公共衛(wèi)生領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的適用

陳 丹，單爽爽

天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津 300133

烏爾里希·貝克曾說(shuō)：“每個(gè)人都可能由于沖突的轉(zhuǎn)變而生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)之中。”［1］當(dāng)前，在每個(gè)人都面臨的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)下，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在風(fēng)險(xiǎn)治理體系中不可或缺。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出，疫情防控是“國(guó)之大者”。在“公民本位”的理念下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為自己的職能之一［2］。面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性等特性，政府及時(shí)統(tǒng)籌進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，能夠有效避免風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大［3］。因此，行政機(jī)關(guān)需要在突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，采取相關(guān)預(yù)防措施，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策能力，將突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的未知危害從源頭加以控制，從而獲得規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)和能力。

一、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的相關(guān)概述

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的起源發(fā)展

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)，人們面臨著各種各樣的突發(fā)緊急風(fēng)險(xiǎn)，有突發(fā)公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、恐怖組織風(fēng)險(xiǎn)等等。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防起源的主要成因就是為了預(yù)防和降低各類未知風(fēng)險(xiǎn)。具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念可以從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則入手。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則起源于德國(guó)，20世紀(jì)60年代的德國(guó)在環(huán)境問(wèn)題中面臨著“實(shí)施差額”的難題，對(duì)此德國(guó)開(kāi)始適用事前考慮原則，即開(kāi)始將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念適用于環(huán)境問(wèn)題，以尋求解決環(huán)境問(wèn)題的辦法［4］。1976年，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則正式被德國(guó)以法令的形式納入環(huán)境問(wèn)題治理中。為了合理適用該原則，德國(guó)規(guī)定必須滿足特定的條件才可適用：首先，必須遇到重大風(fēng)險(xiǎn)和不可逆轉(zhuǎn)的威脅時(shí)；其次，必須以科學(xué)技術(shù)手段明確存在威脅；最后，需要采取相當(dāng)?shù)姆铣杀拘б娴南盗写胧＿@些條件奠定了日后整個(gè)歐盟甚至全世界確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的框架。我國(guó)于20世紀(jì)90年代在里約簽署了包含有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)文件，可以說(shuō)我國(guó)在上世紀(jì)90年代便承認(rèn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的作用與意義。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的定義

隨著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的應(yīng)用不斷擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域和國(guó)家，目前各類國(guó)際法律文件對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的表述各不相同，因而，在國(guó)際上對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的內(nèi)涵沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)［5］。美國(guó)學(xué)者莫里斯（Julian Morris）將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防分為弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這一分法得到了國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可［6］。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是指立法者授權(quán)政府在面臨不確定的威脅時(shí)，不顧科學(xué)上的不確定性而采取保護(hù)國(guó)民的行動(dòng)。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是指當(dāng)某項(xiàng)活動(dòng)對(duì)人類健康或環(huán)境造成危害威脅時(shí)，即使在科學(xué)上某些因果關(guān)系尚未完全建立，也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的預(yù)防措施，除非該活動(dòng)的承擔(dān)者對(duì)該活動(dòng)沒(méi)有危害承擔(dān)系列的舉證責(zé)任。

無(wú)論是強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防還是弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，都強(qiáng)調(diào)了危害發(fā)生的預(yù)期，強(qiáng)調(diào)了在不確定的條件下需要采取一定的預(yù)防措施，都是對(duì)既有風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐的總結(jié)。但是簡(jiǎn)單的二分法不能滿足現(xiàn)實(shí)生活的需要［7］。為了更好地適用于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，可以試著將公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防定義為，對(duì)于可能會(huì)引起突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)人類健康存在一定程度上的不確定性時(shí)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)可以采取一定的保護(hù)性預(yù)防措施，防止突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害失控。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的要素

本文在現(xiàn)有理論基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)要素進(jìn)行整理。

1.危害預(yù)期

適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的前提是需要存在一定的危害預(yù)期。當(dāng)預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的危害，會(huì)對(duì)人類的生命健康或者國(guó)家的安全問(wèn)題造成威脅，此時(shí)采取限制公民人身自由的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施就顯得必不可少。只有當(dāng)各種法益有預(yù)期受到危害的可能，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防開(kāi)始進(jìn)行干預(yù)才有其合理性。當(dāng)然此種預(yù)期是不可能精準(zhǔn)預(yù)算的，只能預(yù)估損害的大小和范圍。

