新《行政處罰法》的實施對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的影響及應對措施

田靜 姚歡

（1 連云港市環(huán)境科技服務中心 江蘇連云港 222000 2 江蘇洋井環(huán)保服務有限公司 江蘇連云港 222000）

0 引言

舊的《行政處罰法》在實踐中與新時代、經濟社會發(fā)展帶來的新變化逐漸產生了一些不適應，新修訂后的 《行政處罰法》，已于2021 年7 月15 日正式施行。新《行政處罰法》的實施不僅明確了綜合行政執(zhí)法的法律地位，擴大了地方的行政處罰設定權限，加大了重點領域的行政處罰力度，同時完善了行政處罰程序，明確了行政執(zhí)法責任，為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法嚴格依法行政提供了充分的法律依據(jù)。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法一方面關系著企業(yè)的發(fā)展，另一方面要解決群眾身邊突出生態(tài)環(huán)境問題，承擔著推動生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善的重任。新《行政處罰法》的施行對生態(tài)環(huán)境領域行政執(zhí)法起到了助推作用，明確了行政處罰方式、規(guī)范了執(zhí)法程序、豐富了執(zhí)法手段、順暢了行政機關與司法機關的互聯(lián)互通，提高了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率。

1 新法的實施對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的助推作用

1.1 豐富了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法手段

新《行政處罰法》與修訂前相比，新法增加了一些行政處罰類型，如降低資質等級、通報批評、限制開展生產經營活動、責令關閉等，使得生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法手段更加豐富，同時也對執(zhí)法人員素質提出了更高的要求，一些以往的行政命令將適用行政處罰程序，執(zhí)法人員必須依照行政處罰的程序進行［1］。另外，要特別注意，在發(fā)環(huán)境污染“黑名單”等生態(tài)環(huán)境執(zhí)法通報時，要辨別“黑名單”是否認定為行政處罰，如果是，就必須履行相應的行政處罰程序，不能濫用信用管理手段。

1.2 規(guī)范了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法程序

新《行政處罰法》施行后，生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法人員必須取得執(zhí)法資格才能執(zhí)法，否則處罰決定將無效，這對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法是一種新的挑戰(zhàn)?；鶎迎h(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍，人員數(shù)量少、素質參差不齊，難以滿足繁重的執(zhí)法任務需求，常常出現(xiàn)一個執(zhí)法人員要管上百家企業(yè)的困境，尤其是面對化工、醫(yī)藥等重點行業(yè)進行環(huán)境監(jiān)管時，監(jiān)管人員在很大程度上業(yè)務能力、綜合素質不夠。為了克服這些困難，一些基層環(huán)保部門聘用編外人員進行環(huán)境監(jiān)管。新《行政處罰法》實施后，要求執(zhí)法人員持證執(zhí)法，不僅在一定程度上規(guī)范了執(zhí)法程序，也通過法律的形式對執(zhí)法人員素質提出更高要求。

另外，新《行政處罰法》在法律上首次明確規(guī)定了行政處罰的主觀過錯要件［2］，即當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。這就要求生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員務必要重視證據(jù)收集，在取證過程中完善證據(jù)鏈，對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的專業(yè)素質提出更高要求。

1.3 加強了行政機關與司法機關的互聯(lián)互通

新《行政處罰法》施行之前，生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接普遍存在案件移送率較低、案件移送標準不明確、證據(jù)轉換比較困難、檢測鑒定難度大、網(wǎng)絡信息共享平臺不順暢等問題，使得執(zhí)法人員在案件移送中困難重重［3-4］。新《行政處罰法》中將“構成犯罪”改為“涉嫌犯罪”，將案件移送標準由以前的確定性，改成了具有一定的不確定性，降低了生態(tài)環(huán)境案件移送的門檻，可以提高行政機關的辦案效率，調動行政執(zhí)法人員的辦案積極性。另外，單向移送改為雙向移送，加強了行政機關與司法機關的互聯(lián)互通，使得案件辦理更加順暢。

