農(nóng)地承包權(quán)退出及其保障功能的替代機(jī)制問題研究進(jìn)展

李淑芳，劉向南，王澤洋，陳宋恒毅

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，南京 210095）

長期以來，在人多地少的農(nóng)業(yè)資源稟賦條件下，規(guī)模狹小、生產(chǎn)分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制始終是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主流，這種過密化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式不但效率相對低下，而且也無法從根本上解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入的問題[1-2]。近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)民向非農(nóng)轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大，為農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模增加創(chuàng)造了積極的外部條件[3]。但總體來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率與基礎(chǔ)競爭力低下的狀況并未改變，甚至農(nóng)業(yè)成本呈現(xiàn)快速上升趨勢[4]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，必然導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入增加困難。

顯然，通過促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，降低單位產(chǎn)出的人工成本，但在流轉(zhuǎn)租金偏高的情況下土地成本則難以降低，探索進(jìn)城落戶農(nóng)民承包權(quán)自愿有償退出機(jī)制就成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)一步深化改革的重要方向。2019年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中明確提出“建立健全土地承包權(quán)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機(jī)制”，積極推動土地向職業(yè)農(nóng)民集中。我國的不少地區(qū)也嘗試開展土地承包權(quán)有償退出試點工作，但是農(nóng)戶退出承包權(quán)的意愿并不強(qiáng)[5-6]。農(nóng)地承包權(quán)的保障功能是制約農(nóng)戶退出的關(guān)鍵因素，許多農(nóng)戶認(rèn)為一旦在城鎮(zhèn)失業(yè)或年邁依舊可以通過在承包地上耕種以維持生計[7-8]。

事實上，人多地少背景下分散的小農(nóng)承包格局、承包權(quán)對農(nóng)戶的保障功能與規(guī)?；?jīng)營存在的現(xiàn)實矛盾日趨明顯。提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的現(xiàn)實要求承包權(quán)進(jìn)一步集中，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化也為此提高了農(nóng)戶承包權(quán)退出的可能性。本文試圖圍繞構(gòu)建農(nóng)地保障功能替代機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)有序退出的內(nèi)在需要，從當(dāng)前農(nóng)地經(jīng)營的突出問題、農(nóng)地承包權(quán)的保障功能內(nèi)涵、農(nóng)地承包權(quán)退出現(xiàn)狀和影響因素及相關(guān)政策建議等方面，系統(tǒng)梳理既有的研究文獻(xiàn)，為農(nóng)地制度的改革深化提供積極的理論和實踐參考。

1 當(dāng)前我國農(nóng)地經(jīng)營中存在的突出問題

1.1 土地資源利用效率低

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的快速推進(jìn)，許多農(nóng)村勞動力逐漸向城鎮(zhèn)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)“兼業(yè)化”現(xiàn)象明顯[3，6]。但大多農(nóng)戶并未同步退出農(nóng)地承包權(quán)，造成農(nóng)地資源利用低效的問題，相對高昂的流轉(zhuǎn)價格也制約了規(guī)模農(nóng)業(yè)的成本優(yōu)勢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下、競爭力不足[4，9]。

1.2 農(nóng)戶分散經(jīng)營制約農(nóng)業(yè)集約化和規(guī)模化發(fā)展

在現(xiàn)代社會，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提升不僅需要農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和農(nóng)業(yè)機(jī)械的廣泛應(yīng)用，農(nóng)業(yè)人口的逐步減少也是一項因素。只有部分農(nóng)民退出農(nóng)地承包權(quán)才能為在地農(nóng)民留下更多的耕地，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)的集約化和規(guī)模化經(jīng)營[7]。

目前中國大部分農(nóng)村依然以分散的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和個體私營經(jīng)濟(jì)為主，這種經(jīng)濟(jì)模式的外部交易成本和難度非常大。因此，需要通過種植大戶、農(nóng)業(yè)合作社等多種形式將農(nóng)村的資源集中起來[10]。相比于需要與多個小規(guī)模的農(nóng)戶建立不穩(wěn)定的契約關(guān)系，農(nóng)業(yè)企業(yè)等市場主體直接與農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營者建立長期而穩(wěn)定的契約關(guān)系，可以避免與眾多農(nóng)戶單獨談判，不僅有效降低流轉(zhuǎn)中的交易費用，更有利于大幅提升產(chǎn)權(quán)交易的效率，進(jìn)而提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)率，進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展[11]。

