論我國(guó)司法解釋的備案審查及其制度完善
——以人權(quán)保障為視角的分析

嚴(yán)海良

人權(quán)司法保障是憲法確立的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)范要求,司法解釋則是最高司法機(jī)關(guān)履行人權(quán)義務(wù)的基本方式。從最高人民法院來(lái)看,一方面,通過(guò)司法解釋明晰法律規(guī)定中某項(xiàng)具體人權(quán)的含義及其適用標(biāo)準(zhǔn),①有學(xué)者認(rèn)為,司法解釋關(guān)于權(quán)利的解釋并非真正意義上的人權(quán)解釋,因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ簩?duì)諸如勞動(dòng)權(quán)和教育權(quán)所作的解釋實(shí)際上都是私法上的問(wèn)題,而不是公法上的問(wèn)題,而一般認(rèn)為,人權(quán)是針對(duì)國(guó)家的權(quán)利,是作為憲法上規(guī)定的公民基本權(quán)利而存在的,不是私法上的權(quán)利。參見(jiàn)紀(jì)誠(chéng):《最高人民法院司法解釋——一個(gè)初步的考察》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版,第256頁(yè)。與此相對(duì),有學(xué)者則認(rèn)為,我國(guó)實(shí)際上存在兩套憲法解釋機(jī)制:一是全國(guó)人大常委會(huì)行使違憲審查意義上的憲法解釋;二是由最高人民法院以司法解釋的方式統(tǒng)一行使,構(gòu)成了司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的法制依據(jù)。在此意義上,最高司法機(jī)關(guān)的司法解釋在人權(quán)保障中具有重要的憲法地位與作用。參見(jiàn)張紅:《基本權(quán)利與私法》,法律出版社2020年版,第285 295頁(yè)。在基本意義上,本文認(rèn)為,憲法上確立的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”條款意味著,包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)都有尊重和保障人權(quán)的義務(wù),最高人民法院對(duì)某項(xiàng)具體權(quán)利的內(nèi)涵、范圍及其界限的司法解釋不僅是人權(quán)在法律適用領(lǐng)域的規(guī)范體現(xiàn),而且也是其履行人權(quán)義務(wù)的獨(dú)特性所在。為各級(jí)人民法院提供了統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù);另一方面,則通過(guò)新型權(quán)利的創(chuàng)設(shè),及時(shí)彌補(bǔ)法律中存在的漏洞,及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)生活中民眾對(duì)權(quán)利保障的要求,②參見(jiàn)王慶廷:《新興權(quán)利漸進(jìn)入法的路徑探析》,載《法商研究》2018年第1期;魏文松:《論新興權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)》,載《學(xué)術(shù)交流》2020年第9期。有效地發(fā)揮了人權(quán)保障的作用。可以說(shuō),在當(dāng)代中國(guó),作為極具中國(guó)特色的法律解釋體制的重要組成部分,司法解釋無(wú)疑最能體現(xiàn)最高人民法院在人權(quán)保護(hù)中的司法功能。③據(jù)統(tǒng)計(jì),僅1981年至2012年期間,最高人民法院作出的涉及人權(quán)的司法解釋的數(shù)量就達(dá)到了近1000件。參見(jiàn)姚小林:《人權(quán)保護(hù)中的司法功能——基于最高法院的比較研究》,知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版,第5、164頁(yè)。然而,同樣需要指出的是,最高人民法院作出的司法解釋并非一定都充分發(fā)揮了人權(quán)保障的積極作用,且一再引起學(xué)界乃至社會(huì)各界的關(guān)注。④例如,最高人民法院于2003年作出的《關(guān)于行為人不明知是不滿十四周歲的幼女,雙方自愿發(fā)生性關(guān)系是否構(gòu)成強(qiáng)奸罪問(wèn)題的批復(fù)》(法釋〔2003〕4號(hào))就引發(fā)了爭(zhēng)議,被認(rèn)為沒(méi)有能夠充分履行對(duì)未成年人權(quán)利的保護(hù)義務(wù);最高人民法院和最高人民檢察院于2013年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)施誹謗等刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2013〕21號(hào))被質(zhì)疑為,通過(guò)對(duì)刑法條款的越權(quán)解釋,過(guò)度限制了公民的言論自由權(quán)等。作為回應(yīng),一方面,最高人民法院進(jìn)一步完善了司法解釋的程序,并積極地吸納社會(huì)各界的訴求;⑤參見(jiàn)劉曉宏:《最高人民法院司法解釋:權(quán)力·程序·文件研究》,法律出版社2020年版,第58 103頁(yè)。另一方面,作為國(guó)家監(jiān)督制度建設(shè)的重要一環(huán),司法解釋則早在2006年就被正式納入各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法確立的備案審查制度體系中,對(duì)司法解釋進(jìn)行監(jiān)督。

在基本意義上,要使司法解釋充分發(fā)揮人權(quán)保障的功能,司法解釋機(jī)關(guān)自身的約束固然重要,但更為重要的是,作為對(duì)司法解釋進(jìn)行外在監(jiān)督的備案審查機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。從國(guó)內(nèi)學(xué)界來(lái)看,盡管司法解釋向來(lái)是研究的基本主題,但對(duì)司法解釋的監(jiān)督則少有人涉及,即使隨著備案審查制度尤其是合憲性審查制度研究的興起,對(duì)司法解釋的備案審查研究也往往只是作為其中的一環(huán)而被論及。直至近年來(lái),才有學(xué)者對(duì)司法解釋的監(jiān)督進(jìn)行專門研究,但也并未充分注意到司法解釋備案審查機(jī)制對(duì)于完善我國(guó)備案審查制度的獨(dú)特意義。⑥參見(jiàn)楊敬之:《論司法解釋的合法性控制》,載《政法論壇》2021年第2期。

為此,本文從人權(quán)保障出發(fā),旨在就我國(guó)司法解釋的備案審查及其制度完善進(jìn)行研究,并主要圍繞最高人民法院司法解釋的備案審查制度來(lái)展開。之所以不把最高人民檢察院的司法解釋一并納入備案審查制度運(yùn)轉(zhuǎn)的考察范疇,主要是由最高人民法院作為最高審判機(jī)關(guān)的司法性質(zhì)決定的。最高人民法院對(duì)涉及某項(xiàng)權(quán)利的解釋是各級(jí)人民法院審理案件的規(guī)范依據(jù),直接影響乃至決定著當(dāng)事人對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的享有。從個(gè)人權(quán)利救濟(jì)的視角來(lái)考察最高人民法院司法解釋的備案審查,不僅是現(xiàn)代法治的基本要求,而且也有助于從整體上積極推動(dòng)我國(guó)備案審查制度的完善。本文的基本思路是,首先,就司法解釋備案審查的制度發(fā)展及其基本機(jī)制進(jìn)行分析;其次,分析了司法解釋備案審查人權(quán)保障的實(shí)踐及其存在的制度問(wèn)題;再次,闡明了完善司法解釋備案審查制度應(yīng)在厘清合憲性審查與備案審查之間關(guān)系的基礎(chǔ)上確立備案審查二元機(jī)制的基本主張;最后,就如何進(jìn)一步完善司法解釋備案審查制度提出基本建議。

一、 司法解釋備案審查的制度發(fā)展及其基本機(jī)制

對(duì)司法解釋進(jìn)行備案審查是我國(guó)依據(jù)憲法和法律所確立的備案審查制度的一部分。所謂備案審查,顧名思義,是指國(guó)家通過(guò)“備案”和“審查”相結(jié)合的方式對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的制度。在當(dāng)代中國(guó)的語(yǔ)境中,所謂備案審查,則具體是指有權(quán)機(jī)關(guān)將其制定的法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件依照規(guī)定的時(shí)間和程序報(bào)送法定機(jī)關(guān)備案,由接受備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行登記、分類、存檔,并依法對(duì)其進(jìn)行審查、處理的法律制度。⑦參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第1 2頁(yè)。立足人權(quán)保障的憲法要求,要充分發(fā)揮國(guó)家通過(guò)備案審查對(duì)司法解釋的監(jiān)督功能,首先就需要了解并考察我國(guó)司法解釋納入備案審查的制度發(fā)展以及司法解釋備案審查運(yùn)作的基本制度機(jī)制。

（一） 司法解釋納入備案審查的制度發(fā)展

盡管我國(guó)現(xiàn)在的備案審查制度是在黨的十一屆三中全會(huì)以后才開始逐步確立并發(fā)展起來(lái)的,但往往可以追溯到我國(guó)的“五四憲法”。之所以如此,主要在于,雖然現(xiàn)行的“八二憲法”為我國(guó)當(dāng)代的備案審查制度提供了法基礎(chǔ),但“八二憲法”本身被認(rèn)為是對(duì)“五四憲法”的全面修改。事實(shí)上,我國(guó)“八二憲法”關(guān)于備案審查制度的基本規(guī)定本身也直接源自“五四憲法”。正是“五四憲法”確立了我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的基本輪廓,規(guī)定了全國(guó)人大有權(quán)修改憲法、制定法律、監(jiān)督憲法的實(shí)施,以及全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律、制定法令,有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,有權(quán)改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。此后,雖經(jīng)歷了“七五憲法”的倒退,但“七八憲法”又恢復(fù)了部分內(nèi)容,增加了全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法的權(quán)力。這些內(nèi)容也都為我國(guó)現(xiàn)行的“八二憲法”所繼承和發(fā)展。

