基于層次分析法的新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施不足及對策

張建軍 何雯雯

(新疆維吾爾自治區(qū)水資源中心，烏魯木齊 830000）

0.引言

為進(jìn)一步加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)管理工作，提高用水統(tǒng)計(jì)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性，水利部組織制定了《用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度（試行）》，已經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局批準(zhǔn)。2020年4月發(fā)布了《用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》，旨在全面了解各省、市、自治區(qū)乃至全國的水資源利用情況。及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確的水資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)一步為各級(jí)政府和水利相關(guān)部門制定水資源發(fā)展規(guī)劃、水資源政策、水資源的使用和調(diào)控提供有力依據(jù)[1]。

新疆地處亞歐大陸腹地，陸地邊境線5600多公里，在歷史上是古絲綢之路的重要通道，現(xiàn)是第二座“亞歐大陸橋”的必經(jīng)之地，戰(zhàn)略位置十分重要，是典型的干旱內(nèi)陸地區(qū)，降雨稀少，蒸發(fā)強(qiáng)烈，單位面積產(chǎn)水量僅為全國平均的1/6。三大山脈孕育出的五百多條大小河流，但大部分河流流程短，水量小，河川徑流量年際變化平穩(wěn)，但年內(nèi)分配極不均勻，春季占年水量的10%～20%，夏季占50%～70%，秋季占10%～20%，冬季占10%以下，呈“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的特點(diǎn)。空間分布不均，總體上西北部地表水資源明顯多于東南部。

水資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查有助于了解水資源的基本情況[2]。水資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查的實(shí)施效果或數(shù)據(jù)的真實(shí)性、可靠性等由相應(yīng)的調(diào)查制度保證。近幾年來，新疆實(shí)施了用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，取得了卓有成效的成績。但由于工作開展周期短、經(jīng)驗(yàn)積累不足等原因，導(dǎo)致用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查中存在一些不足。為了從定性分析和定量分析的角度分析其中存在的不足，本文運(yùn)用層次分析法對相應(yīng)的影響因素進(jìn)行了排序，針對其中存在的不足，提出了相應(yīng)的對策，以期為新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的進(jìn)一步完善提供一定的指導(dǎo)。

1.基于層次分析法的新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施現(xiàn)狀分析

1.1 基于層次分析法的用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查

層次分析法（Analytic Hierarchy Process, AHP）是通過將影響決策或者實(shí)施效果的相關(guān)元素劃分為不同的層次，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行定量和定性分析的方法。AHP方法通過計(jì)算各層因素的權(quán)值，得到相應(yīng)的重要性排序，以此來評(píng)價(jià)方案的實(shí)施效果。因此，AHP方法具有很強(qiáng)的邏輯性、系統(tǒng)性和簡潔性優(yōu)勢。

用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查的核心目標(biāo)是掌握水資源利用的情況，對于促進(jìn)水資源管理和水資源保護(hù)方面起到了十分積極的作用。用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查的實(shí)施由相應(yīng)的調(diào)查制度保障，因此建立科學(xué)、有效、準(zhǔn)確的調(diào)查制度至關(guān)重要。用水調(diào)查是一項(xiàng)復(fù)雜且系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作。在用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的建立、數(shù)據(jù)調(diào)查的進(jìn)程中，容易忽略部分主要環(huán)節(jié)和一些客觀因素的影響，導(dǎo)致用水調(diào)查制度的實(shí)施效果不理想。因此，綜合考慮AHP方法的優(yōu)勢和新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的實(shí)際情況，提出了基于AHP方法的用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施評(píng)估技術(shù)指標(biāo)體系，如表1所示。

表1 用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施評(píng)估技術(shù)指標(biāo)體系

具體來說，在AHP方法中，第i個(gè)影響因素fi的權(quán)重ωi如式（1）所示。

對于目標(biāo)T有

依據(jù)專家經(jīng)驗(yàn)，給各因素賦的權(quán)重值如表2所示。經(jīng)過一致性檢驗(yàn)和層次排序后，表2列出了定性分析和定量分析中各因素的位次。

