論價(jià)格違法行為行政處罰制度的修改與完善

余凌云研究團(tuán)隊(duì)

一、 問題的提出

改革開放40多年來,我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷完善,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革成效顯著,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念深入人心,市場(chǎng)在資源配置中的作用不斷凸顯。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是指出要讓市場(chǎng)“在資源配置中起決定性作用”。市場(chǎng)的決定性作用主要包括兩個(gè)方面:“配置資源作用”與“激勵(lì)主體作用”,二者一體兩面、不可偏廢。①參見于立、劉玉斌:《中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的二維推論:競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性與市場(chǎng)決定性》,載《改革》2017年第1期。市場(chǎng)的資源配置作用,即價(jià)格通過商品或服務(wù)的價(jià)值決定,并根據(jù)供求關(guān)系的變化上下波動(dòng)。在這一過程中,市場(chǎng)作為一雙“看不見的手”,發(fā)揮著價(jià)格設(shè)定和調(diào)整的作用。市場(chǎng)的激勵(lì)主體作用,即市場(chǎng)主體在價(jià)格機(jī)制的指引下,會(huì)主動(dòng)尋找投資機(jī)會(huì)和市場(chǎng)套利空間,并積極創(chuàng)新,提高經(jīng)營(yíng)效率。理性市場(chǎng)主體的自覺行動(dòng)不僅可以實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最大化,同時(shí)也是市場(chǎng)有效運(yùn)行的重要保證。由是觀之,市場(chǎng)的決定性作用不僅能夠形成自發(fā)生成運(yùn)作的價(jià)格機(jī)制,還能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的有效激勵(lì)。同時(shí),價(jià)格機(jī)制和有效激勵(lì)二者間也互相協(xié)同,從而保障市場(chǎng)機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)作。市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用不禁會(huì)引發(fā)這樣的疑問,政府還需要對(duì)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行調(diào)控嗎?

答案是肯定的,《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》 明確指出,“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場(chǎng)與政府的關(guān)系被界定為有效市場(chǎng)和有為政府,這要求政府在價(jià)格機(jī)制運(yùn)作過程中行使規(guī)范價(jià)格行為的職能。1998年開始實(shí)施的價(jià)格法,要求政府“規(guī)范價(jià)格行為,發(fā)揮價(jià)格合理配置資源的作用,穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平,保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”②參見《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》第1條。,其立法目的也暗含了有為政府的定位,點(diǎn)明了政府的價(jià)格監(jiān)管職責(zé)。

政府為什么要對(duì)市場(chǎng)自發(fā)形成價(jià)格的機(jī)制進(jìn)行干預(yù)? 一方面,市場(chǎng)機(jī)制本身在形成價(jià)格的過程中存在缺陷,譬如市場(chǎng)并不總是有效的,存在競(jìng)爭(zhēng)不完備的特性,“價(jià)格不能反映真實(shí)的邊際費(fèi)用和邊際效用”。而且市場(chǎng)無法解決負(fù)外部性帶來的問題,政府應(yīng)當(dāng)采取措施干預(yù)和糾正。此外,市場(chǎng)也無法提供具備非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品。③參見郭連成:《西方市場(chǎng)機(jī)制缺陷論及混合經(jīng)濟(jì)理論》,載《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》1999年第5期。這些都需要政府對(duì)市場(chǎng)失靈進(jìn)行干預(yù),但政府對(duì)價(jià)格違法行為的監(jiān)管不能越位,在對(duì)價(jià)格違法行為的規(guī)制中,應(yīng)當(dāng)著力填補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在形成價(jià)格中存在的缺陷。

另一方面,我國(guó)服務(wù)型政府的定位要求政府在價(jià)格調(diào)控中有效履行職能。中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確指出,“要加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能,構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。“服”可以理解為優(yōu)化服務(wù),也可以是增加創(chuàng)新服務(wù)和提供服務(wù)。④參見中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組,張定安,鮑靜:《深化“放管服”改革 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府》,載《中國(guó)行政管理》2019年第3期。李克強(qiáng)總理在考察國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的座談會(huì)上也指出,“市場(chǎng)監(jiān)管總局作為直接面對(duì)億萬市場(chǎng)主體的部門,你們的職責(zé)是‘市場(chǎng)’監(jiān)管不是‘計(jì)劃’監(jiān)管,要管活不是管死,要管優(yōu)不是管亂。希望你們?cè)诎l(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管中更大激發(fā)市場(chǎng)活力”。因此,這些都要求價(jià)格違法行為監(jiān)管中,尤其是新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的監(jiān)管,政府不能缺位。但監(jiān)管應(yīng)當(dāng)注重有限和有效,不能讓政府的“幫助之手”變成“掠奪之手”。

最后,政府出手對(duì)經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格違法行為加以懲戒,是人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求。尤其是在突發(fā)事件期間,往往會(huì)出現(xiàn)大量?jī)r(jià)格違法行為,例如新冠肺炎疫情期間,出現(xiàn)了哄抬價(jià)格、不按明碼標(biāo)價(jià)、價(jià)格欺詐以及拒絕按照規(guī)定提供監(jiān)督檢查所需資料等防疫用品和民生商品的價(jià)格違法行為。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局及時(shí)出臺(tái)了《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價(jià)格違法行為的指導(dǎo)意見》,各地相關(guān)的執(zhí)法部門也積極地投入案件的處理中,通過明確八種“情節(jié)較重或者情節(jié)嚴(yán)重的情形”,從重從快打擊包括哄抬價(jià)格在內(nèi)的違法行為,實(shí)現(xiàn)了行政處罰的懲罰和教育相結(jié)合、法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一。

總之,政府對(duì)價(jià)格行為的干預(yù)發(fā)揮著調(diào)整市場(chǎng)失靈,彰顯服務(wù)型政府定位以及滿足人民群眾現(xiàn)實(shí)需求的重要功能,這是政府干預(yù)價(jià)格正當(dāng)性的根源。但是,我國(guó)政府價(jià)格調(diào)控的歷史背景與西方存在差異,在國(guó)家發(fā)展道路上彰顯出中國(guó)特色模式。西方經(jīng)歷的是“市場(chǎng)失靈—政府干預(yù)—政府失靈”的價(jià)格干預(yù)過程,⑤參見鮑金紅、胡璇:《我國(guó)現(xiàn)階段的市場(chǎng)失靈及其與政府干預(yù)的關(guān)系研究》,載《學(xué)術(shù)界》2013年第7期。而這一背景在我國(guó)并不存在。

在這一背景下,政府對(duì)價(jià)格進(jìn)行干預(yù)需要遵守法制的邏輯。1998年,價(jià)格法得以實(shí)施,被寄予“規(guī)范價(jià)格行為,發(fā)揮價(jià)格合理配置資源的作用,穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格總水平,保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”的厚望。為了確保價(jià)格法設(shè)定的行政處罰得以有效實(shí)施,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)隨后于1999年通過了《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》(下文又稱“585號(hào)令”)。從此,我國(guó)價(jià)格監(jiān)管邁上了法治化的軌道。隨后,一些價(jià)格違法行為通過單行規(guī)范的方式得以細(xì)化,通過了包括《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》(1999年)、《關(guān)于商品和服務(wù)實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)的規(guī)定》(2000年)、《禁止價(jià)格欺詐行為的規(guī)定》(2002年)等。

然而,上述規(guī)范實(shí)施的過程中也出現(xiàn)了一系列的問題。首先,傳統(tǒng)價(jià)格違法行為需要切合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行修訂。作為價(jià)格監(jiān)管的“母法”,價(jià)格法自1997年制定并于1998年實(shí)施以來,其間尚未進(jìn)行任何修訂。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入,價(jià)格運(yùn)行的國(guó)內(nèi)外環(huán)境日趨復(fù)雜,價(jià)格法的部分條款難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。⑥參見劉盛剛:《〈中華人民共和國(guó)價(jià)格法〉亟待修改》,載《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與價(jià)格》2013年第6期。在不修訂價(jià)格法的情況下,以價(jià)格法作為直接上位法依據(jù)的585號(hào)令,便承擔(dān)著順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化、確立科學(xué)合理的價(jià)格監(jiān)管規(guī)則的重任。如何在當(dāng)前時(shí)代條件下正確處理價(jià)格法所確立的價(jià)格違法行為,需要對(duì)585號(hào)令加以修訂。

其次,政府對(duì)于涉企收費(fèi)的法制化約束應(yīng)當(dāng)逐漸深化、由弱到強(qiáng)。在涉企收費(fèi)領(lǐng)域,政府不僅不能從價(jià)格調(diào)控中退場(chǎng),相反還應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地清理涉企收費(fèi)。政府清理涉企收費(fèi)是使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性功能的最重要手段,也是保護(hù)企業(yè)家產(chǎn)權(quán)的要求。但是,當(dāng)前價(jià)格監(jiān)管制度仍然存在目錄清單制度的實(shí)施效力有待增強(qiáng),以及相關(guān)規(guī)范、政策文件因缺少實(shí)施細(xì)則而難以得到推行的問題。

再次,585號(hào)令應(yīng)當(dāng)對(duì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展作出回應(yīng)。如果說價(jià)格管制改革的歷史是一部對(duì)市場(chǎng)“從多到少”的監(jiān)管史,那么新業(yè)態(tài)無疑是對(duì)這一監(jiān)管模式變遷的挑戰(zhàn)。政府對(duì)于新業(yè)態(tài)的監(jiān)管呈現(xiàn)出從無到有的態(tài)勢(shì)。面對(duì)不熟悉的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,政府在掌握信息程度、監(jiān)管能力、監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定、監(jiān)管方式選擇等方面存在政府能力和實(shí)踐需求之間的差異。因此,價(jià)格違法行為行政處罰制度需要對(duì)此妥善界定并處置,實(shí)現(xiàn)在規(guī)范中發(fā)展。