正是基于上述考慮,有學(xué)者把我國(guó)的備案審查制度的歷史發(fā)展劃分為以下四個(gè)階段:孕育階段(1954—1978);初建階段(1979—1999);確立階段(2000—2014);完善階段(2015年至今)。⑧參見(jiàn)梁鷹:《備案審查制度若干問(wèn)題探討》,載《地方立法研究》2019年第6期。然而,更多的學(xué)者則傾向于把備案審查制度的生成與發(fā)展史定位于改革開放以來(lái)的歷史階段。例如,有的學(xué)者把這一歷史發(fā)展劃分為初創(chuàng)時(shí)期(1979—1999)、轉(zhuǎn)折時(shí)期(2000—2003)、奠基時(shí)期(2004—2012)以及勃興時(shí)期(2013年至今)。其劃分依據(jù)是,以2000年立法法正式立法確立法規(guī)備案審查制度為時(shí)間節(jié)點(diǎn),劃分初創(chuàng)時(shí)期與轉(zhuǎn)折時(shí)期;以2004年前后全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立法規(guī)審查備案室以及完善相關(guān)備案審查工作程序?yàn)楣?jié)點(diǎn),劃分轉(zhuǎn)折時(shí)期與奠基時(shí)期;以2012年黨的十八大以來(lái),法規(guī)備案審查領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新變化為依據(jù),劃分為奠基時(shí)期與勃興時(shí)期。⑨參見(jiàn)黃圓勝:《央地關(guān)系視角下法規(guī)備案審查制度的實(shí)踐及其功能定位— —兼論新時(shí)代合憲性審查制度的建構(gòu)》,載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第2期。

綜合這些研究,結(jié)合司法解釋備案審查制度的歷史發(fā)展,大致可以劃分為三個(gè)階段,即準(zhǔn)備階段(1979—2005);奠基階段(2006—2014);發(fā)展階段(2015年至今)。之所以這么劃分,事實(shí)上是以司法解釋納入我國(guó)備案審查制度的發(fā)展進(jìn)程來(lái)進(jìn)行的。2006年全國(guó)人大常委會(huì)制定的各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法標(biāo)志著從立法上正式把司法解釋納入了備案審查制度的范圍,而2015年立法法的修訂則不僅使司法解釋備案審查制度的程序與機(jī)制得到進(jìn)一步發(fā)展,而且開始加速與合憲性審查制度相融合,構(gòu)成了具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度的重要組成部分。

(1) 準(zhǔn)備階段(1979—2005)。這一時(shí)期主要是隨著我國(guó)備案審查制度逐步得到確立,對(duì)司法解釋的監(jiān)督也開始納入最高權(quán)力機(jī)關(guān)的議程,為此后正式確立司法解釋的備案審查提供了基礎(chǔ)。1979年的地方組織法第一次規(guī)定了省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī),并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,明確了地方人大監(jiān)督的基本內(nèi)容,為“八二憲法”奠定了基礎(chǔ)。“八二憲法”則以全國(guó)人大及其常委會(huì)為核心,確立了統(tǒng)一分層的立法體制,形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等不同等級(jí)效力法律文件組成的法律體系,建立了相應(yīng)的憲法監(jiān)督制度基本框架,為規(guī)范性文件備案審查制度的建立提供了憲法依據(jù)和制度前提。2000年的立法法則從立法事項(xiàng)、立法權(quán)限、立法程序等方面對(duì)立法制度進(jìn)行全面規(guī)定的同時(shí),在該法第五章專門規(guī)定了“適用與備案”,對(duì)備案審查的原則和程序作了一系列具體規(guī)定,標(biāo)志著我國(guó)規(guī)范性文件備案審查制度的正式形成。然而,從對(duì)司法解釋來(lái)看,最高人民法院于1997年制定的《關(guān)于司法解釋工作的若干規(guī)定》并沒(méi)有涉及對(duì)它的監(jiān)督問(wèn)題,至立法法制定時(shí),對(duì)司法解釋的備案審查還沒(méi)有進(jìn)入議程。

隨著國(guó)家對(duì)法規(guī)備案審查工作的進(jìn)一步開展,司法解釋隨之進(jìn)入監(jiān)督的視野。早在2003年底,時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)的肖揚(yáng)就提出,最高人民法院制定的司法解釋要向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行備案,主動(dòng)接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。為此,最高人民法院有關(guān)部門開始與全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門進(jìn)行溝通,著手研究司法解釋備案問(wèn)題。隨后,最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈人民法院第二個(gè)五年改革綱要〉的通知》(法發(fā)〔2005〕18號(hào)),其第14條明確要求:“改革和完善最高人民法院制定司法解釋的程序,進(jìn)一步提高司法解釋的質(zhì)量……規(guī)范最高人民法院將司法解釋報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案的制度?！?005年底,第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四十次委員長(zhǎng)會(huì)議正式通過(guò)了《司法解釋備案審查工作程序》,為司法解釋備案審查的制度化和規(guī)范化提供了基礎(chǔ)。其基本內(nèi)容包括:最高人民法院制定的司法解釋,應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案;國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為司法解釋同憲法或者法律相抵觸,則可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh;就司法解釋的報(bào)送和接收、審查工作的分工負(fù)責(zé)、被動(dòng)審查和主動(dòng)審查、同憲法或者法律相抵觸的司法解釋的糾正程序等作出了具體規(guī)定。[10]參見(jiàn)吳坤:《司法解釋備案審查制度確立,公民認(rèn)為其與憲法法律抵觸可以書面提請(qǐng)審查》,載《法制日?qǐng)?bào)》2005年12月20日。

(2) 奠基階段(2006—2014)。這一階段的標(biāo)志性事件是2006年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》,首次以立法的形式規(guī)定了司法解釋備案審查程序。該法第五章“規(guī)范性文件的備案審查”第31條至第33條專門就司法解釋的備案審查問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。依據(jù)該規(guī)定,最高人民法院作出的司法解釋應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案;國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民檢察院和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn);其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為最高人民法院作出的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸的,可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議,由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn);全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為最高人民法院的司法解釋同法律規(guī)定相抵觸,而最高人民法院不予修改或者廢止的,則可以提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案,或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議。

隨后,最高人民法院于2007年印發(fā)了《關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》,并于其第26條中明確規(guī)定,司法解釋應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案,備案報(bào)送工作由辦公廳負(fù)責(zé),其他相關(guān)工作由研究室負(fù)責(zé)。正是基于上述立法與規(guī)范性文件的規(guī)定,最高人民法院的司法解釋被正式納入我國(guó)的備案審查制度框架中,為有效開展對(duì)最高人民法院司法解釋的監(jiān)督奠定了法律基礎(chǔ)。[11]需要指出的是,最高人民法院于2021年6月通過(guò)了《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定〉的決定》,把“規(guī)則”增列為司法解釋的形式,在第6條第3款之后增加一款作為第4款:對(duì)規(guī)范人民法院審判執(zhí)行活動(dòng)等方面的司法解釋,可以采用“規(guī)則”的形式。

(3) 發(fā)展階段(2015年至今)。這一階段的標(biāo)志性事件是2015年立法法的修改。該修改在賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí),增加了司法解釋的限制性規(guī)定以及備案工作,進(jìn)一步完善了立法制度和備案審查制度。具體而言,其第104條除了規(guī)定最高人民法院作出的司法解釋應(yīng)當(dāng)針對(duì)受適用的具體法律條文,并受立法的目的、原則和原意的限制外,還應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。至此,一個(gè)涵蓋行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章以及司法解釋等不同層級(jí)、不同性質(zhì)法律規(guī)范的規(guī)范性文件備案審查制度也就得到了比較完整的確立。

此外,從其他規(guī)范性文件來(lái)看,全國(guó)人大常委會(huì)法工委也相繼制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》以及《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》,進(jìn)一步完善了法規(guī)、司法解釋備案審查的內(nèi)部工作程序。此后,第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議于2019年12月16日正式通過(guò)了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》,進(jìn)一步明確、細(xì)化了司法解釋備案審查的基本程序、標(biāo)準(zhǔn)以及反饋等各個(gè)方面的規(guī)定,推動(dòng)了司法解釋備案審查工作的順利進(jìn)行。

（二） 司法解釋備案審查的基本機(jī)制

對(duì)最高人民法院司法解釋的備案審查是我國(guó)備案審查制度的重要組成部分。從我國(guó)現(xiàn)行的備案審查制度來(lái)看,目前已經(jīng)形成了黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其中,全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查不僅在憲法、立法法、監(jiān)督法上有明確具體的規(guī)定,而且只有全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)有法定的監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán),有權(quán)撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī),而備案審查是其行使這一職權(quán)的重要方式。從司法解釋來(lái)看,盡管由于其“司法”屬性而與行政法規(guī)、地方性法規(guī)相比存在著特殊性,但在我國(guó)以人大為中心的基本政治制度安排中,全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有憲法監(jiān)督方面的最高決定權(quán),司法解釋與行政法規(guī)和地方性法規(guī)一樣,都須受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督,遵循備案審查的制度邏輯。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的備案審查制度的基本規(guī)定可以看到,對(duì)司法解釋的備案審查制度機(jī)制主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(1) 從審查主體來(lái)看,依據(jù)憲法法律規(guī)定,全國(guó)人大及其常委會(huì)是合憲性審查、備案審查的主體。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人民代表大會(huì)的專門委員會(huì)擔(dān)負(fù)審查職責(zé),具體工作由全國(guó)人大常委會(huì)法工委承擔(dān)。就全國(guó)人大常委會(huì)而言,備案審查的基本流程是:全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)接收來(lái)自最高人民法院的司法解釋,在收到備案文件之日起15日內(nèi)進(jìn)行形式審查、登記、存檔,并根據(jù)職責(zé)分工,分送有關(guān)專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)進(jìn)行審查;專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)在審查研究中發(fā)現(xiàn)司法解釋可能存在問(wèn)題的,可以與最高人民法院溝通,或者采取書面形式對(duì)最高人民法院進(jìn)行詢問(wèn);當(dāng)最高人民法院未按照審查研究意見(jiàn)對(duì)司法解釋及時(shí)予以修改、廢止時(shí),專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)則可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案、建議,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。

(2) 從提請(qǐng)審查的主體來(lái)看,國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為司法解釋同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求,由常委會(huì)辦公廳接收、登記,報(bào)秘書長(zhǎng)批轉(zhuǎn)有關(guān)專門委員會(huì)會(huì)同法制工作委員會(huì)進(jìn)行審查;其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民依照法律規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出的對(duì)法規(guī)、司法解釋的審查建議,由法制工作委員會(huì)接收、登記,并就該審查建議進(jìn)行研究,決定是否啟動(dòng)審查程序。

