòu)并未具有良好的生態(tài)環(huán)境責任意識。新時期，國家環(huán)保工作提出了更高要求，但地方經(jīng)常發(fā)生弄虛作假、追求業(yè)績的問題。為此，環(huán)境執(zhí)法人員必須及時履行監(jiān)管責任，避免濫用權(quán)力等問題，確保環(huán)境法律規(guī)制成為主要參考依據(jù)[3]。

2.3 基層環(huán)境規(guī)制方法單一

現(xiàn)階段，國內(nèi)基層環(huán)境規(guī)制工作中，最為關(guān)鍵的便是控制、命令的方式。參考國外管理體系，從上世紀80年代起，西方發(fā)達國家便已在環(huán)境規(guī)制工作中建立了多樣化原則，不但采取了控制方法、傳統(tǒng)命令等措施，還加強了市場激勵手段。如美國從發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制出發(fā)，采用了越來越多的低成本、高效率的政策，提出了對應(yīng)激勵措施，力求帶動企業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展，促進企業(yè)綜合實力的不斷提升。從國外相關(guān)管理情況分析，環(huán)境規(guī)制方法正朝著綜合化、多樣化的方向發(fā)展。相比之下，國內(nèi)發(fā)展中，近年來呈現(xiàn)出市場激勵、自愿協(xié)助的發(fā)展模式，但是整體仍是控制型，嚴重限制了經(jīng)濟的發(fā)展建設(shè)[4]。

3 產(chǎn)生基層環(huán)境規(guī)制問題的原因

3.1 環(huán)境規(guī)制意識不到位

結(jié)合國內(nèi)法治建設(shè)情況的發(fā)展歷程、演化情況分析，并未經(jīng)歷過發(fā)達階段、反思階段，便進入了政府包辦的實質(zhì)化狀態(tài)，與整個社會法律狀態(tài)、秩序發(fā)展情況相比較，整體的社會秩序建立難度高。在傳統(tǒng)發(fā)展模式下，社會秩序建立期間，包括環(huán)境規(guī)制，都依托于政府方包攬基礎(chǔ)之上，經(jīng)常發(fā)生“一管就死、一放就亂”的問題。對于規(guī)制方、被規(guī)制方，相關(guān)人員都存在政府方為責任主體的錯誤意識，認為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境保護應(yīng)由政府管理。在傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式下，中國仍是政治經(jīng)濟的發(fā)展模式，必然會堅持控制型規(guī)制手段，這一發(fā)展模式下，必須積極建立良好的環(huán)境秩序。當下，企業(yè)管理中一般具有自己的價值取向，傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的強制性方法，已經(jīng)無法適用于當下較為復(fù)雜的管理環(huán)境。

3.2 環(huán)境規(guī)制體制不順暢

第一、環(huán)境規(guī)制體質(zhì)存在缺陷?；鶎迎h(huán)境的規(guī)制機構(gòu)中，包括地方性、部門性兩大特點。各級政府必須考慮當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，并從政治責任、經(jīng)濟責任、法律責任等方面出發(fā)進行詳細規(guī)定。一旦出現(xiàn)需要追究法律責任的情況，可能無法快速找到適合的參考依據(jù)。其次，雙重環(huán)保機制的管理模式下，地方環(huán)境制度需要充分考慮當?shù)卣膬r值觀和態(tài)度，比如從經(jīng)濟利益出發(fā)，必然對環(huán)境規(guī)制具有負面影響。環(huán)境規(guī)制的相關(guān)部門并未具有獨立性，諸多基層監(jiān)察部門存在地位尷尬的情況，如執(zhí)法部門的經(jīng)費便是依托于政府機構(gòu)。再者，實際操作中，諸多環(huán)境執(zhí)法人員可能還會存在兼職情況，經(jīng)常需要進行日常性事務(wù)的處理。當下，各種環(huán)保執(zhí)法部門都要進行環(huán)保督查，還要進行種類繁多的材料考核，導(dǎo)致諸多執(zhí)法人員都疲于應(yīng)付，極易被追責[5]。

