加強土地管理，推動土地管理事業(yè)全面發(fā)展

□ 史東浩

（山東省東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東 東明 274500）

本質(zhì)上來看，土地管理與規(guī)劃工作屬于技術(shù)經(jīng)濟措施，具備較強的綜合性，科學(xué)、穩(wěn)定、宏觀的土地利用規(guī)劃能夠盡可能帶動土地資源利用能力的提升。尤其是在現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟發(fā)展處于新常態(tài)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也如火如荼地有序進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面臨綜合性規(guī)劃的問題，因此在小康社會新的建設(shè)目標(biāo)要求背景下，宏觀、綜合、全面的土地管理與規(guī)劃工作更加具備重要的現(xiàn)實意義?；诖?，需要在現(xiàn)階段的土地管理與規(guī)劃工作的基礎(chǔ)之上，進一步提出優(yōu)化措施，內(nèi)容包括加強土地整治規(guī)劃、農(nóng)用地綜合利用、加大標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，以及做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地資源的協(xié)調(diào)等。

一、土地管理與規(guī)劃的意義

土地管理指的是政府部門根據(jù)城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟及文化建設(shè)的客觀需要，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中，給予政策性、技術(shù)性的宏觀指導(dǎo)，監(jiān)督土地部門實施科學(xué)監(jiān)督，督促其按照相關(guān)管理原則設(shè)計土地資源利用方案，優(yōu)化土地資源的利用規(guī)劃和方向。土地管理工作的實施主體是各級政府，通過四個職能——計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能、控制職能，來實施管理任務(wù)，積極維護我國土地公有制度，實時調(diào)整土地關(guān)系，合理開發(fā)城市及農(nóng)村用地，并實施科學(xué)的土地利用監(jiān)督。具體來說，我國土地管理主要內(nèi)容集中在以下幾方面：

（1）土地管理是一項綜合性措施，結(jié)合了經(jīng)濟、法律、城市規(guī)劃、行政與技術(shù)等多項學(xué)科內(nèi)容，是實現(xiàn)土地資源開發(fā)與使用全過程有效調(diào)控的重要手段。科學(xué)的土地管理工作能夠有效實施土地關(guān)系的調(diào)整與優(yōu)化，對土地資源的開發(fā)與利用展開組織和監(jiān)督，保護土地資源，使其可持續(xù)化發(fā)展，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)。

（2）新常態(tài)下土地資源管理工作以提高資源配置的質(zhì)量和效益為中心［1］。自2020年我國頒布了新的土地審批權(quán)文件以來，政府部門對用地自主權(quán)的管轄范圍進一步擴大，這使得我國向精細化的土地管理制度又邁進一步，進一步深化“放管服”政策，這將有助于相關(guān)土地管理部門更加嚴(yán)格地審批用地權(quán)限，保護農(nóng)業(yè)用地，同時進一步節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地資源，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求。

因此，總的來說，土地資源不僅僅與人民群眾利益有著緊密聯(lián)系，同時土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要組成部分。首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)過程中，加強土地資源的綜合管理與利用對整個城鄉(xiāng)規(guī)劃工作非常關(guān)鍵。其次，有效管控土地資源開發(fā)與利用，可以在一定程度上為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作提供良好的空間和資源，緩解城鄉(xiāng)土地資源利用壓力，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，推動實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展，全面促進小康社會的建成。最后，土地資源可持續(xù)利用維系國家生態(tài)安全［2］，預(yù)防水土流失、土地退化等問題，維持生態(tài)平衡。

二、土地資源管理中的幾點問題

現(xiàn)階段，我國的土地資源管理工作雖然在穩(wěn)步調(diào)整，也頒布了新的實行辦法作為政策支撐，但細究工作實踐，仍存在一些問題，導(dǎo)致工作效率和質(zhì)量不盡如人意，主要表現(xiàn)在以下幾點：