最后,傳統(tǒng)價(jià)格違法行為的罰則應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。價(jià)格欺詐和明碼標(biāo)價(jià)等價(jià)格違法行為主要是對(duì)經(jīng)營(yíng)者不如實(shí)告知和標(biāo)示價(jià)格信息的角度進(jìn)行調(diào)整。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的核心在于信息能夠有效反映到價(jià)格中,而價(jià)格欺詐和明碼標(biāo)價(jià)行為阻礙了信息的流通,使得價(jià)格不能如實(shí)被反映,進(jìn)而影響消費(fèi)者根據(jù)信息作出決策。因此,《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》作為對(duì)價(jià)格法行政處罰措施的細(xì)化,在對(duì)行政處罰的構(gòu)成要件予以明確的基礎(chǔ)上,應(yīng)當(dāng)妥善解決處罰設(shè)定方式和處罰力度的問題。

在價(jià)格行政處罰制度面臨的傳統(tǒng)價(jià)格違法行為需要修訂、涉企收費(fèi)的法制化約束應(yīng)當(dāng)逐漸深化、政府應(yīng)當(dāng)對(duì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展作出回應(yīng)以及傳統(tǒng)價(jià)格違法行為的罰則應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的背景下,《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的修訂恰逢其時(shí)。近12年未修訂的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》中的部分條款相對(duì)于執(zhí)法實(shí)踐而言,出現(xiàn)了滯后性、時(shí)效性和適應(yīng)性不足等問題。因此,我國(guó)有必要對(duì)當(dāng)前價(jià)格違法行為行政處罰取得的經(jīng)驗(yàn)、面臨的問題進(jìn)行系統(tǒng)性梳理和總結(jié),修訂并完善585號(hào)令,切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格秩序,形成長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。清華大學(xué)法學(xué)院受市場(chǎng)監(jiān)管總局委托,以余凌云教授為負(fù)責(zé)人,承接“585號(hào)令修訂研究”課題項(xiàng)目,以“放管服”改革作為重要的政策背景,旨在深入評(píng)估和總結(jié)585號(hào)令的實(shí)施效果,分析585號(hào)令的實(shí)踐困境,吸收信用監(jiān)管、“雙隨機(jī)、一公開”等市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制的經(jīng)驗(yàn),對(duì)585號(hào)令進(jìn)行完善。

二、 對(duì)傳統(tǒng)價(jià)格違法行為的反思

（一） 傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款的確立緣由

價(jià)格法從起草到成文頒布,其間受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的雙重影響,并直接影響到價(jià)格法總體的立法精神、目的以及原則,繼而影響包括價(jià)格違法行為在內(nèi)的條文擬訂。價(jià)格法需要對(duì)價(jià)格違法行為作出禁止性規(guī)定,在實(shí)務(wù)部門和學(xué)術(shù)界較為一致地達(dá)成了共識(shí),即“要對(duì)價(jià)格行為進(jìn)行規(guī)范,建立正常的價(jià)格秩序,就應(yīng)當(dāng)排除不規(guī)范的價(jià)格行為,特別是必須禁止不正當(dāng)?shù)膬r(jià)格行為”。⑦卞耀武主編:《中華人民共和國(guó)價(jià)格法釋義》,法律出版社1998年版,第11頁。這一共識(shí)背后有著深切的現(xiàn)實(shí)與理論考量。

一方面,價(jià)格法的制定過程涵蓋了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的整個(gè)階段,受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的雙重影響。⑧參見楊魯:《〈價(jià)格法〉體現(xiàn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》1997年第12期。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖然從體制上要求市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格為主要的價(jià)格形式,但其本身并不排斥政府干預(yù)。為避免成長(zhǎng)中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制“早夭”,更需要借助國(guó)家力量減緩無序價(jià)格行為對(duì)市場(chǎng)正常秩序的沖擊,⑨參見袁依山:《反復(fù)論證 嚴(yán)格界定———〈價(jià)格法〉制定過程中五大焦點(diǎn)討論情況回顧》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》1998年第6期。從而可以增強(qiáng)價(jià)格管控能力,助力改善宏觀調(diào)控。[10]參見賈法:《關(guān)于價(jià)格法的若干思考》,載《中國(guó)物價(jià)》1997年第8期。

另一方面,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的價(jià)格配置資源,是通過單個(gè)市場(chǎng)主體,依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制所形成的價(jià)格升降信息,分散且獨(dú)立地進(jìn)行決策來實(shí)現(xiàn)的。而分散決策的摩擦、沖突會(huì)為社會(huì)帶來成本和代價(jià)。[11]參見黃達(dá):《努力理解〈價(jià)格法〉的深刻內(nèi)涵》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》1997年第12期。為消除市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)決策的負(fù)外部性,需要為其課予行為規(guī)則,制止違法的價(jià)格行為。[12]參見前引⑩,賈法文。

可以看到,價(jià)格法對(duì)價(jià)格違法行為作出禁止性規(guī)定,是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家的強(qiáng)管理與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)家的弱干預(yù)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào),并結(jié)合當(dāng)時(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的慎重選擇。正是遵循這樣的立法考量,立法者區(qū)別不同情況,“有些能作具體規(guī)定的則作具體規(guī)定,難以具體規(guī)定的則可以概括一些”。[13]前引⑦,卞耀武主編書,第12頁。

（二） 傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款的適用狀況與問題

價(jià)格違法行為行政處罰需要繼續(xù)探討的問題在于,傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款在價(jià)格監(jiān)管執(zhí)法中的實(shí)踐適用狀況為何,存在哪些問題? 具體而言,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善的當(dāng)下,距離價(jià)格法的制定頒布已有20余年,立法時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化,價(jià)格違法行為條款存在哪些適用問題,哪些行為類型仍在發(fā)揮作用,又有哪些行為類型需作適時(shí)調(diào)整? 對(duì)前述問題的回答,將為585號(hào)令的修訂指明方向。

在價(jià)格法實(shí)施初期,由于價(jià)格法所確立的價(jià)格違法行為源自實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),所以價(jià)格違法行為條款的適用具有極強(qiáng)的針對(duì)性。在這一階段,立法對(duì)價(jià)格違法行為條款所作出的禁止性規(guī)定得到了積極廣泛的適用,從而為肅清價(jià)格違法行為、維護(hù)健康穩(wěn)定的市場(chǎng)秩序,為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要素的發(fā)展完善提供了重要的法治保障。[14]參見萬其剛:《價(jià)格法:規(guī)范價(jià)格行為的重要法律》,載《經(jīng)濟(jì)管理》1998年第7期。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展完善,市場(chǎng)機(jī)制可以對(duì)一些價(jià)格違法行為進(jìn)行自我消化與調(diào)解,無須行政監(jiān)管介入也可抑制部分價(jià)格違法行為的負(fù)面作用。具體而言,近年來在價(jià)格監(jiān)管實(shí)踐中,“哄抬價(jià)格”“價(jià)格欺詐”“變相提高或壓低價(jià)格”以及違反“明碼標(biāo)價(jià)”的規(guī)定是價(jià)格監(jiān)管的重點(diǎn)違法行為類型。[15]參見國(guó)家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督檢查司:《2007年全國(guó)價(jià)格監(jiān)督檢查統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》,載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)督檢查》2008年第3期;國(guó)家發(fā)改委價(jià)檢司綜合處:《2008年上半年價(jià)格違法案件統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》,載《中國(guó)價(jià)格監(jiān)督檢查》2008年第10期。而“低價(jià)傾銷”“價(jià)格歧視”“牟取暴利”在價(jià)格監(jiān)管中的側(cè)重則有所降低。但需要強(qiáng)調(diào)的是,適用頻率較低并不意味著該種違法行為類型不再需要法律規(guī)制,在價(jià)格監(jiān)管實(shí)踐中,價(jià)格監(jiān)管部門需要根據(jù)各種違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害及發(fā)生頻率合理分配行政執(zhí)法資源。

傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款在行政執(zhí)法實(shí)踐中還暴露出一些問題,這些問題有的指向政府與市場(chǎng)的關(guān)系調(diào)和,有的事關(guān)條文內(nèi)容細(xì)化、更新與補(bǔ)充。這些問題為修訂585號(hào)令指明了具體方向,以下詳述之。

第一,關(guān)于價(jià)格違法行為監(jiān)管與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)和問題。對(duì)價(jià)格違法行為作出禁止性規(guī)定,并設(shè)立罰則,由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以實(shí)施,屬于政府對(duì)市場(chǎng)的直接干預(yù)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已趨向成熟的背景下,市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的理念已得到確立踐行,如果仍然依據(jù)1997年制定的價(jià)格法對(duì)價(jià)格違法行為進(jìn)行行政監(jiān)管,需要重新考量相應(yīng)條款的合理性。鑒于價(jià)格法的修訂難以在短時(shí)間內(nèi)推進(jìn)完成,那么如何在修訂價(jià)格違法行為條款的基礎(chǔ)上完成行政監(jiān)管與市場(chǎng)關(guān)系的有機(jī)調(diào)和,將主要由作為價(jià)格法直接下位法的585號(hào)令承擔(dān)。

第二,關(guān)于條文內(nèi)容的細(xì)化、更新與補(bǔ)充。首先,585號(hào)令以價(jià)格法為直接且唯一的上位法依據(jù),其對(duì)價(jià)格法中價(jià)格違法行為相關(guān)條款進(jìn)行了一一細(xì)化規(guī)定。但585號(hào)令在法律體系中的效力位階畢竟是行政法規(guī),其僅對(duì)價(jià)格法的相關(guān)條款進(jìn)行了有限的細(xì)化規(guī)定,導(dǎo)致價(jià)格法抽象的立法用語依然內(nèi)涵外延不清晰,在價(jià)格監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中產(chǎn)生適用難題。[16]如針對(duì)低價(jià)傾銷的判定標(biāo)準(zhǔn),一是主觀上是否具有排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的目的;二是客觀上是否采取了低于成本的價(jià)格。參見董成惠:《低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的反思》,載《南華大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期;王曉曄:《低價(jià)傾銷行為的幾點(diǎn)法律思考》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2004年第6期。在實(shí)際執(zhí)法中,經(jīng)營(yíng)者的主觀意圖一般無法通過收集證據(jù)直接加以證明,因此證明工作具有一定的難度。參見王曉曄:《低價(jià)傾銷行為的幾點(diǎn)法律思考》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2004年第6期。而且,排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的界定,很容易與正常價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的劣勢(shì)企業(yè)的退出相混淆。 參見張桂文:《關(guān)于制止低價(jià)傾銷的幾點(diǎn)思考》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2001年第9期。其次,585號(hào)令對(duì)價(jià)格法所規(guī)定的價(jià)格違法行為的表現(xiàn)情形進(jìn)行了細(xì)化列舉,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)情勢(shì)的發(fā)展變化,其中一些表現(xiàn)情形不再必要,同時(shí)需要適時(shí)補(bǔ)充新的違法情形。[17]如在新冠肺炎疫情期間,哄抬價(jià)格行為出現(xiàn)一些類型化的表現(xiàn)形式,如通過采取大幅度提高配送費(fèi)、收取額外費(fèi)用等形式提高價(jià)格;通過強(qiáng)制搭售其他商品,變相提高商品價(jià)格,達(dá)到哄抬物價(jià),謀求不正當(dāng)利益。參見孫其華:《論疫情防控期間哄抬物價(jià)行為的識(shí)別與規(guī)制》,載《中國(guó)物價(jià)》2020年第6期。