第二、環(huán)境規(guī)制建設(shè)環(huán)節(jié)中，經(jīng)常發(fā)生各部門聯(lián)動性差的情況。對于實際工程項目，環(huán)境問題的起因存在綜合性強、交叉性明顯的問題。由于環(huán)境規(guī)制工作的實踐性極強，必然會存在覆蓋面廣、涉及部門多的特點，因此，在基層環(huán)境規(guī)制建設(shè)中，必須充分考慮各機構(gòu)配合的作用。環(huán)保機構(gòu)作為主要責任機構(gòu)，并未擁有足夠的權(quán)力，還需要發(fā)改、林業(yè)等部門配合，在這一體制下，各個部門從己方利益出發(fā)，導(dǎo)致地方環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行中存在部門色彩強烈的問題，導(dǎo)致了嚴重的執(zhí)法混亂問題。

第三、環(huán)境規(guī)制方的有限理性。政府機構(gòu)作為規(guī)制的主要參與方。在綜合知識能力、信息化能力、規(guī)制手段等影響下，導(dǎo)致執(zhí)行效果無法達到預(yù)期目標，經(jīng)常發(fā)生制度失靈的缺陷。環(huán)境問題的應(yīng)對措施必須具有足夠的科學性，如果不考慮科學基礎(chǔ)，就極易導(dǎo)致環(huán)境管理進入理論方面或?qū)嵺`方面的困境。

3.3 環(huán)境規(guī)制目標與經(jīng)濟利益不匹配

在環(huán)境保護工作中，涉及到博弈論的應(yīng)用。對各大企業(yè)而言，是從縮減成本和繳納罰金兩方面出發(fā)進行了均衡化管理。環(huán)境保護工作中，環(huán)保設(shè)備運行成本、安裝成本較高，同時不安裝環(huán)保設(shè)備未必會受到環(huán)境執(zhí)法部門的懲罰。從經(jīng)濟效益的角度出發(fā)，企業(yè)管理層人員可能會存在傳統(tǒng)思維模式，認為“不運行即免之”，將縮減環(huán)保成本當作首要目標。這一理論也可解釋企業(yè)為何寧愿破壞、不愿治理；嚴重限制了國內(nèi)環(huán)境規(guī)制工作的發(fā)展，導(dǎo)致核心工作長期無法落實[6]。

地方保護和環(huán)境保護是當下社會發(fā)展中的主要矛盾，社會經(jīng)濟發(fā)展期間，上述矛盾更加尖銳。地方政府在進行環(huán)境規(guī)制管理中是參與方，部分地方政府并未深入考慮環(huán)境問題，也是在均衡了經(jīng)濟、政治、環(huán)境三者的關(guān)系后，所作出的最終選擇，極有可能是舍棄了環(huán)境利益。這也稱為環(huán)保部門在規(guī)制上的“囚徒困境”。如果將其具體到環(huán)境監(jiān)管工作中后，地方政府便會進入兩難的局面。在相關(guān)機構(gòu)直接進行環(huán)境監(jiān)管處理的情況下，可能會對周邊區(qū)域存在放任的情況，可能在較短時間內(nèi)發(fā)生GDP滯后、稅收降低的問題，極易危害社會就業(yè)、政績等因素。管理層人員從理性出發(fā)，必然會選擇犧牲環(huán)境質(zhì)量。

4 健全基層環(huán)境規(guī)制體系的措施分析

在生態(tài)文明建設(shè)熱情越加高漲的今天，為了高質(zhì)量、高效率完成生態(tài)環(huán)境治理工作，有必要加快構(gòu)建完善的生態(tài)環(huán)境管理體系。因此，將從以下幾個方面對基層環(huán)境規(guī)制體系的提升措施進行探討。