（一）土地布局缺乏合理性

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中土地管理的一個內(nèi)容便是土地資源布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整。土地布局與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用效益有著直接的關(guān)系?？茖W(xué)的土地配置工作十分關(guān)鍵。然而，在實際工作中，不少地方城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地管理受市場、城市規(guī)劃等多方面因素影響，總體布局存在不合理的地方，這也是土地管理中的突出問題。首先，在土地分配工作中，部分城鄉(xiāng)的自然資源和城建相關(guān)部門缺乏溝通與合作，未能結(jié)合區(qū)域土地資源進行土地規(guī)劃，導(dǎo)致土地用地分配不合理。其次，部分地方的土地資源管理與規(guī)劃部門的整體性和全局性認識不足，缺乏長期性的土地布局規(guī)劃，過于注重現(xiàn)階段的市場利益，未作充分的長遠考慮。這將不利于土地資源的合理利用，而且對城鄉(xiāng)土地的科學(xué)規(guī)劃也造成了很大影響，繼而影響到土地生態(tài)環(huán)境的改善。

（二）管理體制存在漏洞

完善的管理體系是確保管理工作有序、有效開展的重要保障［3］。在實際工作中，部分土地管理與規(guī)劃部門并未根據(jù)國家相關(guān)土地管理政策實施管理，對管理責(zé)任制度以及現(xiàn)代化監(jiān)管機制的建設(shè)重視程度不夠。并且，在實踐過程中，管理手段的可操作性和針對性不強，并未結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源情況，導(dǎo)致土地緊缺率未得到有效改善。此外，在遇到具體問題時，部分管理部門缺乏相應(yīng)的應(yīng)急處置機制，給土地管理帶來較大難度。

（三）城市規(guī)劃與土地管理存在矛盾

城市規(guī)劃與土地資源管理的矛盾點主要集中在幾個方面，即編制方面、編制規(guī)程方面、管理內(nèi)容以及規(guī)劃期限方面。從編制方面來看，兩項工作的編制部門職責(zé)分工明確，但這可能導(dǎo)致實際工作中，兩個部門用地規(guī)模、功能等方面存在目標(biāo)不協(xié)調(diào)的問題。從編制規(guī)程方面來看，兩個部門的工作矛盾點主要表現(xiàn)為城市規(guī)劃申請土地指標(biāo)期望值較高，而國土規(guī)劃中的建設(shè)用地分配的指標(biāo)過低［4］。

三、推進土地管理事業(yè)可持續(xù)的管理策略

從上述內(nèi)容可知，現(xiàn)階段土地管理體系的構(gòu)建還不夠完善，面對我國社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢、新要求，只有充分發(fā)揮管理作用，按照土地管理和規(guī)劃工作的相關(guān)政策要求，全面梳理國土資源工作的管理理念，才能切實把握住黨的十九大以來的土地資源建設(shè)成果，堅持提高土地整理綜合效益，嚴(yán)守土地資源的保護紅線，提升我國國土的儲備量，更好地推進國家城鄉(xiāng)經(jīng)濟建設(shè)工作。結(jié)合現(xiàn)階段的土地管理情況，今后的統(tǒng)籌兼顧要集中于實現(xiàn)四個管理目標(biāo)：①提高土地利用效率，優(yōu)化土地資源及利用結(jié)構(gòu)；②保留耕地儲備，進一步實現(xiàn)耕地保護和質(zhì)量提升；③改善城鄉(xiāng)人文居住環(huán)境，推進現(xiàn)代化城鄉(xiāng)發(fā)展；④落實土地生態(tài)保護和修復(fù)，推進國土資源利用可持續(xù)性?；诖耍骷壨恋毓芾砗鸵?guī)劃部門應(yīng)從以下幾個工作點入手，進一步完善土地資源管理與監(jiān)督體系：

（一）樹立集約管理意識，做到依法管地

相關(guān)部門要樹立積極的土地管理意識，實現(xiàn)依法管理土地、集約利用土地的監(jiān)管意識。各級政府和國土資源管理部門要充分認識依法管理土地、集約利用土地的重要性。通過積極的管理意識與先進的監(jiān)督手段，切實保障國家各項土地法律法規(guī)貫徹落實到土地管理的全過程。只有土地法律法規(guī)準(zhǔn)確落實，才能實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，進一步優(yōu)化我國城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地開發(fā)、利用結(jié)構(gòu)。

首先，各土地管理部門人員增強責(zé)任意識，樹立緊迫感，樹立依法行政、集約用地的整體工作意識。處理好依法管地和保障發(fā)展的關(guān)系，進一步完善相關(guān)管理責(zé)任制，其中包括耕地農(nóng)田保護責(zé)任制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地審批責(zé)任制等，將責(zé)任嚴(yán)格落實到每一位相關(guān)部門人員身上，追究不作為、管理不力的消極管理態(tài)度，利用這種責(zé)任制的形式健全土地執(zhí)法責(zé)任制度，全面提升相關(guān)管理工作的完成效率，保障現(xiàn)有土地資源的保護和合理利用，形成土地管理和土地集約利用相關(guān)管理事務(wù)的良好氛圍。