2.科學(xué)認(rèn)識(shí)的不確定性

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的起源是科學(xué)上的不確定性。因?yàn)闊o(wú)法通過(guò)科學(xué)技術(shù)手段來(lái)認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)的危害后果，才需要適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念。如若科學(xué)技術(shù)認(rèn)知全面，則能夠決定何時(shí)采取何種措施來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)的不確定性，有兩層含義，一是預(yù)期危害不必然會(huì)發(fā)生，二是以現(xiàn)有的信息無(wú)法預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害范圍和程度。盡管存在認(rèn)識(shí)上的不確定性，專家仍然需要對(duì)其開(kāi)展相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過(guò)評(píng)估結(jié)果來(lái)決定何時(shí)采取何種類型以及何種程度的預(yù)防措施。

3.預(yù)防措施的選擇

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的適用必然會(huì)涉及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的選擇。風(fēng)險(xiǎn)治理專家通常根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的危害程度決定采取何種強(qiáng)度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)不確定的情況下，還需要結(jié)合當(dāng)前的政治、文化、社會(huì)等相關(guān)因素加以考量，以防過(guò)度適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。如貿(mào)然采取限制人身自由的預(yù)防措施，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)一定的社會(huì)負(fù)擔(dān)，引起公眾對(duì)預(yù)防措施合理性的懷疑。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策者只能在已有知識(shí)信息的情況下，做出當(dāng)下最合理的預(yù)防決策與預(yù)防措施。

4.證明機(jī)制

由于風(fēng)險(xiǎn)自身是動(dòng)態(tài)的，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施也應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)保持同步。如若風(fēng)險(xiǎn)利害關(guān)系人能夠舉證風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期危害不復(fù)存在，風(fēng)險(xiǎn)治理者則可以將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施進(jìn)行變更或者解除。理論上，風(fēng)險(xiǎn)利害關(guān)系人都可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)危害性進(jìn)行舉證，但是要通過(guò)法律方式往往有很大困難，不僅需要有專業(yè)人士的介入，還要投入巨大的成本。如若有能力加以舉證，那么針對(duì)不同的證明主體可以有兩種截然不同的證明方向：證明風(fēng)險(xiǎn)存在危害者，可初步證明其危害，確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，來(lái)防止風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；證明風(fēng)險(xiǎn)不存在危害者，通過(guò)反向證明機(jī)制，即證明風(fēng)險(xiǎn)只是極小概率或帶來(lái)極小程度的危害，來(lái)解除風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的核心是，鼓勵(lì)在科學(xué)不確定情況下及時(shí)采取預(yù)防措施，以免錯(cuò)過(guò)防治風(fēng)險(xiǎn)的黃金時(shí)期。突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)滿足這一理念要求，也滿足風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的基本要素，即存在預(yù)期危害，且在科學(xué)認(rèn)識(shí)不確定情況下的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，需要及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施加以應(yīng)對(duì)，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的實(shí)施與解除也需要相應(yīng)的證明機(jī)制。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)治理具有較高的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值，其在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的適用具有一定的可行性。

二、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的立法梳理及其不足

第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要加快構(gòu)建疫情防控法律體系，要求對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、信息公開(kāi)、應(yīng)急管理、醫(yī)療保障等方面進(jìn)行修改。習(xí)近平總書(shū)記在考察疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要健全完善法律法規(guī)體系，盡快提高我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。為了響應(yīng)黨中央以及習(xí)近平總書(shū)記提出的疫情防控要求，本文從突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)范條款入手，試圖分析當(dāng)前的立法不足，以便對(duì)相應(yīng)的法律體系加以完善。