1.2 用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施現(xiàn)狀

1.2.1 用水量的統(tǒng)計(jì)方式

用水調(diào)查制度實(shí)施以來，各地按要求對大中型灌區(qū)、重點(diǎn)公共供水戶、重點(diǎn)自備水源工業(yè)取用水戶及服務(wù)業(yè)取用水戶按季度上報(bào)取用水量。對非重點(diǎn)自備水源工業(yè)取用水戶及服務(wù)業(yè)取用水戶、小型灌區(qū)完成年度水量填報(bào)。非直報(bào)地（州、市）年報(bào)綜合報(bào)表按照統(tǒng)一要求，按時(shí)完成填報(bào)工作。填報(bào)過程中各級(jí)水行政主管部門對取用水戶上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核把關(guān)，確保各業(yè)數(shù)據(jù)填報(bào)真實(shí)、準(zhǔn)確。

具體來說，用水量的統(tǒng)計(jì)方式為：（1）農(nóng)業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)，耕地、林地、園地、牧草地及其他非農(nóng)業(yè)用水等由灌區(qū)管理單位依據(jù)每季度實(shí)際取用水量進(jìn)行填報(bào)。（2）重點(diǎn)公共供水量，重點(diǎn)公共供水戶分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村集中式公共供水戶，城鎮(zhèn)公共供水戶通過各縣（市）自來水公司或水務(wù)集團(tuán)，按要求每季度填報(bào)水量。農(nóng)村集中式公共供水戶通過各縣（市）農(nóng)村安全飲水辦公室依據(jù)實(shí)際取水量及售水量進(jìn)行填報(bào)。（3）重點(diǎn)自備水源工業(yè)取用水方面，重點(diǎn)自備水源工業(yè)取水量季報(bào)由各用水戶按季度進(jìn)行水量填報(bào)，縣（市）水行政主管單位審核上報(bào)。（4）重點(diǎn)自備水源服務(wù)業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)方面，用水量季報(bào)由各用水戶按季度進(jìn)行水量填報(bào)，縣（市）水行政主管部門審核上報(bào)，取用水戶計(jì)量設(shè)施運(yùn)行正常的，按照計(jì)量水量進(jìn)行填報(bào)，計(jì)量設(shè)施運(yùn)行不正常的，按照3年內(nèi)最大用水量或以服務(wù)業(yè)用水定額進(jìn)行核算填報(bào)水量。（5）河湖補(bǔ)水工程方面，供水量按照實(shí)際補(bǔ)水量按季度進(jìn)行水量填報(bào)。（6）養(yǎng)殖場、典型魚塘、建筑業(yè)用水量，根據(jù)典型調(diào)查，按年度面積進(jìn)行水量核算填報(bào)。

1.2.2 數(shù)據(jù)匯總和抽查復(fù)核

在數(shù)據(jù)匯總時(shí)，按照農(nóng)業(yè)使用量、工業(yè)用水量、生活用水量和人工生態(tài)用水量幾個(gè)門類分別進(jìn)行匯總，最后形成新疆的用水總量數(shù)據(jù)。建立健全了一級(jí)取水口實(shí)際?。ㄓ茫┧y(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，實(shí)行逐月統(tǒng)計(jì)地表水、地下水實(shí)際用水量，與直報(bào)季報(bào)水量相互對比，發(fā)現(xiàn)疑問立即反饋地（州、市）、縣（市）解決，為全面準(zhǔn)確掌握實(shí)際用水量奠定了基礎(chǔ)。

2020年和2021年用水統(tǒng)計(jì)直報(bào)系統(tǒng)填報(bào)數(shù)據(jù)分別為實(shí)際用水量的88.7%和95.0%，分類別填報(bào)數(shù)據(jù)占實(shí)際用水量的比例如圖1所示。

