新時期農(nóng)村小型農(nóng)田水利的建設(shè)及管理研究

劉芳梅

（云南省紅河州元陽縣南沙鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，云南 元陽 662400）

正所謂“民以食為天”，農(nóng)業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，在整個國民經(jīng)濟體系中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用，沒有農(nóng)業(yè)一切都無法存在，特別是對于中國這個擁有14億人口的世界大國來說，更為重要[1]。黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”問題，將妥善解決好“三農(nóng)”問題視為社會發(fā)展的重點。農(nóng)業(yè)是“三農(nóng)”問題的核心，農(nóng)業(yè)問題的核心解決路徑在于水利，毫不夸張地說，水利已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)的命脈，而農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)成為了農(nóng)田水利的重要組成部分[2]，對于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展起到了積極的推動作用。我國自古以來就高度重視農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)，在秦漢時期就已先后出現(xiàn)了一系列的著名水利設(shè)施，包括鄭國渠、都江堰等，既可抗旱澇，又可灌溉農(nóng)田，還可抵御自然災(zāi)害，有效地減少了農(nóng)業(yè)種植收入的風(fēng)險。小型農(nóng)田水利設(shè)施在我國農(nóng)田水利設(shè)施中占有很大的比例，無數(shù)的灌排泵站、機井、引水渠道和溝渠已經(jīng)成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有力推手，在農(nóng)田水利工程方面發(fā)揮出“最后一公里”的作用，為維系農(nóng)村社會穩(wěn)定、保護糧食安全有極為重要的價值[3]。由此可見，對新時期農(nóng)村小型農(nóng)田水利的建設(shè)及管理進行深入探討是極為重要的。

1 農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的基本概念及特征

1.1 農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的基本概念

小型農(nóng)田水利設(shè)施通常是指應(yīng)用于田間地頭的小型水利設(shè)施或工程，包括灌水溝、引水閘和水庫等，具體來看，主要是指除旱澇面積小于3萬畝、灌溉面積小于1萬畝、水庫容量小于1萬m3，每日供水量不超過2 000 m3的農(nóng)田供水工程，可分為6大類：第1類是輸水配水設(shè)施，包括渡槽、輸水管道和水渠等；第2類是農(nóng)田灌水設(shè)施及農(nóng)田供水設(shè)施，包括噴灌、滴灌和水泵等；第3類是蓄水設(shè)施，包括水池、水塘壩和小型水庫等；第4類是防洪排澇設(shè)施，包括排水溝渠和小型河堤等；第5類是引水設(shè)施，包括小型閘壩和小型引水閘等；第6類是農(nóng)村小型供水設(shè)施，包括農(nóng)村水窖和田間溝渠等。

1.2 農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的主要特征

農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的重要功能在于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供較佳的供水灌溉服務(wù)，且富有取水便利、類型多元和規(guī)模小等一系列突出特點[4]。由于我國農(nóng)村地區(qū)幅員廣闊，各地的地域差異較大，尤其是在水資源分布方面具有很大的差異性，這樣一來，就導(dǎo)致不同地區(qū)的小型農(nóng)田水利設(shè)施或多或少有所不同。與此同時，若要讓農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施在提水、引水和蓄水等方面達到預(yù)期功能效果，必須要以穩(wěn)定的水源供給作為基礎(chǔ)，但令人遺憾的是，在空間、時間和氣候等因素的影響之下，很多區(qū)域的水源供給存在著一定的浮動性，再加上水源地的制約，會讓農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的水源供給有較為明顯的不確定性。此外，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的使用者與建設(shè)者（或所有者）存在著一定的信息不對稱現(xiàn)象，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的使用者是廣大農(nóng)民朋友，他們在多年的使用過程中已經(jīng)積累了大量的使用信息，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)者（或所有者）相對來說，只能掌握較少的使用信息，也正是由于這種信息不對稱而導(dǎo)致農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施在管理方面有所欠缺[5]。

通常而言，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施既具有排它性特征，又具有正外部性特征，可將其視為一種準公共物品，介于私人產(chǎn)品與公共物品之間?；谂潘蕴卣鱽砜矗蓪⑥r(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施分為2類。第一，具有非競爭性、非排它性特征的純公共物品，例如農(nóng)田灌溉工程和大型水庫等；第二，富有非排它性特征，但不具備競爭性的準公共物品，例如小型農(nóng)田水利設(shè)施。正是由于其存在著較為明顯的準公共物品特征，無論是在建設(shè)方面，還是在管理方面，均可沿用公私合作模式，進而改變傳統(tǒng)意義上只能由政府投資建設(shè)管理的方式。既然農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施是一種準公共物品，那么肯定會被賦予正外部性特征，即生產(chǎn)成本大于收益成本。若農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施僅僅只是由私人來投資建設(shè)與管理，那么其所獲得的經(jīng)濟收益一定會小于所付出的建設(shè)與管理成本，而私人通常都是極為理性的經(jīng)濟人，他們不愿意去干賠本的事情，故而就會放棄或者降低此類投資支出，由此可見，很有必要注意降低小型農(nóng)田水利設(shè)施的“正外部性”，進而推動農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的可持續(xù)性發(fā)展。

