新時(shí)代中國立法的主要特征

王臘生

法律是人類最偉大的發(fā)明。法律發(fā)明指的就是立法，即制定法律規(guī)則的活動(dòng)。中國古人早就認(rèn)識(shí)到立法的極端重要性，認(rèn)為：“小智治事，中智治人，大智立法?！睆娜祟惲⒎ǖ陌l(fā)展進(jìn)程來看，不論是某一階級(jí)性質(zhì)的社會(huì)，還是在某個(gè)歷史發(fā)展階段，都有其顯著標(biāo)志的立法成果和特色。新中國成立后，我國進(jìn)入嶄新的社會(huì)主義立法時(shí)代。黨的十一屆三中全會(huì)實(shí)行改革開放的歷史性決策，開啟了我國立法工作的新征程。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了一系列全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略，標(biāo)志著我國立法工作進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代中國立法最本質(zhì)的特征是以習(xí)近平法治思想作為根本遵循和指導(dǎo)。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會(huì)議上正式提出“習(xí)近平法治思想”，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國、建設(shè)法治中國中的指導(dǎo)地位。這在馬克思主義法治理論發(fā)展史和中國社會(huì)主義法治建設(shè)史上具有里程碑意義。

“習(xí)近平法治思想是在波瀾壯闊的時(shí)代背景下創(chuàng)立的，是對(duì)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是一個(gè)內(nèi)涵豐富、理論深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備的科學(xué)理論體系，具有鮮明的理論風(fēng)格、思維特征和實(shí)踐特色?！?1)《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編：《習(xí)近平法治思想概論》，高等教育出版社2021年版，第1頁。習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的重要論述，內(nèi)容十分豐富，是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。偉大時(shí)代孕育偉大理論，偉大理論指導(dǎo)偉大實(shí)踐。在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，按照習(xí)近平總書記關(guān)于立法工作的指示要求，新時(shí)代中國立法工作取得了突破性成就，基本形成了獨(dú)具中國特色、符合時(shí)代潮流的中國立法發(fā)展道路。

一、 堅(jiān)持立法的性質(zhì)屬性

立法的性質(zhì)屬性，不僅是一個(gè)重大理論問題，更是一個(gè)立法的根本方向問題。方向?qū)α耍挪粫?huì)走錯(cuò)路。立法的性質(zhì)屬性，同國家的政權(quán)性質(zhì)和發(fā)展道路息息相關(guān)。憲法規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家”，“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度……禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”。我國堅(jiān)持的是中國特色社會(huì)主義制度，進(jìn)行的是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。中國特色社會(huì)主義制度決定了我國走的是一條中國特色的社會(huì)主義法治道路。習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會(huì)主義法治道路，是社會(huì)主義法治建設(shè)成就和經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的唯一正確道路?！?2)習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第93頁。新時(shí)代立法工作堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路不動(dòng)搖，充分彰顯了我國社會(huì)主義立法的本質(zhì)特性。

新時(shí)代立法堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義法治道路，最主要的體現(xiàn)是加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會(huì)主義法治之魂，是我國同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?3)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第20頁。立法是體現(xiàn)一定階級(jí)意志的活動(dòng)，在私有制社會(huì)首先和主要是體現(xiàn)有產(chǎn)者意志，在社會(huì)主義社會(huì)體現(xiàn)工人階級(jí)和全體人民的意志。(4)參見周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第73頁。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表了中國最廣大人民的根本利益。我國立法是黨的主張和人民意志的集中統(tǒng)一反映，在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是堅(jiān)決維護(hù)人民的根本利益。黨的十八大以來，不斷加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度機(jī)制，真正把黨的方針政策通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

通過修改憲法和黨章，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年3月，十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的我國第五個(gè)憲法修正案，把習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入國家根本大法，成為國家的指導(dǎo)思想。同時(shí)還充實(shí)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容，明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，為新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了更加有力的憲法保障。黨的十九大對(duì)黨章進(jìn)行了修改，增加了“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家……完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)法律實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化”的規(guī)定，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)包括加強(qiáng)立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)的重大任務(wù)。

(一) 制定和修改法律法規(guī)明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位

習(xí)近平總書記指出：“要進(jìn)一步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志、轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化、規(guī)范化。”(5)習(xí)近平：《推進(jìn)全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第273頁。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確指出：“規(guī)定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位?！苯鼛啄陙?，全國人大和有立法權(quán)的地方人大在一些重要的立法中都對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)工作作出明確規(guī)定。比如，2021年制定的監(jiān)察官法明確規(guī)定：“監(jiān)察官的監(jiān)督和管理堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?022年3月，十三屆全國人大第五次會(huì)議通過的地方組織法修改決定中就專門增加規(guī)定：地方人大和地方政府堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，依照憲法和法律規(guī)定行使職權(quán)。

