焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展實踐研究

宋 靜，車小粉

（黃河交通學院，河南 焦作 454950）

1 新發(fā)展理念下焦作市城鄉(xiāng)融合意義

1.1 有利于進一步推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，城鄉(xiāng)融合被作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化政策的進一步延續(xù)。城鄉(xiāng)融合在新發(fā)展階段也被賦予新的內涵，不再是只關注城鄉(xiāng)差別的縮小，而是更加注重城鄉(xiāng)經濟、社會、人文、生態(tài)等全方位的發(fā)展，數量不是關注的重點，更關注在全方位發(fā)展過程中的發(fā)展質量問題。對于焦作市來說，是推動高質量發(fā)展的關鍵時期，對焦作市經濟社會發(fā)展具有重要意義。

1.2 有利于城鄉(xiāng)間要素流通通道被打通

城鄉(xiāng)融合是社會發(fā)展的必然趨勢，也是城鄉(xiāng)關系的高級形態(tài)體現。城鄉(xiāng)之間各種要素的平等交流是實現城鄉(xiāng)融合的前提。城鄉(xiāng)要素雙向流動體制受限是推進城鄉(xiāng)融合面臨的難題。城鄉(xiāng)居民間收入差距大，各類資源、設施配置失衡等一系列突出問題和矛盾都是由城鄉(xiāng)要素體制引起的。大力推進城鄉(xiāng)融合均衡發(fā)展，建立和完善城鄉(xiāng)要素雙向流動的體制機制，使城鄉(xiāng)間要素流通渠道被打通，成為推動鄉(xiāng)村發(fā)展的不竭動力。

1.3 有利于引領帶動城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是黨的十九大確定的七大戰(zhàn)略之一，也是建設社會主義現代化國家的重要任務之一。黨的十九大之后，我國在構建新型工農城鄉(xiāng)關系的表述上發(fā)生了較大變化，強調“工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”。實現由“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”到“工農互促、城鄉(xiāng)互補”的轉變，這一轉變也充分體現了在新發(fā)展理念下，新型城鄉(xiāng)關系重塑對推進我國城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展有著重大現實意義。

2 新發(fā)展理念下焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展導向

2.1 破解城鄉(xiāng)間二元關系是融合之本

在我國長期形成的城鄉(xiāng)二元結構背景下，城鄉(xiāng)融合是兩者關系由對立向共同發(fā)展的轉變，是由我國經濟結構不斷調整決定的，也是重組我國城鄉(xiāng)空間結構、重塑城鄉(xiāng)關系的過程。這一過程借助于產業(yè)結構的優(yōu)化調整，帶動城鄉(xiāng)間地域、空間實現更優(yōu)化的融合，這個融合的過程是持續(xù)不斷的、全面的融合，不僅僅是單一要素或者部分要素的融合，這里的全面融合包括：經濟、環(huán)境、空間、設施和服務等。重塑城鄉(xiāng)關系要實現：城鄉(xiāng)要素融合、城鄉(xiāng)布局規(guī)劃融合和生態(tài)環(huán)境共建融合等，在這個過程中重點要促進要素流動，進而實現等值化的城鄉(xiāng)關系，其核心還是實現人口、土地資源、信息技術和生態(tài)等方面的有序流動。

2.2 推動鄉(xiāng)村振興是融合之重

由城鄉(xiāng)二元結構的發(fā)展思路，再到以城市帶動農村的發(fā)展口號，在歷史發(fā)展過程中由于種種因素，相較于城市發(fā)展，鄉(xiāng)村發(fā)展一直處于弱勢，鄉(xiāng)村問題解決了也就實現了城鄉(xiāng)融合的一大半，城鄉(xiāng)融合作為鄉(xiāng)村振興的新階段，從另一個層面解讀要想推進城鄉(xiāng)融合就必須推動鄉(xiāng)村振興。對于鄉(xiāng)村振興來說重點是推動“人-產-地-錢”的耦合發(fā)展，而城鄉(xiāng)融合的內涵是：以制度供給創(chuàng)新和空間結構優(yōu)化為前提，實現經濟、社會和生態(tài)環(huán)境的全面融合，那么從這兩個定義來看它們之間的關系是兼容并蓄、互相支撐的。二者的對象是一致的，同時二者的終極目標也一致，城鄉(xiāng)融合的重點是加快建設城鄉(xiāng)基礎網、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、村鎮(zhèn)空間場，從而推動鄉(xiāng)村振興。

