基層人民銀行系統(tǒng)中外聘法律顧問的作用初探

鄧 新

中國人民銀行西寧中心支行，青海 西寧 810007

隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，法律風(fēng)險(xiǎn)防控在金融業(yè)經(jīng)營管理中的作用也日益突出，依法經(jīng)營、依法管貸的觀念已在金融業(yè)經(jīng)營管理中內(nèi)植于心、外化于行。人民銀行作為金融業(yè)監(jiān)管單位，法律風(fēng)險(xiǎn)防控尤為重要，而外聘法律顧問也是基層人民銀行系統(tǒng)在法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作中不可或缺的?；鶎尤嗣裣到y(tǒng)中有公職律師存在，但很多公職律師在單位中擔(dān)任業(yè)務(wù)部門的工作，并未在法律事務(wù)部門從事專門的法律工作，聘請法律顧問是極為必要的。外聘法律顧問一般由經(jīng)驗(yàn)豐富的社會律師和法學(xué)專家組成，他們對于法律風(fēng)險(xiǎn)防控的經(jīng)驗(yàn)非常豐富。因此，基于依法行政的需要，聘請法律顧問對于基層人民銀行系統(tǒng)在防范法律風(fēng)險(xiǎn)、提升行政機(jī)關(guān)的依法行政能力、促進(jìn)監(jiān)管的規(guī)范化、處理在日常行政工作中產(chǎn)生的問題等方面也是極為重要的。中國人民銀行于2017年8月出臺了《中國人民銀行法律顧問和公職律師管理辦法》，外聘法律顧問在人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管控方面正在發(fā)揮越來越重要的作用。建立人民銀行法律顧問制度是落實(shí)全面依法治國的需要［1］。

一、基層人民銀行日常行政工作中的法律服務(wù)現(xiàn)狀

（一）基層人民銀行系統(tǒng)法律工作的特點(diǎn)

基層人民銀行系統(tǒng)的主要工作內(nèi)容不僅包括預(yù)算、收支、資產(chǎn)、采購、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理等業(yè)務(wù)控制活動，還包括人民銀行特有的支付系統(tǒng)運(yùn)行、支付結(jié)算、清算、征信管理、外匯管理、貨幣發(fā)行、貨幣信貸、反洗錢、國庫、金融知識宣傳、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等業(yè)務(wù)活動，具有業(yè)務(wù)量大、業(yè)務(wù)涉及面廣等特點(diǎn)，龐大的業(yè)務(wù)量及業(yè)務(wù)范圍也使需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控的事宜數(shù)量較多。

基層人民銀行系統(tǒng)的法律工作，主要為依法行政，依法開展行政許可工作。根據(jù)法律規(guī)定，作為監(jiān)管部門，除了要做好對被監(jiān)管單位的執(zhí)法檢查和行政處罰工作，還要認(rèn)真有效開展好政務(wù)公開、舉報(bào)投訴、信訪答復(fù)、民事合同等法律審核工作，通過嚴(yán)格的法律審核流程做到對法律風(fēng)險(xiǎn)的全過程防控；作為執(zhí)法部門，依法辦理行政復(fù)議案件，妥善應(yīng)對行政訴訟和民事訴訟，在復(fù)議、訴訟過程中依法維護(hù)基層人民銀行系統(tǒng)合法權(quán)益；作為普法部門，組織開展“八五”普法和“憲法宣傳周”活動，通過普法工作，有效提升全民的金融法治意識。

近年來，基層人民銀行系統(tǒng)的行政復(fù)議和行政訴訟案件大幅增長，不斷考驗(yàn)基層人民銀行系統(tǒng)法律事務(wù)部門工作人員的業(yè)務(wù)水平，亟待專業(yè)法律顧問的參與。外聘法律顧問的介入，最大限度地降低了基層人民銀行系統(tǒng)在應(yīng)對行政復(fù)議和行政訴訟過程中的法律風(fēng)險(xiǎn)。外聘法律顧問在基層人民銀行系統(tǒng)的作用不僅在于有效處理行政事務(wù)工作中出現(xiàn)的事后法律糾紛，還在于防范基層人民銀行系統(tǒng)中行政事務(wù)工作中的事前法律風(fēng)險(xiǎn)，外聘法律顧問在基層人民銀行系統(tǒng)的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范方面同樣發(fā)揮了重要作用。