(3) 從審查的方式來(lái)看,審查采取主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的方式,而非依附于法院在審理案件過(guò)程中對(duì)所適用的司法解釋的附帶性審查。所謂主動(dòng)審查,就是全國(guó)人大常委會(huì)依職權(quán)對(duì)報(bào)送備案的司法解釋主動(dòng)進(jìn)行的審查;被動(dòng)審查是指上述依據(jù)相關(guān)主體的申請(qǐng)對(duì)司法解釋進(jìn)行的審查。依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第4條規(guī)定的備案審查工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則,全國(guó)人大專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)對(duì)司法解釋依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行審查。此外,對(duì)司法解釋的備案審查也可以采用專項(xiàng)審查的方式進(jìn)行。所謂專項(xiàng)審查,是指針對(duì)特定方面或者特定領(lǐng)域的某一類規(guī)范性文件進(jìn)行的審查。專項(xiàng)審查事實(shí)上也就是主動(dòng)審查,通常是結(jié)合貫徹黨中央決策部署和落實(shí)常委會(huì)工作重點(diǎn),對(duì)事關(guān)重大改革和政策調(diào)整、涉及法律重要修改、關(guān)系公眾切身利益、引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注等方面的司法解釋進(jìn)行審查。例如,2018年,為貫徹落實(shí)黨中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)決議要求,法制工作委員會(huì)開展了對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的法律、司法解釋等規(guī)范性文件的集中清理和專項(xiàng)審查。[12]參見(jiàn)前引⑦,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書,第81頁(yè)。

(4) 從審查的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,結(jié)合立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,主要體現(xiàn)為合憲性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。所謂合憲性標(biāo)準(zhǔn),是指司法解釋是否符合憲法規(guī)定、原則和精神,不與憲法相抵觸。除了司法解釋的規(guī)定在文義上直接與憲法文本相抵觸的情形外,導(dǎo)致被判定為違憲的情形主要包括:制定司法解釋的目的違憲,即司法解釋所希望或者意圖達(dá)到的目的為憲法規(guī)定、原則與精神所不容;為實(shí)現(xiàn)司法解釋的目的所規(guī)定的手段對(duì)憲法保護(hù)的權(quán)利或法益作出了限制,且與司法解釋的目的之間不具有合理的聯(lián)結(jié)關(guān)系,或者明顯不必要;侵害了受憲法保護(hù)的更有價(jià)值的法益。[13]參見(jiàn)前引⑦,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書,第111 112頁(yè)。盡管立法法并未就司法解釋是否合憲進(jìn)行明確規(guī)定,而是把司法解釋限制為符合法律的目的、原則與原意,但司法解釋并不能避免合憲性審查。原因在于,備案審查機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋是否符合立法的原則與原意的審查,必要時(shí)需要結(jié)合憲法的規(guī)定、原則與精神來(lái)進(jìn)行。為此,《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第36條明確規(guī)定,對(duì)司法解釋進(jìn)行審查研究,發(fā)現(xiàn)司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問(wèn)題的,應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)。從司法解釋備案審查實(shí)踐來(lái)看,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀在《全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告》中指出,最高人民法院關(guān)于人身?yè)p害賠償案件的司法解釋,對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金,與憲法有關(guān)精神不一致。對(duì)此,隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步,城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的差異也應(yīng)當(dāng)隨之取消。

所謂合法性標(biāo)準(zhǔn),是指司法解釋的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)不與上位法相抵觸。對(duì)司法解釋進(jìn)行合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定在立法法第96條、《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第38條中,并具體體現(xiàn)為:違反立法法第8條,對(duì)只能制定法律的事項(xiàng)作出規(guī)定;超越權(quán)限,違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù),或者違法設(shè)定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任;與法律規(guī)定明顯不一致,或者與法律的立法目的、原則明顯相違背,旨在抵消、改變或者規(guī)避法律規(guī)定;違背法定程序;等等。所謂適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn),又稱合理性標(biāo)準(zhǔn),是指司法解釋的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合一般社會(huì)公眾對(duì)民主、自由、公平、正義、平等、秩序等法的價(jià)值的認(rèn)知,還要符合實(shí)際、合乎理性、寬嚴(yán)適度,能夠?yàn)橐话闵鐣?huì)公眾所接受和理解。[14]參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室:《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第110頁(yè)。司法解釋具有明顯不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題主要體現(xiàn)在以下方面:明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗;對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理;因現(xiàn)實(shí)情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行;等等。

(5) 從審查的處理來(lái)看,當(dāng)在審查中發(fā)現(xiàn)司法解釋存在與法律相抵觸或者不適當(dāng)問(wèn)題時(shí),備案審查機(jī)關(guān)更注重通過(guò)柔性的內(nèi)部溝通協(xié)商的方式,督促制定機(jī)關(guān)自行修改糾正,而非強(qiáng)制性的直接改變或撤銷。這種處理方式既維護(hù)了法制統(tǒng)一,又淡化了審查中可能出現(xiàn)的沖突與阻力,有利于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的密切合作,避免直接改變撤銷可能帶來(lái)的立法上的真空以及對(duì)法律秩序穩(wěn)定性的影響。[15]參見(jiàn)前引⑦,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室書,第136 138頁(yè)。當(dāng)最高人民法院同意對(duì)司法解釋予以修改或者廢止,并按照書面審查意見(jiàn),及時(shí)進(jìn)行修改、廢止的,則審查終止;當(dāng)最高人民法院未按照書面審查研究意見(jiàn)對(duì)司法解釋及時(shí)進(jìn)行修改、廢止時(shí),專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)既可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,也可以提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案、建議,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。

二、 司法解釋備案審查的人權(quán)保障實(shí)踐分析

（一） 司法解釋備案審查的人權(quán)保障實(shí)踐

自司法解釋被納入我國(guó)備案審查的范圍以來(lái),全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就展開了對(duì)司法解釋的審查工作。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任沈春耀近幾年所作的備案審查工作情況的報(bào)告,法制工作委員會(huì)不僅對(duì)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)的司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查,而且對(duì)審查發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的司法解釋及時(shí)研究并提出處理意見(jiàn)。例如,自十二屆全國(guó)人大以來(lái),至2017年,法制工作委員會(huì)主動(dòng)逐件審查的司法解釋就有128件。在主動(dòng)依據(jù)職權(quán)對(duì)司法解釋進(jìn)行審查過(guò)程中,法制工作委員會(huì)發(fā)現(xiàn)了若干過(guò)度限制與侵犯某項(xiàng)具體人權(quán)的司法解釋并及時(shí)作出了處理。

其中比較典型的是,例如,2008年,法制工作委員會(huì)在對(duì)報(bào)送備案的司法解釋進(jìn)行主動(dòng)審查過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)《關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2008〕5號(hào))第1條將“個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的”規(guī)定為“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”,擴(kuò)大了非法行醫(yī)罪的適用范圍,違反了罪刑法定原則,違法過(guò)度限制了公民的基本權(quán)利。具體而言,法制工作委員會(huì)法規(guī)備案室認(rèn)為,依據(jù)刑法第336條的規(guī)定,“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī),情節(jié)嚴(yán)重的,處三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處或者單處罰金;嚴(yán)重?fù)p害就診人身體健康的,處三年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;造成就診人死亡的,處十年以上有期徒刑,并處罰金”。該條關(guān)于非法行醫(yī)罪的規(guī)定,本意是解決個(gè)人沒(méi)有取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格非法行醫(yī)的問(wèn)題,并不包括個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的情況。盡管個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)是違法行為,但該行為違反的是國(guó)家醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理秩序,依法應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定,通過(guò)行政處罰解決,而不屬于刑法第336條規(guī)定的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的情形。為此,最高人民法院于2016年公布了《關(guān)于修改〈關(guān)于審理非法行醫(yī)刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋〉的決定》,刪除了原解釋第1條將個(gè)人未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行為認(rèn)定為刑法第336條規(guī)定的“未取得醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格的人非法行醫(yī)”的規(guī)定,[16]參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著:《規(guī)范性文件備案審查案例選編》,中國(guó)民主法制出版社2020年版,第108 110頁(yè)。履行了對(duì)公民基本權(quán)利的保障義務(wù)。

再如,2015年,法制工作委員會(huì)依據(jù)職權(quán)對(duì)報(bào)送備案的司法解釋進(jìn)行審查發(fā)現(xiàn),《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號(hào))有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與法律不一致,存在侵犯人身自由權(quán)的情形。該解釋第184條第2款規(guī)定,“人民法院對(duì)必須到庭才能查清案件基本事實(shí)的原告,經(jīng)兩次傳票傳喚,無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的,可以拘傳”;第484條第1款規(guī)定,“對(duì)必須接受調(diào)查詢問(wèn)的被執(zhí)行人、被執(zhí)行人的法定代表人、負(fù)責(zé)人或者實(shí)際控制人,經(jīng)依法傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到場(chǎng)的,人民法院可以拘傳其到場(chǎng)”。法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室認(rèn)為,依據(jù)立法法規(guī)定,拘傳是限制人身自由的強(qiáng)制措施,只能由法律作出規(guī)定,屬于法律保留事項(xiàng),司法解釋無(wú)權(quán)規(guī)定。根據(jù)民事訴訟法第109條的規(guī)定,拘傳僅適用于經(jīng)兩次傳票傳喚、無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的被告,沒(méi)有其他適用對(duì)象。由此可知,上述司法解釋與民事訴訟法不一致,直接違反了立法法的規(guī)定。

對(duì)此,最高人民法院表示,近年來(lái)出現(xiàn)了較多虛假訴訟和惡意訴訟,惡意串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。在這些案件中,如果當(dāng)事人不到庭,按照撤訴處理或者缺席判決,就有可能放縱違法行為人或作出錯(cuò)誤裁判,因此有必要拘傳原告,進(jìn)一步查明案件事實(shí);至于拘傳被執(zhí)行人,則有助于執(zhí)行法院調(diào)查清楚被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)情況,減少對(duì)其適用拘留,有利于對(duì)被執(zhí)行人人身權(quán)的尊重和保護(hù)。因此,該解釋符合法律精神,也是實(shí)踐所需,予以保留為妥。為此,為確保今后的司法解釋不超越職權(quán)范圍,不與法律精神相違背,最高人民法院于2017年12月發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施民事訴訟法及相關(guān)司法解釋有關(guān)規(guī)定的通知》(法〔2017〕369號(hào)),規(guī)定在審判和執(zhí)行過(guò)程中依法審慎適用拘傳措施,保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。[17]參見(jiàn)前引[16],全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著書,第106 108頁(yè)。