從填報(bào)質(zhì)量來看，2021年度要好于2020年度，但也呈現(xiàn)出一些問題：（1）灌區(qū)水量填報(bào)存在輔助水源缺報(bào)問題，部分灌區(qū)只填報(bào)了主水源取水情況，輔助水源取用水量未填報(bào)。（2）魚塘補(bǔ)水、畜禽用水填報(bào)偏少。（3）工業(yè)調(diào)查對象還未做到全覆蓋，特別是小型企業(yè)，存在用水量漏報(bào)、少報(bào)現(xiàn)象。（4）非重點(diǎn)企業(yè)（含公共供水的漏損水量）及農(nóng)村居民分散用水量未在系統(tǒng)中填報(bào)，建筑業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)不全。（5）部分地區(qū)將畜禽用水填報(bào)在生活用水量中。（6）河湖補(bǔ)水存在一定的季節(jié)性，沒有完備的監(jiān)測設(shè)施，無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)水量，因基層填報(bào)人員對人工生態(tài)補(bǔ)水概念理解不一致，個(gè)別將河道內(nèi)輸水量填報(bào)為河湖補(bǔ)水量。

1.2.3 用水調(diào)查基本名錄庫建設(shè)現(xiàn)狀

2020—2021年度分別建立用水調(diào)查對象1775和2076個(gè)，具體分別如圖2和圖3所示。從名錄庫建設(shè)情況來看，還存在灌區(qū)名錄未及時(shí)更新，部分企業(yè)名錄錄入信息不完整和名錄建立不全、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)等現(xiàn)象。

1.3 主要做法及其經(jīng)驗(yàn)

基于當(dāng)下用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的實(shí)施情況及統(tǒng)計(jì)效果，本節(jié)結(jié)合用水統(tǒng)計(jì)制度實(shí)施兩年來的情況，總結(jié)了主要做法和初步形成的經(jīng)驗(yàn)。主要體現(xiàn)在健全責(zé)任體系、強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)、做好質(zhì)量控制和加強(qiáng)監(jiān)督檢查幾個(gè)方面。

1.3.1 健全工作責(zé)任體系，壓實(shí)責(zé)任是落實(shí)好工作的根本保證

新疆水利廳高度重視用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施工作，建立了由主管水資源工作的廳領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，廳水資源管理處牽頭，自治區(qū)水資源中心承擔(dān)具體業(yè)務(wù)工作，廳直流域管理機(jī)構(gòu)分片督導(dǎo)，各級(jí)水行政主管部門按照職責(zé)分工，協(xié)作配合的工作模式，并將用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度工作納入實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度之中。同時(shí)建立微信工作群，對填報(bào)工作進(jìn)度情況視頻調(diào)度、點(diǎn)評(píng)，由自治區(qū)水資源中心、自治區(qū)水科院專業(yè)技術(shù)人員在線解答問題，同時(shí)積極與水利部技術(shù)單位溝通，解疑釋惑。良好的工作機(jī)制保證了工作的順利實(shí)施。

1.3.2 強(qiáng)化技術(shù)培訓(xùn)，是落實(shí)好工作的關(guān)鍵舉措

2020年8月15～17日，積極克服疫情影響，通過網(wǎng)絡(luò)視頻分六批次對自治區(qū)14個(gè)州（地、市）和90個(gè)縣（市）、6個(gè)流域管理單位進(jìn)行了線上培訓(xùn)，先后3次邀請水利部專家對工作中存在的問題進(jìn)行在線解答，參訓(xùn)人員達(dá)到1200多人次。2021年4月邀請中國水科院具體負(fù)責(zé)用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度工作的技術(shù)專家，就如何填報(bào)2021年用水統(tǒng)計(jì)工作進(jìn)行了專項(xiàng)培訓(xùn)，確保2021年的工作順利開展。同時(shí)各地（州、市）不定期組織用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度培訓(xùn)會(huì)，邀請自治區(qū)水利廳業(yè)務(wù)專家對用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作進(jìn)行座談指導(dǎo)和系統(tǒng)操作培訓(xùn)，提高水行政主管部門業(yè)務(wù)人員和取用水戶填報(bào)人員的實(shí)踐操作能力，為更好地完成用水量填報(bào)工作提供保障。

1.3.3 強(qiáng)化質(zhì)量控制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量是落實(shí)好工作的重要基礎(chǔ)

