我國(guó)高等教育管理體制的改革歷程、運(yùn)作模式及反思探索

張?zhí)K東

鹽城師范學(xué)院，江蘇 鹽城 224007

高等教育管理體制改革關(guān)乎很多內(nèi)容，如辦學(xué)管理體制、招生就業(yè)制度等。其中管理體制是體制系統(tǒng)的核心內(nèi)容，集中反映了我國(guó)教育系統(tǒng)與政府、社會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題，特別是教育和政府間的關(guān)系更為重要。按照我國(guó)提出的素質(zhì)教育理念，教育管理應(yīng)該發(fā)揮實(shí)效性、導(dǎo)向性作用，各級(jí)各類高校應(yīng)將人才培養(yǎng)放在教育管理的首要位置。對(duì)此，根據(jù)高等教育管理體制的改革維度，對(duì)其進(jìn)行反思有利于發(fā)現(xiàn)推動(dòng)教育管理健康可持續(xù)發(fā)展的要點(diǎn)，并積極推進(jìn)我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。

一、我國(guó)高等教育管理體制的基本內(nèi)涵及改革歷程

（一）我國(guó)高等教育管理體制改革的基本內(nèi)涵

高等教育管理體制是一個(gè)國(guó)家教育行政系統(tǒng)，其包括系統(tǒng)各要素和職能關(guān)系等內(nèi)容，其與涉及要素之間的流動(dòng)關(guān)系。其同時(shí)被文化、政治和經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行環(huán)境所影響，遵循運(yùn)行機(jī)制與發(fā)展軌跡。一旦形成了高等教育管理體制，則既會(huì)影響文化、經(jīng)濟(jì)、政治，同時(shí)也受到這三種方面的制約，四者具有辯證的關(guān)系。對(duì)此，我國(guó)高等教育管理體制反映了地方教育行政主管部門、中央教育主管部門之間的權(quán)責(zé)、隸屬關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制。

（二）我國(guó)高等教育管理體制的改革歷程

1.從宏觀角度加以分析

從宏觀層面上說(shuō)，我國(guó)的高等教育管理體制改革，需要從政府職能的轉(zhuǎn)變，以及機(jī)構(gòu)改革對(duì)此加以考察，主要經(jīng)歷了兩次重大調(diào)整：第一次調(diào)整發(fā)生在1998年，政府職能的轉(zhuǎn)變，促使國(guó)家教育委員會(huì)更名，即為教育部。政府參與下的機(jī)構(gòu)調(diào)整，則是對(duì)教育部的職能進(jìn)行調(diào)整，涉及18項(xiàng)內(nèi)容。單單是從教育部劃出權(quán)利的事項(xiàng)就有12項(xiàng)，與地方政府的分權(quán)有直接聯(lián)系的是7項(xiàng)，與高等學(xué)校進(jìn)行分權(quán)的有4項(xiàng)，而和中央部委分權(quán)的僅有1項(xiàng)。在第一次調(diào)整中，中央政府聯(lián)合地方政府就教育管理體制事宜進(jìn)行權(quán)利分化，以發(fā)展新的管理體制。

第二次調(diào)整發(fā)生在2008年，以國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)為主體的調(diào)整，對(duì)教育部職能進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。內(nèi)容可以簡(jiǎn)化說(shuō)明為，從教育部職能體系中劃分出4項(xiàng)，關(guān)于中央和地方政府的有2項(xiàng)，與高等院校有關(guān)的有2項(xiàng)。從機(jī)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果來(lái)看，教育部職能變化范圍較小，對(duì)于政府職能和高校職能的改革內(nèi)容較少，對(duì)二者的影響固然也很小。相關(guān)研究學(xué)者以高等教育管理體制改革的歷史發(fā)展為核心，對(duì)此劃分出五個(gè)階段：1998—2000年被稱之為“改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)突破前期的階段”，即為第四個(gè)發(fā)展階段；2001年以來(lái)“改革成果的鞏固與深化期”則是第五個(gè)階段。而處于“改革目標(biāo)突破與實(shí)現(xiàn)期”依據(jù)八字方針，基本實(shí)現(xiàn)了部門院校管理體制的改革任務(wù)。

2.從微觀角度加以分析

第一個(gè)方面，高等院校招生、學(xué)生管理及其就業(yè)的文獻(xiàn)研究數(shù)量較多。從側(cè)面反映了自改革以來(lái)，高等教育管理事務(wù)集中在學(xué)生招生、學(xué)生管理及其就業(yè)問(wèn)題上，是高等教育管理的擴(kuò)展改革在微觀層面的集中反映，學(xué)生管理問(wèn)題逐漸暴露出現(xiàn)。