2 實例分析——以A市為例

A市近年來緊緊圍繞“節(jié)水改造”與“灌區(qū)續(xù)建配套”來大規(guī)模開展農(nóng)田水利工程建設(shè)，自2009年起，在農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程方面共計投入了34.5億元人民幣，先后開展了9個灌區(qū)節(jié)水改造項目，27個縣級以上小型農(nóng)田水利重點項目。截止到2021年12月31日，已建成22萬余處小農(nóng)水設(shè)施，包括1 473個小型泵站、4 710個塘壩、663個小型水庫、18.7萬眼機井。A市境內(nèi)的節(jié)水灌溉面積已經(jīng)達到了32萬hm2，灌溉面積超過了51萬 hm2。農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)，很好地推動了A市社會經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

2.1 A市在農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程的主要做法

2.1.1 規(guī)范工程建設(shè)程序

一方面，A市強化農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程項目的管理。由A市公共資源交易中心來對農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程項目開展招投標。按照相關(guān)規(guī)定來推動項目合同管理制、項目法人制、項目建設(shè)監(jiān)理制和項目招標投標制，從多個方面來狠抓工程項目建設(shè)，尤其是在安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督和招投標等環(huán)節(jié)更是特別重視。另一方面，A市優(yōu)中選優(yōu)，選出一批業(yè)內(nèi)信譽度較高的第三方中介機構(gòu)來協(xié)助政府開展小型農(nóng)田水利工程項目的驗收與評審等，效果較為明顯。

2.1.2 創(chuàng)新投資融資體制

第一，A市多方籌集專項資金來加大地方財政投入，2020年在小型農(nóng)田水利工程項目方面的預(yù)算資金就達到了2.53億元人民幣。第二，A市主動向上級部門申請小型農(nóng)田水利項目工程資金，切實推動“資金”與“政策”的合力。第三，A市開拓創(chuàng)新，進一步優(yōu)化小型農(nóng)田水利工程項目的投融資渠道，主動引導(dǎo)民間資本加入其中，僅2020年，就有0.66億元民間資本投入到“小農(nóng)水”項目之中。

2.1.3 創(chuàng)新工程建管機制

A市采用培育市場主體、創(chuàng)新管護模式等一系列改革措施來積極推動小型農(nóng)田水利工程項目的運行管護方式創(chuàng)新，有效解決了建管用分離、管護體制不順等問題。例如：A市某灌區(qū)的工程＋水費由社會組織——灌溉協(xié)會來代管，涉及16個村莊、553.33 hm2灌區(qū)面積，目前已經(jīng)代收水費75萬元，計提維修基金7.5萬元。

2.1.4 完善農(nóng)業(yè)節(jié)水體系

A市早在2015年就開始編制農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉規(guī)劃，提出要在2020年全市范圍內(nèi)大體完成農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水化的目標，現(xiàn)已達到預(yù)定目標。與此同時，A市人民政府結(jié)合本地實際情況，頒布出臺了《A市農(nóng)田水利管理辦法》《A市節(jié)約用水集中行動工作方案》等制度，還分解了相應(yīng)任務(wù)，具體落實到各個下屬單位。

2.2 A市農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程存在的主要問題

2.2.1 建設(shè)管理資金的來源渠道較為單一

A市農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程項目的建管資金采用“國家（?。┴斦Y金+市（縣）財政資金”，其中，主體資金是國家（?。┴斦Y金。雖然各級財政資金的投入在近年來得到了一定程度的提高，但增加幅度有限，農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程項目在建后的預(yù)期效益不高，再加上農(nóng)戶經(jīng)濟實力弱，導(dǎo)致民間資本的引入較為艱難，雖然已經(jīng)引入了一些民間資本，但資金數(shù)量還難以達到需求。建設(shè)管理資金的投入單一，也會導(dǎo)致新建小型農(nóng)田水利工程項目的質(zhì)量、標準和規(guī)模不能達到預(yù)期效果，而已建的小型農(nóng)田水利工程項目在維護資金不足的制約之下，易出現(xiàn)老化失修的現(xiàn)象。