其次，必須給予組織上的支撐與監(jiān)督，跟進務(wù)實管理，切實發(fā)揮組織的帶頭、引導(dǎo)作用。各級黨委和政府要適時調(diào)整宏觀調(diào)控的力度和范圍，進一步貫徹落實國土資源法律法規(guī)的編制和調(diào)整，為土地開發(fā)與利用過程提供堅實的政策和組織支持。應(yīng)注意的是，土地調(diào)控必須選擇合適的調(diào)控時機，科學(xué)把握調(diào)控力度。此外，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要起到親身參與管理工作的作用，定期審查管理任務(wù)，聽取匯報，積極研究并解決實際管理過程中存在的矛盾，以此為依據(jù)，及時做出今后工作上的調(diào)整。除此之外，必須不斷加強隊伍建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強工作監(jiān)督，健全監(jiān)督約束機制。國土資源管理部門也要創(chuàng)新服務(wù)意識，實施行政管理，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，做到熱情服務(wù)，持續(xù)改進。

（二）加強土地報批審查監(jiān)督，嚴(yán)控非法用地

新頒布的《土地管理法》對我國現(xiàn)階段的用地審批政策進行了調(diào)整，其中針對非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的審批程序，新《土地管理法》進一步嚴(yán)格規(guī)定各項審批流程，旨在嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)耕地的浪費情況，實施資源優(yōu)化?，F(xiàn)階段，我國以按計劃、按規(guī)劃的審批模式，替代了傳統(tǒng)的分級定額的審批方式，通過分次、分批審批的形式，避免形成土地資源的浪費以及審批資金的浪費。具體來說，新的審批模式規(guī)定，在規(guī)劃建設(shè)用地的限時范圍內(nèi)，需要結(jié)合項目合同和規(guī)劃方案，以分批的形式出讓、征用土地，明確審批對象和流程。這一新的審批政策有利于切實保護農(nóng)業(yè)耕地開發(fā)和利用，通過實施土地資源使用管制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)用地儲備，同時也能更好服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為日常生產(chǎn)、生活提供更穩(wěn)定的土地資源保障。

首先，管理部門必須保證土地出讓的合理性、合法性，嚴(yán)厲查處各類土地違法行為。通常來說，符合規(guī)定的項目可以正常撥付土地，除此之外，其他用地需繳納相應(yīng)的使用費用。盡可能采取拍賣及招投標(biāo)的方式進行土地買賣，使用需與拍賣方式相結(jié)合。同時，由于協(xié)議形式可能會造成后期土地使用期間的權(quán)責(zé)糾紛，增加管理難度的同時也會造成土地擱置，浪費土地資源，因此應(yīng)盡量避免采用協(xié)議的形式。針對一些規(guī)模較大的用地項目，可以實施聯(lián)合審查制度，將部分用地審批在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)給第三方機構(gòu)進行審核。通過聯(lián)合審批形式，工作效率將得到進一步的提升，突出體現(xiàn)土地審批的嚴(yán)謹性。

其次，需要對土地資源做出科學(xué)預(yù)測。將土地用地的審批范圍限制在半年或一年的時間內(nèi)，按需要報批土地數(shù)量，最大限度避免因盲目報批而造成的土地資源和審批資金浪費。政府部門在為項目提供土地時，應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、土地使用配額這兩項標(biāo)準(zhǔn)來進行審批。針對不利于產(chǎn)業(yè)政策的用地申請，應(yīng)不予批準(zhǔn)；針對滿足產(chǎn)業(yè)政策的申請項目，政府部門要按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行用地定額標(biāo)準(zhǔn)，并實施完善的跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

最后，報批審查監(jiān)督的另一關(guān)鍵要素是文書工作，因此，必須進一步提高文書編制質(zhì)量，實施規(guī)范化辦公，提高書面審批流程的質(zhì)量和效率，助力土地管理工作。土地審批的書面文件編制將為今后的土地資源開發(fā)與利用審批工作和審批標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整提供豐富的歷史數(shù)據(jù)，成為今后各種工作的基礎(chǔ)，因此必須給予重視?；诖耍瑧?yīng)不斷完善審批流程的文書編制，簡化和規(guī)范文書編制內(nèi)容，通過文書明確和強調(diào)各級土地管理部門的職責(zé)。