（一）相關(guān)立法梳理

1.法律的相關(guān)規(guī)定

在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念可以在我國(guó)憲法中追溯?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第三十三條第三款規(guī)定，國(guó)家尊重和保障人權(quán)；第二十一條也談到“國(guó)家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》）和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）在總則中明確提出以“預(yù)防為主”作為自己的立法方針與立法目的?！秱魅静》乐畏ā返谝粭l就指出，該法的制定是為了預(yù)防、控制傳染病的發(fā)生；第十條談到，國(guó)家開(kāi)展預(yù)防傳染病的健康教育，新聞媒體應(yīng)當(dāng)無(wú)償進(jìn)行傳染病防治和公共衛(wèi)生教育的公益宣傳?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二章專章規(guī)定預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備，并在第十九條中提到，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合預(yù)防、處置突發(fā)事件的需要，合理確定應(yīng)急避難場(chǎng)所。

2.行政法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

國(guó)務(wù)院以及地方政府頒布的各項(xiàng)突發(fā)公共衛(wèi)生法規(guī)規(guī)章中，也有涉及預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二章專門(mén)設(shè)置“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”，在第五條規(guī)定：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》中提到，上級(jí)需要指導(dǎo)下級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)傳染病疫情的處理?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》在第二十九條第二款中規(guī)定：衛(wèi)生健康部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急知識(shí)宣傳教育計(jì)劃，對(duì)公眾開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)宣傳教育，提高公眾認(rèn)知水平和預(yù)防、自救、互救能力?！渡虾Ｊ泄残l(wèi)生應(yīng)急管理?xiàng)l例》第三十四條提到，建立信息推送、會(huì)商分析和早期預(yù)警制度，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)。

3.其他規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定

《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》提到，各地區(qū)、各部門(mén)要針對(duì)各種可能發(fā)生的突發(fā)公共事件，完善預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，建立預(yù)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。衛(wèi)生部的《法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布方案》中提到，針對(duì)重大傳染病，衛(wèi)生部和各省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。《杭州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中提到，對(duì)本市突發(fā)公共衛(wèi)生事件要加強(qiáng)健康教育，重點(diǎn)普及針對(duì)性疾病防治核心知識(shí)?！督鹫h突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》提到預(yù)防為主，常備不懈，提高全民防范意識(shí)?！斗饰骺h突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中強(qiáng)調(diào)，要定期開(kāi)展突發(fā)公共衛(wèi)生事件經(jīng)常性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和專題風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

在我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系中，大部分法律規(guī)范已經(jīng)充分涵蓋突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防理念，這表現(xiàn)在現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)較為全面，在預(yù)防原則的指引下具體規(guī)定有預(yù)防的形式、預(yù)防的內(nèi)容以及預(yù)防的主體對(duì)象等細(xì)節(jié)問(wèn)題。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防相關(guān)條款的解構(gòu)可以看到，當(dāng)前制度為公共衛(wèi)生領(lǐng)域中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念提供了依據(jù)和保障，但相關(guān)立法也存在著不足，如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系不完善，規(guī)定較為模糊，部分權(quán)利與義務(wù)相互沖突等問(wèn)題。這些問(wèn)題阻礙了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的有效運(yùn)行，只有對(duì)相關(guān)法律法規(guī)系統(tǒng)地進(jìn)行完善，才能保證風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念自身在公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)適用的邏輯合理性，以及在實(shí)踐過(guò)程中適用的可操作性和有效性。

（二）立法的不足

1.缺乏系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系

我國(guó)在環(huán)境以及食品安全領(lǐng)域，通過(guò)立法的形式較為完善地確立了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的適用。然而，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系中，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律條款存在分布碎片化、相關(guān)法律規(guī)定不一致、制度不銜接等問(wèn)題。這會(huì)影響風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的有效適用，以及突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)防工作的進(jìn)一步開(kāi)展。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)警信息發(fā)布權(quán)的規(guī)定存在沖突，這會(huì)影響政府風(fēng)險(xiǎn)決策的效率，擴(kuò)大突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的危害。當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系不完備、相沖突、不統(tǒng)一時(shí)，有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防概念、程序、具體機(jī)制的設(shè)計(jì)就會(huì)出現(xiàn)不一致，最終削減風(fēng)險(xiǎn)化解的有效性與及時(shí)性。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，將松散的突發(fā)公共衛(wèi)生法律體系統(tǒng)籌完備。從根本上講，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在公共衛(wèi)生領(lǐng)域適用中產(chǎn)生的問(wèn)題和障礙，是由于該法律體系自身的不完善，特別是缺乏統(tǒng)一、具體的適用標(biāo)準(zhǔn)和適用措施。這一問(wèn)題如若得到妥善解決，會(huì)有利于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的進(jìn)一步適用。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制亟待健全