（三） 傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款的修訂方向

結(jié)合傳統(tǒng)價(jià)格違法行為條款的適用狀況和在實(shí)踐中出現(xiàn)的問題,在對(duì)其進(jìn)行修訂時(shí)我們需要著重解決以下問題。

第一,正確處理價(jià)格違法行為監(jiān)管與市場(chǎng)的關(guān)系。在市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的政府—市場(chǎng)關(guān)系的新階段,政府干預(yù)價(jià)格違法行為的時(shí)機(jī)、程度需要被重新審視,但整體方向是弱化政府干預(yù)的強(qiáng)度,提高政府干預(yù)的門檻,從而為市場(chǎng)機(jī)制預(yù)留出最大的作用空間。具體可從以下方面著手:其一,弱化罰則適用的剛性。在罰款、吊銷證照等較為嚴(yán)格的行政處罰種類之外,納入警告等侵益性較弱的處罰種類,構(gòu)建梯度化的罰則適用機(jī)制;落實(shí)新行政處罰法的精神,規(guī)定免于處罰的適用情形,如針對(duì)經(jīng)營(yíng)者違反明碼標(biāo)價(jià)規(guī)定的行為,在不影響消費(fèi)者或其他經(jīng)營(yíng)者知情權(quán)并及時(shí)改正的情形下,可以不予行政處罰。其二,調(diào)整價(jià)格違法行為的構(gòu)成要件,抬高罰則適用門檻。如將“市場(chǎng)供應(yīng)緊張、價(jià)格發(fā)生異常波動(dòng)”新增為哄抬價(jià)格的構(gòu)成要件,作為政府干預(yù)的必要前提。

第二,結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)條文內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化、更新與補(bǔ)充。價(jià)格法對(duì)價(jià)格違法行為的規(guī)定主要取決于對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),其具有極強(qiáng)的問題導(dǎo)向性與針對(duì)性。而585號(hào)令作為細(xì)化價(jià)格法的下位法規(guī)范,需要及時(shí)總結(jié)價(jià)格監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)條文內(nèi)容進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。更為重要的是,執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)過執(zhí)法實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn),并在執(zhí)法實(shí)踐中為執(zhí)法人員提供切實(shí)的規(guī)則指引,具備上升為立法的成熟度,有必要將之納入立法規(guī)定。如對(duì)價(jià)格違法行為的表現(xiàn)形式補(bǔ)充細(xì)化,前已提及,可將“通過采取大幅度提高配送費(fèi)、收取額外費(fèi)用等形式提高價(jià)格;通過強(qiáng)制搭售其他商品,變相提高商品價(jià)格,達(dá)到哄抬物價(jià),謀求不正當(dāng)利益”補(bǔ)充進(jìn)哄抬價(jià)格行為的表現(xiàn)情形。此外,尚應(yīng)結(jié)合相關(guān)立法,如行政處罰法的修訂完善,對(duì)585號(hào)令的立法用語進(jìn)行調(diào)整更新。

三、 新業(yè)態(tài)的價(jià)格違法行為

以網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、移動(dòng)支付、線上與線下相融合等新業(yè)態(tài)、新模式為特征的新型消費(fèi)(以下簡(jiǎn)稱“新業(yè)態(tài)”)迅速發(fā)展。[18]參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于以新業(yè)態(tài)新模式引領(lǐng)新型消費(fèi)加快發(fā)展的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2020〕32號(hào))。隨著新業(yè)態(tài)的發(fā)展,諸多風(fēng)險(xiǎn)逐漸衍生,并為國(guó)家與社會(huì)高度關(guān)注。價(jià)格是市場(chǎng)的“晴雨表”和“風(fēng)向標(biāo)”,新業(yè)態(tài)中的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)在電子商務(wù)領(lǐng)域尤為突出?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕38號(hào))指出,“維護(hù)市場(chǎng)價(jià)格秩序,針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域價(jià)格違法行為特點(diǎn)制定監(jiān)管措施,規(guī)范平臺(tái)和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者價(jià)格標(biāo)示、價(jià)格促銷等行為,引導(dǎo)企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)”。對(duì)新業(yè)態(tài),尤其是電子商務(wù)中的價(jià)格違法行為進(jìn)行規(guī)制勢(shì)在必行。

（一） 對(duì)新業(yè)態(tài)價(jià)格違法行為予以干預(yù)的必要

新業(yè)態(tài)中的價(jià)格違法行為頻發(fā)。第一,低價(jià)傾銷等傳統(tǒng)低頻價(jià)格違法行為日益凸顯。例如,社區(qū)團(tuán)購(gòu)平臺(tái)在推廣業(yè)務(wù)之初往往通過“燒錢”模式對(duì)入駐商家或者消費(fèi)者進(jìn)行大幅補(bǔ)貼以拉低商品價(jià)格,導(dǎo)致線下經(jīng)銷商價(jià)格體系紊亂,甚至影響關(guān)乎基礎(chǔ)民生的農(nóng)業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)。[19]又如,在行業(yè)協(xié)會(huì)座談會(huì)上,水產(chǎn)協(xié)會(huì)提到京東、天貓等平臺(tái)企業(yè)為拉低商品價(jià)格,要求入駐的水產(chǎn)企業(yè)承諾“最低價(jià)”,致使水產(chǎn)業(yè)面臨“融入數(shù)字經(jīng)濟(jì)”還是“行業(yè)生存與發(fā)展”的兩難。2021年7月13日,在中國(guó)價(jià)格協(xié)會(huì)舉辦的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定(修訂征求意見稿 )》立法調(diào)研座談會(huì)上,水產(chǎn)協(xié)會(huì)代表提及此問題。第二,大數(shù)據(jù)“殺熟”等新型價(jià)格違法行為引發(fā)熱議。平臺(tái)企業(yè)利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)對(duì)消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、檢索、分析與挖掘,在此基礎(chǔ)上就同一商品或服務(wù)在同等交易條件下針對(duì)不同消費(fèi)者設(shè)置不同價(jià)格,侵犯消費(fèi)者的知情權(quán)和公平交易權(quán)。[20]參見鄒開亮、劉佳明:《大數(shù)據(jù)“殺熟”的法律規(guī)制困境與出路——僅從〈消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法〉的角度考量》,載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2018年第8期。第三,不合理收費(fèi)等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中結(jié)構(gòu)性價(jià)格行為爭(zhēng)議顯著。在《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的修改調(diào)研過程中,來自陜西省隴南市電子商務(wù)發(fā)展局的同志多次提出,當(dāng)前平臺(tái)收取費(fèi)用的比例日益提高,花樣翻新,不斷蠶食中小微企業(yè)的利潤(rùn)空間等。[21]2021年7月5日,在清華大學(xué)法學(xué)院舉辦的《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》修訂研究企業(yè)座談會(huì)上,陜西省隴南市電子商務(wù)發(fā)展局負(fù)責(zé)人對(duì)平臺(tái)收費(fèi)問題進(jìn)行了發(fā)言;2021年7月15日,該局負(fù)責(zé)人再次針對(duì)平臺(tái)收費(fèi)提供了紙面建議。

新業(yè)態(tài)中的價(jià)格違法行為,或可歸入現(xiàn)有規(guī)范,或與現(xiàn)有規(guī)范存在齟齬。一方面,價(jià)格法第14條第2項(xiàng)及原585號(hào)令第4條第2項(xiàng)無法囊括新業(yè)態(tài)中的部分平臺(tái)低價(jià)傾銷行為。與傳統(tǒng)低價(jià)傾銷不同的是,電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的低價(jià)傾銷除了針對(duì)自營(yíng)商品或服務(wù),還可能通過補(bǔ)貼等形式促使平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者將商品或服務(wù)以低于成本的價(jià)格傾銷。另一方面,價(jià)格法第14條第5項(xiàng)、原585號(hào)令第4條第2項(xiàng)無法包含新業(yè)態(tài)中的大數(shù)據(jù)“殺熟”行為,電子商務(wù)法第18條的針對(duì)性亦不足。價(jià)格歧視的行為對(duì)象是“其他經(jīng)營(yíng)者”,而不包含消費(fèi)者。電子商務(wù)法第18條第1款被視為“大數(shù)據(jù)‘殺熟’”條款,用以形容該規(guī)范“基于用戶畫像的商業(yè)模式”中“潛在的缺點(diǎn)與可能被濫用的風(fēng)險(xiǎn)”。[22]參見宋燕妮主編:《〈中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法〉精釋與適用》,中國(guó)民主法制出版社2018年版,第69頁。然而,基于用戶畫像對(duì)消費(fèi)者實(shí)施區(qū)別定價(jià)實(shí)則“大數(shù)據(jù)‘殺熟’”的極端體現(xiàn),相較于其他基于用戶畫像提供搜索結(jié)果的行為,區(qū)別定價(jià)的社會(huì)危害性要大得多。顯然,電子商務(wù)法第18條無法體現(xiàn)基于用戶畫像區(qū)別定價(jià)的特殊性。[23]也有學(xué)者持相反態(tài)度,認(rèn)為價(jià)格是市場(chǎng)配置的產(chǎn)物,應(yīng)當(dāng)具有自主性,不應(yīng)受規(guī)范,故電子商務(wù)法第35條所規(guī)定的“搜索結(jié)果”不應(yīng)包含價(jià)格。參見王潺:《“大數(shù)據(jù)殺熟”該如何規(guī)制? ——以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論為視角的分析》,載《暨南學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第6期。