不僅如此,法制工作委員會(huì)根據(jù)公民提起的審查建議,也對(duì)相應(yīng)司法解釋進(jìn)行了審查,推動(dòng)了最高人民法院履行人權(quán)的保障義務(wù)。例如,針對(duì)最高人民法院對(duì)《婚姻法司法解釋(二)》第24條的審查建議,最高人民法院于2018年1月發(fā)布了《關(guān)于審理涉及夫妻債務(wù)糾紛案件適用法律有關(guān)問(wèn)題的解釋》,對(duì)夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和舉證責(zé)任分配進(jìn)行了細(xì)化和完善,保障了當(dāng)事人的權(quán)利;依據(jù)公民的審查建議,法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室對(duì)《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號(hào))進(jìn)行審查,認(rèn)為該解釋第1條的規(guī)定“勞動(dòng)者以用人單位未為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù),且社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能補(bǔ)辦導(dǎo)致其無(wú)法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇為由,要求用人單位賠償損失而發(fā)生爭(zhēng)議的,人民法院應(yīng)予受理”,單從字面上看,是對(duì)人民法院應(yīng)當(dāng)受理的有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件范圍作了明確,但其用意是將其他有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議案件包括將勞動(dòng)者因用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用而發(fā)生的爭(zhēng)議排除在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件受案范圍之外,是對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法第2條和社會(huì)保險(xiǎn)法第83條有關(guān)規(guī)定所作的限制,[18]參見(jiàn)前引[16],全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著書,第91 92頁(yè)。限制了勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟請(qǐng)求權(quán)的范圍,侵犯了公民請(qǐng)求救濟(jì)的基本權(quán)利。根據(jù)公民的合憲性審查建議,法制工作委員會(huì)對(duì)最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2003〕20號(hào))對(duì)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分別以城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算殘疾賠償金和死亡賠償金的規(guī)定進(jìn)行了審查,認(rèn)為該計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致司法審判實(shí)踐中出現(xiàn)不公平現(xiàn)象,與憲法有關(guān)精神不一致。為此,最高人民法院于2019年9月授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分院開展統(tǒng)一城鄉(xiāng)人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)工作,旨在落實(shí)憲法上確立的公民平等權(quán)利與原則,適時(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。

（二） 司法解釋備案審查在人權(quán)保障中的問(wèn)題

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)司法解釋的審查在推進(jìn)司法機(jī)關(guān)履行人權(quán)保障義務(wù)方面起到了積極作用,也為社會(huì)各界包括學(xué)界所認(rèn)同。盡管如此,結(jié)合我國(guó)憲法法律所確立的備案審查制度及其實(shí)踐來(lái)看,備案審查機(jī)關(guān)并沒(méi)有能夠通過(guò)備案審查權(quán)的行使,有效發(fā)揮對(duì)司法解釋的監(jiān)督功能,充分保障人權(quán)。綜合而言,人權(quán)司法解釋備案審查主要存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

(1) 司法解釋備案審查制度沒(méi)有為基于個(gè)案爭(zhēng)議中的當(dāng)事人提供權(quán)利救濟(jì)渠道。我國(guó)司法解釋的備案審查制度是以全國(guó)人大常委會(huì)為中心的抽象審查模式,而非基于司法審判個(gè)案中對(duì)所適用規(guī)范性文件的具體審查。其結(jié)果是,盡管依據(jù)立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,賦予了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依職權(quán)主動(dòng)開展審查的權(quán)力,賦予了特定國(guó)家機(jī)關(guān)的審查要求權(quán),以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人的審查建議權(quán),然而,由于對(duì)司法解釋的審查是脫離具體個(gè)案展開的,并不能實(shí)現(xiàn)對(duì)司法解釋的有效監(jiān)督。原因在于,雖然司法解釋是指對(duì)司法審判領(lǐng)域中具體適用法律所作出的解釋,但它主要體現(xiàn)為以“解釋”“規(guī)定”等形式的抽象解釋。這些司法解釋是否抵觸上位法抑或侵犯權(quán)利,一般來(lái)說(shuō),是難以直接從字面或邏輯上就能判斷出來(lái)的。即使能夠直接判斷出來(lái),但由于與自身的權(quán)利抑或利益并不具有直接的相關(guān)性,也很難使相關(guān)主體向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查的要求抑或建議。

從實(shí)踐來(lái)看,迄今為止,就沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)向全國(guó)人大常委會(huì)提出過(guò)審查要求或?qū)彶榻ㄗh;從社會(huì)團(tuán)體、公民的審查建議來(lái)看,由于立法者考慮到,“社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民是憲法和法律以及行政法規(guī)最廣泛的運(yùn)用者,他們往往能夠在具體運(yùn)用法律的過(guò)程中較先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”,賦予他們具有提出審查建議的權(quán)利,既能保證他們參與對(duì)國(guó)家的管理,行使批評(píng)建議權(quán),又能拓寬全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督渠道,保證全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn),[19]參見(jiàn)張春生主編:《〈中華人民共和國(guó)立法法〉釋義》,法律出版社2000年版,第258頁(yè)。因此,這是一個(gè)近乎來(lái)者不拒的系統(tǒng),無(wú)論哪個(gè)社會(huì)團(tuán)體、公民都可以就司法解釋提出審查的建議。然而,依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2017年的備案審查報(bào)告,從2013—2017年間,雖然公民、社會(huì)團(tuán)體就司法解釋提起的審查建議有1116件,但其中有近千件都是針對(duì)最高人民法院制定的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉若干問(wèn)題的解釋(二)》第24條關(guān)于夫妻共同債務(wù)承擔(dān)的規(guī)定提請(qǐng)審查的建議。

由于我國(guó)的備案審查制度并沒(méi)有賦予公民個(gè)人基于司法審判個(gè)案中就所適用的司法解釋提請(qǐng)審查的權(quán)利,并不能充分保障公民的人權(quán)。盡管有人會(huì)認(rèn)為,在司法審判中,當(dāng)法院認(rèn)為所適用的司法解釋與上位法相抵觸時(shí),可以拒絕適用,然而,由于司法解釋是在法律規(guī)定的含義不明或者存在漏洞的情況下由作為履行監(jiān)督職能的最高司法機(jī)關(guān)制定的,是案件適用的明確依據(jù),如果地方各級(jí)人民法院不適用司法解釋,則往往面臨著無(wú)法可用或其審判結(jié)果被上級(jí)法院推翻的結(jié)果。

其結(jié)果是,如果案件當(dāng)事人認(rèn)為法院對(duì)司法解釋的適用會(huì)導(dǎo)致對(duì)其合法權(quán)利的侵犯,要么選擇服從,要么只能通過(guò)向全國(guó)人大常委會(huì)提起審查建議的方式尋求救濟(jì)。事實(shí)上,從實(shí)踐來(lái)看,迄今為止,公民向全國(guó)人大常委會(huì)提起審查建議的司法解釋,往往都是那些在司法訴訟過(guò)程中認(rèn)為侵犯其合法權(quán)利的司法解釋。然而,問(wèn)題是,一方面,公民提議對(duì)司法解釋進(jìn)行審查并不意味著,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)就必然會(huì)對(duì)其進(jìn)行審查,因?yàn)檫€存在著是否對(duì)該司法解釋進(jìn)行審查的過(guò)濾機(jī)制。尤其是,在脫離具體個(gè)案的情形下,備案審查機(jī)構(gòu)往往很難認(rèn)定該司法解釋存在與上位法不一致的情形,侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)利。另一方面,由于公民提議對(duì)所適用于司法審判中的司法解釋進(jìn)行審查與司法機(jī)關(guān)對(duì)案件的審理是分離的,因此,公民的審查建議并不會(huì)影響司法機(jī)關(guān)對(duì)該司法解釋的適用,也不會(huì)導(dǎo)致案件審理的中止。其后果是,即使公民提議審查的司法解釋被全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)認(rèn)定為與上位法的規(guī)定、原則或原旨不一致,要求最高人民法院予以修改或廢止,然而,由于此時(shí)公民作為當(dāng)事人的案件往往可能早已審理終結(jié),依據(jù)不溯及既往的原則,該審查結(jié)果并不能適用于該公民。

在這方面,典型的例子是“潘洪斌案”。2015年,杭州居民潘洪斌所騎行的電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。在向法院提起的訴訟中,潘洪斌認(rèn)為,該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外,增設(shè)了“拘留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍”的行政強(qiáng)制手段是違法的,但受理該案的兩級(jí)法院經(jīng)審查認(rèn)為,該條例并不存在違法的情形,因此,并沒(méi)有對(duì)潘洪斌予以救濟(jì)。為此,潘洪斌向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)審查后向杭州市人大常委會(huì)提出了督促糾正意見(jiàn),杭州市人大常委會(huì)為此也于2017年6月對(duì)該條例進(jìn)行了修改。為此,潘洪斌不服杭州中級(jí)人民法院此前作出的判決,向杭州市檢察院提起監(jiān)督申請(qǐng),但杭州市檢察院認(rèn)為,該規(guī)范性文件的修改對(duì)法院裁判不具有溯及力,作出了不予監(jiān)督的決定書,從而,潘洪斌的權(quán)利并未得到救濟(jì)。盡管該案針對(duì)的是案件審理中所適用的地方性法規(guī),但依據(jù)我國(guó)的備案審查制度,同樣也適用于司法解釋。因此,當(dāng)當(dāng)事人就案件中所適用的司法解釋提出審查建議時(shí),仍然難以為當(dāng)事人提供有效的權(quán)利救濟(jì)。