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)，其主要作用是甄別出導(dǎo)致人類身體健康的風(fēng)險(xiǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)大?。?］。在總結(jié)新冠肺炎疫情治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中，可以將地方政府未能及時(shí)預(yù)警和公布疫情信息的部分原因歸結(jié)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的不健全。由于《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)疫情預(yù)警以及疫情信息的公布權(quán)限規(guī)定存在沖突，地方政府在等待上級(jí)行政機(jī)關(guān)的研判結(jié)果時(shí)，會(huì)出現(xiàn)疫情預(yù)警信息發(fā)布的“空窗期”，錯(cuò)過(guò)疫情防治的“黃金期”。針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布權(quán)限中的問(wèn)題，國(guó)家衛(wèi)健委在《傳染病防治法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）中做出了相應(yīng)的完善，明確了縣級(jí)以上人民政府都有發(fā)布傳染病預(yù)警信息的權(quán)力，但是對(duì)于縣級(jí)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦的預(yù)警信息發(fā)布權(quán)未做規(guī)定，未重視基層政府和群眾性自治組織的作用發(fā)揮［9］。同時(shí)，在公共衛(wèi)生預(yù)警領(lǐng)域中也存在不夠重視專業(yè)力量話語(yǔ)權(quán)的問(wèn)題，在預(yù)警信息直報(bào)系統(tǒng)中，雖然規(guī)定傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)工作交由各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但是在《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》共同建構(gòu)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度中，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)卻不具有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力，有預(yù)警知識(shí)能力的機(jī)構(gòu)卻沒(méi)有發(fā)布預(yù)警信息的權(quán)力［10］，會(huì)影響預(yù)警信息發(fā)布的及時(shí)性。雖然《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)該問(wèn)題，對(duì)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在信息預(yù)警上的權(quán)力加以規(guī)定，并賦予其向社會(huì)發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示和向同級(jí)衛(wèi)生健康主管部門(mén)報(bào)告預(yù)警建議的權(quán)力，但是《征求意見(jiàn)稿》未在實(shí)體上和程序上保證專家與決策者進(jìn)行直接對(duì)話的渠道。為了有效發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的作用，就需要為專家意見(jiàn)得到行政機(jī)關(guān)的尊重做出進(jìn)一步的保障，以免由于不夠重視專業(yè)力量的話語(yǔ)權(quán)，帶來(lái)行政裁量的主觀隨意性。

3.風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制的缺失

在跨區(qū)域之間，突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流的缺失可能會(huì)帶來(lái)疫情外溢的問(wèn)題。盡管地方與國(guó)家之間已經(jīng)建立了初步的縱向風(fēng)險(xiǎn)信息交流機(jī)制，但是在地方區(qū)域之間，缺少相應(yīng)的跨區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制［11］?？鐓^(qū)域的信息割裂，會(huì)影響區(qū)域與區(qū)域之間的有效風(fēng)險(xiǎn)交流，可能會(huì)帶來(lái)部分區(qū)域疫情外溢，影響其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題，最終給全國(guó)各地帶來(lái)嚴(yán)重的損失。

在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，同樣也缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制。行政部門(mén)內(nèi)部存在各自為政的狀態(tài)。雖然衛(wèi)生部門(mén)主要負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的防治，但是預(yù)防化解風(fēng)險(xiǎn)不是一個(gè)部門(mén)就能夠獨(dú)立完成的。在疫情防治過(guò)程中，不僅需要衛(wèi)健委做好相應(yīng)的宣傳工作，公安部門(mén)也需要對(duì)散播謠言、致使疫情外溢的人員進(jìn)行打擊，民政部門(mén)也需要對(duì)因疫情造成生活困難的人員進(jìn)行安置。行政部門(mén)內(nèi)部之間的交流不暢，會(huì)使得行政機(jī)關(guān)的公信力受到質(zhì)疑，影響疫情防治的工作效率。