2.3 進行制度創(chuàng)新是融合的關鍵

要想實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展就必須破除歷史遺留問題，特別是制度問題，這就需要從根本上轉變理念，調整“農業(yè)支持工業(yè)、農村支持城市”的路線方針，也要使得歷史遺留下形成的二元分割的城鄉(xiāng)關系深刻改變，使城市和農村在資源供給上保持相對均衡，實現城市帶動農村，讓城市優(yōu)質資源往農村回歸走城市反哺農村的路線，支持農村經濟人文發(fā)展，建立和實施城鄉(xiāng)高質量融合發(fā)展機制。

3 焦作市城鄉(xiāng)融合現狀及問題研究

3.1 農民收入不斷提高，但城鄉(xiāng)收入差距依然明顯

焦作市的鄉(xiāng)村振興工作已進入新發(fā)展階段，脫貧攻堅工作也取得了決定性勝利，隨著一系列惠農、惠民政策的實施和城鄉(xiāng)產業(yè)結構調整，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷被縮小，農民的生活水平不斷提高。但是從長遠來看，“農業(yè)邊緣化、農村空心化、農民老齡化”依然長期存在，且較為突出。同時“農村空心化”會引起農業(yè)發(fā)展過程中人力資本不夠的問題，“農民老齡化”則會加劇先進農業(yè)技術推廣及應用的難度，又會導致農業(yè)生產效率和效益降低、農民收入降低。與此同時，從城鄉(xiāng)間居民收入構成分析，不難發(fā)現相較城市而言，農村居民的收入渠道更加單一，工資性收入和經營性收入占收入的主要部分，財產性收入有限。

3.2 農村公共投入持續(xù)增加，但城鄉(xiāng)不均衡狀況依然長期存在

教育資源不均衡、醫(yī)療衛(wèi)生資源不均衡、社會保障資源不均衡，三大不均衡是城鄉(xiāng)公共服務不均衡的主要體現。首先，就教育資源的供給來看，城市經費投入力度、教學條件好壞、師資力量高低比鄉(xiāng)村更具有主動權和話語權，城市教育環(huán)境遠高于鄉(xiāng)村。盡管連年出臺各類惠農教育政策，但是依然不能完全改變環(huán)境差、教育設施落實不到位、師資質量參差不齊的現狀。其次，從醫(yī)療衛(wèi)生資源分配來看。城市集中大量優(yōu)質醫(yī)療資源，有相對完善的醫(yī)療體系、大量專業(yè)的醫(yī)療技術人才和優(yōu)質的硬件環(huán)境。反觀鄉(xiāng)村則存在醫(yī)療經費投入不足、各類軟硬件設施不夠或者落后、醫(yī)務人員能力素質相對較弱等一系列問題。最后，從社會保障方面來看，目前焦作市已實現居民基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險城鄉(xiāng)制度并軌機制，但是城市醫(yī)療保險水平依然遠優(yōu)于鄉(xiāng)村，兩者間仍然存在差距，農村養(yǎng)老服務體系建設依然滯后于城市，并且缺乏相對完善的參保機制和優(yōu)質的服務體系，農村依然存在社保覆蓋面偏窄，社會保障水平低等一系列問題。

3.3 公共投入與產出不成正比

雖然近幾年焦作市鄉(xiāng)村公共投入力度不斷增加，但是從目前來看公共服務配套水平不均衡現象依然將長期存在并對城鄉(xiāng)融合產生影響，基礎建設投資薄弱是目前的主要困境，同時受制度及布局影響投入產出效率并不高，缺乏有效制度監(jiān)督，與布局規(guī)劃下的實際投入惠民力度不能達到正比。在長期存在的城鄉(xiāng)二元結構及制度背景影響下，二者公共投入及產出差異是明顯的，相比農村，城市有更加完善的公共配套設施，布局規(guī)劃更加成熟，不像鄉(xiāng)村受布局分散化的影響，整體投入需求大，維護及管理困難系數高，所以相較于鄉(xiāng)村來講，城市所享受到的公共服務相關配套紅利更加明顯。