(2) 全國(guó)人大常委會(huì)沒(méi)有積極行使對(duì)司法解釋的備案審查權(quán),使最高人民法院充分履行人權(quán)保障的義務(wù)。從最高人民法院的司法解釋來(lái)看,存在許多有學(xué)者稱之的“改法型司法解釋”,即直接通過(guò)改變法律規(guī)定的方式,就法律在司法審判中的適用提供統(tǒng)一的解釋。[20]有學(xué)者徑直把司法解釋的類型分為釋法司法解釋、改法型司法解釋和造法型司法解釋三種。其中,改法型司法解釋具體包括間接修改法律規(guī)則型司法解釋和直接修改法律規(guī)則型司法解釋。參見(jiàn)前引⑤,劉曉宏書,第40 47頁(yè)。從人權(quán)保障來(lái)看,盡管這類司法解釋主要是出于保障某類特定主體的具體人權(quán),但由于直接改變了法律的規(guī)定,因而事實(shí)上是違法解釋。例如,為保障集資人的權(quán)利,最高人民法院于2001年作出的《關(guān)于審理軍隊(duì)、武警部隊(duì)、政法機(jī)關(guān)移交、撤銷企業(yè)和與黨政機(jī)關(guān)脫鉤企業(yè)相關(guān)糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(法釋〔2001〕8號(hào))[21]對(duì)該解釋的分析,參見(jiàn)王偉國(guó):《最高人民法院民商事類司法解釋研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版,第136 137頁(yè)。以及為了強(qiáng)化對(duì)民眾生命健康權(quán)的保護(hù),最高人民法院與最高人民檢察院于2001年發(fā)布的《關(guān)于審理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2001〕10號(hào)),[22]對(duì)該解釋的分析,參見(jiàn)利子平:《刑法司法解釋瑕疵研究》,法律出版社2014年版,第243 244頁(yè)。都是如此。前一司法解釋盡管也于2020年由最高人民法院進(jìn)行了修正,但并沒(méi)有修改違反破產(chǎn)法規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。盡管從字面就能夠識(shí)別出這些解釋與法律存在不一致,但在沒(méi)有其他主體提起對(duì)這些司法解釋進(jìn)行審查的情形下,全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)也并沒(méi)有能夠依據(jù)職權(quán)進(jìn)行審查,向最高人民法院提出修改的建議。其結(jié)果是,這些司法解釋不僅使民眾抑或某類群體的基本權(quán)利保障持續(xù)處于違法狀態(tài)中,而且直接損害了法律的權(quán)威,損及了法制的統(tǒng)一。

此外,或許更為重要的是,全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有能夠?qū)δ切┙?jīng)法制工作委員會(huì)審查后發(fā)現(xiàn)違法或違憲的司法解釋予以撤銷,或重新作出法律解釋,致使那些違法侵害民眾權(quán)利的司法解釋繼續(xù)存在,可能損及了憲法和法律的權(quán)威。依據(jù)憲法第67條的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)擁有解釋憲法和法律,監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán);依據(jù)監(jiān)督法和立法法的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的司法解釋;依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第44條的規(guī)定,最高人民法院未按照書面審查研究意見(jiàn)對(duì)司法解釋及時(shí)予以修改、廢止的,專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)可以依法提出要求最高人民法院予以修改、廢止的議案、建議,或者提出由全國(guó)人大常委會(huì)作出法律解釋的議案、建議,由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議;第46條規(guī)定,專門委員會(huì)、法制工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向最高人民法院了解有關(guān)司法解釋修改、廢止或者停止施行的情況。

依據(jù)上述規(guī)定,結(jié)合司法解釋的備案審查實(shí)踐來(lái)看,針對(duì)法制工作委員會(huì)提出的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號(hào))有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與法律不一致,存在侵犯人身自由權(quán)的審查意見(jiàn),盡管最高人民法院于2017年12月發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真貫徹實(shí)施民事訴訟法及相關(guān)司法解釋有關(guān)規(guī)定的通知》(法〔2017〕369號(hào))要求在審判和執(zhí)行過(guò)程中依法審慎適用拘傳措施,但并未取消該措施。此后,盡管全國(guó)人大常委會(huì)于2017年修改了民事訴訟法,但在妨害民事訴訟的強(qiáng)制措施中,并未規(guī)定對(duì)拒不到庭的原告可以適用拘傳。同樣,在最高人民法院于2020年對(duì)《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》所作的修改中,仍然于第174條第2款保留了對(duì)原告可以適用拘傳的規(guī)定。結(jié)合該條第1款來(lái)看,盡管該解釋把民事訴訟法第109條規(guī)定的必須到庭的被告,明確為負(fù)有贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)義務(wù)和不到庭就無(wú)法查清案情的被告,從而使第2款對(duì)原告的拘傳限縮為有關(guān)贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)義務(wù)和不到庭就無(wú)法查清案情的情形,但并不能使對(duì)原告的拘傳合法化,仍然維持了此前2015年司法解釋侵犯人身自由權(quán)的做法。

再如,針對(duì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室提出的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號(hào))與法律規(guī)定不一致,過(guò)度限制勞動(dòng)者訴訟請(qǐng)求權(quán)的意見(jiàn),盡管最高人民法院在情況說(shuō)明中表示該解釋第1條的內(nèi)容與社會(huì)保險(xiǎn)法第83條的規(guī)定存在沖突,準(zhǔn)備予以修改,將所有社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議納入法院受案范圍,[23]參見(jiàn)前引[16],全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著書,第92頁(yè)。然而,在仲裁法和社會(huì)保險(xiǎn)法的相關(guān)規(guī)定并未改變的情形下,最高人民法院并未在后續(xù)的司法解釋中改變這一規(guī)定。從最高人民法院于2013年發(fā)布的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(四)》(法釋〔2013〕4號(hào))來(lái)看,該司法解釋并未涉及《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(三)》第1條規(guī)定的關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用爭(zhēng)議是否屬于法院受案范圍的問(wèn)題。此后,雖然最高人民法院于2020年發(fā)布了《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問(wèn)題的解釋(一)》(法釋〔2020〕26號(hào)),該解釋第1條進(jìn)一步明確界定了哪些勞動(dòng)爭(zhēng)議屬于法院受案范圍,但其第5款關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的規(guī)定仍然完全沿襲了《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律若干問(wèn)題的解釋(三)》第1條的規(guī)定,并未把那些因用人單位未足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用發(fā)生的爭(zhēng)議等納入其中。

再如,針對(duì)法制工作委員會(huì)對(duì)最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2003〕20號(hào))有違憲法精神的審查意見(jiàn),盡管最高人民法院于2019年9月授權(quán)各地高級(jí)人民法院開展了統(tǒng)一城鄉(xiāng)人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)工作,以統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn),但從最高人民法院于2020年發(fā)布的經(jīng)修改后的《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(法釋〔2020〕17號(hào))來(lái)看,仍然完全遵守了2003年司法解釋的規(guī)定,并未予以改變。[24]值得肯定的是,自2022年5月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〉的決定》(法釋〔2022〕14號(hào))統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此,這并不影響本文的分析。

之所以如此,主要在于,對(duì)司法解釋的備案審查主要是由法制工作委員會(huì)來(lái)進(jìn)行的。作為全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)的工作機(jī)構(gòu),法制工作委員會(huì)主要采用了與最高人民法院協(xié)商、溝通的方式,督促最高人民法院對(duì)相關(guān)的司法解釋進(jìn)行修改或廢止。在最高人民法院未對(duì)相關(guān)司法解釋進(jìn)行修改或廢止的情況下,全國(guó)人大常委會(huì)并未及時(shí)行使撤銷權(quán)或?qū)ο鄳?yīng)法律的解釋權(quán)抑或憲法解釋權(quán),致使違法或違憲的司法解釋持續(xù)存在,不僅使司法解釋對(duì)相關(guān)主體具體人權(quán)的侵犯持續(xù)存在,而且損害了全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)威。

三、 完善司法解釋備案審查制度的基本看法

自2000年立法法第一次對(duì)備案審查的制度與程序作出明確規(guī)定以來(lái),該主題就被學(xué)界持續(xù)關(guān)注。尤其是近年來(lái),隨著2015年國(guó)家對(duì)立法法的修訂,備案審查制度無(wú)論是在程序上還是在工作機(jī)制上,都得到了進(jìn)一步完善,被認(rèn)為在實(shí)質(zhì)意義上推動(dòng)了具有中國(guó)特色的合憲性審查制度的發(fā)展。就司法解釋的監(jiān)督而言,有學(xué)者曾建議建立司法解釋前置審查程序,由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)即將出臺(tái)的司法解釋提前進(jìn)行合法性審查,不僅有助于監(jiān)督防范司法機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行違法、越位“解釋”,而且便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握法律修訂的需求動(dòng)態(tài),把那些滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展確需修訂的法律條文及時(shí)列入國(guó)家立法修訂計(jì)劃。[25]參見(jiàn)蘇建召:《盡快建立司法解釋前置審查程序》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年7月1日。有學(xué)者則針對(duì)作為事后監(jiān)督的司法解釋備案審查的固有局限,提出要以系統(tǒng)論為研究范式,將司法解釋的制定、實(shí)施、監(jiān)督視為一個(gè)系統(tǒng),通過(guò)對(duì)制定過(guò)程中的預(yù)防違法、實(shí)施過(guò)程中的避免適用違法以及監(jiān)督過(guò)程中的消除違法,確保司法解釋在流動(dòng)的系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)合法性。[26]參見(jiàn)前引⑥,楊敬之文。

盡管如此,從總體上來(lái)說(shuō),國(guó)內(nèi)學(xué)界主要并不是就司法解釋的備案審查制度進(jìn)行專門研究,而主要是從整體上就如何完善并推進(jìn)合憲性審查工作與備案審查制度來(lái)展開的,以更好地維護(hù)法制的統(tǒng)一,履行人權(quán)保障的義務(wù)。盡管司法解釋與對(duì)地方性法規(guī)、行政法規(guī)等相比,具有自身的獨(dú)特性,但對(duì)司法解釋備案審查的思考則主要是作為我國(guó)備案審查制度的一個(gè)組成部分來(lái)進(jìn)行的,而這本身也是我們賴以進(jìn)一步探討司法解釋監(jiān)督的基本前提。因?yàn)槿绻麅H以最高人民法院司法解釋的備案審查來(lái)看,其成效不彰就直接源自我國(guó)備案審查制度本身建設(shè)的不足。[27]參見(jiàn)前引⑧,梁鷹文。