在行政機(jī)關(guān)與公眾之間，同樣也缺乏風(fēng)險(xiǎn)交流?！吨腥A人民共和國(guó)疫苗管理法》第七十五條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開(kāi)的原則，組織與疫苗相關(guān)的機(jī)構(gòu)、單位、個(gè)人，就疫苗質(zhì)量和預(yù)防接種信息進(jìn)行溝通交流。同時(shí)在第七十六條中也規(guī)定了疫苗安全的信息統(tǒng)一公布制度。但是在實(shí)踐過(guò)程中，公眾向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)相關(guān)批準(zhǔn)文件、論證文件時(shí)，行政機(jī)關(guān)卻以各種理由拒絕。這會(huì)導(dǎo)致公眾在行政機(jī)關(guān)做出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策時(shí)，存在抗拒心理。良好的風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制可以提高公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)各類預(yù)防決策的接受度，避免公眾與行政機(jī)關(guān)的信任危機(jī)。

三、適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的實(shí)踐困境

在我國(guó)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)出臺(tái)了各類風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，如全民接種疫苗、開(kāi)展常態(tài)化核酸檢測(cè)等。預(yù)防措施的實(shí)施對(duì)于建立全民免疫屏障、防止突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大有著重要的意義。但是當(dāng)前，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念存在著一定的實(shí)踐困境，距離風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的預(yù)期目標(biāo)尚存在一定的差距。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策困難

由于突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)自身存在不確定性和危害性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策又需要在不確定中做出決定，因此，行政機(jī)關(guān)在做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策時(shí)往往較為困難。這一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在做出風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)需要考量多重因素，如在客觀層面需要分析評(píng)估潛在的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)是否真正會(huì)向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化，在主觀層面需要考量公民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)決策的可接受程度。另一方面是由于救濟(jì)制度的缺失。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策的過(guò)程中，如若出現(xiàn)“決策偏差”，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策負(fù)責(zé)人會(huì)受到相應(yīng)的責(zé)任追究。面對(duì)不確定的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)做出正確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策，這是較為困難的。實(shí)踐中，部分區(qū)域的行政機(jī)關(guān)由于預(yù)防決策困難，未及時(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，導(dǎo)致疫情外溢，相關(guān)管理者受到了行政處分。倘若事后的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任能夠適當(dāng)?shù)靡曰砻?，那么各地行政機(jī)關(guān)在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，會(huì)較為及時(shí)有效地做出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防認(rèn)知存在差異

社會(huì)主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的各項(xiàng)認(rèn)知存在差異，這尤為體現(xiàn)在專家與公眾之間。如在實(shí)施全民接種疫苗的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施時(shí)，即便專家對(duì)疫苗接種展開(kāi)了各種科普，并且《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第二十一條中也明確規(guī)定了公民有接種免疫規(guī)劃疫苗的義務(wù)，部分公眾仍然存在疫苗接種責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)接種疫苗存在顧慮的情況，這會(huì)影響疫苗接種的進(jìn)度，影響疫情防治的效率［12］。專家與公眾的認(rèn)知差異同樣體現(xiàn)在全民核酸檢測(cè)常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過(guò)程中，部分公眾對(duì)于常態(tài)化核酸檢測(cè)存在抵觸情緒，出現(xiàn)抗拒、逃避、拒絕參加核酸檢測(cè)的現(xiàn)象。上海市衛(wèi)健委主任鄔驚雷認(rèn)為，在逐步進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)化過(guò)程中，需要通過(guò)持續(xù)的核酸檢測(cè)才能緊緊抓牢疫情防控措施，才能鞏固疫情防控成果，才能保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防認(rèn)知的差異鴻溝，會(huì)造成行政機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的決策困難，會(huì)給風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的實(shí)施制造難題，會(huì)阻礙突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防屏障的建設(shè)，認(rèn)知差異帶來(lái)的信任危機(jī)最終也會(huì)加劇社會(huì)關(guān)系的緊張。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施不合理