1.3 撂荒農(nóng)地的規(guī)模存在不利于離農(nóng)農(nóng)戶融入城市發(fā)展

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村剩余勞動力不斷地向城市工業(yè)和服務(wù)行業(yè)流動，但其中大部分人口沒有同步實現(xiàn)從農(nóng)村居民到城市居民的身份轉(zhuǎn)變。部分搬遷戶不愿意放棄自己原有的承包地，另有部分貧困戶要求保留承包地和老宅基地的意愿強(qiáng)烈。這些因素導(dǎo)致了當(dāng)前“農(nóng)民工”長期“離農(nóng)”卻不“離土”的現(xiàn)象頻發(fā)[12-13]。

與此同時，由于宅基地復(fù)墾和距離上的障礙，進(jìn)入安置點的貧困戶無法回到農(nóng)村重新經(jīng)營自己的承包地，使得大量的農(nóng)地將面臨撂荒，種植承包地的潛在收益也成為了貧困戶的無形價值損失。生計資本發(fā)生變動的同時又缺少相應(yīng)的社會保障機(jī)制，導(dǎo)致許多貧困戶在搬遷后仍處于貧困線邊緣，存在“再次返貧”的可能[14]。

2 農(nóng)地承包權(quán)的保障功能及其內(nèi)涵研究

土地是農(nóng)民的“命根子”，不僅具有經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)功能，同時承擔(dān)著失業(yè)保險和社會保障功能，是保障農(nóng)民基本生存權(quán)利的最后一道防線[15]。退出承包地的農(nóng)戶會失去以土地為依托的社會保障，在經(jīng)濟(jì)形勢不容樂觀的情況下，無地農(nóng)民的社會保障將成為重點關(guān)注的社會問題[16]。

陳劍波[17]認(rèn)為土地具有3重職能，分別為生產(chǎn)要素、財產(chǎn)和社會保障職能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，土地不同職能的重要程度不同。當(dāng)土地不再是農(nóng)戶生存依賴的唯一條件時，土地的保障功能便尤為重要;當(dāng)農(nóng)戶完成從農(nóng)村到城市的身份轉(zhuǎn)變或是已經(jīng)具有較為完善的社會保障時，土地財富功能的實現(xiàn)便會成為備受關(guān)注的問題。當(dāng)前中國絕大多數(shù)的農(nóng)戶仍然認(rèn)為土地能夠提供收入或社會保障。

Yao[18]主要從3個方面闡述了農(nóng)地的社會保障功能：土地收入可以提供養(yǎng)老保障、失業(yè)保險，滿足絕大部分農(nóng)民的基本生存需要。與之相似的是，李思思[19]認(rèn)為，土地對于農(nóng)民而言具有保障其基本物質(zhì)生活、養(yǎng)老和就業(yè)的功能。物質(zhì)生活保障方面，土地收入可以滿足農(nóng)民基礎(chǔ)的穿衣飲食;養(yǎng)老保障方面，農(nóng)村的養(yǎng)老保障模式以家庭養(yǎng)老為主，而當(dāng)前的土地制度是其基礎(chǔ)；就業(yè)保障而言方面，土地可以較大程度上解決農(nóng)村留守勞動力的就業(yè)問題。

余敬文等[20]發(fā)現(xiàn)，土地的就業(yè)保障功能有助于勞動力的持續(xù)流動，土地的就業(yè)保障功能雖然可以為農(nóng)村流動人口提供失業(yè)的保險，降低其失業(yè)的成本；但是這也不利于推動農(nóng)村流動人口市民化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，最終影響社會總體經(jīng)濟(jì)效率的提高。

尹誠[21]從農(nóng)業(yè)用地層面研究發(fā)現(xiàn)，在承包地上種植作物，獲取生活所需的口糧，為農(nóng)戶提供了基本生活保障；在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為農(nóng)戶提供了就業(yè)保障。土地的產(chǎn)出滿足了農(nóng)戶在衣食住行和養(yǎng)老醫(yī)療及子女教育、婚嫁等方面的基本支出，體現(xiàn)了土地保障功能的綜合性。同時其指出，社會保障事業(yè)和土地對于農(nóng)民的保障功能之間具有明顯差別。社會保障事業(yè)由國家與社會提供，以法律為支撐;而土地明顯不具備這些特點，且其保障功能很容易遭到破壞，保障水平有限。