4 焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑探索

目前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的雙重背景下，要想高質量實現焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城鄉(xiāng)共享理念必然是指引方向，把經濟發(fā)展以及社會事業(yè)的發(fā)展作為重點，對鄉(xiāng)村發(fā)展過程中面臨的難題進行有效破解。推進城鄉(xiāng)間要素的自由流動，加快城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展，推動農業(yè)現代化發(fā)展，突破城鄉(xiāng)二元體制的制度束縛，對城鄉(xiāng)融合的政策體系和體制機制不斷進行創(chuàng)新及完善。

4.1 合理規(guī)劃鄉(xiāng)村布局

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局體系。將市、縣中心區(qū)域的輻射、帶動功能發(fā)揮好，使市、縣周邊的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)可以承擔市、縣部分功能，通過合理空間布局發(fā)揮它們之間的錯位互補功能，實現其功能效益的最大化利用。第二，進一步合理規(guī)劃鄉(xiāng)村布局。依據各個村落的發(fā)展現狀和自身特點，結合地方自然、文化開發(fā)和實現經濟效益，在這個過程中要強調依據自身特色布局，避免千篇一律、互相照搬的現象。規(guī)劃應遵循各個鄉(xiāng)村的發(fā)展和自身特點，充分挖掘地方文化資源，避免“千村一面”的現象出現。第三，規(guī)劃不能只停留在目前，要有前瞻性。這種前瞻性可具體表現在政策制定和實施過程中的“戰(zhàn)略留白”，在基本農田、生態(tài)農業(yè)和環(huán)境保護等核心要素方面，要留有可發(fā)展紅線、留有余地，實行分步驟、成長式發(fā)展步驟，響應可持續(xù)發(fā)展步伐。

4.2 實現城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展

第一，因地制宜地進行城鄉(xiāng)產業(yè)分工協(xié)作，實現資源效率最大化，提高經濟效益產出。強化城鄉(xiāng)一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展，在多元化產業(yè)鏈條下，發(fā)揮核心產業(yè)、優(yōu)質企業(yè)的帶領功能，延伸鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展鏈。結合鄉(xiāng)村特點大力發(fā)展生態(tài)游、文化游和休閑康養(yǎng)等產業(yè)群，使農村自然優(yōu)勢和人文優(yōu)勢充分發(fā)揮。第二，形成城鄉(xiāng)產業(yè)鏈，完善城鄉(xiāng)產業(yè)融合利益聯動機制。形成城鄉(xiāng)互相扶持的產業(yè)鏈結構，可以建立農企合作機制，形成產銷一體化的分工鏈接。多元化農民收益渠道、建立農民增收保障機制，例如建立：“保底+回購”“按股分紅+務工收入”等收益機制，增加農民創(chuàng)收途徑。在以上基礎上加強管理機制，真正從制度上給予雙方保障，明確權利、責任、義務。第三，大力發(fā)展優(yōu)質化、特色化產業(yè)，助力農民增收致富。要以農村特色產業(yè)為抓手，整合產業(yè)鏈，形成綠色化、多功能化、高附加值、競爭力強的農業(yè)大格局。結合條件，可將“一村一品”發(fā)展模式有效推廣，對具有區(qū)域優(yōu)勢的特色產業(yè)重點扶持，因地制宜創(chuàng)新鄉(xiāng)村經濟發(fā)展路徑，重點以鄉(xiāng)村旅游、觀光農業(yè)、農副產品加工和綠色養(yǎng)老等特色產業(yè)帶動鄉(xiāng)村經濟發(fā)展。