第二個(gè)方面，與體制改革、發(fā)展規(guī)劃有關(guān)，這一方面的文獻(xiàn)研究數(shù)量處于居中位置。從側(cè)面反映了1998年以來(lái)我國(guó)高等教育管理體制改革，在完成基本目標(biāo)的基礎(chǔ)上，招生人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，體制改革與發(fā)展規(guī)劃作出了積極的回應(yīng)，但是沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)變化。

第三個(gè)方面，學(xué)科教學(xué)、財(cái)務(wù)管理、后勤保障、思政教育等文獻(xiàn)研究數(shù)量沒(méi)有明顯變化，從側(cè)面反映招生人數(shù)經(jīng)過(guò)激增狀態(tài)后，高等教育教學(xué)質(zhì)量與專業(yè)學(xué)科建設(shè)仍然是以高校教育管理為中心，但是學(xué)生思想素質(zhì)發(fā)展和經(jīng)費(fèi)保障等方面的問(wèn)題較為突出。

第四個(gè)方面，政策法規(guī)和高校教師等資源管理方面的文獻(xiàn)研究較少，從側(cè)面反映了高校自主管理權(quán)的變化較少。

總之，從宏觀和微觀兩個(gè)維度考量我國(guó)高等教育管理體制的改革歷程，從1998年改革實(shí)施以來(lái)，變化過(guò)程具有略有微調(diào)、保持穩(wěn)定的基本特點(diǎn)。1999—2000的改革，對(duì)中央、省級(jí)政府的兩級(jí)管理機(jī)制加以確立，實(shí)現(xiàn)了地方統(tǒng)籌管理為主的行政管理機(jī)制。政府和高校職能變化少，很多自主權(quán)仍然劃分在高校主體權(quán)限內(nèi)，由省級(jí)教育行政主管部門或教育部直接掌握。

二、高等教育管理體制改革的運(yùn)行模式

1993年2月13日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，經(jīng)過(guò)教育發(fā)展的歷史推移，教育行政主管部門的職能權(quán)利出現(xiàn)分化，高等院校的辦學(xué)管理體制分屬于不同的管理部門，并采取不同的管理辦法。從最初的改革試點(diǎn)，到五種改革形式的提出，高等教育管理體制改革逐漸趨于完善。

（一）高等教育管理體制改革的基本形式

從規(guī)范提出高等教育管理體制改革的五種形式，是指共建、合作、合并、劃轉(zhuǎn)、協(xié)作。具體來(lái)講，共建知識(shí)省市和中央管理部門共同管理與建設(shè)高等院校，其中涉及市和部、省和部等之間的共建關(guān)系，促使高等教育更好地為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展輸送人才，提供發(fā)展服務(wù)。而積極調(diào)動(dòng)地方及中央?yún)⑴c教育管理體制改革的積極性，其目的都是為了共同將高等教育工作做好。合作是指在不同隸屬關(guān)系下的高等教育院校間，就科學(xué)技術(shù)開發(fā)、人才教育、科研、專業(yè)教育、后勤管理、信息化建設(shè)等展開合作，避免高等教育出現(xiàn)“封閉辦學(xué)”和低水平學(xué)科建設(shè)等問(wèn)題，而是要實(shí)現(xiàn)跨校、跨學(xué)校的資源共享。合并是指高等教育學(xué)校進(jìn)行合并，涉及專業(yè)互補(bǔ)和學(xué)校合并。劃轉(zhuǎn)是指基于隸屬下高等教育學(xué)校關(guān)系的轉(zhuǎn)變，目的在于解決地方高等教育的分散或重復(fù)設(shè)置問(wèn)題［1］。協(xié)作是指高等學(xué)校與科研院所、科研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位之間的合作辦學(xué)，是調(diào)動(dòng)學(xué)校主體和社會(huì)主體能動(dòng)性的有效方式，提升了教育管理水平與人才就業(yè)質(zhì)量。

（二）高等教育管理體制改革的“結(jié)合”過(guò)程

我國(guó)高等教育管理體制改革深刻貫徹了“四個(gè)結(jié)合”原則，具體內(nèi)容如下：1.將高等教育管理體制的改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行結(jié)合；2.將普通高校、成人高校教育體制改革與布局結(jié)構(gòu)進(jìn)行結(jié)合；3.將細(xì)節(jié)化內(nèi)容進(jìn)行結(jié)合，為統(tǒng)一制定高等教育管理體制改革方案服務(wù)；4.將高等教育的內(nèi)部管理和外部宏觀體制改革進(jìn)行結(jié)合，體制改革是校內(nèi)管理體制的改革主體，有利于進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