綜上所述，土地對于農(nóng)民而言具有多重功能，主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素功能、社會保障功能和財富功能。處于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)民對于土地功能的重視程度不同。當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)民處于依靠土地獲取收入或提供社會保障的階段。雖然土地的保障功能可以為農(nóng)民提供基本物質(zhì)生活所需、解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題，但也在一定程度上限制了農(nóng)村人口市民化和城市化的進(jìn)程。而且，土地天然的保障水平較為低下、容易遭到破壞，很難滿足當(dāng)代農(nóng)民日益增長的社會保障需求，并不符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

3 我國農(nóng)地承包權(quán)退出現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)人口的流失和土地撂荒等問題普遍存在，這對促進(jìn)農(nóng)民土地承包權(quán)的退出產(chǎn)生了現(xiàn)實的需求和意義[22]。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，到2018年，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積接近5.4億畝（1畝約等于0.066 7 hm2，下同），占二輪土地承包面積的37%以上。第三次全國農(nóng)業(yè)普查顯示，2016年耕地規(guī)模化（南方省份50畝以上、北方省份100畝以上）耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。由此可見，雖然我國農(nóng)地利用出現(xiàn)從分散到集中的發(fā)展趨勢，但是土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營依然擁有廣闊的空間[9]。

近年來，雖然我國農(nóng)地的流轉(zhuǎn)面積不斷增加，但也存在著一些不可忽視的問題。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式依然以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)租賃為主，因此存在著明顯的“短期化”和“非正式”的特點，同時存在農(nóng)地資源市場配置失靈的問題。盡管中央文件多次提出“支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)”，并在部分地區(qū)進(jìn)行了土地承包權(quán)退出的試點工作，但當(dāng)前農(nóng)戶有償退出土地承包權(quán)的數(shù)量仍然十分有限。

余曉洋[23]提出，農(nóng)村土地承包權(quán)的退出實踐存在著“陣痛期”。許多學(xué)者通過研究寧夏平羅、上海松江和重慶梁平等地區(qū)的土地承包權(quán)退出試點工作，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的途徑和自由選擇權(quán)較為有限。而且，村集體對于土地承包權(quán)退出的補(bǔ)償機(jī)制尚不完善，主要反應(yīng)在補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及資金來源等方面。從農(nóng)戶自身的利益出發(fā)，退出土地承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償缺乏科學(xué)性和合理性，暫時無法切實全面地保障農(nóng)戶退出土地承包權(quán)后的權(quán)益，使得農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的積極性受到一定程度地遏制[24]。

4 農(nóng)地承包權(quán)退出意愿的影響因素

影響農(nóng)戶退出土地承包權(quán)意愿的因素復(fù)雜多樣，通過對現(xiàn)有文獻(xiàn)的比較和歸納，可以將農(nóng)戶承包權(quán)退出的主要影響因素大致分為5類：第一，農(nóng)戶個體特征，包括被調(diào)查農(nóng)民的年齡、性別等。第二，農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)特征，包括農(nóng)戶家庭收入水平、收入來源等。第三，農(nóng)戶承包地相關(guān)情況，包括承包地面積、承包地使用狀況及流轉(zhuǎn)狀況等。第四，土地保障功能替代狀況。第五，其他影響因素，如是否購買城鎮(zhèn)住房、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對退出承包地處置方式是否健全等。

4.1 農(nóng)戶個體特征對其退出土地承包權(quán)意愿的影響

4.1.1 農(nóng)戶年齡對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

王碩[25]發(fā)現(xiàn)，年齡和退地意愿呈現(xiàn)“U”型關(guān)系。隨著年齡的增加，被訪者退出土地承包權(quán)的意愿首先會下降至某一最低點后，又呈現(xiàn)上升趨勢。

與之相反的是，李榮耀等[26]通過回歸模型分析發(fā)現(xiàn)，年齡對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響呈現(xiàn)“倒U”型——大概以66歲為拐點，66歲以下的農(nóng)戶年齡越大越愿意退出土地承包權(quán)，66歲以上的農(nóng)戶年齡越大越不愿意退出土地承包權(quán)。

還有許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，年齡與土地承包權(quán)退出的意愿成負(fù)向關(guān)系。老年人由于身體狀況不如青壯年，離開土地后缺少謀生的本領(lǐng)，對土地形成更深的依賴，依然會將土地視為生活保障，選擇退出土地承包權(quán)的可能性較小[27-29]。

4.1.2 農(nóng)戶性別對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

曹丹丘等[30]通過有序回歸或者多元回歸分析發(fā)現(xiàn)，“性別”影響農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的顯著性較大。牛海鵬等[31]認(rèn)為，與女性相比，男性比較富有膽識和長遠(yuǎn)目光，可能更愿意退出農(nóng)村土地承包權(quán)探索城鎮(zhèn)生活。