(二) 以黨的路線方針政策指導(dǎo)立法

黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)在本質(zhì)上是一致的，很多法律法規(guī)就是在政策基礎(chǔ)上制定出來的，政策是法律法規(guī)的靈魂。習(xí)近平總書記要求將“黨言黨語”轉(zhuǎn)化為“法言法語”。新時(shí)代立法工作自覺同黨的基本理論、基本路線、基本方略對(duì)標(biāo)對(duì)表，同黨中央大政方針和決策部署對(duì)標(biāo)對(duì)表，同習(xí)近平總書記關(guān)于人大工作的重要指示要求對(duì)標(biāo)對(duì)表，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹落實(shí)。比如，為了貫徹落實(shí)黨中央提出的新發(fā)展理念，以高質(zhì)量立法促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，先后制定和修改資源稅法、長(zhǎng)江保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、土壤污染防治法、專利法、科技進(jìn)步法、安全生產(chǎn)法等；為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記和黨中央總體國家安全觀的要求，先后制定國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法等；為了貫徹落實(shí)黨中央鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略，制定鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等；為了貫徹落實(shí)黨中央有關(guān)最新生育政策要求，及時(shí)修改人口與計(jì)劃生育法等；為了貫徹落實(shí)黨中央在新時(shí)代推進(jìn)高水平對(duì)外開放的戰(zhàn)略舉措，制定外商投資法、海南自由貿(mào)易港法等。

(三) 健全和完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度和機(jī)制

認(rèn)真貫徹黨中央《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作的全過程和各方面。嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定；黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改；法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告”。(6)前引①，《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編書，第86頁。確保一切重要立法活動(dòng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。在民法典編纂過程中，全國人大常委會(huì)黨組先后三次向中央政治局常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，習(xí)近平總書記作出重要指示。黨的十八大以來黨中央全面加強(qiáng)對(duì)包括立法工作在內(nèi)的法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，先后有兩次中央全會(huì)專門研究法治建設(shè)，這在我黨歷史上是從未有過的。第一次是黨的十八屆四中全會(huì)，在我黨歷史上第一次審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出180多項(xiàng)重大舉措，其中很多方面涉及立法工作，在我國社會(huì)主義法制建設(shè)史上具有里程碑意義。第二次是黨的十九屆二中全會(huì)，這次全會(huì)專題研究憲法修改，對(duì)依憲治國、憲法實(shí)施作出重大部署，在我國憲法發(fā)展史上具有重大意義。

二、 發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用

改革開放初期，國家百廢待興，很多改革部署還在摸著石頭過河。這個(gè)階段，強(qiáng)調(diào)的是法律的穩(wěn)定性，即“先改革后立法”，各項(xiàng)重大改革先用政策來指導(dǎo)，在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基本成熟后再立法。隨著改革開放的深入，立法工作開始強(qiáng)調(diào)與改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，較多采用“邊改革，邊立法”的模式，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟，各方面認(rèn)識(shí)比較一致的，規(guī)定得具體一點(diǎn)；實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，但現(xiàn)實(shí)又需要規(guī)范的，規(guī)定得原則一些，待條件成熟后再修改補(bǔ)充。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，在謀劃發(fā)展、深化改革等方面特別注重運(yùn)用法治思維和法治方式加以推進(jìn)。

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用?！绷?xí)近平總書記明確指出：“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”(7)習(xí)近平：《把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革工作的重點(diǎn) 真抓實(shí)干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實(shí)效》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，在法治軌道上推進(jìn)改革，“先立法，后改革”，是新時(shí)代確立的新的立法思路，是黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)立法工作提出的新的重大要求，也是黨的十八大以來我國立法工作的重要任務(wù)和突出特點(diǎn)?！爱?dāng)前，我國正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)相當(dāng)繁重。解決社會(huì)深層次矛盾的壓力非常大，法律不僅是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更需要做好頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)發(fā)展，推動(dòng)發(fā)展?！?8)公丕祥主編：《全面依法治國》，江蘇人民出版社2015年版，第171頁。

立法怎樣引領(lǐng)推動(dòng)改革發(fā)展呢？黨的十八屆四中全會(huì)提出，要實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接。習(xí)近平總書記指出：“要把改革發(fā)展決策與立法決策更好結(jié)合起來，既通過深化改革完善法治，又通過完善法治保障改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)?！?9)習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，載《求是》2022年第5期?！胺矊僦卮蟾母镆诜ㄓ袚?jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。”(10)習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第45-46頁。

黨的十八大以來，立法工作變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，充分發(fā)揮引領(lǐng)推動(dòng)作用，通過打包修改、授權(quán)試點(diǎn)等多種方式努力使立法決策與改革決策相銜接，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。黨中央深化改革的任務(wù)和舉措部署到哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里，立法對(duì)改革的參與之深、推動(dòng)之大，在新中國歷史上前所未有。

一是落實(shí)改革任務(wù)舉措需要立新法的，及時(shí)制定法律法規(guī)或作出相關(guān)決定。比如，貫徹黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，全國人大常委會(huì)先后作出在北京市、山東省、浙江省開展改革試點(diǎn)和在全國各地推開的決定，為監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作有序推進(jìn)提供法律支持；全國人大及時(shí)修改憲法，增加有關(guān)監(jiān)察委員會(huì)的規(guī)定，及時(shí)制定監(jiān)察法，創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度。