（二） 新業(yè)態(tài)價(jià)格違法的特殊性之辨

平臺(tái)具有雙邊市場(chǎng)、交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和高科技性等特點(diǎn)。[24]參見張江莉:《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷規(guī)制:以3Q反壟斷訴訟為視角》,載《中外法學(xué)》2015年第1期。以平臺(tái)為代表的新業(yè)態(tài)中的價(jià)格違法行為也因平臺(tái)所具有的特點(diǎn)而存在特殊性。

第一,交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和雙邊市場(chǎng)導(dǎo)致現(xiàn)有低價(jià)傾銷規(guī)則不完全適用于新業(yè)態(tài)中的平臺(tái)低價(jià)傾銷行為。平臺(tái)屬于典型的雙邊市場(chǎng),即平臺(tái)向兩個(gè)相互區(qū)別且相互聯(lián)系的客戶群提供服務(wù)。[25]參見梁正、曾雄:《“大數(shù)據(jù)殺熟”的政策應(yīng)對(duì):行為定性、監(jiān)管困境與治理出路》,載《科技與法律》2021年第2期。雙邊市場(chǎng)具有直接或間接的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),即“平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者在一邊市場(chǎng)的用戶越多,越能夠便利一邊市場(chǎng)用戶‘搜尋’到適宜的交易對(duì)象,促成交易的達(dá)成,并能進(jìn)一步吸引另一邊市場(chǎng)用戶的加入”。[26]葉衛(wèi)平:《平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者超高定價(jià)的反壟斷法規(guī)制》,載《法律科學(xué)》2014年第3期。為吸引更多的雙邊市場(chǎng)用戶在平臺(tái)上完成交易,實(shí)現(xiàn)平臺(tái)的交叉網(wǎng)絡(luò)效應(yīng),平臺(tái)往往通過傾斜性定價(jià),在一邊市場(chǎng)采取低價(jià)或免費(fèi)的策略,并在另一邊市場(chǎng)制定高價(jià)格。[27]參見前引[26],葉衛(wèi)平文?；谑袌?chǎng)規(guī)律和企業(yè)逐利性的本質(zhì),傾斜性定價(jià)主要發(fā)生在廣告支持型平臺(tái)模式和混合型商業(yè)模式中。[28]平臺(tái)商業(yè)模式可分為商品交易型模式、廣告支持型模式、混合型商業(yè)模式三種。參見陳兵、林思宇:《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷治理機(jī)制——基于平臺(tái)雙輪壟斷發(fā)生機(jī)理的考察》,載《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2021年第6期。新業(yè)態(tài)中的低價(jià)傾銷更為頻繁,波及范圍更廣,對(duì)民生的影響更大。[29]之所以更為頻繁,是因?yàn)樾聵I(yè)態(tài)往往以資本為主要擴(kuò)張動(dòng)力,以用戶數(shù)量作為盈利的前提;低價(jià)傾銷是利用資本迅速增加用戶數(shù)量最為常見且有效的方式,有助于達(dá)成“贏者通吃”的局面。之所以波及范圍更廣,是因?yàn)槠脚_(tái)具有超強(qiáng)的集聚效應(yīng),可以短時(shí)間內(nèi)聚集資源、調(diào)配商品或服務(wù),通過對(duì)自營(yíng)商品和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的高額補(bǔ)貼可以在可負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)促使大范圍商品及服務(wù)的低價(jià)傾銷,促進(jìn)交易量,從而形成“雪球效應(yīng)”。之所以對(duì)民生影響大,主要體現(xiàn)在近年盛行的社區(qū)團(tuán)購(gòu),由于其中聚集的商品或服務(wù)往往涉及基本民生,短時(shí)間的低價(jià)傾銷將基本生活物資的需求者聚攏到平臺(tái),使得線下商戶,尤其是小商戶的利益受損甚至破產(chǎn),關(guān)系社會(huì)的穩(wěn)定。這一商業(yè)模式的更新無法為現(xiàn)有低價(jià)傾銷規(guī)則所囊括。

第二,人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)在電子商務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用使大數(shù)據(jù)“殺熟”得以“可能”,卻為現(xiàn)有規(guī)則所不及。電子商務(wù)平臺(tái)在運(yùn)行中可搜集海量的用戶數(shù)據(jù),分析出消費(fèi)者的購(gòu)買欲望和心理價(jià)格。通過購(gòu)買欲望和心理價(jià)格的分析,符合消費(fèi)者偏好和支付習(xí)慣的支付意愿——用戶畫像即可被識(shí)別。在了解消費(fèi)者支付意愿的基礎(chǔ)上,經(jīng)營(yíng)者運(yùn)用算法可對(duì)商品及價(jià)格進(jìn)行分類,鎖定最具購(gòu)買潛力的消費(fèi)者,進(jìn)行個(gè)別化商品的推薦、推送和銷售。[30]參見喻玲:《算法消費(fèi)者價(jià)格歧視反壟斷法屬性的誤讀及辨明》,載《法學(xué)》2 02 0年第9期;前引[2 5],梁正、曾雄文。通過“千人千價(jià)”,電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可以最大限度上實(shí)現(xiàn)牟利的目的。然而,技術(shù)上的可能性并不必然帶來法律倫理上的正當(dāng)性。大數(shù)據(jù)“殺熟”本身存在著損害消費(fèi)者知情權(quán)和公平交易權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。[31]參見周圍:《人工智能時(shí)代個(gè)性化定價(jià)算法的反壟斷法規(guī)制》,載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2021年第1期。大數(shù)據(jù)“殺熟”行為具有較為廣泛的侵害對(duì)象,且被“殺熟”對(duì)象由于技術(shù)條件的限制往往難以舉證。[32]參見“劉某、北京三快科技有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”,湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院(2019)湘01民終9501號(hào)民事判決書;“鄭育高與上海攜程商務(wù)有限公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案”,上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院(2020)滬0105民初9010號(hào)民事判決書。僅通過市場(chǎng)方法或民事訴訟救濟(jì)渠道無法有效地維護(hù)消費(fèi)者利益,政府具有介入的必要。

第三,新業(yè)態(tài)中的價(jià)格違法行為蘊(yùn)于新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展過程之中。新業(yè)態(tài)的發(fā)展由技術(shù)手段和商業(yè)模式的共同創(chuàng)新所推動(dòng)。新業(yè)態(tài)中的若干價(jià)格違法行為是推動(dòng)創(chuàng)新所進(jìn)行的“大膽”嘗試。例如,平臺(tái)低價(jià)傾銷行為即是隨著社區(qū)團(tuán)購(gòu)模式的創(chuàng)新對(duì)新模式進(jìn)行推廣而衍生的;大數(shù)據(jù)“殺熟”則因算法和大數(shù)據(jù)技術(shù)在電子商務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用得以成為現(xiàn)實(shí)。為了鼓勵(lì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展,對(duì)于創(chuàng)新性商業(yè)模式和技術(shù)運(yùn)用過程中產(chǎn)生的價(jià)格違法行為應(yīng)當(dāng)予以一定程度的包容審慎,“緩解監(jiān)管過程中合法性與合理性的緊張關(guān)系”。[33]張效羽:《行政法視野下互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)包容審慎監(jiān)管原則研究》,載《電子政務(wù)》2020年第8期。

（三）585號(hào)令對(duì)新業(yè)態(tài)條款的設(shè)定方案

為了營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,促進(jìn)新業(yè)態(tài)規(guī)范健康的發(fā)展,本次585號(hào)令修改中擬設(shè)定新業(yè)態(tài)條款,專門對(duì)新業(yè)態(tài)中爭(zhēng)議較大的問題——大數(shù)據(jù)“殺熟”和平臺(tái)低價(jià)傾銷予以規(guī)范。

大數(shù)據(jù)“殺熟”的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括行為要件和豁免要件。就行為要件而言,第一,通過“技術(shù)”和“數(shù)據(jù)”描述“用戶畫像”?！坝脩舢嬒瘛笔情_展大數(shù)據(jù)“殺熟”的前提要件,“用戶畫像”的描述可通過“技術(shù)”和“數(shù)據(jù)”共同識(shí)別。“技術(shù)”主要是指大數(shù)據(jù)、算法等?！皵?shù)據(jù)”既包括消費(fèi)者數(shù)據(jù),也包括其他經(jīng)營(yíng)者數(shù)據(jù)。為防止掛一漏萬,可參照電子商務(wù)法第18條第1款的規(guī)定,將“用戶畫像”概括描述為“利用大數(shù)據(jù)分析、算法等技術(shù)手段,根據(jù)消費(fèi)者或其他經(jīng)營(yíng)者的偏好、交易習(xí)慣等特征”。第二,概括規(guī)定“同等交易條件”為行為場(chǎng)景。參照價(jià)格歧視,將大數(shù)據(jù)“殺熟”的適用場(chǎng)景限定在“相同商品或服務(wù)”和“同等交易條件”是必要的,以免對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的正常經(jīng)營(yíng)形成“誤傷”。[34]但考慮到大數(shù)據(jù)“殺熟”條款僅僅是《修訂征求意見稿》數(shù)字經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)條款中的一個(gè)款項(xiàng),不宜效仿《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第69條第2款對(duì)“同等交易條件”進(jìn)行解釋或者列舉,可在之后針對(duì)585號(hào)令的細(xì)化性規(guī)章中進(jìn)行明確。第三,以“設(shè)置不同價(jià)格”為行為方式。相較于“設(shè)置不同價(jià)格變相漲價(jià)”“設(shè)置顯失公平的價(jià)格”,“設(shè)置不同價(jià)格”的客觀性較強(qiáng),更便于降低執(zhí)法成本和執(zhí)法難度。因此,以“設(shè)置不同價(jià)格”作為識(shí)別大數(shù)據(jù)“殺熟”的要件較為合理。第四,不以具備結(jié)果為必要。應(yīng)受行政處罰行為原則上是行為犯。大數(shù)據(jù)“殺熟”中的結(jié)果要件難以認(rèn)定,若規(guī)定結(jié)果要件,將大幅度提高執(zhí)法難度和執(zhí)法成本。