正是在此語(yǔ)境下,要想有效地發(fā)揮備案審查制度的功能,實(shí)現(xiàn)對(duì)司法解釋的有效監(jiān)督,維護(hù)法制統(tǒng)一與保障公民的權(quán)利,就需要從以人權(quán)保障為核心的憲法秩序出發(fā),首先從理論上厘清合憲性審查與備案審查之間的基本關(guān)系,進(jìn)而闡明全國(guó)人大常委會(huì)與最高人民法院相銜接的備案審查機(jī)制。

（一） 厘清合憲性審查與備案審查之間的關(guān)系

自黨的十九大報(bào)告明確提出要“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督,推進(jìn)合憲性審查工作,維護(hù)憲法權(quán)威”以來(lái),如何厘清合憲性審查與備案審查之間的關(guān)系,便成為完善我國(guó)備案審查制度首先需要解決的問(wèn)題。原因在于,雖然二者在維護(hù)法制統(tǒng)一與保障人權(quán)的功能旨向上被認(rèn)為具有統(tǒng)一性,但二者之間并非同一的、完全替代的關(guān)系;對(duì)二者之間關(guān)系的不同理解,不僅影響到上述功能的有效發(fā)揮,而且直接關(guān)涉到我國(guó)以人權(quán)為價(jià)值的憲法秩序的建構(gòu)。

所謂合憲性審查,是指有權(quán)的特定主體依據(jù)法定的程序和方式對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查并作出判斷的制度。從我國(guó)的合憲性審查來(lái)看,主要是依據(jù)憲法所確立的全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)來(lái)展開的。全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆?撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法的自治條例和單行條例,具體則由全國(guó)人大的專門機(jī)構(gòu)“憲法和法律委員會(huì)”來(lái)承擔(dān)合憲性審查工作;在立法審議中,由“憲法和法律委員會(huì)”對(duì)立法進(jìn)行事前的合憲性審查。從全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)看,除了依據(jù)憲法第116條的規(guī)定對(duì)自治條例和單行條例進(jìn)行事前的合憲性審查外,主要是依據(jù)各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法、立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》的規(guī)定,對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等進(jìn)行事后的備案審查。全國(guó)人大常委會(huì)的具體審查機(jī)構(gòu)是法制工作委員會(huì),而法制工作委員會(huì)的每一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、工作班子則同時(shí)是全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的工作班子。結(jié)合實(shí)踐來(lái)看,盡管全國(guó)人大及其常委會(huì)都擁有合憲性審查權(quán),但主要是以全國(guó)人大常委會(huì)為中心來(lái)展開,并由法制工作委員會(huì)來(lái)承擔(dān)的。

從備案審查來(lái)看,在我國(guó)目前已形成的黨委、人大、政府和軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系中,只有全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查不僅在憲法、立法法、監(jiān)督法上有明確具體的規(guī)定,而且在實(shí)踐中運(yùn)行久遠(yuǎn)且具備制度化的基本形態(tài),并且只有全國(guó)人大常委會(huì)擁有法定的憲法監(jiān)督權(quán),有權(quán)通過(guò)備案審查撤銷同憲法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋?；诖?按照有的學(xué)者的看法,合憲性審查并不完全是一項(xiàng)獨(dú)立的程序形態(tài),而是依存于對(duì)自治條例、單行條例的事先批準(zhǔn)、法律草案審議中的審查等多類程序之中,而備案審查機(jī)制則是合憲性審查的主要制度依托。[28]參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義:《備案審查制度基本功能的語(yǔ)詞展開— —基于全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告以及備案審查年度報(bào)告的梳理》,載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第5期。也正是如此,備案審查制度無(wú)疑可以被視作是合憲性審查的一種“探路”之舉,是一項(xiàng)重要的憲法監(jiān)督制度;如果說(shuō)“合憲性審查強(qiáng)調(diào)的是‘審查’的屬性的話,備案審查強(qiáng)調(diào)的則是‘審查’的途徑和方式”。[29]參見(jiàn)苗連營(yíng):《合憲性審查的制度雛形及其展開》,載《法學(xué)評(píng)論》2018年第6期。

從備案審查的途徑和方式來(lái)看,盡管備案審查包含了合憲性審查,但合憲性審查僅是其中一種而已,它還包含了合法性審查與適當(dāng)性審查。如果再結(jié)合監(jiān)督法、立法法和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》所確立的備案審查對(duì)象來(lái)看,盡管全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查包含了針對(duì)法規(guī)、司法解釋的合憲性審查,但事實(shí)上主要是合法性審查。這一點(diǎn)最清楚地體現(xiàn)在對(duì)司法解釋備案審查的規(guī)定中,即審查司法解釋是否針對(duì)具體的法律條文,違反了立法的目的、原則和原意。盡管從廣泛的意義上理解,合法性審查也包含了合憲性審查,對(duì)規(guī)范性文件是否符合法律進(jìn)行審查,間接地也就是對(duì)其是否符合憲法進(jìn)行的審查。尤其是,合法性審查本身是建立在承認(rèn)憲法是根本法的前提基礎(chǔ)之上的,是憲法確立了憲法、法律、法規(guī)、司法解釋及其他規(guī)范性文件之間統(tǒng)一的等級(jí)規(guī)范體系。因此,依據(jù)上位法對(duì)下位法的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,也就是對(duì)憲法所確立的規(guī)范體系的遵守和維護(hù)。盡管這一解釋具有合理性,但往往會(huì)導(dǎo)致合憲性審查被淹沒(méi)在合法性審查之中,而使合憲性審查難以承擔(dān)起憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的獨(dú)特功能。從備案審查實(shí)踐來(lái)看,這就必然會(huì)導(dǎo)致“強(qiáng)合法性審查”與“弱合憲性審查”的格局,導(dǎo)致價(jià)值錯(cuò)位與制度功能差異。[30]參見(jiàn)莫紀(jì)宏:《依憲立法原則與合憲性審查》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。

進(jìn)一步而言,如果把合憲性審查解釋為備案審查的一種方式,與合法性審查相并列,那么也就會(huì)使合憲性審查淹沒(méi)在合法性審查之中,從而有可能背離備案審查制度維護(hù)法制統(tǒng)一與公民基本權(quán)利保障的初衷。原因不僅在于,作為合法性審查依據(jù)的法律規(guī)模已然巨大,且龐雜多樣,倘若據(jù)此作為合法審查的規(guī)范依據(jù),則必然導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)的高度分散化和不統(tǒng)一,不利于維護(hù)客觀法秩序的統(tǒng)一,而且還在于,由于受制于法律的規(guī)定,對(duì)法規(guī)、司法解釋的合法性審查并不能使憲法所包含的人權(quán)價(jià)值有效地融入法規(guī)、司法解釋的解釋中去,從而使其難以發(fā)揮人權(quán)保障的積極作用。因此,立足以憲法為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的法秩序,在全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查中,首先應(yīng)確立的必然是合憲性審查,以憲法作為最終的統(tǒng)一依據(jù),使合憲性審查包含合法性審查,以合憲性審查吸納和引領(lǐng)合法性審查,而合法性審查則作為合憲性審查的一個(gè)延伸性的附屬部分。[31]參見(jiàn)林來(lái)梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學(xué)》2018年第2期。

（二） 闡明備案審查二元機(jī)制的理論主張

正是在厘清合憲性審查與備案審查之間關(guān)系的基礎(chǔ)上,許多學(xué)者就如何通過(guò)建立備案審查的二元機(jī)制、完善備案審查制度、實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一與人權(quán)保障進(jìn)行了積極探討。這一探討基本上都是圍繞這樣一種考慮來(lái)展開的,即如何在以全國(guó)人大常委會(huì)為主導(dǎo)的備案審查制度中有效發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的審查功能,建立起一種“強(qiáng)立法監(jiān)督”與“弱司法審查”相結(jié)合的統(tǒng)一的審查機(jī)制,盡管學(xué)者們?cè)谶M(jìn)行探討時(shí)囿于各自的立足點(diǎn)或視角,在如何理解乃至具體構(gòu)建這種二元化機(jī)制時(shí)存在一些差異。

總體來(lái)說(shuō),首先,全國(guó)人大常委會(huì)行使備案審查權(quán)應(yīng)具有憲法思維,主動(dòng)地把合憲性考量納入審查工作之中,確保所審查的法規(guī)、司法解釋在形式和實(shí)質(zhì)上都能夠通過(guò)“憲法之門”。不僅如此,鑒于立法法關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)提出“審查要求”“審查建議”的規(guī)定難以發(fā)揮應(yīng)有作用的現(xiàn)實(shí),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公民的審查建議在啟動(dòng)備案審查程序中的“主角”作用,不僅不應(yīng)對(duì)公民提出審查建議的主體資格做嚴(yán)格的限制和要求,而且應(yīng)當(dāng)容許作為某個(gè)訴訟案件當(dāng)事人的公民提出審查建議,使他們?cè)趯?duì)案件本身所適用的立法提出合憲性異議而又無(wú)法在司法階段得到支持時(shí),能夠通過(guò)合憲性審查尋求憲法上救濟(jì),使備案審查發(fā)揮為公民基本權(quán)利提供最后一道保護(hù)屏障的作用。[32]參見(jiàn)前引[29],苗連營(yíng)文。