二是適時(shí)修改或廢止不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)。比如，為推進(jìn)行政審批、職業(yè)資格認(rèn)定、國家機(jī)構(gòu)調(diào)整等方面改革，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，在全國范圍內(nèi)全面開展法律法規(guī)清理工作。全國人大常委會(huì)就相關(guān)法律不適應(yīng)改革需要的個(gè)別條款，采取統(tǒng)籌修改法律的方式一并作出修改，審議通過16個(gè)統(tǒng)籌修改法律的決定，涉及修改法律101件次。特別是為落實(shí)國家機(jī)構(gòu)改革要求，全國上下調(diào)整現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)中的行政機(jī)關(guān)職責(zé)分工問題，確保在法治軌道上有序推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。

三是實(shí)踐條件還不成熟、需要先試先行的，及時(shí)作出授權(quán)決定。黨的十八大以來，全國人大常委會(huì)依照法定程序先后作出幾十項(xiàng)授權(quán)決定和改革決定，涉及自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度改革、金融體制改革、司法體制改革、海警隊(duì)伍改革等方面，授權(quán)有關(guān)方面暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施或者開展有關(guān)試點(diǎn)工作，做到先作出法律的授權(quán)決定，再進(jìn)行相關(guān)改革，確保有關(guān)改革試點(diǎn)在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)。

四是在制定或者修改的法律法規(guī)中體現(xiàn)有關(guān)改革要求。比如，2020年修改的行政處罰法，與中央行政執(zhí)法體制改革部署相銜接，增加規(guī)定了在重點(diǎn)領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法、下沉行政處罰權(quán)由基層政府行使、實(shí)行行政處罰“三項(xiàng)制度”等內(nèi)容。又如，為保證中央稅制改革依法推行，新修改的個(gè)人所得稅法推動(dòng)個(gè)人所得稅從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合的稅制改革，進(jìn)一步發(fā)揮好個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用。

三、 完善立法的內(nèi)容體系

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國社會(huì)主義立法從無到有、不斷加強(qiáng)，形成了以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系。從改革開放算起，我國立法大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開到1996年，以全面修改憲法，制定民法通則、刑法、刑事訴訟法，圍繞構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制立法等為標(biāo)志，開啟社會(huì)主義法制建設(shè)的新航程；第二階段是1997年到2011年，黨的十五大確立依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略，立法工作緊緊圍繞黨和國家工作大局開展，經(jīng)過各方面堅(jiān)持不懈努力，2011年中國特色社會(huì)主義法律體系宣告形成，國家政治生活和社會(huì)生活總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依；第三階段是2012年至今，中國特色社會(huì)主義法律體系形成后，立法工作進(jìn)入了既要加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，又要提高立法質(zhì)量的新時(shí)代。(11)參見栗戰(zhàn)書：《在省級(jí)人大立法工作交流會(huì)上的講話》，載《中國人大》2019年第18期。

法律體系的形成，并不意味著法律規(guī)范體系已經(jīng)完備，立法工作就不需要開展了。以習(xí)近平同志為核心的黨中央明確要求建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。其中完備的法律規(guī)范體系是構(gòu)建法治體系的第一要義。中國特色社會(huì)主義法律體系雖已形成，但還存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的問題，與黨和國家的新要求、人民群眾的新期盼相比還存在不少差距。2014年9月，習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上講到法律體系形成時(shí)指出：“這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删?，也是我們繼續(xù)前進(jìn)的新起點(diǎn)。形勢(shì)在發(fā)展，時(shí)代在前進(jìn)，法律體系必須隨著時(shí)代和實(shí)踐發(fā)展而不斷發(fā)展。”(12)習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第73頁。在黨的十八屆四中全會(huì)上習(xí)近平總書記又明確指出：“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重?！?13)前引②，習(xí)近平書，第95頁。中國特色社會(huì)主義法律體系是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、開放的，必然隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展，新時(shí)代的立法任務(wù)依然繁重，立法工作只能加強(qiáng)不能削弱。

對(duì)完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，黨的十八屆四中全會(huì)作了全面部署。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要突出重要領(lǐng)域立法，并對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目等直接提出要求。習(xí)近平總書記在中央人大工作會(huì)議的講話中指出：“要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，注重將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法，健全國家治理急需、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度?！?14)前引⑨，習(xí)近平文。黨的十八大以來，立法機(jī)關(guān)堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署和習(xí)近平總書記的指示要求，在保證立法質(zhì)量的前提下加快立法步伐，立法工作呈現(xiàn)數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點(diǎn)，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系不斷完善。截至2022年3月底，我國現(xiàn)行有效的法律有291件，行政法規(guī)有614件，地方性法規(guī)有12000多件。