4.3 拓展農村文化與生態(tài)功能

第一，深入拓展鄉(xiāng)村文化功能。在保護、整合鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化要素的基礎上，創(chuàng)新、豐富、利用傳統(tǒng)文化功能，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。結合當下社會現實需求，實現文化保護與傳承的效益延伸，發(fā)揮鄉(xiāng)村歷史文化資源優(yōu)勢，深入挖掘農業(yè)文化效益，結合農業(yè)文化拓展農業(yè)產業(yè)鏈條，提升農村的經濟效益，拓展群眾文化活動渠道，實現文化事業(yè)與文化產業(yè)的共同發(fā)展。第二，對農業(yè)生態(tài)功能進行拓展。積極響應習近平主席“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念，將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的利用和保護作為一切的重點。發(fā)揮鄉(xiāng)村豐富的自然生態(tài)資源優(yōu)勢，在不破壞、不過度的前提下，對其進行深入挖掘使其實現自身經濟功能，實現環(huán)境保護與經濟發(fā)展的共贏。

4.4 促進城鄉(xiāng)公共資源合理配置

第一，加大對鄉(xiāng)村教育的投入力度。要加快對農村教育事業(yè)的發(fā)展。真正使城鄉(xiāng)教育資源配置統(tǒng)一化，走義務教育一體化發(fā)展模式，使優(yōu)質化教育資源能夠被城鄉(xiāng)共享，在鄉(xiāng)村實現網絡多媒體資源的全覆蓋，借助網絡多媒體資源手段實現資源共享實時、時效化，逐步縮小城鄉(xiāng)間教育資源的不均衡溝壑，推進教育公平化。同時，要不斷推進城鄉(xiāng)教育信息一體化平臺的構建，讓信息化手段成為縮小兩者間教育差距的推手，通過對優(yōu)質教育資源的不斷開發(fā)、利用，實現城鄉(xiāng)教育的現代化和信息化。也要不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村教師資源配置，使城鄉(xiāng)教師資源實現一體化，使城鄉(xiāng)教師雙向流動機制真正發(fā)揮作用，平衡城鄉(xiāng)教育師資，實現城鄉(xiāng)師資平衡，通過完善鄉(xiāng)村教師管理及福利制度，在編制、福利待遇、保障方面能夠享受到更多的政策傾斜，讓鄉(xiāng)村能夠留得下、留得住優(yōu)秀的教師。

第二，加快鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設。首先，推進鄉(xiāng)村標準化醫(yī)療體系建設。加快基層醫(yī)療機構標準化建設，拓寬對服務體系的建設投入力度，使基層醫(yī)療機構的硬件水平得到提高，減弱農村基礎設施薄弱的短板，提高改善鄉(xiāng)村居民就醫(yī)條件。其次，提高鄉(xiāng)村醫(yī)護人員職業(yè)素質。建立鄉(xiāng)村醫(yī)療隊伍人才發(fā)展規(guī)劃及雙向流動機制，通過交流培訓及輪崗機制，實現技術上的共享，要從制度上給予規(guī)范和保障，在福利待遇、職稱評定、發(fā)展晉升上也給予制度傾斜。

第三，健全完善農村社會保障制度。首先，形成農村最低生活保障動態(tài)調整機制，在農村普遍建立最低生活保障動態(tài)調整制度，農村最低生活保障制度的標準可以根據情況及時調整。其次，完善農村醫(yī)療保險制度。社會保障制度的基礎和重點是基本醫(yī)療保險制度，所以要重點完善這一制度，提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平，真正落實養(yǎng)老金的保障作用。再次，普惠型老年福利制度得以完善。發(fā)揮政府主導地位，建立資金籌措責任分擔機制，使普惠制老年福利制度盡快在城鄉(xiāng)得到覆蓋，不斷提升農村居民老年津貼的待遇水平，不斷縮小城鄉(xiāng)差距。

5 結束語

在焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路上，近幾年取得顯著成績和初步效果，通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、協(xié)同公共服務體系、完善鄉(xiāng)村基礎設施建設和產業(yè)互融發(fā)展等有效手段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局已經初步建立，差距在不斷縮小，但機制不健全、地區(qū)差異明顯和資源失衡等問題仍將長期存在，實現焦作市城鄉(xiāng)融合發(fā)展任重而道遠。