三、高等教育管理體制改革的反思

（一）重視政府的改革能動(dòng)作用

我國(guó)高等教育管理體制的改革進(jìn)程中，始終重視高等教育管理體制改革與市場(chǎng)發(fā)展的適應(yīng)性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)對(duì)高等教育管理體制改革的作用。對(duì)此，政府應(yīng)該積極發(fā)揮其主導(dǎo)作用，促使體制改革能夠順利進(jìn)行，政府則發(fā)揮了“指揮和掃除障礙”的作用。在高等教育管理體制的改革中，政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，是體制改革的“助推器”和“牽引繩”，教育促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，是改革開放的需要，同時(shí)也是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的需要。對(duì)此，我國(guó)中央政府及各級(jí)各地教育行政管理部門，應(yīng)該對(duì)高等教育管理體制的改革加以“宏觀調(diào)控”的管理，使得政府的作用發(fā)揮出來(lái)。除此之外，在法律制度的規(guī)定性上，我國(guó)高等教育的立法也是政府應(yīng)該承擔(dān)的基本任務(wù)［2］?？茖W(xué)立法和“執(zhí)法程序”，對(duì)規(guī)范高等教育管理體制的改革起到了積極影響，促使改革得以制度化和明確化，為學(xué)校教育機(jī)制的運(yùn)行提供了保障。

（二）為高等教育提供教育服務(wù)管理

高等教育可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)人文環(huán)境，是非自然環(huán)境發(fā)展的終結(jié)與支持媒介。為了保障社會(huì)環(huán)境能夠穩(wěn)定健康，加強(qiáng)社會(huì)法律法規(guī)的強(qiáng)制性作用，有利于教育氛圍的營(yíng)造。對(duì)此，在現(xiàn)有法律制度機(jī)制框架內(nèi)，規(guī)范市場(chǎng)與社會(huì)制度，加強(qiáng)供給以支持學(xué)校教育的發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)信息化網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，以促進(jìn)我國(guó)新時(shí)代高等教育的深化改革。社會(huì)環(huán)境的規(guī)范下，政府應(yīng)該積極發(fā)揮其主導(dǎo)作用，以政策激勵(lì)的方式調(diào)動(dòng)社會(huì)主體加入助推教育管理體制改革中，積極完善和發(fā)揮出新媒介的作用，其根本目的是營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境，以上這些都是促進(jìn)高等教育管理體制改革的社會(huì)服務(wù)條件［3］。另外，在必要情況下，政府應(yīng)該加以法律和政策層面上的引導(dǎo)，以更好地促進(jìn)社會(huì)與教育事業(yè)的發(fā)展。國(guó)家從社會(huì)服務(wù)上對(duì)高等教育進(jìn)行支持，也是促進(jìn)高等教育管理體制改革的重要體現(xiàn)，有利于加快改革的進(jìn)程。

（三）注重校企之間的合作辦學(xué)

高等教育管理體制的改革，需要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)的參與力量?，F(xiàn)階段，社會(huì)力量對(duì)于我國(guó)高等教育管理體制的推動(dòng)作用不可忽視，形成合力從而促使教育事業(yè)朝著正常的方向發(fā)展。從某種程度上講，社會(huì)力量，如企事業(yè)單位參與高等教育合作管理，利于形成合作教育管理模式，對(duì)于提高高等教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量有積極的作用。但是因?yàn)閭鹘y(tǒng)教育管理模式的影響尚未消除，培養(yǎng)人才的社會(huì)適應(yīng)性有待加強(qiáng)。而注重校企間的合作，對(duì)于發(fā)揮教育社會(huì)力量，消除傳統(tǒng)教育模式的弊端是具有積極作用和深遠(yuǎn)意義的。在教育管理體制方向的改革上，理論和實(shí)踐相結(jié)合的教學(xué)，能夠幫助廣大學(xué)生群體強(qiáng)化專業(yè)知識(shí)理論體系，在實(shí)踐中繼續(xù)夯實(shí)知識(shí)，利于培養(yǎng)學(xué)生綜合素質(zhì)與能力。再加上通過(guò)校企合作教育管理機(jī)制，高校與企業(yè)進(jìn)行人才培養(yǎng)的合作，為學(xué)生教育提供了崗位培訓(xùn)機(jī)會(huì)，同時(shí)也利于提高高校就業(yè)質(zhì)量，利于推動(dòng)人才市場(chǎng)的有序健康發(fā)展。