就豁免要件而言,可概括設(shè)定“正當(dāng)理由”作為免罰事由,將基于成本和正當(dāng)營(yíng)銷策略排除出去,以避免阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？紤]到大數(shù)據(jù)“殺熟”系數(shù)字經(jīng)濟(jì)專條中的一個(gè)款項(xiàng),概括設(shè)置豁免要件比較適宜,可在后期部門規(guī)章或指南中參照《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》第17條第3款和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第69條第1款的規(guī)定詳細(xì)羅列豁免事由。

“平臺(tái)低價(jià)傾銷”的構(gòu)成也包括行為要價(jià)和豁免要件。就行為要件而言,以現(xiàn)有低價(jià)傾銷規(guī)則為基礎(chǔ)進(jìn)行改造。價(jià)格法第14條第2項(xiàng)與原585號(hào)令第4條第2項(xiàng)規(guī)定的低價(jià)傾銷規(guī)則是一致的,均包含行為目的要件、行為方式要件和行為結(jié)果要件。方式要件“以低于成本的價(jià)格傾銷”體現(xiàn)了低價(jià)傾銷的本質(zhì)特征。而目的要件“為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者獨(dú)占市場(chǎng)”和結(jié)果要件“擾亂正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,損害國(guó)家利益或者其他經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益”突出了價(jià)格干預(yù)的謹(jǐn)慎性。以上要件大體可以適用于平臺(tái)低價(jià)傾銷。只是與傳統(tǒng)低價(jià)傾銷不同的是,電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者的低價(jià)傾銷除了針對(duì)自營(yíng)商品或服務(wù),還可能通過補(bǔ)貼等形式促使平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者將商品或服務(wù)以低于成本的價(jià)格傾銷。后一行為模式與前一行為模式的目的、結(jié)果乃至社會(huì)危害性是相同或者類似的。為將后一行為模式也納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)低價(jià)傾銷款項(xiàng)的適用范疇,可將行為方式要件修正為“通過補(bǔ)貼等形式促使商品或服務(wù)以低于成本的價(jià)格傾銷”。

就豁免要件而言,可進(jìn)行概括設(shè)定。與大數(shù)據(jù)“殺熟”條款設(shè)置豁免要件的理由類似,設(shè)置豁免條款,有助于在促使平臺(tái)健康規(guī)范發(fā)展的同時(shí)維持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的活力。當(dāng)然由于平臺(tái)低價(jià)傾銷款項(xiàng)僅為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中不正當(dāng)價(jià)格行為的一種形態(tài),無須在該款項(xiàng)中對(duì)豁免要件詳細(xì)列舉,僅作概括規(guī)定即可。后期通過部門規(guī)章或指南進(jìn)行明確。

四、 違規(guī)的涉企收費(fèi)

規(guī)范違規(guī)涉企收費(fèi)是落實(shí)減稅降費(fèi)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化服務(wù)型政府建設(shè)的題中之意,更是發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。

（一）“三亂”問題逐步解決，涉企違規(guī)收費(fèi)仍有發(fā)生

當(dāng)前,“涉企違規(guī)收費(fèi)”在我國(guó)法律制度框架中尚未有統(tǒng)一的準(zhǔn)確定義。20世紀(jì)80年代末期,行政機(jī)關(guān)“亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款”的“三亂”現(xiàn)象極為突出,引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。1990年9月出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》(中發(fā)〔1990〕16號(hào)),初步建立起了治理違規(guī)收費(fèi)的制度規(guī)范,旨在減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高收費(fèi)監(jiān)管透明度,并在20世紀(jì)末至21世紀(jì)初先后開展了多次清理整頓“三亂”工作。由于涉企亂收費(fèi)的行為牽涉范圍廣、覆蓋領(lǐng)域多,亂收費(fèi)情況仍然屢屢發(fā)生。綜合來看,伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化,“涉企違規(guī)收費(fèi)”的具體內(nèi)容龐雜繁多。為了因地制宜、精準(zhǔn)有效地開展整治工作,本文課題組認(rèn)為可以結(jié)合國(guó)市監(jiān)競(jìng)爭(zhēng)〔2020〕90號(hào)的要求,將“涉企違規(guī)收費(fèi)”的范圍限定為以下重點(diǎn)收費(fèi)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)。

第一,中介機(jī)構(gòu)借由行政審批中介服務(wù)違規(guī)收費(fèi)。一是行政審批部門所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其舉辦的企業(yè),開展與本部門行政審批相關(guān)的中介服務(wù),將現(xiàn)有或已取消的行政審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)為中介服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)。二是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)違規(guī)設(shè)立行政審批前置條件,通過分解收費(fèi)項(xiàng)目、重復(fù)收取費(fèi)用、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、減少服務(wù)內(nèi)容等變相提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁相互串通、操縱中介服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格。三是部分軟件公司、電子政務(wù)服務(wù)公司等運(yùn)營(yíng)電子政務(wù)平臺(tái)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),要求行政管理對(duì)象繳納政府部門應(yīng)當(dāng)支付的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用,以技術(shù)維護(hù)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)等名義收取費(fèi)用。四是中介機(jī)構(gòu)具有不執(zhí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)、明碼標(biāo)價(jià)不規(guī)范、價(jià)格串通、哄抬價(jià)格、價(jià)格欺詐等不正當(dāng)價(jià)格行為。五是行政機(jī)關(guān)破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,通過規(guī)范性文件、會(huì)議紀(jì)要、業(yè)務(wù)推薦等方式指定或者推薦中介服務(wù)機(jī)構(gòu),要求企業(yè)到指定的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)、鑒定等。

第二,行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)違法違規(guī)收費(fèi)。一是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)利用法定職責(zé)或利用行政機(jī)關(guān)委托事項(xiàng)或授權(quán)事項(xiàng)自行設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目。二是未與行政機(jī)關(guān)脫鉤的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì),繼續(xù)實(shí)施或變相實(shí)施已經(jīng)取消的行政許可。三是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)借由與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的方式,如政府部門的要求、會(huì)議紀(jì)要等引導(dǎo)或者強(qiáng)制企業(yè)參加培訓(xùn)、考試、認(rèn)定、評(píng)比、表彰等活動(dòng)并收費(fèi)。四是政府部門通過設(shè)置門檻,強(qiáng)制企業(yè)到行業(yè)協(xié)會(huì)參加培訓(xùn)、會(huì)議、技術(shù)咨詢等有償服務(wù)。五是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)強(qiáng)制或變相強(qiáng)制市場(chǎng)主體入會(huì)并收取會(huì)費(fèi)、阻礙會(huì)員退會(huì)、擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目或提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。六是行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過下屬的服務(wù)中心、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)等渠道搭車收取服務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、會(huì)員費(fèi)等。

第三,政府部門將應(yīng)由自身承擔(dān)的費(fèi)用違規(guī)轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)承擔(dān)。一是行政機(jī)關(guān)通過中介機(jī)構(gòu)向企業(yè)轉(zhuǎn)嫁價(jià)格評(píng)估、勘測(cè)定界、專家咨詢等技術(shù)性服務(wù)費(fèi)用。二是行政機(jī)關(guān)將應(yīng)由本單位支付的電子信息系統(tǒng)或網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)承擔(dān)。三是行政管理在依法收取相關(guān)考試、培訓(xùn)費(fèi)用后未支付給第三方,但要求企業(yè)向第三方支付費(fèi)用。

第四,經(jīng)營(yíng)者自主定價(jià)領(lǐng)域的不正當(dāng)價(jià)格行為。一是部分自然資源特許經(jīng)營(yíng)部門依托行政權(quán)力或壟斷性地位,利用公共資源,將重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)項(xiàng)目設(shè)立為收費(fèi)項(xiàng)目,或者對(duì)實(shí)行政府定價(jià)管理的壟斷性、公益性服務(wù)擅自設(shè)立高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二是在鐵路貨運(yùn)與機(jī)場(chǎng)領(lǐng)域,存在利用運(yùn)輸強(qiáng)勢(shì)地位、超出標(biāo)準(zhǔn)收取雜費(fèi),在代運(yùn)營(yíng)、代維護(hù)中重復(fù)收費(fèi),只收費(fèi)不服務(wù)、多收費(fèi)少服務(wù),執(zhí)行政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)不到位,不按規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)和公示價(jià)格,對(duì)應(yīng)該提供或者其他收費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)包含的服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)等問題。三是在口岸領(lǐng)域違規(guī)收取政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)項(xiàng)目,以及不按規(guī)定明碼標(biāo)價(jià)的行為。

（二） 涉企違規(guī)收費(fèi)的可能成因及對(duì)策

從調(diào)研情況看,當(dāng)前涉企違規(guī)收費(fèi)有多方面成因。

第一,中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門存在利益關(guān)聯(lián)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)一般是政府部門下屬事業(yè)單位或與政府部門關(guān)聯(lián)緊密,且政府部門工作人員在中介服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職(任職)的情況屢見不鮮,即所謂的 “紅頂中介”。這類中介機(jī)構(gòu)依附背后的行政權(quán)力高收費(fèi)、亂收費(fèi),可能會(huì)引起不公平競(jìng)爭(zhēng)或?qū)е聣艛嗟匚黄叩氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問題。第二,行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)利用行政權(quán)力或行業(yè)影響力牟利。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)常作為企業(yè)與政府間的橋梁,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)中一定程度上發(fā)揮著“市場(chǎng)支持”和“市場(chǎng)補(bǔ)充”的作用,并在“一業(yè)一會(huì)”制度下壟斷著該行業(yè)的服務(wù)和管理。這類行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)往往在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)中擁有較強(qiáng)的行業(yè)影響力,在代行政府職能的同時(shí),也極易利用行政權(quán)力牟利。第三,現(xiàn)有的規(guī)范性文件缺少具體實(shí)施細(xì)則?，F(xiàn)有的涉企收費(fèi)的資質(zhì)資格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然不明確,各地市場(chǎng)監(jiān)管部門缺少有效的實(shí)施細(xì)則,導(dǎo)致涉企收費(fèi)目錄清單制度實(shí)施效力欠佳。