其次,當(dāng)以合憲性審查來(lái)吸納和引領(lǐng)合法性審查時(shí),作為一種理性的制度選擇,應(yīng)把全國(guó)人大常委會(huì)的合憲性審查與法院的司法審查功能結(jié)合起來(lái),形成一種聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制,確立起“合憲性審查問(wèn)題優(yōu)先移送制度”。具體些說(shuō),如果各級(jí)人民法院審理案件的時(shí)候,發(fā)現(xiàn)某個(gè)法律法規(guī)有可能違反上位法,尤其是違反憲法,基于當(dāng)事人的請(qǐng)求,可暫時(shí)中止審理程序,依據(jù)法院系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的案件請(qǐng)示制度,將案件提請(qǐng)最高人民法院,由后者初步審核之后,依據(jù)現(xiàn)行立法法第99條第1款的規(guī)定,將該案件優(yōu)先移送到合憲性審查機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查。這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)是,對(duì)現(xiàn)有制度的各種資源進(jìn)行了優(yōu)化整合:一方面,能夠?qū)⒐竦臋?quán)利訴求作為合憲性審查的動(dòng)力來(lái)源;另一方面,通過(guò)立法法中現(xiàn)有的法定機(jī)制,適度賦予法院一種非憲定職權(quán)性的審查職能,使其得以發(fā)揮司法審查的功能優(yōu)勢(shì),并將其對(duì)個(gè)案的初步審查作為一種過(guò)濾機(jī)制。[33]參見(jiàn)前引[31],林來(lái)梵文。

最后,就全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查與法院訴訟相銜接的機(jī)制而言,針對(duì)潘洪斌就案件審判所適用的地方性法規(guī)提起審查建議后被修改卻無(wú)法為其本人的權(quán)利提供救濟(jì)這一現(xiàn)實(shí),有學(xué)者認(rèn)為,一方面,我國(guó)應(yīng)根據(jù)立法法和監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定,建立起最高人民法院提出審查要求與地方各級(jí)人民法院提出審查建議的雙重補(bǔ)充機(jī)制,使法院在訴訟中發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件違反憲法和法律時(shí),能夠中止訴訟,層報(bào)至最高人民法院向有權(quán)機(jī)關(guān)提起備案審查,或在其被否決后直接向有權(quán)機(jī)關(guān)提起備案審查,等待審查結(jié)果再恢復(fù)訴訟;另一方面,法律應(yīng)規(guī)定,當(dāng)法院訴訟終結(jié)后,當(dāng)事人就案件所適用的規(guī)范性文件提起的備案審查具有溯及力,并賦予當(dāng)事人在此種情況下啟動(dòng)再審程序予以救濟(jì)的權(quán)利。[34]參見(jiàn)梁洪霞:《備案審查的人權(quán)保障功能及其實(shí)現(xiàn)路徑— —潘洪斌案的再思考》,載《人權(quán)》2020年第2期。

同樣基于“潘洪斌案”,有學(xué)者則把備案審查的缺陷歸結(jié)為整體機(jī)制回路的缺失,即全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)于“潘洪斌案”的審查結(jié)果與保護(hù)潘洪斌的權(quán)利之間沒(méi)有關(guān)聯(lián),割裂了法律規(guī)范和憲法的統(tǒng)一性與當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)之間的關(guān)系。為此,針對(duì)該缺失,首先,我國(guó)應(yīng)確立起全國(guó)人大常委會(huì)與最高人民法院之間審查功能的分工,賦予最高人民法院對(duì)行政法規(guī)及其以下規(guī)范性文件的合法性與合憲性的最終審查權(quán),只有在涉及狹義法律是否違反憲法的狹義合憲性問(wèn)題上,才由法院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查;其次,賦予作為訴訟當(dāng)事人的公民審查要求權(quán),使公有權(quán)在訴訟中就所適用的規(guī)范性文件是否合法提請(qǐng)最高人民法院審查,并就法律的合憲性向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求。[35]參見(jiàn)趙娟:《論以法院審查“補(bǔ)強(qiáng)”備案審查——從一例公民審查建議案談起》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

四、 完善司法解釋備案審查制度的基本建議

綜合而言,學(xué)界對(duì)備案審查制度的探討,一方面,厘清了合憲性審查與備案審查之間的基本關(guān)系;另一方面,也在建立起全國(guó)人大常委會(huì)與最高人民法院之間關(guān)于備案審查分工合作上取得了初步共識(shí),即使在二者之間如何具體地構(gòu)建銜接機(jī)制上仍然存在分歧。這些研究事實(shí)也為我們從人權(quán)保障視角完善司法解釋備案審查制度提供了良好的基礎(chǔ)。對(duì)司法解釋的備案審查本身是我國(guó)備案審查制度不可或缺的重要組成部分,因此,必然要求從我國(guó)憲法與法律所確立的基本要求出發(fā),把它納入備案審查的整體機(jī)制中予以考察。不僅如此,司法解釋作為最高人民法院就審判領(lǐng)域中如何適用法律所作的解釋,與法規(guī)相比所具有的特性,也使我們需要從司法解釋的實(shí)踐出發(fā),著手探討如何完善司法解釋的備案審查機(jī)制。

（一） 明確司法解釋備案審查的人權(quán)原則

從世界上具有代表性的憲法監(jiān)督制度抑或合憲性審查制度來(lái)看,其基本目的都是保障憲法法律的實(shí)施,維護(hù)法制統(tǒng)一和保障人權(quán)。盡管沿著歷史發(fā)展的軌跡,可以看到,無(wú)論是德國(guó)憲法法法院還是法國(guó)的憲法委員會(huì)都經(jīng)歷了從注重法制統(tǒng)一到法制統(tǒng)一與人權(quán)保障并重的變遷,但人權(quán)保障無(wú)疑越來(lái)越具有中心的地位。當(dāng)代中國(guó)合憲性審查制度的發(fā)展不僅源自中國(guó)社會(huì)自身的權(quán)利保障要求,而且也是對(duì)世界各國(guó)通過(guò)憲法監(jiān)督制度來(lái)保障人權(quán)的積極回應(yīng)。歷史地看,盡管2001年最高人民法院作出的關(guān)于齊玉苓受教育權(quán)案的批復(fù)早已被廢止,但它卻直接引發(fā)了國(guó)內(nèi)關(guān)于如何通過(guò)憲法監(jiān)督制度來(lái)保障人權(quán)的思考和探索,對(duì)當(dāng)代中國(guó)以全國(guó)人大常委會(huì)為主導(dǎo)的合憲性審查制度的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

依據(jù)對(duì)近幾年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于備案審查工作報(bào)告的分析,備案審查的功能可以簡(jiǎn)述為:憲法實(shí)效性為總括性功能,包含法制統(tǒng)合與人權(quán)保障兩大塊,中央主導(dǎo)則是前者的重點(diǎn)所在。[36]參見(jiàn)前引[28],鄭磊、趙計(jì)義文。然而,問(wèn)題是,如何理解并處理法制統(tǒng)合與人權(quán)保障之間的關(guān)系? 正如有學(xué)者明確指出,“我們發(fā)現(xiàn)合憲性審查的既有規(guī)范和實(shí)踐運(yùn)行出現(xiàn)價(jià)值錯(cuò)落、功能面向不統(tǒng)一的障礙:旨在客觀法秩序保障還是主觀權(quán)利救濟(jì)? 在憲法審查領(lǐng)域,強(qiáng)調(diào)主動(dòng)審查更倚重客觀法秩序的統(tǒng)一,而依申請(qǐng)啟動(dòng)審查則更多體現(xiàn)主觀權(quán)利的訴求”。[37]參見(jiàn)王蔚:《客觀法秩序與主觀利益之協(xié)調(diào)——我國(guó)合憲性審查機(jī)制之完善》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2018年第1期。

為此,有學(xué)者從監(jiān)督法、立法法等關(guān)于備案審查制度的規(guī)定與實(shí)踐出發(fā),認(rèn)為落實(shí)憲法中的基本權(quán)利條款雖然也是實(shí)施憲法的重要內(nèi)容,但并非中心任務(wù),“當(dāng)前我國(guó)實(shí)施憲法的主要內(nèi)容是由國(guó)家確保憲法建立的框架秩序尤其是權(quán)力秩序能夠得到實(shí)現(xiàn),在目標(biāo)上更偏重于維護(hù)法制統(tǒng)一”,因此,應(yīng)以維護(hù)法制統(tǒng)一為目標(biāo)來(lái)展開乃至完善備案審查制度。[38]參見(jiàn)朱學(xué)磊:《弱司法審查是中國(guó)實(shí)施憲法的蹊徑嗎——“合憲性審查工作體系化”的提出》,載《政治與法律》2019年第4期。更多的學(xué)者則傾向于在堅(jiān)持維護(hù)法制統(tǒng)一的同時(shí),強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障的功能。在他們看來(lái),盡管二者之間并非并列關(guān)系,但人權(quán)保障功能之必需,一方面在于,能夠?yàn)楫?dāng)事人的主觀權(quán)利提供有效救濟(jì);另一方面更在于,能夠充當(dāng)有效發(fā)揮法制統(tǒng)合功能的動(dòng)力源泉,否則,法制統(tǒng)合的合憲性審查活動(dòng)會(huì)面臨水源枯竭的困境。[39]參見(jiàn)前引[28],鄭磊、趙計(jì)義文。

后者的分析無(wú)疑更具有合理性。在基本意義上,對(duì)備案審查功能的理解無(wú)疑須從“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法規(guī)定出發(fā),結(jié)合當(dāng)代中國(guó)的憲法秩序來(lái)理解。從當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō),一方面,憲法作為具有最高效力的根本法,要求確立以憲法為依據(jù)的統(tǒng)一的法治秩序,任何法律、法規(guī)、司法解釋與其他規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸;另一方面,憲法同時(shí)也在第33條第3款確立了尊重和保障人權(quán)的基本原則,明確了人權(quán)不僅是客觀法價(jià)值秩序的基礎(chǔ),而且對(duì)人權(quán)的尊重和保障也是國(guó)家的義務(wù)。這事實(shí)上意味著,以憲法為基礎(chǔ)的國(guó)家法律體系本身是人權(quán)的具體化體現(xiàn)和要求,旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)人權(quán)的尊重和保障。因此,從備案審查的功能來(lái)看,固然具有維護(hù)法制統(tǒng)一與人權(quán)保障的雙重屬性,但從二者之間的規(guī)范關(guān)系來(lái)看,人權(quán)保障實(shí)處于主導(dǎo)地位。原因在于,法制統(tǒng)一本身實(shí)為人權(quán)保障的客觀法要求,而人權(quán)保障則旨在通過(guò)法治化的制度機(jī)制提供公民個(gè)人主觀權(quán)利的救濟(jì)與實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)一步結(jié)合司法解釋的備案審查來(lái)說(shuō),盡管依據(jù)立法法的規(guī)定,從表面來(lái)看,似乎對(duì)司法解釋的審查只需進(jìn)行合法性審查,依據(jù)司法解釋所賴以存在的法律就可以了,只需查看司法解釋本身是否逾越了立法的目的、原則和原意,然而,對(duì)司法解釋依據(jù)立法目的、原則與原意的審查不可能離開對(duì)憲法所確立的人權(quán)原則的審視。原因在于,立法目的、原則與原意本身含義的模糊性決定了,對(duì)它們的理解必然需要納入憲法所確立的人權(quán)價(jià)值。這是人權(quán)所支配的統(tǒng)一的客觀法秩序的基本要求。