（四）積極探索高等教育管理體制的改革路徑

我國(guó)高等教育管理體制的改革發(fā)展中，教育發(fā)展模式的改變，需要與國(guó)際國(guó)內(nèi)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相結(jié)合，注重人才培養(yǎng)模式的時(shí)代性、科學(xué)性與互動(dòng)性。與中小學(xué)教育存在相似之處的是，高等教育同樣走的是可持續(xù)發(fā)展的道路，以國(guó)際發(fā)展與社會(huì)發(fā)展需求作為人才培養(yǎng)的契合點(diǎn)，按照兩個(gè)空間維度的發(fā)展需求，切實(shí)加強(qiáng)人才培養(yǎng)質(zhì)量，才能更好地推動(dòng)高等教育人才就業(yè)服務(wù)。從教育本質(zhì)屬性分析高等教育，其始終是為社會(huì)發(fā)展提供人才保障的“基地”。對(duì)此，高等教育管理體制的改革應(yīng)切實(shí)遵循“滿足國(guó)際和社會(huì)發(fā)展需要”的原則，對(duì)課程建設(shè)體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，促使培養(yǎng)的人才能夠服務(wù)于國(guó)際與社會(huì)發(fā)展的需要。如在專業(yè)課程體系的優(yōu)化調(diào)整上，可調(diào)整理論知識(shí)與實(shí)踐教學(xué)之間的比例關(guān)系，使得素質(zhì)教育落到實(shí)處。專業(yè)課程建設(shè)上與設(shè)計(jì)方面，結(jié)合市場(chǎng)崗位需求，調(diào)整對(duì)應(yīng)崗位的專業(yè)教育，為學(xué)生今后就業(yè)打下基礎(chǔ)。專業(yè)課程教育教學(xué)工作中，適當(dāng)增加提問(wèn)、自主探究、合作探究、項(xiàng)目合作等形式，以鍛煉發(fā)展學(xué)生的思維，促使學(xué)生在問(wèn)題意識(shí)的引導(dǎo)下主動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，積極參加實(shí)踐活動(dòng)。并且，高等教育消費(fèi)產(chǎn)品即高等教育自身，在其教育管理體制的改革進(jìn)程中，應(yīng)以緊跟國(guó)際與社會(huì)的發(fā)展需要為主旨，發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)于教育的支持作用，才能更有利于人才培養(yǎng)［4］。

（五）實(shí)施教育分流管理規(guī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)部分高等教育的分流管理存在一些不合理的問(wèn)題，如管理層次、管理形式與學(xué)科設(shè)置不科學(xué)。但是在新教育環(huán)境下，我國(guó)高等教育的分流結(jié)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)行改革，以滿足教育新要求。如優(yōu)化調(diào)整分流結(jié)構(gòu)，促使其更好地服務(wù)高等教育管理體制，使得高等教育管理體制向著大眾化的方向發(fā)展前進(jìn)。宏觀與微觀調(diào)控高等教育的分流結(jié)構(gòu)，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展意義，其根本目的是保障高等教育教學(xué)的質(zhì)量。

一方面，高等教育的管理體系，需要對(duì)教育管理的分流結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確，對(duì)其戰(zhàn)略地位加以確定，在各項(xiàng)資源支持下，高質(zhì)量發(fā)展本科與專業(yè)教育，改善職業(yè)教育環(huán)境。另一方面，緊跟社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)，優(yōu)化調(diào)整課程教學(xué)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新教育理念與模式，強(qiáng)調(diào)知識(shí)教育的同時(shí)，還應(yīng)注重創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的培養(yǎng)，為社會(huì)發(fā)展提供多類型的人才［5］。

綜上所述，我國(guó)高等教育的發(fā)展改革中，特色化、制度化的發(fā)展是高等階段教育發(fā)展的必由之路，而教育管理制度的優(yōu)質(zhì)程度，直接影響了高等院校教育教學(xué)水平，包括學(xué)生綜合素質(zhì)與能力方面的培養(yǎng)。無(wú)論是公立還是民辦高校，其教育管理均需要對(duì)社會(huì)與學(xué)生負(fù)責(zé)。因此，教育管理體制的完善性、規(guī)范性等方面，都能夠影響社會(huì)和學(xué)生發(fā)展。總而言之，打造特色化高等教育管理體制至關(guān)重要，這是影響高等教育學(xué)?？沙掷m(xù)健康發(fā)展所要改革的必要內(nèi)容，各主體應(yīng)對(duì)其加以重視。