4.1 轉(zhuǎn)變意識，弱化政府方面的主導(dǎo)地位

隨著社會的不斷變遷，傳統(tǒng)工作理念已經(jīng)無法適應(yīng)新時期環(huán)境規(guī)制工作需要。對于傳統(tǒng)命令控制規(guī)劃方法而言，其屬于一種強制性的干預(yù)措施，并未充分調(diào)動社會系統(tǒng)的自主性。從政府規(guī)則、法律體系出發(fā)，立法人員應(yīng)該盡量轉(zhuǎn)變己方工作方式。例如，立法人員逐漸擺脫傳統(tǒng)工作理念，根據(jù)當下社會意識形態(tài)發(fā)展要求，積極改變工作方式與工作方法，使環(huán)境規(guī)制理念符合新時期社會發(fā)展要求，具體為：第一、以經(jīng)濟社會市場發(fā)展要求為核心，增強環(huán)境規(guī)制對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。逐漸改善傳統(tǒng)命令控制的方法，提高環(huán)境政策和經(jīng)濟子系統(tǒng)、政治子系統(tǒng)的統(tǒng)一性。第二、對于參與到環(huán)境規(guī)制的角色，應(yīng)盡量避免政府中心化的模式，要朝向多元化的方向發(fā)展。同其它專業(yè)相比，環(huán)境保護專業(yè)涉及面廣、知識結(jié)構(gòu)復(fù)雜，加之社會經(jīng)濟處于高速發(fā)展態(tài)勢，所以經(jīng)濟工作成為了國家職能機構(gòu)關(guān)注的重點，環(huán)境治理工作未能得到有效關(guān)注。此外，企業(yè)、社會機構(gòu)以及相關(guān)團體往往是環(huán)境規(guī)制規(guī)范的主要主體，所以對于相關(guān)從業(yè)者來說，其必須要積極改變傳統(tǒng)工作觀念，注重尊重政府的主導(dǎo)作用，并使自身工作理念逐步朝向多元化的方向發(fā)展。第三、注重放大政府的輔助作用，調(diào)整政府規(guī)制地位。在傳統(tǒng)工作方式中，一般存在功能消極、成本高、抵觸情緒大的問題。要鼓勵企業(yè)方面建立相應(yīng)的環(huán)境標準、工作流程。結(jié)合公法輔助要求，相關(guān)部門需及時進行企業(yè)自我規(guī)制的審查。當企業(yè)的自我規(guī)制失效時，政府方面方可進行介入和追責處理[7]。

4.2 優(yōu)化環(huán)境規(guī)制體系，建立科學的基層環(huán)境執(zhí)法機制

第一、積極與各個環(huán)境規(guī)制主體部門建立聯(lián)系，提升環(huán)境規(guī)制效率，為高質(zhì)量環(huán)境規(guī)制奠定基礎(chǔ)。在環(huán)境規(guī)制階段，各個職能機構(gòu)要加大聯(lián)系力度，并明確各個工作的執(zhí)行主體，積極優(yōu)化環(huán)境規(guī)制體制，確保在相關(guān)法律、法規(guī)框架內(nèi)完成各項環(huán)境規(guī)制工作。中央層次的人員需要對環(huán)境規(guī)制的方向進行全面管理，但是一般不參與規(guī)制的具體實施處理。規(guī)制執(zhí)行主體要加強各類處置措施的落實情況。例如，具體措施可以包括經(jīng)濟措施或者行政措施，當有違規(guī)環(huán)境執(zhí)法情況出現(xiàn)時，需要予以積極處置，提升環(huán)境規(guī)制質(zhì)量。規(guī)制監(jiān)督行為者，其客體是監(jiān)督方、協(xié)調(diào)方，在對規(guī)制主體的經(jīng)濟行為進行監(jiān)督時，當有問題在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)后，需要及時處理相關(guān)問題，避免問題再次出現(xiàn)。此外，作為一項系統(tǒng)化工程，基層環(huán)境規(guī)制應(yīng)要求多方主體介入，協(xié)調(diào)各個規(guī)制監(jiān)督主體，提升規(guī)制工作效率，保證環(huán)境規(guī)制工作可以立見成效。

第二、根據(jù)社會發(fā)展動態(tài)對規(guī)制目標進行更新、調(diào)整。在環(huán)境規(guī)制過程中，注意檢查企業(yè)是否因污染環(huán)境而獲得經(jīng)濟利益。污染企業(yè)在進行處理中，一般需要考慮利益最大化，極易出現(xiàn)局部分析、目光短淺的問題。不但會造成資源浪費，嚴重時還會導(dǎo)致整個生態(tài)環(huán)境遭受污染。因此，政府方在進行企業(yè)外部規(guī)制過程中，需要對企業(yè)是否存在污染環(huán)境問題進行檢查，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)行為，杜絕出現(xiàn)環(huán)境污染問題。努力采取各項措施，保護生態(tài)資源、自然環(huán)境，力求有效降低企業(yè)外部性損失。以促進環(huán)境發(fā)展與提升企業(yè)經(jīng)濟效益作為環(huán)境保護工作目標，實現(xiàn)兩者和諧共生發(fā)展[8]。