從2019年12月16日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》來(lái)看,其第3條明確規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)依照憲法、法律開展備案審查工作,保證黨中央令行禁止,保障憲法法律實(shí)施,保護(hù)公民合法權(quán)益,維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一;其第36條規(guī)定,對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究,發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在違背憲法規(guī)定、憲法原則或憲法精神問(wèn)題的,應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)。結(jié)合這兩條規(guī)定來(lái)看,如果說(shuō)前者從邏輯順序上確立了以公民合法權(quán)益為中心的法制統(tǒng)一的備案審查功能,那么后者則進(jìn)一步確立了合憲性審查在備案審查中的基礎(chǔ)地位。簡(jiǎn)要來(lái)說(shuō),所謂備案審查,也就是通過(guò)對(duì)憲法中所包含的人權(quán)的解釋對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查,維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。

（二） 完善司法解釋備案審查的制度機(jī)制

如果把我國(guó)的法治秩序理解為以憲法為基礎(chǔ)、以人權(quán)保障為中心的客觀法秩序,那么也就能夠很好地理解我國(guó)所確立的備案審查制度存在的缺陷,也就能夠很好地接受學(xué)界關(guān)于確立全國(guó)人大常委會(huì)與最高人民法院之間分工合作的備案審查二元機(jī)制的討論。在基本意義上,這種備案審查二元機(jī)制并不僅僅在于,通過(guò)賦予公民基于訴訟個(gè)案中的審查要求權(quán)而激活我國(guó)的備案審查機(jī)制,為我國(guó)維護(hù)法制統(tǒng)一的備案審查提供源源不斷的動(dòng)力,而更在于它是憲法所確立的人權(quán)保障的要求,為訴訟中的個(gè)人提供了全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)案件所適用規(guī)范性文件進(jìn)行審查的權(quán)利保障渠道。

總體而言,我國(guó)應(yīng)在遵循憲法、監(jiān)督法、立法法等所確立的備案審查制度的基礎(chǔ)上來(lái)確立全國(guó)人大常委會(huì)與最高人民法院之間分工合作的二元備案審查機(jī)制。具體些說(shuō),除了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)依職權(quán)主動(dòng)對(duì)所備案的法規(guī)、司法解釋逐一進(jìn)行審查外,在備案審查啟動(dòng)程序上,應(yīng)賦予個(gè)案審判中當(dāng)事人提請(qǐng)對(duì)所適用于該案的規(guī)范性文件的審查要求權(quán),并當(dāng)當(dāng)事人提請(qǐng)審查時(shí),中止案件審理。爭(zhēng)議在于,是否應(yīng)同時(shí)賦予最高人民法院對(duì)行政法規(guī)及以下的規(guī)范性文件合法的最終審查權(quán)。

在基本意義上,如果賦予最高人民法院對(duì)行政法規(guī)及以下規(guī)范性文件的最終合法性審查權(quán),那么也就可能會(huì)與我國(guó)憲法所確立的基本政治制度相抵觸。依據(jù)憲法規(guī)定,我國(guó)確立的是以人民代表大會(huì)為中心的政治制度。從中央層面來(lái)看,國(guó)務(wù)院、監(jiān)察委、最高人民法院、最高人民檢察院由全國(guó)人大產(chǎn)生,向全國(guó)人大負(fù)責(zé),受全國(guó)人大監(jiān)督。從國(guó)務(wù)院與最高人民法院來(lái)看,它們都受到全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律的支配,在各自領(lǐng)域中具體實(shí)施法律,保障法律中所確立的公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二者之間并不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此,當(dāng)主張賦予最高人民法院對(duì)行政法規(guī)的合法性審查權(quán)時(shí),也就賦予了最高人民法院對(duì)最高行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),也就可能背離了憲法的基本規(guī)定。

正是在上述考慮基礎(chǔ)上,可以看到,要完善我國(guó)的備案審查制度,固然必需賦予訴訟當(dāng)事人對(duì)所適用于本案的規(guī)范性文件的審查要求權(quán),但并不意味著必然要求賦予最高人民法院對(duì)行政法規(guī)的最終合法性審查權(quán)。因此,當(dāng)案件當(dāng)事人提出審查要求時(shí),所在法院理應(yīng)中止審理,并通過(guò)司法系統(tǒng)中既存在的案件請(qǐng)示制度報(bào)最高人民法院,由最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審查。當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)作出是否合法、合憲的決議后,再由所在法院重新進(jìn)行審理。

從對(duì)司法解釋的備案審查來(lái)說(shuō),作為我國(guó)備案審查制度的重要組成部分,當(dāng)然需要遵守我國(guó)所確立的備案審查制度的基本規(guī)定及其程序機(jī)制。與對(duì)法規(guī)的審查相比,由于司法解釋本身是由最高人民法院制定的,因此,當(dāng)案件當(dāng)事人對(duì)所適用的司法解釋提出審查要求并由所在法院提交最高人民法院時(shí),最高人民法院理應(yīng)進(jìn)行自我審查。如最高人民法院認(rèn)為該司法解釋確實(shí)存在合法或合憲性的問(wèn)題,當(dāng)然可以徑行修改,而無(wú)須報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)審查。唯有當(dāng)最高人民法院并不認(rèn)為該司法解釋存在合法、合憲性問(wèn)題時(shí),才須報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查。待全國(guó)人大常委會(huì)的審查結(jié)果出來(lái)以后,案件所在法院再重新開始審理。

當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審查時(shí),盡管主要是依據(jù)司法解釋所賴以存在的法律來(lái)進(jìn)行合法性審查,但仍然需要把憲法所確立的人權(quán)原則貫穿到所依據(jù)的法律的目的、原則與原意中進(jìn)行解釋,審查最高人民法院是否履行了憲法所確立的人權(quán)保障義務(wù)。這就意味著,全國(guó)人大常委會(huì)在依據(jù)憲法和法律進(jìn)行合憲或合法性審查時(shí),需要把憲法所確立的人權(quán)價(jià)值內(nèi)涵融入我國(guó)法律所規(guī)定的權(quán)利的解釋中去,充分履行國(guó)家的人權(quán)義務(wù)。如果以這種從“人權(quán)”出發(fā)的融貫性視角來(lái)看,那么全國(guó)人大常委會(huì)的審查不僅為最高人民法院作出的那些缺乏明確法律依據(jù)的涉及具體人權(quán)保障的司法解釋提供了合憲性的解釋,而且也為那些涉嫌改法或違法型人權(quán)司法解釋提供了合憲性依據(jù)。

當(dāng)我國(guó)通過(guò)修法的方式確立了案件當(dāng)事人的審查請(qǐng)求權(quán)時(shí),不僅完善了公民基本權(quán)利保障的制度機(jī)制,而且也為全國(guó)人大常委會(huì)開展備案審查提供了動(dòng)力來(lái)源,客觀上推動(dòng)了全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)、有效地行使審查權(quán),維護(hù)法制的統(tǒng)一。從關(guān)于備案審查制度的立法來(lái)看,盡管立法法第100條和《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第41條至第44條都旨在通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與包括最高人民法院在內(nèi)的被審查主體之間的溝通協(xié)商的內(nèi)部審查機(jī)制來(lái)解決上位法與下位法之間的不一致問(wèn)題,促使被審查主體履行人權(quán)保障的義務(wù),然而,從全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)司法解釋進(jìn)行審查的實(shí)踐來(lái)看,并沒(méi)有使最高人民法院通過(guò)修改或廢止相關(guān)司法解釋的方式予以及時(shí)回應(yīng)。

通過(guò)賦予訴訟當(dāng)事人在案件審理過(guò)程中的審查請(qǐng)求權(quán),也就能夠促使全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)、有效地行使備案審查權(quán),積極回應(yīng)公民基本權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)要求,而無(wú)須過(guò)度依賴與被審查主體之間的內(nèi)部溝通協(xié)商,被動(dòng)地等待最高人民法院作出改變。事實(shí)上,從立法法與《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》關(guān)于內(nèi)部審查工作程序來(lái)看,也僅僅規(guī)定了全國(guó)人民代表大會(huì)專門委員會(huì)與常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)在審查、研究中認(rèn)為法規(guī)或司法解釋同憲法或者法律相抵觸的,“可以”向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見(jiàn)、研究意見(jiàn),而不是“必須”履行這一內(nèi)部溝通協(xié)商程序。

此外,還需要補(bǔ)充的是,司法解釋除了“決定”外,還包括“解釋”“規(guī)定”“批復(fù)”“規(guī)則”這四種形式。盡管這幾種形式都涉及權(quán)利問(wèn)題,但“規(guī)定”是關(guān)于司法機(jī)關(guān)如何適用法律的規(guī)定,很多是關(guān)于訴訟程序中的權(quán)利,并不一定能夠像“解釋”“批復(fù)”那樣作為案件審理的依據(jù),從而能夠由訴訟當(dāng)事人提請(qǐng)審查。例如,《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2015〕5號(hào))關(guān)于拘傳的規(guī)定,就是如此。在此情形下,當(dāng)司法解釋由于權(quán)利受害人向全國(guó)人大常委會(huì)提請(qǐng)審查建議而被宣布違法時(shí),就應(yīng)當(dāng)賦予該受害人尋求救濟(jì)的權(quán)利,從而充分實(shí)現(xiàn)人權(quán)的司法保障。[40]參見(jiàn)前引[34],梁洪霞文。