(一) 適時(shí)修改憲法，健全保證憲法實(shí)施的法律制度

十三屆全國人大一次會(huì)議通過了憲法修正案，把黨的十九大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策，特別是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想載入國家根本法，充分體現(xiàn)了黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就、新經(jīng)驗(yàn)、新要求。設(shè)立國家憲法日，加強(qiáng)憲法學(xué)習(xí)教育。建立憲法宣誓制度，規(guī)定國家工作人員就職時(shí)公開進(jìn)行憲法宣誓。實(shí)施憲法規(guī)定的特赦制度，作出對(duì)部分服刑罪犯實(shí)行特赦的決定。制定國家勛章和國家榮譽(yù)稱號(hào)法、國歌法、監(jiān)察法、監(jiān)察官法等，修改立法法、全國人大組織法、地方組織法、選舉法、國旗法、國徽法等，與憲法相關(guān)的法律制度不斷健全，保證了憲法有效實(shí)施。制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法、作出完善香港特別行政區(qū)選舉制度的決定，修訂香港基本法附件一和附件二等，健全特別行政區(qū)憲制秩序和法治秩序。

(二) 聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域立法，不斷完善相關(guān)法律制度

加快經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法，制定契稅法、資源稅法、鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法等，修改公司法、企業(yè)所得稅法、土地管理法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、證券法、中小企業(yè)法等，為高質(zhì)量發(fā)展提供法制保障。安全立法取得重要進(jìn)展，先后制定了國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法、國防交通法、核安全法等，根據(jù)需要及時(shí)修訂刑法，為維護(hù)國家核心利益和其他重大利益提供法制保障。生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法不斷推進(jìn)，修改環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、長(zhǎng)江保護(hù)法、濕地保護(hù)法等，著力構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度。社會(huì)和民生領(lǐng)域立法大幅增加，制定法律援助法、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法、慈善法、反家庭暴力法、家庭教育促進(jìn)法、中醫(yī)藥法、疫苗管理法、英雄烈士保護(hù)法、退役軍人保障法、醫(yī)師法、反食品浪費(fèi)法等，修改食品安全法、安全生產(chǎn)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、人口與計(jì)劃生育法等，保障人民群眾的合法權(quán)益。文化領(lǐng)域立法取得重要突破，制定公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共圖書館法等，加快構(gòu)建保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度。

(三) 加強(qiáng)新興領(lǐng)域立法，保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展

數(shù)字經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)新應(yīng)用快速發(fā)展，催生了一系列新業(yè)態(tài)新模式。及時(shí)跟進(jìn)研究新興領(lǐng)域相關(guān)法律制度，抓緊補(bǔ)齊法律短板，是近幾年來立法工作的一大新任務(wù)。制定電子商務(wù)法，促進(jìn)電子商務(wù)健康發(fā)展。制定生物安全法，防范生物風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)生物技術(shù)發(fā)展。制定數(shù)據(jù)安全法，提升數(shù)據(jù)安全保障能力。制定個(gè)人信息保護(hù)法，保障信息時(shí)代個(gè)人信息安全。制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法，維護(hù)公民在網(wǎng)絡(luò)空間的合法權(quán)益。有的地方在新興領(lǐng)域立法方面積極探索，先行先試，如，浙江、廣東、江蘇等地制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例，天津、遼寧等地制定智能制造發(fā)展條例、大數(shù)據(jù)條例等。

(四) 推進(jìn)涉外領(lǐng)域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設(shè)

制定外商投資法及其實(shí)施條例、海南自由貿(mào)易港法等，全面反映我國新時(shí)期改革開放的新思路新舉措，推動(dòng)我國新一輪高水平對(duì)外開放。面對(duì)國際上日趨激烈的制度規(guī)則博弈，特別是美國等西方國家濫用“長(zhǎng)臂管轄”等霸權(quán)行徑，加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局，占領(lǐng)法治制高點(diǎn)。制定出口管制法、不可靠實(shí)體清單規(guī)定等，完善外商投資國家安全審查制度。制定反外國制裁法，健全完善反制裁、反干涉、反制“長(zhǎng)臂管轄”的法律制度。適應(yīng)新要求，修改國際刑事司法協(xié)助法、國家情報(bào)法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法等。

(五) 多種立法手段并重，科學(xué)推進(jìn)法典化進(jìn)程

改革開放初期，立新法是主要的立法手段，從1993年開始，修舊法數(shù)量顯著上升。黨的十八大之前，立新法、修舊法是最主要的兩種立法手段。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持立法先行，堅(jiān)持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系?！?15)習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。從2013年開始，立、改、廢、釋、編、授等多種立法手段綜合適用，大大拓展了立法形式，使法律體系更加和諧統(tǒng)一。如，十二屆全國人大常委會(huì)任期內(nèi)，共出臺(tái)法律解釋9件。特別是2020年5月28日十三屆全國人大三次會(huì)議審議通過的民法典，是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，不僅是民事立法的里程碑，也是立法編纂的首次嘗試。民法典的出臺(tái)標(biāo)志著我國民事權(quán)利保護(hù)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，是新時(shí)代我國社會(huì)主義法治建設(shè)的重大成果。民法典的編纂對(duì)其他領(lǐng)域法典編纂工作具有重要的示范引領(lǐng)意義，目前我國正在研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。