2.2.2 產(chǎn)權(quán)不清晰

任何的公共設(shè)施若要達到較佳的建管效果，都需要對產(chǎn)權(quán)歸屬進行明確，農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施也不例外，之所以有很多農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施出現(xiàn)建設(shè)不良、維護不佳的情況，究其本質(zhì)，還是在于產(chǎn)權(quán)模糊不清。

2.2.3 農(nóng)業(yè)水價不健全

A市在機井灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水計量方面還有所欠缺，特別是計量設(shè)施相對落后，難以達到精準計量的效果。農(nóng)業(yè)灌溉水費計收難度大、價格低，且征繳收取率還很低，難以從中計提出足夠的小型農(nóng)田水利工程項目管護資金。與此同時，A市農(nóng)業(yè)灌溉水源被生活用水、工業(yè)用水和城市用水等大量擠占，且還未構(gòu)建起與之匹配的補償機制，如此種種，均導(dǎo)致A市水資源的利用率較低。

2.3 推動新時期A市農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程建設(shè)及建立管理的具體路徑

2.3.1 健全農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程建管資金新機制

建管資金新機制的健全離不開市場與政府的共同推動，務(wù)必要進一步強化行業(yè)監(jiān)管力度。第一，強化各級財政資金的投入力度，尤其是國家（?。┴斦Y金的投入需加大，讓財政資金成為農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程建管的主導(dǎo)資金來源。第二，大規(guī)模推動“建管一體化”模式，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來開展“先建后補”“以獎代補”等多種方式來鼓勵更多的民間資本進入到農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程之中，本著“誰投資、誰受益”的原則，形成“政府引導(dǎo)、社會各界共同參與”的多元化投融資模式。第三，農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程的管理方式要做到“一地一政”“一村一策”，切實做到因地制宜，通過第三方監(jiān)管、資質(zhì)準入設(shè)置等方式來挑選出適宜的管護主體。

2.3.2 建管并重，明晰產(chǎn)權(quán)

第一，對小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)進行明晰，盡量達到設(shè)施歸屬明確的效果，并且進一步凸顯出農(nóng)民用水協(xié)會的功能作用，讓農(nóng)民用水協(xié)會成為小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)管理主體，尤其是要讓他們在水費計收、工程管護和計劃用水等處發(fā)揮出積極作用，達到較佳的效果。第二，對職權(quán)分工進行明確，讓小型農(nóng)田水利設(shè)施的使用者與投資者均可展現(xiàn)出各自的作用。第三，可靈活運用股份合作制、租賃制和承包制等多種方式，進而使小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理權(quán)日漸科學(xué)化、經(jīng)營權(quán)日漸高效化和所有權(quán)日漸明確化，最終讓農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)揮出應(yīng)有的效果。

2.3.3 推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革

第一，農(nóng)業(yè)灌溉用水指導(dǎo)價要科學(xué)制定，既要考慮到廣大農(nóng)民朋友的實際承受能力，又要結(jié)合當(dāng)?shù)毓喔瘸杀荆诰C合權(quán)衡之后，由政府物價部門公布，并接受社會監(jiān)督。與此同時，針對不同的農(nóng)業(yè)灌溉用水量，要采取階梯式的定價機制，農(nóng)業(yè)灌溉用水量越小則水價越低，反之則越高，以此來引導(dǎo)廣大農(nóng)戶能夠自覺養(yǎng)成節(jié)約用水的習(xí)慣。第二，政府有關(guān)部門要進一步強化農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施的建設(shè)力度，基于灌溉用水定額來向各個用水主體逐級分解農(nóng)業(yè)水權(quán)，用水主體只有取得了農(nóng)業(yè)取水許可證之后，方可使用灌溉用水。

2.3.4 完善農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系

要在政策層面來推動與農(nóng)業(yè)節(jié)水相關(guān)政策措施的完善，尤其是要進一步明確維修養(yǎng)護基金、用水補貼、工程產(chǎn)權(quán)和用水計量等規(guī)章制度，努力加大高效節(jié)水灌溉技術(shù)和水肥一體化技術(shù)的普及力度，集中人力、物力和財力來構(gòu)建農(nóng)業(yè)高效節(jié)水示范區(qū)。與此同時，還要注意維護現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程，以此來增強其水資源利用率，防止出現(xiàn)不必要的水資源浪費。例如，定期對水渠淤泥進行清理，定期對輸水管道與水渠進行修繕等。

3 結(jié)束語

總之，水資源已經(jīng)成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，而農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程作為輸送水資源的“血管”，扮演著極為重要的角色，尤其是在黨中央、國務(wù)院高度重視“三農(nóng)”問題的大背景下，更是為農(nóng)村小型農(nóng)田水利的建設(shè)及管理注入新動力，務(wù)必開拓創(chuàng)新、勇于進取，為帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定打下堅實基礎(chǔ)。