1.4 提高了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法效率

綜合執(zhí)法是為了推動解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法和執(zhí)法力量分散問題，整合政府職能和行政執(zhí)法力量，也減輕了企業(yè)的負擔［5］。新《行政處罰法》為生態(tài)環(huán)境領域綜合行政執(zhí)法提供了明確的法律依據(jù)，與城市管理、市場監(jiān)管、交通運輸、應急管理等領域建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權，提高執(zhí)法效率。

在基層社會治理中，往往會存在一些在監(jiān)管時力不從心的現(xiàn)象，如街道辦事處或者社區(qū)工作人員看到一些企業(yè)在非法排污，只能采取口頭警告或者責令整改的措施。沒有行政處罰權限，無法運用行政手段來震懾企業(yè)的違法行為。新修訂的《行政處罰法》增加了行政處罰權下放的規(guī)定，這有利于將行政處罰實施權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處延伸，為生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權下移、充實基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力量、提高執(zhí)法效能提供了法律依據(jù)。

1.5 完善了行政處罰基本規(guī)則

新《行政處罰法》增加了關于“首違不罰”的規(guī)定，體現(xiàn)了人本執(zhí)法的價值理念，有助于樹立“服務政府”的形象，同時也有利于營造優(yōu)良的營商環(huán)境。特別是在疫情長效防控的當下，企業(yè)經營不易，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中如對于一些輕微的違法行為不予行政處罰，一方面有助于該企業(yè)的順利復工復產，促進其經濟的恢復和發(fā)展，另一方面有利于推動該公司對當?shù)氐慕洕l(fā)展和環(huán)境保護繼續(xù)貢獻力量，營造寬松、優(yōu)良的營商環(huán)境。

1.6 保障了企業(yè)的合法權益

新《行政處罰法》的施行在監(jiān)督、約束行政執(zhí)法者處罰行為方面更加完善，還限制和規(guī)范了立法者的設定處罰行為［6］，擴大了追責范圍，如未取得執(zhí)法證件執(zhí)法、該立案不立案將被追責。新《行政處罰法》首次將“三項制度”納入法律，行政執(zhí)法公示制度可以保障相對人的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，執(zhí)法全過程記錄是行政執(zhí)法活動合法有效的重要保證，重大執(zhí)法決定法制審核是確保行政執(zhí)法機關作出的重大執(zhí)法決定合法有效的關鍵?！叭椫贫取钡膶嵤?，保證了生態(tài)環(huán)境“陽光執(zhí)法”，保障了企業(yè)的合法權益。

1.7 為新的執(zhí)法方式提供法律保障

目前，在生態(tài)環(huán)境領域，已開始運用現(xiàn)代科學技術作為生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工具，推行“非現(xiàn)場”執(zhí)法監(jiān)管。如依托衛(wèi)星遙感、無人機、遠程監(jiān)控等科技手段開展近實時的“非現(xiàn)場”執(zhí)法檢查，采用高科技在線監(jiān)控視頻“天眼”，對企業(yè)進行全方位全時段的監(jiān)管，減少人為干擾，降低取證難度，增強處罰依據(jù)［7-8］。行政機關過去以現(xiàn)場執(zhí)法為主的執(zhí)法方式將發(fā)生轉變，未來將轉向現(xiàn)場與非現(xiàn)場執(zhí)法相結合的執(zhí)法方式［5］，而修訂后的《行政處罰法》順應時代特征，明確了非現(xiàn)場執(zhí)法的證據(jù)標準，為新的執(zhí)法方式提供了法律保障。

2 新法背景下生態(tài)環(huán)境執(zhí)法發(fā)展趨勢

2.1 轉變執(zhí)法理念

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)應轉變執(zhí)法理念，建設服務型政府，服務與監(jiān)管相結合，更加注重高效便民，放管結合，精細執(zhí)法。執(zhí)法的目的不是“為罰而罰”，而是發(fā)現(xiàn)問題，從而教育整改。堅持預防為主、處罰與教育相結合的執(zhí)法理念，對輕微環(huán)境違法容錯糾錯，考慮疫情對中小微企業(yè)的影響，在行政檢查中，對企業(yè)輕微違法違規(guī)行為實行預先提醒、主動指導、及時糾正等措施，最大限度減少對企業(yè)生產經營活動的影響［9］。