四、 明確立法的理念目標(biāo)

改革開放初期，立法的主要任務(wù)是盡快將各個(gè)領(lǐng)域急需的、主要的法律法規(guī)制定出來，當(dāng)時(shí)立法的理念是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，先解決“有”的問題。1979年7月五屆全國人大二次會(huì)議一次就通過了7部法律，可見當(dāng)時(shí)立法勢(shì)頭之猛。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，“有法可依”的問題基本解決。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?16)習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁。“要抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法體制和程序，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護(hù)?！?17)習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》，人民出版社2014年版，第10頁。習(xí)近平總書記關(guān)于“提高立法質(zhì)量”的重大要求，標(biāo)志著我國立法的理念目標(biāo)從“數(shù)量型”向“質(zhì)量型”的重大轉(zhuǎn)變。我們不僅要有法，而且要有優(yōu)質(zhì)的法。立良法，行善治，是新時(shí)代立法的最基本的目標(biāo)要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。黨的十九大報(bào)告要求推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是立法工作的三個(gè)目標(biāo)原則，是提高立法質(zhì)量的根本途徑。科學(xué)立法的核心在于要尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律?！傲⒎ㄊ菫閲叶ㄒ?guī)矩、為社會(huì)定方圓的神圣工作，需要講求科學(xué)精神，全面認(rèn)識(shí)和自覺運(yùn)用規(guī)律?！?18)前引①，《習(xí)近平法治思想概論》編寫組編書，第194頁。正如馬克思所說：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在創(chuàng)造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識(shí)的實(shí)在法把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)出來。”(19)《馬克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第347頁。立法只有符合實(shí)際情況，才能在實(shí)施中得到遵行。

黨的十八大以來，立法機(jī)關(guān)不斷建立完善科學(xué)立法的制度和機(jī)制，健全法律法規(guī)立項(xiàng)、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，出臺(tái)立法項(xiàng)目征集論證、立法重大利益調(diào)整論證咨詢、重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估等工作規(guī)范；完善立法專家顧問制度，發(fā)揮專家學(xué)者作用；建立并實(shí)施法律法規(guī)案通過前評(píng)估制度，確保法律法規(guī)規(guī)定立得住、行得通、真管用；深入調(diào)查研究，強(qiáng)化量化分析，依托運(yùn)用大數(shù)據(jù)等輔助立法；注重立法精細(xì)化，科學(xué)設(shè)定法律規(guī)范，合理調(diào)整權(quán)利義務(wù)關(guān)系，著力解決實(shí)際問題，增強(qiáng)法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性；加強(qiáng)立法協(xié)同配套工作，實(shí)行法律法規(guī)草案與配套規(guī)定同步研究、同步起草；完善立法技術(shù)，豐富立法形式，注重“小快靈”立法，以“小切口”解決大問題。

立法不僅要符合客觀規(guī)律，還要合乎民心民意。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。列寧說：“民主組織原則……意味著使每一個(gè)群眾代表、每一個(gè)公民都能參加國家法律的討論，都能選舉自己的代表和執(zhí)行國家的法律。”(20)《列寧全集》(第二十七卷)，人民出版社1958年版，第194頁。只有反映人民意愿的法律，才是能得到人民擁護(hù)的良法。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深化對(duì)民主政治發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)，提出全過程人民民主的重大理念。習(xí)近平總書記指出：“我國全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和結(jié)果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主?！?21)前引⑨，習(xí)近平文。新時(shí)代立法機(jī)關(guān)深入推進(jìn)民主立法，將“全過程人民民主”貫穿到立法活動(dòng)全過程和各方面。通過修改憲法和選舉法、代表法、地方組織法等，有效保障公民的基本政治權(quán)利；制定、修改經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)權(quán)益保障法治化。立法工作公眾參與度空前加強(qiáng)，立法規(guī)劃和計(jì)劃在編制過程中廣泛聽取各方面意見，從立項(xiàng)源頭上發(fā)揚(yáng)民主；通過調(diào)研、座談、聽證等方式，全方位、多層次聽取各方面對(duì)法律法規(guī)草案的意見建議；設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分發(fā)揮其民意直通車作用；推進(jìn)立法協(xié)商，有效發(fā)揮政協(xié)委員、工商聯(lián)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等在立法協(xié)商中的作用；建立健全重要法律法規(guī)草案公開征求意見和意見采納反饋制度，黨的十八大以來，共有190多件次法律草案向社會(huì)公開征求意見，約110萬人次提出300多萬條意見建議，許多重要意見得到采納，最大限度地凝聚了立法共識(shí)。(22)參見信春鷹：《人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體》，載《人民日?qǐng)?bào)》2021年11月15日。