由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施具有雙重特性，即預(yù)防性與干預(yù)性，過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防會(huì)侵犯公民的基本權(quán)利。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施不僅需要考慮風(fēng)險(xiǎn)自身的危害程度，還應(yīng)該衡量各種法益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在采取相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施時(shí)，可能會(huì)對(duì)公民的基本權(quán)利做出限制。如雖然通過(guò)實(shí)施“封城”、停工停產(chǎn)停學(xué)等措施可以有效避免疫情的進(jìn)一步擴(kuò)大，但是這會(huì)在一定程度上限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此在實(shí)踐過(guò)程中，低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的疫情防控?zé)o需采取一刀切的“封城”“封路”等不合理的預(yù)防措施，應(yīng)當(dāng)根據(jù)疫情防控需要，合理適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。習(xí)近平總書(shū)記在2022年3月17日的中共中央政治局常委會(huì)上對(duì)科學(xué)精準(zhǔn)防控作出部署，堅(jiān)決防止“簡(jiǎn)單化”“一刀切”等影響百姓正常生活的做法。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行的手段和目的也會(huì)發(fā)生沖突和偏離?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》第四十七條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)事態(tài)的發(fā)展，適時(shí)調(diào)整預(yù)警級(jí)別，如若有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險(xiǎn)已經(jīng)解除的，應(yīng)當(dāng)立即解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)有界限，不能漫無(wú)邊際、隨意擴(kuò)大解釋，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守比例原則，守住法治底線。

四、適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的完善路徑

當(dāng)前，社會(huì)公眾對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念是基本達(dá)成共識(shí)的，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防也為行政主體的相關(guān)行政行為正當(dāng)性提供了法律依據(jù)。那么公共衛(wèi)生領(lǐng)域中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的相關(guān)進(jìn)路可以這樣進(jìn)行完善：首先，需要健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系；其次，需要優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制；最后，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)全程秉持比例原則。

（一）健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系

由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系整體呈現(xiàn)出粗線條、內(nèi)容缺乏可操作性的樣態(tài)，因此無(wú)法為突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作的展開(kāi)提供具體的理論支撐和相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)。在健全我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系的路徑中，可以由國(guó)務(wù)院法制辦領(lǐng)銜，國(guó)家衛(wèi)健委衛(wèi)生應(yīng)急辦牽頭，國(guó)務(wù)院相關(guān)部委參與，共同起草“突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防管理?xiàng)l例”。通過(guò)行政法規(guī)的形式，進(jìn)一步健全我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防活動(dòng)的法律依據(jù)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、方式方法，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系的合法性、合理性與可操作性。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系中，應(yīng)當(dāng)明文規(guī)定適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，可以在各項(xiàng)規(guī)范的總綱中加以規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將為行政主體采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施提供正當(dāng)性依據(jù)。通過(guò)明確突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律體系的相關(guān)內(nèi)容，為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防活動(dòng)提供規(guī)范性指引，指導(dǎo)各級(jí)行政機(jī)關(guān)科學(xué)、及時(shí)地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作。同時(shí)，完備的法律體系應(yīng)該包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防各個(gè)層級(jí)、各方主體的職責(zé)權(quán)限，相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，從而確保有序高效地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防活動(dòng)。出于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的必要性和事態(tài)的緊急性，既要保證相關(guān)人員能夠履行職責(zé)也要避免其陷入潛在風(fēng)險(xiǎn)，這就需要在法律規(guī)定中給予一定的責(zé)任豁免權(quán)，使其行使職責(zé)具有正當(dāng)性、合理性和合法性［13］。各地政府可以再根據(jù)上位法的規(guī)定，通過(guò)各地政府規(guī)章、規(guī)范性文件，將必要的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施具體內(nèi)容，如疑似病例的信息、防護(hù)知識(shí)、預(yù)防措施的對(duì)象等問(wèn)題納入其中，以便各地行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。