由于新疆農(nóng)業(yè)用水占比較高，各地（州、市）用水單位填報(bào)季度報(bào)表后，與各縣市和流域管理機(jī)構(gòu)對接，核實(shí)水量，認(rèn)真核實(shí)填報(bào)數(shù)據(jù)，確保填報(bào)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。同時(shí)自治區(qū)2021年建立了一級(jí)取水口水量月統(tǒng)計(jì)和季通報(bào)制度，根據(jù)每月各地統(tǒng)計(jì)上報(bào)的用水量，匯總季度用水量，與直報(bào)系統(tǒng)上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行認(rèn)真核對，嚴(yán)把統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān)，保證上報(bào)進(jìn)度、審核數(shù)據(jù)質(zhì)量，環(huán)環(huán)相扣，相互印證，做到隨報(bào)隨審、監(jiān)管到位，對可能存在的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題進(jìn)行追溯、核實(shí)和修正。

1.3.4 加強(qiáng)監(jiān)督檢查，強(qiáng)化執(zhí)紀(jì)問責(zé)是落實(shí)工作的有力保障

新疆水利廳建立了水資源管理監(jiān)督檢查工作機(jī)制，印發(fā)了《水資源和節(jié)約用水監(jiān)督管理工作方案》，將用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作納入到具體工作之中，各督查專員嚴(yán)格按照《關(guān)于建立防范和懲治水利統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假責(zé)任制的通知》有關(guān)要求，認(rèn)真開展用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度工作的監(jiān)督檢查，對用水統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假違紀(jì)違法行為和人員，要求第一時(shí)間上報(bào)，將嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定追究責(zé)任。

2.新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施不足分析

雖然新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作取得了較好的效果，且相應(yīng)的用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度已經(jīng)建立。但是，由于系統(tǒng)建立時(shí)間較短，存在使用地區(qū)信息化水平低、和其他系統(tǒng)的兼容性較差、經(jīng)驗(yàn)欠缺等不足，具體如下。

2.1 全區(qū)水利信息化水平不高

由于用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度建立時(shí)間較短，一級(jí)取水口計(jì)量設(shè)施未做到全覆蓋，從而遺漏部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集方面形成了較大的誤差。對于已建的取用水計(jì)量設(shè)施，計(jì)量設(shè)施陳舊，其運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)難以保證和難以做到定期維護(hù)保養(yǎng)。因此，部分設(shè)施無法正常運(yùn)行，造成用水計(jì)量數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、質(zhì)量不高等問題的出現(xiàn)。

2.2 操作人員專業(yè)性有待提升

對于水統(tǒng)計(jì)調(diào)查分析工作，不僅要求工作人員具有水利相關(guān)的專業(yè)背景，也要有統(tǒng)計(jì)方面的知識(shí)儲(chǔ)備。因此，對工作人員提出了更高的要求，但由于新疆地理位置等因素的影響，基層專業(yè)技術(shù)水平有限，人員流動(dòng)較大，專業(yè)人員緊缺，難以保質(zhì)保量完成。

2.3 系統(tǒng)的功能有待進(jìn)一步完善

水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作涉及面廣，由于新疆的區(qū)域遼闊，系統(tǒng)存在許多需要提升的方面。例如，由于新疆個(gè)別大型灌區(qū)跨縣（市）、地（州、市），在季報(bào)表中系統(tǒng)未設(shè)置各縣（市）用水量分表，仍需人工對跨縣灌區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行合并后填報(bào)，但在綜合年報(bào)表格中有各縣分表，各分表填報(bào)時(shí)仍需人工填報(bào)，給填報(bào)人員帶來不便。

2.4 需要進(jìn)一步提升數(shù)據(jù)匯總效率

在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯總階段，需要專業(yè)的工作人員處理大量的數(shù)據(jù)，造成了統(tǒng)計(jì)周期長、結(jié)果公布不及時(shí)的問題。特別是對于涉密地區(qū)，各用水戶、各縣（市、區(qū)）水利統(tǒng)計(jì)部門資料的報(bào)送全部依靠光盤層層報(bào)送，工作效率較低。