黨的十九大報(bào)告將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列為立法的目標(biāo)原則，從而形成良法善治的系統(tǒng)要求，反映了新時(shí)代對(duì)立法工作要求的新突破。依法立法的核心在于以憲法為根據(jù)，依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行立法活動(dòng)。立法法明確規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序制定行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、部門規(guī)章，保證法規(guī)、規(guī)章的質(zhì)量。有立法權(quán)的地方人大要嚴(yán)格遵循立法權(quán)限，圍繞貫徹落實(shí)黨中央大政方針和決策部署，做好地方立法工作，著力解決實(shí)際問題?！?23)前引⑨，習(xí)近平文。

黨的十八大以來，建立了合憲性審查制度，在制定和修改有關(guān)法律法規(guī)過程中對(duì)是否符合憲法原則、精神和規(guī)定進(jìn)行合憲性審查研究，確保不與憲法相抵觸。明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。各具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)在堅(jiān)持不與上位法相抵觸的前提下，依據(jù)立法法規(guī)定，在法定的可以立法的事項(xiàng)范圍內(nèi)起草制定法規(guī)、規(guī)章，并按照其他法律中關(guān)于特別重要事項(xiàng)的權(quán)限規(guī)定開展立法活動(dòng)，如按照行政許可法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法的要求設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰。同時(shí)，依照法定程序立法。立法法對(duì)法律的制定程序作了規(guī)定，目前國務(wù)院及有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)和政府對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的制定程序作了規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章從立項(xiàng)、起草、審議、通過、公布，都按照法定的步驟、時(shí)間和方式進(jìn)行，保證了立法活動(dòng)有序開展。法律法規(guī)清理工作逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，及時(shí)解決法律法規(guī)之間不一致、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)問題，保持法律體系的和諧統(tǒng)一。

五、 健全立法的體制機(jī)制

(一) 建立和完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制

黨的十八大以來，突出立法的主體責(zé)任，有效解決了立法中存在的部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象、針對(duì)性不強(qiáng)、效率不高等問題。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。習(xí)近平總書記指出：“要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性?！?24)前引，習(xí)近平文。目前，人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制已基本建立。通過編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法項(xiàng)目的統(tǒng)籌安排，把好法律法規(guī)立項(xiàng)關(guān)。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性法律法規(guī)草案由人大組織起草，對(duì)有關(guān)部門和單位起草的法律法規(guī)草案提前參與、加強(qiáng)指導(dǎo)，把好法律法規(guī)草案起草質(zhì)量關(guān)。更好發(fā)揮人大代表在起草和修改法律法規(guī)中的作用，規(guī)定特別重要事項(xiàng)的法律法規(guī)案由人民代表大會(huì)審議通過。充分發(fā)揮人大常委會(huì)組成人員在立法中的作用，逐步提高人大常委會(huì)專職委員，特別是有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職委員比例。健全人大及其常委會(huì)議事規(guī)則，增加人大常委會(huì)審議法律法規(guī)案的會(huì)議安排。探索實(shí)行對(duì)分歧意見較大的個(gè)別重要條款單獨(dú)表決制度，避免久拖不決，把好法律法規(guī)草案審議決定關(guān)。對(duì)立法中的重大問題及時(shí)報(bào)請(qǐng)黨中央或者地方黨委決定后再按法定程序?qū)徸h表決，注重發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，不斷拓寬社會(huì)各方參與立法的途徑和方式，從而形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的新時(shí)代立法工作格局。

(二) 地方立法權(quán)配置趨于完善

我國地方立法經(jīng)歷了從無到有，主體從少到多的過程。新中國成立初期，全國人民代表大會(huì)是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，由中央集中行使立法權(quán)。地方享有立法權(quán)，源于改革開放對(duì)立法工作提出的新要求，1979年通過的地方組織法首次賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)，1982年通過的新憲法確認(rèn)了這一規(guī)定并賦予民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。1986年在對(duì)地方組織法進(jìn)行第二次修改時(shí)規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，并報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。2000年通過的立法法進(jìn)一步賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市地方立法權(quán)。

黨的十八大以來，適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)進(jìn)一步完善我國立法體制作了深入思考和推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量；黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，2015年全國人大修改立法法，明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)在不與上位法相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。2018年通過的憲法修正案，增加規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供了憲法依據(jù)。目前，我國地方立法主體增加到354個(gè)，包括31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，289個(gè)設(shè)區(qū)的市，30個(gè)自治州，4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。至此，我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制日益完善，形成了獨(dú)具中國特色的立法體制安排。(25)根據(jù)憲法和立法法等法律規(guī)定，國家立法權(quán)統(tǒng)一由全國人大及其常委會(huì)行使，在此前提下，國務(wù)院可以制定行政法規(guī)，省級(jí)、設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，民族自治的地方可以制定自治條例、單行條例，國務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)人民政府、設(shè)區(qū)的市人民政府可以制定規(guī)章，立法權(quán)的配置主要分為中央、省級(jí)、設(shè)區(qū)市三個(gè)層級(jí)，立法的形式主要有法律、法規(guī)、規(guī)章三個(gè)層次。這個(gè)立法體制在全世界來說是獨(dú)一無二的。