（三）強化耕地補償管理，增加儲備量

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，用地比例也相應(yīng)改變，而現(xiàn)代基礎(chǔ)建設(shè)的需求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)耕地受到擠占，面積進一步減少。為此，政府主管部門針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地資源的工作方向是有效管理農(nóng)業(yè)耕地，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為基礎(chǔ)建設(shè)提供儲備土地資源。

首先是要加強耕地管理，尤其是耕地保護，使土地更好服務(wù)于農(nóng)村生產(chǎn)生活。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，防止亂占、濫用耕地的問題出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已經(jīng)占用的土地，及時審核用地手續(xù)，針對審批手續(xù)不全的用地項目，應(yīng)及時進行資格核查，實現(xiàn)科學(xué)、合理的土地開發(fā)。其次，各地土地資源管理與規(guī)劃部門應(yīng)積極開展耕地后備資源調(diào)查，落實相關(guān)用地儲備工作。認清本地區(qū)土地資源整體情況，全面論證每個用地項目，科學(xué)謀劃、梳理復(fù)墾項目。組織有關(guān)專家定期勘察農(nóng)業(yè)用地環(huán)境，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護政策，盡可能增加農(nóng)業(yè)耕地的循環(huán)利用率。最后，積極推行耕地占用補償機制，確保耕地占用與補償相平衡，保證耕地總量穩(wěn)定不變，保護農(nóng)地資源。除此之外，必須盡快建立國有土地收購儲備制度，將粗放的土地利用方式逐漸轉(zhuǎn)化為集約利用的方式，將存量土地從外向內(nèi)進行盤活。

（四）依托現(xiàn)代化信息技術(shù)，構(gòu)建云管理

土地管理是一個長期過程，綜合而復(fù)雜，隨著土地資源緊缺問題越來越突出，我國土地資源管理工作的效率亟需提高。在此背景下，現(xiàn)代化信息技術(shù)的深層次應(yīng)用為土地管理信息化建設(shè)提供了技術(shù)保障，滿足現(xiàn)階段土地資源管理的各項要求?，F(xiàn)代信息技術(shù)在國土資源管理中的關(guān)鍵技術(shù)應(yīng)用為“3S”集成技術(shù)的集成應(yīng)用，將遙感（RS）、全球定位系統(tǒng)（GPS）和地理信息系統(tǒng)（GIS）這三類技術(shù)緊密結(jié)合，實現(xiàn)快速、移動、準(zhǔn)確和可靠的數(shù)據(jù)信息收集和分析，既滿足土地管理的空間性，又能夠準(zhǔn)確掌握環(huán)境信息。此外，我國的大數(shù)據(jù)應(yīng)用在多個行業(yè)都有所體現(xiàn)，土地資源管理也不例外。在實際工作中，可構(gòu)建一個以“3S”集成技術(shù)、云計算、云管理為核心的土地資源管理信息處理中心。利用海量的數(shù)據(jù)儲存庫可以導(dǎo)入幾乎無限的數(shù)據(jù)，為土地相關(guān)審批、轉(zhuǎn)讓、補償?shù)扔嬎悱h(huán)節(jié)提供更準(zhǔn)確、綜合的數(shù)據(jù)分析，增強管理工作的針對性。此外，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用可以準(zhǔn)確、科學(xué)分析地籍調(diào)查、土地項目調(diào)查以及土地規(guī)劃的全部數(shù)據(jù)內(nèi)容，保證數(shù)據(jù)的安全性，同時輔助土地管理部門實時確定各個下屬部門的工作情況，提高管理工作的動態(tài)性，進而使管理有效著陸。

四、結(jié)語

綜上所述，土地資源管理的意義不只局限于有利于土地資源利用效率的提高，同時也對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化產(chǎn)生積極作用，有助于加快我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)現(xiàn)代化城市和現(xiàn)代農(nóng)村中土地要素的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，土地管理事業(yè)對我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展有著關(guān)鍵的影響作用，有關(guān)土地管理部門應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源情況，將管理工作上升到一個新的高度，從嚴(yán)控制，避免浪費，杜絕非法用地，實現(xiàn)我國國土資源管理可持續(xù)發(fā)展。