因此,涉企違規(guī)收費(fèi)的解決思路及下一步工作主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)。

首先,與“放管服”改革緊密結(jié)合,形成涉企違規(guī)收費(fèi)長(zhǎng)效治理機(jī)制。一是結(jié)合“放管服”改革,及時(shí)調(diào)整和完善全國(guó)范圍的行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)目錄清單、政策法規(guī)中要求企業(yè)接受第三方服務(wù)事項(xiàng)清單,全面公布確有依據(jù)要求企業(yè)接受第三方服務(wù)的事項(xiàng)、政府部門行政委托事項(xiàng)、下屬單位收費(fèi)事項(xiàng)、行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)等,真正實(shí)現(xiàn)清單之外無違規(guī)收費(fèi)。二是建立涉企收費(fèi)備案、公示情況與部門行評(píng)、評(píng)先樹優(yōu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,以提高各地市場(chǎng)監(jiān)管部門的監(jiān)管意識(shí)和執(zhí)行力。三是加快推進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)監(jiān)管法規(guī)出臺(tái),實(shí)現(xiàn)收費(fèi)項(xiàng)目法定、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整,提升涉企收費(fèi)目錄清單的法律層級(jí),對(duì)清單之外設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目制定罰則。

其次,明確中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為準(zhǔn)則。一是全面清理行政審批涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)。除法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定和部門規(guī)章按照行政許可法有關(guān)行政許可條件要求規(guī)定的中介服務(wù)事項(xiàng)外,進(jìn)一步簡(jiǎn)化或取消審批前置中介技術(shù)服務(wù)事項(xiàng),全面清理和整合規(guī)范各類認(rèn)證、評(píng)估、檢查、檢測(cè)等中介服務(wù),有效解決評(píng)審評(píng)估事項(xiàng)多、耗時(shí)長(zhǎng)、費(fèi)用高等問題。二是嚴(yán)禁將一項(xiàng)中介服務(wù)拆分為多個(gè)環(huán)節(jié),現(xiàn)有或已取消的行政審批事項(xiàng),一律不得轉(zhuǎn)為中介服務(wù),不得增加或變相增加申請(qǐng)人的義務(wù)。三是健全中介機(jī)構(gòu)的資格資質(zhì)評(píng)判機(jī)制,清理、整頓、規(guī)范和取消一批不符合條件的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),指導(dǎo)監(jiān)督本行業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建立服務(wù)承諾、限時(shí)辦結(jié)、執(zhí)業(yè)公示、一次性告知、執(zhí)業(yè)記錄等制度,細(xì)化服務(wù)項(xiàng)目、優(yōu)化服務(wù)流程、提高服務(wù)質(zhì)量。四是引入行政審批中介機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,審批部門在審批過程中委托開展的技術(shù)性服務(wù)活動(dòng),必須通過競(jìng)爭(zhēng)方式選擇服務(wù)機(jī)構(gòu),打破行業(yè)壟斷,促進(jìn)中介服務(wù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng),推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化,服務(wù)費(fèi)用一律由審批部門支付并納入部門預(yù)算。

最后,明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一是研究出臺(tái)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行為規(guī)范,引導(dǎo)其合法運(yùn)行,嚴(yán)格依法登記。二是加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、事業(yè)單位與行業(yè)主管部門脫鉤,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在服務(wù)企業(yè)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、創(chuàng)新社會(huì)治理、開展行業(yè)自律、制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)會(huì)員權(quán)益、調(diào)解貿(mào)易糾紛等方面的積極作用,維護(hù)市場(chǎng)主體的平等地位,讓企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng),讓消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)。三是加大對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的收費(fèi)監(jiān)管力度,重點(diǎn)對(duì)具有法定職責(zé)、承擔(dān)行政部門委托或授權(quán)職能、與政府部門尚未脫鉤的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行抽查,嚴(yán)厲查處利用行政資源強(qiáng)制服務(wù)、收費(fèi)等行為。四是市場(chǎng)監(jiān)管部門責(zé)令行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)整改規(guī)范利用行政權(quán)力強(qiáng)制收費(fèi)的不正當(dāng)價(jià)格行為,包括嚴(yán)禁強(qiáng)制入會(huì)和強(qiáng)制收費(fèi);嚴(yán)禁利用法定職責(zé)和行政機(jī)關(guān)委托、授權(quán)事項(xiàng)違規(guī)收費(fèi);嚴(yán)禁通過評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)收費(fèi);嚴(yán)禁通過職業(yè)資格認(rèn)定違規(guī)收費(fèi)等。五是進(jìn)一步明確行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的行為規(guī)范與法律責(zé)任,持續(xù)規(guī)范會(huì)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)和程序,嚴(yán)禁行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)從事具有明顯的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的價(jià)格行為,包括組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議;組織交換會(huì)員之間的價(jià)格信息,將價(jià)格信息在會(huì)員或者行業(yè)內(nèi)其他經(jīng)營(yíng)者之間相互通報(bào);通過統(tǒng)一優(yōu)惠條件或者期限的方式組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者達(dá)成價(jià)格壟斷協(xié)議;制定具有排除、限制價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則、決定、通知、標(biāo)準(zhǔn)等;通過行業(yè)內(nèi)懲戒機(jī)制保證或者促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施價(jià)格壟斷協(xié)議等。

五、 價(jià)格違法行為罰則的科學(xué)化

現(xiàn)行的行政處罰法主要關(guān)注行政罰款的設(shè)定權(quán)限和程序,而價(jià)格法也僅對(duì)價(jià)格違法行為的罰款設(shè)定進(jìn)行了原則性規(guī)定,這導(dǎo)致價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定缺乏實(shí)體性的規(guī)范指引,不太能夠適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的發(fā)展與變化。因此,我們有必要在《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》修訂之際,對(duì)價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定進(jìn)行整體檢視,找出存在的不足,充分吸取其他領(lǐng)域的新近立法經(jīng)驗(yàn),完善價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定。

（一） 當(dāng)前價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定的不足

本文課題組通過對(duì)當(dāng)前價(jià)格違法行為行政罰款的設(shè)定及執(zhí)法實(shí)踐展開廣泛調(diào)研,發(fā)現(xiàn)在價(jià)格違法行為行政處罰中,行政罰款在設(shè)定方式、數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、罰款裁量等方面存在不足,已經(jīng)制約了行政處罰目的的實(shí)現(xiàn)。

第一,罰款設(shè)定方式不合理,存在“過罰不相當(dāng)”問題?，F(xiàn)行價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定方式主要是由價(jià)格法和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》共同確立的。價(jià)格法中對(duì)價(jià)格違法行為“有違法所得的”罰款方式主要是“比例罰”,即明確規(guī)定“可以并處違法所得5倍以下的罰款”;對(duì)于“沒有違法所得的”情形,價(jià)格法只是原則性地規(guī)定“可以并處罰款”,并未對(duì)具體的罰款設(shè)定予以明確?！秲r(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》以價(jià)格法為基礎(chǔ),照搬了“有違法所得的”罰款設(shè)定方式,對(duì)于“沒有違法所得的”罰款設(shè)定方式則采用了“定額罰”,即規(guī)定“可以并處X萬元以上Y萬元以下的罰款”。

在價(jià)格執(zhí)法實(shí)踐中,現(xiàn)有的罰款設(shè)定方式容易導(dǎo)致“過罰不相當(dāng)”問題,主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,單一的“定額罰”或者“比例罰”容易導(dǎo)致“畸重畸輕”問題。對(duì)于單純的“比例罰”而言,當(dāng)罰款基數(shù)極低時(shí),如果未能阻斷罰款基數(shù)與罰款數(shù)值的單調(diào)遞增函數(shù)關(guān)系,則可能發(fā)生處罰畸輕的情形,導(dǎo)致對(duì)一些持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣的價(jià)格違法行為出現(xiàn)罰款幾十元或者幾百元的現(xiàn)象,難以實(shí)現(xiàn)處罰目的。[35]在“江蘇某家居用品公司價(jià)格欺詐行政處罰案”中,江蘇某家居用品公司自2020年8月到2021年3月間一直在網(wǎng)絡(luò)銷售中存在價(jià)格欺詐行為,由于查明的違法所得僅為155元,市場(chǎng)監(jiān)管部門最終作出罰款465元的決定。參見泰州市高港區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局泰高市監(jiān)處字〔2021〕113號(hào)行政處罰決定書。對(duì)于單純的“定額罰”而言,由于其已經(jīng)對(duì)罰款的上下限作出了明確限定,導(dǎo)致其難以靈活應(yīng)對(duì)不同的違法情節(jié),可能出現(xiàn)畸重或者畸輕的情況。[36]以執(zhí)法實(shí)踐中最為常見的價(jià)格欺詐的處罰為例,按照現(xiàn)有的規(guī)定,對(duì)于“沒有違法所得的”的情形,最低可以處罰5萬元,最高可以處罰50萬元?！?萬元”對(duì)于一些個(gè)體戶、小商小販而言,明顯過重,而“50萬元”對(duì)于一些大型的科技公司而言,則明顯過輕。2020年“雙十一”期間,京東、天貓、唯品會(huì)存在先提價(jià)后打折、虛假促銷、誘導(dǎo)交易等行為,侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益,2020年12月30日,國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)上述三家企業(yè)分別頂格處罰50萬元。處罰決定書公開以后,部分網(wǎng)友表示50萬元的處罰額度對(duì)這些大企業(yè)的警告效果有限。另一方面,“比例罰”與“定額罰”之間銜接不合理,容易導(dǎo)致“罰款倒掛”問題。在價(jià)格違法行政處罰中,從理論上看,經(jīng)營(yíng)者因?yàn)閮r(jià)格違法行為獲得非法利益的違法情節(jié)顯然比僅僅實(shí)施價(jià)格違法行為而未獲得非法利益的情節(jié)較重,因此應(yīng)當(dāng)處以較重的罰款。[37]參見張紅:《行政罰款設(shè)定方式研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2020年第5期。按照現(xiàn)有的罰款模式,“有違法所得的”價(jià)格違法行為一律“處違法所得5倍以下的罰款”,“沒有違法所得的”則處“X萬元以上Y萬元以下的罰款”,這可能導(dǎo)致的結(jié)果是“有違法所得的”僅處罰幾百元甚至幾十元,而“沒有違法所得的”反而被處以幾萬元,[38]以價(jià)格欺詐為例,前文提到的“江蘇某家居用品公司價(jià)格欺詐行政處罰案”中,經(jīng)營(yíng)者有違法所得155元,最終被處以465元的罰款,而在“北京某電影城價(jià)格欺詐行政處罰案”中,所涉價(jià)格欺詐的商品是否銷售難以確定,執(zhí)法部門最終按照“沒有違法所得的”進(jìn)行處罰,罰款5萬元。參見北京市延慶區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局京延市監(jiān)罰字〔2021〕155號(hào)行政處罰決定書。顯然不符合過罰相當(dāng)原則。