改革開放四十多年來，有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)有12000多件，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、形成和完善中國特色社會(huì)主義法律體系作出了重要貢獻(xiàn)。特別是黨的十八大以來，各地方緊緊圍繞貫徹落實(shí)黨中央的方針政策和地方黨委的決策部署，從地方實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，創(chuàng)造性地做好地方立法工作，制定和修改了一大批反映時(shí)代要求、體現(xiàn)地方特色的地方性法規(guī)，有力地促進(jìn)了地方改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，為國家立法積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮了地方立法的實(shí)施性、補(bǔ)充性、試驗(yàn)性作用。

(三) 區(qū)域協(xié)同立法取得突破性進(jìn)展

實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央在新時(shí)代針對(duì)區(qū)域發(fā)展新特征作出的重大戰(zhàn)略部署。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要通過協(xié)同立法來保障和推動(dòng)?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》明確要求：“加強(qiáng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開放等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障?！?/p>

2020年全國人大常委會(huì)通過的長(zhǎng)江保護(hù)法，是我國第一部全流域的專門法，是一部長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的促進(jìn)法。目前，全國人大常委會(huì)正在制定黃河保護(hù)法，這是繼長(zhǎng)江保護(hù)法之后又一部十分重要的全流域保護(hù)的法律。建立健全地方區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，做好區(qū)域協(xié)同立法工作，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有效實(shí)施的重要保障。區(qū)域協(xié)同立法的最初動(dòng)議始于21世紀(jì)初，具有實(shí)質(zhì)意義的區(qū)域協(xié)同立法活動(dòng)是在黨的十八大以后，(26)2006年東北三省簽訂的《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，2007年長(zhǎng)三角地區(qū)簽訂的《蘇浙滬法制協(xié)作座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，是區(qū)域協(xié)同立法的初始動(dòng)議；2015年長(zhǎng)三角三省一市共同制定的《大氣污染防治條例》，標(biāo)志著區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)質(zhì)性開展。特別是近年來區(qū)域協(xié)同立法不斷創(chuàng)新實(shí)踐，取得突破性進(jìn)展。京津冀三地分別于2020年1月和2021年7月共同通過了《機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》和《關(guān)于授權(quán)政府為保障冬奧會(huì)籌備和舉辦工作規(guī)定臨時(shí)性行政措施的決定》，長(zhǎng)三角地區(qū)分別于2020年9月和2021年3月通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》和《關(guān)于促進(jìn)和保障長(zhǎng)江流域禁捕工作若干問題的決定》，云貴川三地于2021年5月通過了《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)決定》，這些協(xié)同立法在法規(guī)名稱、規(guī)范事項(xiàng)、主要制度等方面保持一致，體現(xiàn)了決策相同、文本協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。區(qū)域協(xié)同立法是適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的一種新的立法形式，2022年3月11日十三屆全國人大五次會(huì)議通過的關(guān)于修改地方組織法的決定首次確認(rèn)了這一立法形式，(27)2022年3月11日，十三屆全國人大五次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法?！边@是我國立法制度的重大創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)推動(dòng)和保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。

六、 強(qiáng)化立法的監(jiān)督舉措

保證立法質(zhì)量，完善法律體系，維護(hù)法制統(tǒng)一，離不開對(duì)立法的有效監(jiān)督。與西方國家不同，我國對(duì)立法監(jiān)督的主要途徑是備案審查。備案審查是一項(xiàng)憲法性制度安排，也是完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視備案審查工作。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度?！秉h的十八屆四中全會(huì)指出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件?！秉h的十九大指出：“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！绷?xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)備案審查工作，明確指出：“要完善憲法監(jiān)督制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！?28)習(xí)近平：《關(guān)于我國憲法和推進(jìn)全面依法治國》，載習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第217-218頁。全國人大常委會(huì)和其他有關(guān)機(jī)關(guān)積極適應(yīng)新時(shí)代新形勢(shì)新任務(wù)，在完善備案審查制度和工作機(jī)制、審查糾正違憲違法規(guī)范性文件等方面不斷開展新的探索實(shí)踐，備案審查從過去的“備而不審、審而不糾、糾而不改”，到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，實(shí)現(xiàn)了有重大意義的歷史性突破。