4.1.3 農(nóng)戶受教育程度對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，受教育水平越高的農(nóng)民更傾向于退出土地承包權(quán)。學(xué)歷對自我的認(rèn)知能力、決策能力等方面都會有較大影響。隨著農(nóng)民受教育年限的增加，其所積累的技能與社會資本越多，抵御城市生活風(fēng)險的能力越強(qiáng)，則更愿意放棄承包地去城市生活[27，32-33]。

4.2 農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)特征對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

4.2.1 農(nóng)戶家庭收入水平對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

馮甘霖[27]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家庭年收入越高者退出土地承包權(quán)的可能性就越大，而家庭年收入較低者更傾向于保留土地承包權(quán)。一個家庭年均收入越多，面對重大疾病、教育高額費用等狀況具有一定應(yīng)對實力，抵御風(fēng)險的能力較高，因此對土地依賴性較低。

張廣財?shù)萚34]考察農(nóng)戶分化作用于農(nóng)地退出決策時得出相反結(jié)論，家庭收入越高的農(nóng)戶農(nóng)地退出意愿越低，家庭收入越低的農(nóng)戶更愿意退出農(nóng)地承包權(quán)來換取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

4.2.2 農(nóng)戶家庭收入來源對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

不少學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，家庭農(nóng)業(yè)總收入對其退地意愿有顯著負(fù)向影響。農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中占比較低，表明土地的生產(chǎn)功能不能滿足農(nóng)戶對于經(jīng)濟(jì)收入的需求，農(nóng)戶對農(nóng)地社會保障的依賴越弱;因此大多數(shù)農(nóng)業(yè)收入較低的農(nóng)戶更傾向于退出土地承包權(quán)[33，35-36]。

4.2.3 農(nóng)戶家庭非農(nóng)收入穩(wěn)定性對于退出土地承包權(quán)意愿的影響

不同地區(qū)的調(diào)研有相似的發(fā)現(xiàn)，即有穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)戶家庭土地承包權(quán)退出意愿更強(qiáng)烈;而工作穩(wěn)定性較差的農(nóng)民家庭更可能選擇保留土地承包權(quán)[27，30]。

4.3 農(nóng)戶家庭承包地狀況對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的影響

4.3.1 承包地面積對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的影響

熊玉娟[29]研究發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積大的農(nóng)戶更愿意退出土地承包權(quán)，與人均耕地面積相比，家庭耕地總面積大的農(nóng)戶不愿意退出土地承包權(quán)；前者可能因為土地細(xì)碎化程度嚴(yán)重，且家中勞動力數(shù)量有限，退出土地承包權(quán)能夠解放有限的勞動力去城市創(chuàng)造新生活；后者可能因為耕地面積越大，更容易形成土地的集約化生產(chǎn)和規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)戶可以投入更多農(nóng)業(yè)技術(shù)為家庭創(chuàng)收。

但仍有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，承包地面積大小對農(nóng)民退出土地承包權(quán)的意愿有負(fù)向作用。當(dāng)所擁有的承包地較多時，經(jīng)營土地付出的平均成本相對較低，農(nóng)民傾向于保留土地承包權(quán)，而當(dāng)農(nóng)民承包地面積較小時，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性則會下降[27]。

4.3.2 承包地使用方式對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的影響

研究發(fā)現(xiàn)，對于不同的承包地使用方式，農(nóng)民會做出不同的決定：當(dāng)農(nóng)戶自己耕種時，可能更愿意保留承包權(quán)；而當(dāng)土地處于撂荒狀態(tài)時，則可能會更愿意退出土地承包權(quán)；當(dāng)承包地出租時，農(nóng)戶則會將出租與退出承包地的收益進(jìn)行比較后做出決策[27]。

4.3.3 承包地流轉(zhuǎn)狀況對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的影響

馬佳等[28]基于上海郊區(qū)農(nóng)戶數(shù)據(jù)的不同假設(shè)研究發(fā)現(xiàn)，在“收入可觀”的情況下，農(nóng)戶流入農(nóng)地數(shù)越多，土地承包權(quán)退出意愿越高；這是由于2種情況給農(nóng)戶帶來相同的心理預(yù)期，對比選擇之后，農(nóng)戶更傾向于選擇獲得可觀收入。在“無干預(yù)”和“取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”情況下，農(nóng)戶對不確定的收益及“取消農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策”的假設(shè)更加謹(jǐn)慎，因此更愿意維持現(xiàn)狀獲得土地流轉(zhuǎn)帶來的收益，而不選擇退出土地承包權(quán)。