第二,罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)滯后,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。以執(zhí)法實(shí)踐中最為常見的明碼標(biāo)價(jià)為例,價(jià)格法和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》均規(guī)定“可以并處5000元以下的罰款”,無論違法主體是中小企業(yè)還是大型企業(yè),均不做區(qū)別地一體適用。在調(diào)研過程中,一些基層執(zhí)法人員反映,明碼標(biāo)價(jià)的違法對(duì)象并非只有小攤小販或者個(gè)體工商戶,一些規(guī)模龐大、影響較廣的大型連鎖企業(yè)(如連鎖超市)也經(jīng)常出現(xiàn)違反明碼標(biāo)價(jià)的規(guī)定,對(duì)這些經(jīng)營(yíng)者而言,“5000元以下的罰款”明顯太低,難以實(shí)現(xiàn)威懾效果,導(dǎo)致出現(xiàn)“屢查屢犯”的現(xiàn)象,既增加了基層執(zhí)法的負(fù)擔(dān),也不利于維護(hù)良好的價(jià)格秩序。

第三,罰款裁量空間較大,導(dǎo)致法律適用不統(tǒng)一。從理論上看,行政罰款的區(qū)間幅度越大,就越能適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性和多樣性,但同時(shí)也意味著授予執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)也就越大。本文課題組的調(diào)研發(fā)現(xiàn),同樣是“沒有違法所得的”、違法情節(jié)相似的價(jià)格欺詐行為,各地執(zhí)法部門最終的罰款數(shù)額從幾千元到幾十萬元不等,跨越幅度較大,執(zhí)法部門的裁量權(quán)也相對(duì)較大,“同案不同罰”的現(xiàn)象較為明顯,難以給行政相對(duì)人形成穩(wěn)定的合法預(yù)期。

（二） 行政罰款設(shè)定的理論與實(shí)踐

針對(duì)價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定存在的不足,我們有必要對(duì)行政罰款設(shè)定的一般原理從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面進(jìn)行分析,以此來挖掘引發(fā)價(jià)格違法行為罰款設(shè)定困境的原因,為進(jìn)一步完善價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定提供理論支撐和立法參考。

在理論上,學(xué)界對(duì)行政罰款設(shè)定的功能、考量因素、基本模式、優(yōu)化路徑等進(jìn)行了研究。關(guān)于行政罰款的功能,有學(xué)者認(rèn)為,“制裁”并非行政處罰的根本目的,應(yīng)當(dāng)將積極威懾作為行政罰款的制度邏輯,并從一般威懾、特別威懾和威懾補(bǔ)充三個(gè)維度建構(gòu)預(yù)防體系。[39]參見譚冰霖:《行政罰款設(shè)定的威懾邏輯及其體系化》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第2期。關(guān)于行政罰款設(shè)定的基本模式及考量因素,有學(xué)者認(rèn)為,行政罰款設(shè)定的基本模式大致可以歸納為概括式、數(shù)值式和倍率式三種類型。選擇不同的罰款設(shè)定模式需要考慮以下因素:一是違法行為的預(yù)期收益;二是違法行為造成的損害;三是執(zhí)法概率;四是邊際威懾;五是裁量權(quán)的規(guī)范。[40]參見前引[37],張紅文。關(guān)于行政罰款設(shè)定的優(yōu)化路徑,有學(xué)者通過對(duì)地方立法中行政罰款的基本模式進(jìn)行類型化并作出評(píng)估后,認(rèn)為不同的罰款設(shè)定方式具有不同的特點(diǎn),適用于不同的場(chǎng)景,因此需要準(zhǔn)確評(píng)估數(shù)值和倍率兩大類方法的優(yōu)劣,注重不同領(lǐng)域罰款方式的恰當(dāng)選擇。此外應(yīng)該適當(dāng)放寬罰款設(shè)定方式的組合,避免過度依賴單一的罰款設(shè)定方式。[41]參見徐向華、郭清梅:《行政處罰中罰款數(shù)額的設(shè)定方式——以上海市地方性法規(guī)為例》,載《法學(xué)研究》2006年第6期。

為了充分了解行政罰款設(shè)定的實(shí)踐樣態(tài),本文課題組選取了100部現(xiàn)行有效的法規(guī)范作為分析樣本,對(duì)行政罰款設(shè)定方式的立法現(xiàn)狀進(jìn)行了總結(jié)。研究發(fā)現(xiàn),有38部法律(占比38%)在“法律責(zé)任”部分僅使用了“定額罰”,即以具體貨幣金額的形式規(guī)定應(yīng)處罰款的取值。[42]表述方式大致可以分為三類:“處X(萬)元以下的罰款”“處X(萬)元以上Y(萬)元以下的罰款”“處Y(萬)元以上罰款”和“處Z(萬)元罰款”。有5部法律(占比5%)在“法律責(zé)任”部分僅使用了“比例罰”,即將行政罰款設(shè)定為某一特定罰款基數(shù)的倍率。[43]常見表述方式為“處違法所得X倍以下的罰款”或者“處違法所得X倍以上Y倍以下的罰款”。有57部法律(占比57%)在“法律責(zé)任”部分采用了“雙罰制”,即同時(shí)規(guī)定了“比例罰”和“定額罰”。[44]常見的表述方式是“處違法所得W 倍以下的罰款,沒有違法所得或者違法所得低于X(萬)元的,處Y萬元以上Z萬元以下的罰款”。

我們認(rèn)為,價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定的核心原則是貫徹落實(shí)“過罰相當(dāng)”原則,避免出現(xiàn)過罰不當(dāng)、畸重畸輕問題。一般認(rèn)為,行政處罰法第5條第2款是對(duì)過罰相當(dāng)原則的具體表述。[45]《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第5條第2款規(guī)定:“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！睆睦碚摐Y源來看,過罰相當(dāng)原則是刑法理論在行政處罰中的應(yīng)用,其精神實(shí)質(zhì)與刑罰中的罪刑相當(dāng)原則是一致的,[46]參見張春生主編:《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋解》,中國(guó)社會(huì)出版社1996年版,第7頁。也是行政法上的“比例原則”“行政合理性原則”在行政處罰中的具體體現(xiàn)。[47]參見江必新、夏道虎主編:《中華人民共和國(guó)行政處罰法條文解讀與法律適用》,中國(guó)法制出版社2021年版,第13頁。

過罰相當(dāng)原則不僅是實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的原則,而且是設(shè)定行政處罰應(yīng)當(dāng)遵循的原則。具體到價(jià)格違法行為行政處罰,貫徹落實(shí)“過罰相當(dāng)”原則,行政罰款設(shè)定時(shí)需要充分考慮以下因素。

第一,價(jià)格違法行為的預(yù)期收益。按照理性選擇理論,對(duì)于行為人而言,其是否從事某一行為取決于該行為的預(yù)期收益與預(yù)期成本,只有當(dāng)預(yù)期成本超過預(yù)期收益時(shí),才能阻止人們從事不可欲的行為。[48]參見張偉強(qiáng):《法律制度的信息費(fèi)用問題》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2018年版,第43頁。在《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》修訂過程中,有觀點(diǎn)主張將“低價(jià)傾銷”中“沒有違法所得的”的罰款設(shè)定為:“可以并處違法行為發(fā)生期間銷售額1%以上10%以下的罰款。”這顯然沒有考慮價(jià)格違法行為的預(yù)期收益,達(dá)不到威懾的目的。

第二,價(jià)格違法行為造成的損害。對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰,并不僅僅是因?yàn)檫`法行為給違法者帶來了收益,而是違法行為對(duì)社會(huì)公益或者他人利益造成了損害。在價(jià)格違法行為行政處罰中,價(jià)格違法行為不僅可能對(duì)消費(fèi)者的合法權(quán)益造成直接損害,而且可能對(duì)社會(huì)公益產(chǎn)生不利影響。