第三、制定合理規(guī)制措施，保證企業(yè)經(jīng)濟行為合法、合規(guī)。隨著全社會越加關(guān)注環(huán)境保護問題，為了提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，規(guī)制部門一般會采取相對簡單的環(huán)境規(guī)制方法，比如關(guān)停、罰款等。這類傳統(tǒng)的強制執(zhí)行政策不但會增加企業(yè)的抵觸情緒，無法滿足新時期發(fā)展要求，同時還與環(huán)境規(guī)制的初衷相違背。因此，規(guī)制主體應(yīng)該盡量采用略緩和的經(jīng)濟方法，如“庇古稅”、生態(tài)環(huán)境補償?shù)?。盡量讓企業(yè)自行出發(fā)進行處理，并非強迫性的讓企業(yè)放棄經(jīng)濟利益。

第四、鼓勵全社會參與環(huán)境保護工作，加強全民生態(tài)環(huán)境保護意識。除了企業(yè)要作為環(huán)境規(guī)制對象外，還需要考慮消費者行為。無論是考慮實體性政策要求，還是考慮參與感，各方的利益訴求均要予以滿足，提升政府的公信力，加大環(huán)境保護政策的宣傳力度，使全體民眾均可自覺的保護生態(tài)環(huán)境。

4.3 加強監(jiān)管，克服環(huán)境規(guī)制俘獲

第一、嚴格控制強制性執(zhí)法數(shù)量。對執(zhí)法人員而言，其要注重將傳統(tǒng)“命令控制型”規(guī)制工作理念逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹钚汀保蛊髽I(yè)可以更加自覺的完成環(huán)境保護工作。激勵型規(guī)制與命令型規(guī)制的主要區(qū)別在于：后者屬于強制性措施，直接進入約束階段；前者則是鼓勵企業(yè)結(jié)合市場發(fā)展、市場動態(tài)進行分析和決策，是建立在市場政策之上的工具。在新時期的環(huán)境規(guī)制工作中，政府的硬性權(quán)力需要進一步減低。其中，如干預(yù)工作必須需要政府完成，則可降低執(zhí)法方的自由裁量權(quán)。例如，政府可加強微觀經(jīng)濟活動的調(diào)整力度，靈活運用各類經(jīng)濟手段。如干預(yù)工作可以不需要政府介入，只要頒布合理的政策，就可鼓勵企業(yè)自己解決環(huán)境污染問題，例如，企業(yè)要建立補償機制，針對其所造成的生態(tài)環(huán)境破壞，給予受害者一定補償[9]。與此同時，相關(guān)職能機構(gòu)要監(jiān)督并落實有關(guān)行政或經(jīng)濟手段，提升生態(tài)環(huán)境規(guī)制系統(tǒng)的系統(tǒng)化水平。借助市場、政府的雙層理論，激勵企業(yè)方面進行資源環(huán)境的全面保護，陸續(xù)實現(xiàn)文明、生態(tài)的綜合化發(fā)展，促進二者統(tǒng)一前進。

第二、提高環(huán)境規(guī)制執(zhí)法的監(jiān)督力度。環(huán)境性質(zhì)機關(guān)，在進行環(huán)境執(zhí)法權(quán)的落實過程中，需要充分考慮法律體系、規(guī)章制度的要求，這對企業(yè)守法程度、改善環(huán)境質(zhì)量等具有重大影響。為了實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目標，需要充分考慮環(huán)境規(guī)制的要求。環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，必須得到有效解決，并要在道德層面積極協(xié)調(diào)與處理好各個方面的利益關(guān)系，使外在“約束” 行為更有效力，這是相對更好的處理方法。

5 結(jié)語

生態(tài)環(huán)境管理體制改革發(fā)展，對基層環(huán)境規(guī)制提出了相對嚴格的要求。實踐發(fā)展期間，規(guī)制意識、部門聯(lián)動性和經(jīng)濟利益分配方面仍存在一系列問題。為了合理解決上述問題，政府方面必須積極轉(zhuǎn)變意識，強化政府方的主導(dǎo)性地位。運用加強多方聯(lián)動的方法來提高規(guī)制效果，構(gòu)建系統(tǒng)化的規(guī)制評價機制，促進各方利益的均衡化發(fā)展。