不少學(xué)者發(fā)現(xiàn)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一定程度上反映了農(nóng)戶對于土地的依賴程度。土地流轉(zhuǎn)程度越高，則表明農(nóng)戶對于土地依賴程度越低，越容易接受退出土地承包權(quán)[26，33-34]。與之相反的是，劉同山等[37]認(rèn)為，相較于將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶，未參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶更愿意退出土地承包權(quán)，因為經(jīng)營權(quán)流出對農(nóng)地退出存在明顯的“替代效應(yīng)”；另一方面，與流出土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶相比，流入經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶愿意退出全部農(nóng)地的概率更高，原因在于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對農(nóng)地退出意愿具有“激活效應(yīng)”。

4.4 土地保障功能替代狀況對于農(nóng)戶退出土地承包權(quán)意愿的影響

聶建亮等[38]綜合個體和家庭2個層面發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地就業(yè)保障功能的替代提高了農(nóng)民轉(zhuǎn)出農(nóng)地的意愿，農(nóng)民是否參保與農(nóng)民轉(zhuǎn)出農(nóng)地的意愿關(guān)系不顯著，但農(nóng)民對新農(nóng)保的保障能力評價越高，其轉(zhuǎn)出農(nóng)地的意愿越高。

鐘漲寶等[39]從農(nóng)戶兼業(yè)的角度研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地保障功能可替代預(yù)期越好，農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿越強(qiáng)烈；但農(nóng)地保障功能可替代預(yù)期對農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿的影響在不同兼業(yè)程度農(nóng)戶中存在差異，即低兼業(yè)程度農(nóng)戶的農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿更易受到農(nóng)地保障功能可替代預(yù)期的影響。

張廣財?shù)萚40]發(fā)現(xiàn)，土地的保障功能會顯著降低農(nóng)戶的退地意愿；農(nóng)戶對土地保障的認(rèn)知每提高1%，則土地退出意愿下降10%；并且土地保障主要抑制純農(nóng)戶和高收入農(nóng)戶的退地意愿，而兼業(yè)程度高、土地依賴程度低和低收入農(nóng)戶受到的影響并不顯著。

4.5 其他因素對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的影響

王常偉等[41]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，擁有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶退出農(nóng)地承包權(quán)的意愿更低。對于擁有城鎮(zhèn)住房的農(nóng)戶來說，由于其自身財富條件相對較好、風(fēng)險承擔(dān)能力較強(qiáng)，退地補(bǔ)償財富增量的邊際效用相對較低，因此更傾向?qū)⑥r(nóng)地作為一種預(yù)期增值的資產(chǎn)而長期持有。

與之不同的是，黃善林等[33，36-37]的研究表明，購買城鎮(zhèn)住房5%水平上顯著正向影響農(nóng)戶承包地退出意愿，同時，農(nóng)地退出意愿與宅基地退出意愿存在顯著正相關(guān)關(guān)系，兩者相互依存、相互影響，可以使農(nóng)戶在生產(chǎn)生活方面實現(xiàn)真正的市民化。

劉剛等[42]主要從承包地接收主體的角度，分析了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)意愿的阻礙影響：在實際情況中，很多地方已經(jīng)不存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，即使存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但其沒有足夠經(jīng)濟(jì)能力拿出大額資金來補(bǔ)償給退出農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)戶，或者存在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織對退出承包地處置制度不健全的問題。

5 促進(jìn)農(nóng)戶有序退出承包權(quán)的相關(guān)對策

5.1 以自愿有償為前提，充分尊重農(nóng)民意愿

調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民對退出土地承包權(quán)的有效需求依然不足。承包地在農(nóng)民生活中仍然發(fā)揮著重要的社會保障作用，如果違背了農(nóng)民的意愿，可能會導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。因此，農(nóng)民退出土地承包權(quán)，必須充分尊重農(nóng)民的意愿，按照“自愿、有償、漸進(jìn)和分類”的原則，通過市場機(jī)制確定農(nóng)戶退出承包的條件[43]。