(一) 備案審查制度和工作機(jī)制更加健全

2015年修改立法法，進(jìn)一步完善備案審查法律制度。2015年以來，逐漸建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)之間的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。按照新修改的憲法，全國人大常委會(huì)對(duì)調(diào)整設(shè)立的憲法和法律委員會(huì)職責(zé)作出規(guī)定，增加憲法實(shí)施和監(jiān)督、憲法解釋等工作職責(zé)，加強(qiáng)了憲法實(shí)施的工作力量和組織保障。2019年制定了關(guān)于推進(jìn)合憲性審查工作的實(shí)施意見，合憲性審查制度逐步建立。2019年全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》對(duì)備案審查工作各個(gè)環(huán)節(jié)和要求作了具體規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)也都根據(jù)本地實(shí)際情況制定了備案審查工作具體辦法。建立備案審查工作專項(xiàng)報(bào)告制度，2017年以來，全國人大常委會(huì)連續(xù)五年聽取和審議法制工作委員會(huì)所作的備案審查工作情況年度專項(xiàng)工作報(bào)告，標(biāo)志著備案審查作為一項(xiàng)重要工作實(shí)現(xiàn)了顯性化，目前省級(jí)人大常委會(huì)也都先后開展了這項(xiàng)工作，正在推動(dòng)這一制度向市、縣延伸。備案審查信息化水平大幅提升，2016年開始運(yùn)行全國人大常委會(huì)備案審查信息平臺(tái)，目前省級(jí)地方人大備案審查信息平臺(tái)業(yè)已建成并與全國人大互聯(lián)貫通，2020年建成國家法律法規(guī)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。成立備案審查專家顧問庫，建立法工委、相關(guān)委員會(huì)和專家顧問三方同步審查機(jī)制。

(二) 備案審查實(shí)現(xiàn)全覆蓋

經(jīng)過不斷努力，我國目前已形成由黨委、人大、政府、軍隊(duì)等系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的備案審查體系。就人大和政府系統(tǒng)來說，全國人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行備案審查；國務(wù)院對(duì)地方性法規(guī)、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門、省級(jí)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章以及下一級(jí)地方人大及其常委會(huì)的決議、決定和本級(jí)地方政府、監(jiān)委、法院、檢察院制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查；地方人民政府對(duì)所屬部門和下一級(jí)人民政府制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。黨的十八大以來，到2021年底，全國人大常委會(huì)備案審查法規(guī)、司法解釋就有9560件。黨中央提出的“有件必備”逐步得到落實(shí)，基本上做到了將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。特別需要指出的，為了實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋，全國人大常委會(huì)明確要求地方監(jiān)委、法院、檢察院制發(fā)的規(guī)范性文件需要向本級(jí)人大常委會(huì)備案，接受監(jiān)督，這是適應(yīng)新形勢(shì)新要求采取的重大舉措，填補(bǔ)了地方人大常委會(huì)備案審查工作的空白點(diǎn)，做到了應(yīng)備盡備。

(三) 備案審查工作力度進(jìn)一步加強(qiáng)

對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件逐件進(jìn)行主動(dòng)審查，對(duì)公民、組織提出的審查建議認(rèn)真研究處理，(29)目前公民、組織法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，提出審查建議不斷增多，根據(jù)栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)于2022年3月在十三屆全國人大五次會(huì)議上所作的全國人大常委會(huì)工作報(bào)告，2021年全國人大常委會(huì)研究處理公民、組織提出的審查意見共6339件。推進(jìn)“有件必審”。近幾年來，不斷增強(qiáng)審查剛性，對(duì)存在不符合憲法和法律法規(guī)規(guī)定、明顯不適應(yīng)等問題的，督促制定機(jī)關(guān)予以糾正，堅(jiān)持“有錯(cuò)必究”。比如，全國人大常委會(huì)先后對(duì)有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、道路交通管理、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、計(jì)劃生育管理、著名商標(biāo)制度、小區(qū)業(yè)主選舉、特種行業(yè)管理等方面的地方性法規(guī)，以及有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)認(rèn)定、民事訴訟監(jiān)督、非法行醫(yī)犯罪構(gòu)成等方面的司法解釋中存在的問題提出處理意見，這些問題都及時(shí)得到糾正和妥善處理，引起較好社會(huì)反響。2021年，國務(wù)院主管部門對(duì)有的民族自治地方民族教育條例等法規(guī)向全國人大常委會(huì)提出審查建議，認(rèn)為條例中的有關(guān)規(guī)定存在合憲性問題，不利于促進(jìn)民族交往交流交融，這是首次由國務(wù)院部門提出的合憲性審查建議，全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)審查認(rèn)為有關(guān)法規(guī)中的相關(guān)內(nèi)容不符合憲法和相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)予糾正，制定機(jī)關(guān)根據(jù)審查處理要求已廢止有關(guān)法規(guī)。(30)參見朱寧寧：《落實(shí)有件必備 推進(jìn)有備必審 堅(jiān)持有錯(cuò)必糾》，載《法治日?qǐng)?bào)》2021年12月22日。在備案審查工作中，根據(jù)黨中央最新決策部署和新制定、修改的法律，按照全國人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排，拓展審查方式，有重點(diǎn)地開展專項(xiàng)審查和集中清理。2020年，圍繞疫情防控、野生動(dòng)物保護(hù)、民法典實(shí)施、食品藥品安全、優(yōu)化營商環(huán)境等五個(gè)方面開展專項(xiàng)審查，修改或廢止規(guī)范性文件共3372件；2021年，圍繞長(zhǎng)江保護(hù)、行政處罰、人口與計(jì)劃生育等三個(gè)方面開展專項(xiàng)審查，修改或廢止法規(guī)和司法解釋共1069件，有效維護(hù)了國家法制統(tǒng)一。