3.新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度改進(jìn)對策

針對新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查當(dāng)前存在的問題，從5個(gè)方面提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

（1）提高質(zhì)量和水平。新疆各流域管理機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)水行政主管部門要充分認(rèn)識(shí)《用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度（試行）》實(shí)施的重要意義，全面落實(shí)用水統(tǒng)計(jì)管理要求，抓好統(tǒng)計(jì)調(diào)查對象名錄庫建設(shè)，做好用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)填報(bào)，加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核，努力提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

（2）優(yōu)化水資源管理系統(tǒng)。在用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查基本名錄庫設(shè)置時(shí)，注意與水資源公報(bào)、水資源年報(bào)相關(guān)內(nèi)容保持一致，方便各類數(shù)據(jù)上報(bào)時(shí)口徑統(tǒng)一，不再重復(fù)上報(bào)數(shù)據(jù)，提高工作效率，開發(fā)涉密地區(qū)的填報(bào)系統(tǒng)。

（3）要切實(shí)加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施的工作保障。1）健全統(tǒng)計(jì)體系。要指定專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)用水統(tǒng)計(jì)工作，保障工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，強(qiáng)化工作責(zé)任，確保統(tǒng)計(jì)工作有序有效開展。2）強(qiáng)化質(zhì)量控制。要規(guī)范設(shè)置用水統(tǒng)計(jì)原始記錄、統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，建立健全統(tǒng)計(jì)資料管理制度。嚴(yán)把統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān)，保證上報(bào)進(jìn)度、審核數(shù)據(jù)質(zhì)量，隨報(bào)隨審、監(jiān)管到位。3）嚴(yán)格監(jiān)督檢查。落實(shí)防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假有關(guān)要求，對用水統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假違紀(jì)違法責(zé)任人員，依法追究責(zé)任，將用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度實(shí)施納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核。

（4）加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)名錄庫建設(shè)。對已取得取水許可證，應(yīng)納入名錄庫但尚未納入名錄庫的取水單位全部納入名錄庫，結(jié)合全國取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)，對已核查登記應(yīng)納入但未納入名錄庫的取水單位全部納入名錄庫，同時(shí)采用典型樣本調(diào)查方式進(jìn)行畜禽、魚塘、建筑業(yè)等取水單位的用水統(tǒng)計(jì)工作。按照“誰管理、誰維護(hù)、誰歸檔”的原則，加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)填報(bào)及審核、用水總量核算管理。

（5）提出“四個(gè)進(jìn)一步”要求。要進(jìn)一步完善用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，建立用水統(tǒng)計(jì)組織機(jī)構(gòu)，明確用水統(tǒng)計(jì)相關(guān)主體及責(zé)任；要進(jìn)一步建立健全用水統(tǒng)計(jì)管理制度和統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，完善統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管體系、審核機(jī)制和責(zé)任追究體系，依法加強(qiáng)用水統(tǒng)計(jì)監(jiān)管；要進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳，通過各種信息平臺(tái)、印刷宣傳資料等方式，努力營造用水統(tǒng)計(jì)直報(bào)工作的社會(huì)氛圍；要進(jìn)一步抓實(shí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)基礎(chǔ)，把名錄庫作為關(guān)鍵，把數(shù)據(jù)審核作為核心，層層把關(guān)抓落實(shí)，有序推進(jìn)工作試點(diǎn)，不斷提升水資源科學(xué)化管理水平。

4.結(jié)論

依據(jù)水利部的統(tǒng)一部署，近年來新疆開展了用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，在用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作和相應(yīng)的制度建設(shè)上取得了卓有成效的成績，進(jìn)一步提升了調(diào)查制度的有效性和科學(xué)性。本文首先運(yùn)用層次分析法，分類別排序了影響水統(tǒng)計(jì)效果的影響因素，分析了當(dāng)前新疆的用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作現(xiàn)狀和用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作和制度中存在的問題。針對其中存在的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)策略，精打細(xì)算用好水資源、從嚴(yán)從細(xì)管好水資源，促進(jìn)新疆用水統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的進(jìn)一步提升。