5.2 確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使補(bǔ)償多樣化

合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵因素。建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)民的補(bǔ)償預(yù)期，可以有效提高農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的意愿。當(dāng)前，農(nóng)村承包地退出補(bǔ)償制度存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償價格混亂和補(bǔ)償單一等問題。由于各地情況不同，全國難以實行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前可行的方法是充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，在規(guī)定地價評估參考因素的基礎(chǔ)上，確定該地區(qū)的基準(zhǔn)地價，制定出合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[43]。

5.3 構(gòu)建完善的政策支持體系

由于承包地對于農(nóng)民的生活具有重要的保障作用，農(nóng)民退出土地后對生活水平的擔(dān)憂便成為阻礙農(nóng)戶退出承包權(quán)意愿的重要因素之一。因此，政府要在就業(yè)、住房和社會保障等方面采取切實措施，消除農(nóng)戶的“后顧之憂”。

首先，要提高農(nóng)民就業(yè)能力，幫助農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。農(nóng)民進(jìn)城后，首先面臨的就是就業(yè)問題[27]。要充分發(fā)揮政府主體作用，完善農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)體系，提高農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)競爭力。同時，為農(nóng)民提供技術(shù)支持，擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)信息獲取渠道[43]。

其次，完善農(nóng)民進(jìn)城購房相關(guān)優(yōu)惠政策。政府可以通過加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)補(bǔ)償、降低退地農(nóng)民申請保障性住房的門檻及提高農(nóng)民的住房補(bǔ)貼，以有效增強(qiáng)退地農(nóng)民對城市生活的“歸屬感”[41]。

最后，加快建立農(nóng)民退出社會保障機(jī)制，保障農(nóng)民基本生活。土地退出補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計至少要滿足農(nóng)戶退地后收入水平不下降和生活水平不降低2個條件[43]。

5.4 重視退出土地承包權(quán)農(nóng)戶的社會融入

社會融入是農(nóng)戶退出土地承包權(quán)“穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵之一。農(nóng)戶退出承包地的保障措施的不足，成為土地承包權(quán)退出的阻力。因此，進(jìn)一步保障農(nóng)戶享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障權(quán)利，以提高退出土地承包權(quán)農(nóng)戶的社會融入感[44]。

6 結(jié)束語

總體而言，現(xiàn)有研究已經(jīng)開始關(guān)注到農(nóng)地承包權(quán)退出的問題，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國農(nóng)戶退出土地承包權(quán)意愿較低，部分農(nóng)戶對于土地的依賴性較強(qiáng)特別是心理認(rèn)知層面，同時缺乏切實可行的承包地有償退出機(jī)制。當(dāng)前研究從農(nóng)地承包權(quán)的功能和內(nèi)涵出發(fā)，對農(nóng)地承包權(quán)退出的意義、現(xiàn)狀及其主要影響因素進(jìn)行了較為廣泛的研究，同時圍繞農(nóng)地承包權(quán)的保障功能從農(nóng)戶的認(rèn)知及其影響因素進(jìn)行了一定的探索。但現(xiàn)有研究仍在較大程度上偏重于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，對農(nóng)地承包權(quán)的研究則存在較為明顯的不足，主要表現(xiàn)在：

第一，對農(nóng)地承包權(quán)退出不足導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)經(jīng)營土地成本偏高，以及由此導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、國際競爭力不足的問題缺乏足夠的重視和關(guān)注，從而缺乏足夠的政策高度對農(nóng)地承包權(quán)退出與農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行系統(tǒng)、深入的研究。

第二，現(xiàn)有研究意識到了保障功能對農(nóng)地承包權(quán)退出的制約作用，但對于農(nóng)村社保的發(fā)展、農(nóng)戶對社保的認(rèn)知和評價與農(nóng)地承包權(quán)退出關(guān)系的理論揭示和機(jī)制研究尚待深入。農(nóng)村社保的發(fā)展、農(nóng)戶對社保的認(rèn)知與評價以及與農(nóng)地承包權(quán)退出關(guān)系的理論與機(jī)制，和農(nóng)地承包權(quán)保障功能的有效替代機(jī)制是非常有潛力的研究方向。

第三，農(nóng)戶對農(nóng)地承包權(quán)保障功能的認(rèn)知受到農(nóng)戶就業(yè)、居住、個體和家庭特征、農(nóng)戶社保參保及對社保的認(rèn)知等多種因素的復(fù)雜影響，要促進(jìn)農(nóng)地承包權(quán)有效退出需要探索農(nóng)地承包權(quán)功能的有效替代機(jī)制，特別是從農(nóng)戶心理認(rèn)知層面消解其擔(dān)憂，這也需要進(jìn)一步的理論和實證研究。