（二）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上指出，要從體制機(jī)制上創(chuàng)新和完善重大疫情防控舉措。優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)于完善現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生管理體系，促使地方政府及時(shí)、主動(dòng)發(fā)布預(yù)警信息和有效地防控疫情具有重要意義。為解決省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中出現(xiàn)空缺的應(yīng)對(duì)權(quán)問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化［14］。雖然此次《征求意見(jiàn)稿》針對(duì)預(yù)警信息發(fā)布主體規(guī)定的沖突進(jìn)行了修改完善，縣級(jí)以上人民政府被賦予了預(yù)警信息發(fā)布權(quán)，但是《征求意見(jiàn)稿》也應(yīng)當(dāng)注重基層政府和群眾自治性組織作用的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦有及時(shí)匯報(bào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的責(zé)任，賦予其指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、村委會(huì)、居委會(huì)傳染病管理防控工作的權(quán)力。同樣，雖然《征求意見(jiàn)稿》適當(dāng)提高了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的地位，并開(kāi)始賦予機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生預(yù)警信息的權(quán)力，但是衛(wèi)生專家作用的發(fā)揮仍需進(jìn)一步加以明確，需要建立常態(tài)化專家參與決策制度?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要》中明確提出，對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策，應(yīng)當(dāng)組織專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。所以，在突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中，建議將專家咨詢會(huì)、專家論證會(huì)作為風(fēng)險(xiǎn)決策的法定前置程序，保證專家的專業(yè)意見(jiàn)和科學(xué)評(píng)估能夠及時(shí)被風(fēng)險(xiǎn)決策者知曉。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)交流作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的一項(xiàng)重要手段，在風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的化解中，扮演著重要的角色。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中，行政機(jī)關(guān)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)交流告知相關(guān)信息，給予社會(huì)公眾咨詢建議的渠道，對(duì)于解決風(fēng)險(xiǎn)防治過(guò)程中出現(xiàn)的信息異化、信息不對(duì)稱等問(wèn)題起重要作用［15］。為此，行政機(jī)關(guān)可以跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨主體加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流。

首先，需要建立跨區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)交流合作機(jī)制，增強(qiáng)區(qū)域間的信息交流和互動(dòng)，及時(shí)從源頭上防治突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。其次，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，需要多部門(mén)的有效配合，各政務(wù)部門(mén)實(shí)時(shí)更新疫情相關(guān)信息，形成合理輿論，一定程度上可以化解因信息渠道閉塞和信息不平衡而產(chǎn)生的輿論疫情。最后，對(duì)于社會(huì)公眾，行政機(jī)關(guān)可以構(gòu)建專家咨詢平臺(tái)在線科普疫情防控知識(shí)，鼓勵(lì)公眾與專家自發(fā)參與，通過(guò)及時(shí)辟謠、流行病學(xué)知識(shí)普及和防護(hù)宣傳活動(dòng)的方式，安撫公眾情緒，使其積極遵守防疫政策規(guī)定。在行政機(jī)關(guān)與公眾之間、在區(qū)域之間和在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部之間循序漸進(jìn)式的風(fēng)險(xiǎn)交流，具有積極主動(dòng)靈活應(yīng)變的特點(diǎn)，能夠較好實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)交流的目的，化解區(qū)域之間、部門(mén)之間、主體之間的信息障礙。

（四）比例原則限制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條要求，當(dāng)行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施可以選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇最大限度保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件本身具有不確定性，當(dāng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念并采取一系列風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施時(shí)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一些不合理情形，所以在比例原則的要求下，行政機(jī)關(guān)采取預(yù)防措施的強(qiáng)度，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的不確定性程度相適應(yīng)，選擇與風(fēng)險(xiǎn)程度、危害程度相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，選擇公眾利益最大化的手段，盡量避免行政權(quán)力的擴(kuò)張，確保對(duì)公民基本權(quán)利的限制是合理的［16］。由于突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素太多，可以適當(dāng)放寬比例原則的嚴(yán)格程度［17］，賦予行政機(jī)關(guān)一定的判斷余地，使行政機(jī)關(guān)在不確定中合理適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。但放寬的比例原則仍需要滿足適合性與必要性，即在適合性上，不要求風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的手段有助于防控風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)，只要求風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的手段不明顯不利于防控風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)；在必要性上，需要選擇較為溫和的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，并且允許一些不平衡的損害利益［18］。