2.2 營造公平營商環(huán)境

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)垂直管理后，實行縣區(qū)生態(tài)環(huán)境局長、執(zhí)法局長、市生態(tài)環(huán)境局關鍵處室重點崗位異地交流輪崗，環(huán)保鎮(zhèn)長、局長輪崗等方式，同時將行政處罰全部上收到市生態(tài)環(huán)境局，避免了區(qū)域差異自由裁量認定不同造成的不公平處罰，杜絕了人情執(zhí)法，從而營造公平的營商環(huán)境，引導企業(yè)自覺綠色發(fā)展。

2.3 嚴格執(zhí)法紀律

充實監(jiān)管隊伍，推動執(zhí)法力量下沉。加強環(huán)境監(jiān)管人員業(yè)務技能培訓，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質。同時加強對監(jiān)管人員的監(jiān)管，建立對監(jiān)管人員的監(jiān)督約束和考核評價機制。健全并嚴格執(zhí)行對監(jiān)管人員獎勵懲罰和責任追究制度，防止監(jiān)管人員濫用監(jiān)管權力、胡亂作為，打造環(huán)保鐵軍，確保高效監(jiān)管、依法監(jiān)管、陽光監(jiān)管。

2.4 創(chuàng)新執(zhí)法方式

創(chuàng)新監(jiān)管方式，用科技手段助力生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，推行現(xiàn)場與非現(xiàn)場執(zhí)法相結合、線上與線下執(zhí)法相結合的模式，實現(xiàn)智能化、精細化執(zhí)法。充分依托生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，運用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息化手段，及時發(fā)現(xiàn)和預警企業(yè)環(huán)境污染問題，將環(huán)境污染問題切斷在苗頭里，監(jiān)督企業(yè)及時改正環(huán)境違法行為。加快建設生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，打破部門壁壘，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管精度和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率［10-11］。

2.5 大力推行信用監(jiān)管

通過制定“環(huán)保信任企業(yè)名單”，對企業(yè)實施差別化監(jiān)管，在監(jiān)管中引入信用管理，對守法記錄好且無環(huán)境信訪投訴的企業(yè)，盡量減少檢查頻次；而對信用差、群眾投訴反映強烈、違法違規(guī)頻次高的企業(yè)，加密執(zhí)法監(jiān)管頻次。同時引入信用修復機制，對因受行政處罰等導致信用受損的企業(yè)，在其積極履行義務完成整改后，準予信用修復，鼓勵企業(yè)盡快糾正違法行為，發(fā)揮企業(yè)主體責任，調動企業(yè)守法積極性［9］。

2.6 加強生態(tài)環(huán)境普法宣傳

堅持誰執(zhí)法誰普法，把普法貫穿于執(zhí)法全過程。加強對生態(tài)環(huán)境相關法律法規(guī)的宣傳，多渠道、多形式送策上門、送法入企，將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與普法、執(zhí)法與服務相結合，組織對企業(yè)環(huán)保負責人進行政策宣傳和守法提醒，提升企業(yè)守法自律和配合落實的自覺性。同時完善生態(tài)環(huán)境保護的公眾參與機制和輿論監(jiān)督機制，廣泛動員社會力量，利用移動互聯(lián)平臺，使熱心環(huán)保事業(yè)的人士成為移動的環(huán)境監(jiān)測設備，為生態(tài)環(huán)境部門提供實時的污染證據(jù)。

3 結語

新 《行政處罰法》 的實施對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法起到了助推作用，也提醒我們，要轉變執(zhí)法理念，寓服務于監(jiān)管中，才能適應新《行政處罰法》的現(xiàn)實要求。在今后的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中，不僅要創(chuàng)新執(zhí)法方式，用科技手段助力生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，大力推行信用監(jiān)管，還要加強普法宣傳、完善生態(tài)環(huán)境保護的公眾參與機制，更要打造環(huán)保鐵軍，嚴格執(zhí)法紀律，營造公平營商環(huán)境。