第三,價(jià)格違法經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)承受能力。價(jià)格法和《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的適用對(duì)象主要是經(jīng)營(yíng)者的價(jià)格行為,由于不同規(guī)模的經(jīng)營(yíng)者在整個(gè)經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)中所處的地位、產(chǎn)生的影響存在較大的差異,這種異質(zhì)性導(dǎo)致不同規(guī)模的經(jīng)營(yíng)者對(duì)待價(jià)格違法行為的態(tài)度也會(huì)有所差別,相應(yīng)的處罰措施所產(chǎn)生的效果也會(huì)存在差異。因此,立法在設(shè)定價(jià)格違法行為行政罰款時(shí)需要適當(dāng)考量?jī)r(jià)格違法經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)承受能力,否則可能導(dǎo)致執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰時(shí)無法貫徹落實(shí)過罰相當(dāng)原則,導(dǎo)致相應(yīng)的處罰決定難以執(zhí)行,無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的處罰目的。[49]在“深圳市某實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司訴深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局福田監(jiān)管局行政處罰案”中,深圳市中級(jí)人民法院認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)行使行政處罰裁量權(quán),應(yīng)當(dāng)綜合權(quán)衡違法情節(jié)及當(dāng)事人具體情況,該案中的經(jīng)營(yíng)者本身系從事網(wǎng)店銷售的小微企業(yè),企業(yè)規(guī)模小,又是身處競(jìng)爭(zhēng)極為激烈的電商行業(yè),10萬元罰款相對(duì)于上訴人的經(jīng)營(yíng)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)承受能力而言明顯過重。尤其是考慮到2020年以來的疫情影響因素,這種處罰過重帶來的不利后果將被進(jìn)一步放大,甚至可能會(huì)造成上訴人陷入難以為繼的困境。這種不考慮相對(duì)人經(jīng)濟(jì)承受能力的罰款處罰,已背離了行政處罰法關(guān)于實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的規(guī)定。參見廣東省深圳市中級(jí)人民法院(2020)粵03行終18號(hào)行政判決書。

第四,價(jià)格執(zhí)法部門的裁量權(quán)。行政罰款設(shè)定應(yīng)當(dāng)有效地平衡預(yù)防目標(biāo)與裁量權(quán)控制。具體到價(jià)格違法行為行政處罰中,由于裁量權(quán)與罰款區(qū)間之間呈正相關(guān)關(guān)系,這意味著立法在設(shè)定行政罰款時(shí)應(yīng)當(dāng)通過罰款區(qū)間的調(diào)整來對(duì)裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范,罰款區(qū)間越大意味著裁量權(quán)越大。按照學(xué)者的總結(jié),從對(duì)裁量權(quán)的規(guī)范效果來看,定額罰最強(qiáng),區(qū)間倍率罰次之,概括式罰款最弱。[50]參見前引[37],張紅文。在其他條件相同的情況下,我們應(yīng)當(dāng)盡量選擇對(duì)裁量權(quán)控制較強(qiáng)的罰款設(shè)定方式。

（三） 價(jià)格違法行為行政罰款設(shè)定的完善路徑

在持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策背景下,為了貫徹落實(shí)“過罰相當(dāng)”原則,立法在設(shè)定價(jià)格違法行為行政罰款時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮價(jià)格違法行為的收益與損害、價(jià)格違法經(jīng)營(yíng)者的支付能力以及價(jià)格執(zhí)法部門的裁量權(quán)等因素。在《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的修訂過程中,我們認(rèn)為,需要結(jié)合價(jià)格違法行為的不同特點(diǎn),合理選擇行政罰款的設(shè)定方式,科學(xué)確定行政罰款的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

(1) 合理選擇價(jià)格違法行為行政罰款的設(shè)定方式。在行政罰款設(shè)定方式的選擇上,有學(xué)者認(rèn)為,在未來的立法中,只要涉及行政罰款,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮“區(qū)間倍率式”,即本文所稱的“比例罰”,因?yàn)檫@種罰款設(shè)定方式能夠更好地實(shí)現(xiàn)行政罰款的預(yù)防目的,并強(qiáng)化行政裁量權(quán)的規(guī)范效果。[51]參見前引[37],張紅文。我們認(rèn)為,相較于“定額罰”,“比例罰”在理論上確實(shí)存在諸多優(yōu)勢(shì),能夠彌補(bǔ)定額罰的不足,但是并非所有領(lǐng)域的行政罰款均適合采用“比例罰”,同一領(lǐng)域內(nèi)也并非所有違法行為均適合采用“比例罰”。根據(jù)價(jià)格違法行為的特點(diǎn),我們認(rèn)為,價(jià)格違法行為行政罰款的設(shè)定方式宜采取“復(fù)合型”罰款方式。

第一,對(duì)于低價(jià)傾銷、價(jià)格串通、哄抬物價(jià)等不太常見但社會(huì)危害性較大的價(jià)格違法行為,宜采取“比例罰+定額罰”相結(jié)合的“雙罰制”。一方面,采用“比例罰”,更能將價(jià)格違法行為的收益與損害、價(jià)格違法經(jīng)營(yíng)者的支付能力以及價(jià)格執(zhí)法部門的裁量權(quán)等因素納入考量,最大限度地實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng);另一方面,采用“定額罰”作為補(bǔ)充,可以有效阻斷比例罰存在的“畸輕”情形。不過,在對(duì)同一價(jià)格違法行為采取“雙罰制”時(shí),要注意“比例罰”和“定額罰”之間的合理銜接,不能機(jī)械呆板地將二者組合在一起。結(jié)合其他領(lǐng)域的新近立法經(jīng)驗(yàn),我們認(rèn)為,“雙罰制”可以采取如下兩種思路:第一種思路是“一定數(shù)額違法所得的比例罰+一定數(shù)額違法所得的定額罰+無違法所得的定額罰”。以低價(jià)傾銷為例,按照這種思路,其罰款可以設(shè)定為“沒收違法所得,可以并處違法所得5倍以下的罰款;沒有違法所得的或者違法所得低于10萬元的,處10萬元以上50萬元以下的罰款”。第二種思路是“不區(qū)分有無違法所得+一定數(shù)額銷售額的比例罰+一定數(shù)額銷售額的定額罰”。以低價(jià)傾銷為例,按照這種思路,其罰款可以設(shè)定為“沒收違法所得,可以并處涉案商品或者服務(wù)銷售額5倍以上10倍以下的罰款;涉案商品或者服務(wù)銷售額無法計(jì)算或者低于10萬元的,可以并處10萬元以上50萬元以下的罰款”。

第二,對(duì)于價(jià)格欺詐、明碼標(biāo)價(jià)等比較常見但社會(huì)危害性較小的價(jià)格違法行為,宜采取定額罰。一方面,實(shí)施這些違法行為的經(jīng)營(yíng)者大多屬于小微企業(yè)或者個(gè)體工商戶,很多經(jīng)營(yíng)者并未建立完善的臺(tái)賬管理制度,若采用比例罰,可能導(dǎo)致罰款基數(shù)難以計(jì)算,最終無法進(jìn)行處罰。另一方面,長(zhǎng)期以來,這兩類價(jià)格違法行為是各個(gè)地方市場(chǎng)監(jiān)督管理部門主要的執(zhí)法內(nèi)容,已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn),若改用比例罰,反而會(huì)給基層執(zhí)法人員增加執(zhí)法負(fù)擔(dān),不利于價(jià)格執(zhí)法工作的開展。

(2) 科學(xué)確定價(jià)格違法行為行政罰款的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如前所述,除了要合理選擇適當(dāng)?shù)牧P款方式外,罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定是否科學(xué)合理,也直接關(guān)系行政罰款的處罰目的能否實(shí)現(xiàn)。在理論研究中,學(xué)者們通常借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)、社會(huì)學(xué)等其他學(xué)科領(lǐng)域的方法來確定某一領(lǐng)域某一違法行為的罰款數(shù)額。例如,有學(xué)者借鑒美國(guó)侵權(quán)法中的漢德公式提出了一種確定行政罰款數(shù)額的思路,即通過B(預(yù)防有關(guān)損害發(fā)生所需的費(fèi)用)、P(有關(guān)損害發(fā)生的概率)、L(有關(guān)損害)三個(gè)變量及其相互關(guān)系作出認(rèn)定,在此基礎(chǔ)上確定罰款的具體數(shù)額。[52]參見許傳璽:《行政罰款的確定標(biāo)準(zhǔn):尋求一種新的思路》,載《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期。有學(xué)者以環(huán)境罰款數(shù)額設(shè)定為例,提出應(yīng)當(dāng)將守法成本、概率化的危害后果、違法收益、行政成本作為罰款數(shù)額確定的四個(gè)參考變量,通過應(yīng)然性的定量分析合理確定罰款數(shù)額。[53]參見程雨燕:《環(huán)境罰款數(shù)額設(shè)定的立法研究》,載《法商研究》2008年第1期。還有學(xué)者提出,可以將“利益衡量”作為方法論,通過搭建由獲得的利益a、因違法而獲得的平均收益bx、違法程度x、因違法而被政府發(fā)現(xiàn)的概率p、處罰金額y組成的平均收益函數(shù),以此來確定行政罰款數(shù)額。[54]參見朱世海、胡長(zhǎng)英:《行政罰款數(shù)額確定方法研究》,載《河北法學(xué)》2018年第9期。就價(jià)格違法行為行政處罰而言,我們認(rèn)為,立法在確定行政罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下兩方面內(nèi)容:一方面,應(yīng)當(dāng)充分借鑒已有的測(cè)算方法,選擇合適的處罰樣本,搭建合理的測(cè)算模型,對(duì)罰款倍率、罰款數(shù)額進(jìn)行科學(xué)測(cè)算;另一方面,在對(duì)罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算時(shí),應(yīng)當(dāng)將價(jià)格違法行為的收益、價(jià)格違法行為的損害、價(jià)格違法經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)承受能力、價(jià)格執(zhí)法部門的裁量權(quán)等作為參考變量。

六、 結(jié) 語

《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》的修訂,應(yīng)當(dāng)在價(jià)格法保持不變的情況下,回應(yīng)價(jià)格違法行為監(jiān)管的實(shí)踐需求。我們應(yīng)當(dāng)將傳統(tǒng)價(jià)格違法行為進(jìn)行有效細(xì)化,并將其放在新型政府—市場(chǎng)關(guān)系中進(jìn)行檢視。新業(yè)態(tài)領(lǐng)域面臨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來的新挑戰(zhàn),應(yīng)當(dāng)對(duì)大數(shù)據(jù)“殺熟”和平臺(tái)低價(jià)傾銷予以規(guī)范。涉企收費(fèi)一直是治理的重心,因此不能忽視涉企收費(fèi)的功能。針對(duì)這些價(jià)格違法行為,我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)化行政處罰的罰款設(shè)定方式,將比例罰與定額法相銜接,有效實(shí)現(xiàn)懲罰和預(yù)防的功能。