（二）外聘法律顧問服務(wù)的主要內(nèi)容

外聘法律顧問在基層人民銀行系統(tǒng)各支行的法律服務(wù)具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在：對基層人民銀行系統(tǒng)出具的規(guī)范性文件、作出的行政許可或行政處罰等重大決策進(jìn)行法律論證，為依法行政提供有效的事實(shí)和法律支撐，在日常行政工作過程中預(yù)知法律風(fēng)險(xiǎn)并有針對性地進(jìn)行防范。

協(xié)助草擬、修改、審查并跟蹤日常行政事務(wù)活動中所需合同、協(xié)議等的法律文件，從合同主體、合同簽訂、合同條款、合同履行、違約后救濟(jì)等方面跟蹤把關(guān)，在合同簽訂和履行過程中提出修改意見作為基層人民銀行系統(tǒng)法律部門出具合同法律意見書的重要參考。協(xié)助建立和健全基層人民銀行系統(tǒng)的內(nèi)部各項(xiàng)管理規(guī)章制度，對于各項(xiàng)內(nèi)控制度提出合理化建議，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。代理基層人民銀行系統(tǒng)行政、民事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的訴訟或仲裁案件，配合基層人民銀行系統(tǒng)的法律事務(wù)部門做好金融法治宣傳工作。

二、基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防控中存在的問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不夠完善

風(fēng)險(xiǎn)防控可以依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時間分為事前風(fēng)險(xiǎn)防控和事后風(fēng)險(xiǎn)防控［2］。而對于我們監(jiān)管執(zhí)法單位來說，更重要的應(yīng)該是事前防控而非“事后滅火”。隨著法律法規(guī)的不斷完善，人民群眾、行政相對人的法律意識愈來愈強(qiáng)，基層人民銀行系統(tǒng)作為執(zhí)法者和依法行政的主體，更應(yīng)該注重事前的風(fēng)險(xiǎn)防控，從制定規(guī)范性文件到作出執(zhí)法行為都應(yīng)當(dāng)充分地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。做好事前的風(fēng)險(xiǎn)防控，有利于監(jiān)管單位的依法行政，避免出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)，更加有利于提高監(jiān)管單位的公信力和社會影響力。

隨著業(yè)務(wù)量的增加及專業(yè)水平的不斷提升，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制在基層人民銀行系統(tǒng)基本都已建立，但還有不完善之處。外聘法律顧問作為第三方，其作用就在于全過程的風(fēng)險(xiǎn)防控，從現(xiàn)實(shí)情況來看，基層人民銀行系統(tǒng)的行政許可和行政處罰數(shù)量逐年增加、行政復(fù)議和訴訟案件數(shù)量不斷上升、訴訟難度逐年加大，事前風(fēng)險(xiǎn)防控變得尤為重要。在事前做好法律防范，把外聘法律顧問納入全流程防控，將會大大降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率，而事后再通過行內(nèi)法律事務(wù)部門工作人員及法律顧問進(jìn)行補(bǔ)救將會最大程度地挽回?fù)p失。

（二）外聘法律顧問未融入單位業(yè)務(wù)

一是外聘法律顧問掌握的單位信息有限，基于基層人民銀行的人員編制較為緊張，很多地市級以下人民銀行沒有設(shè)立法律事務(wù)部門，法律事務(wù)往往由辦公室人員兼職處理。辦公室人員工作面廣，一人身兼數(shù)職，處理法律事務(wù)工作時往往應(yīng)接不暇，更有甚者辦公室大多數(shù)人員不具備高等法律教育背景，欠缺相應(yīng)的法律素養(yǎng)，無法及時發(fā)現(xiàn)和處理法律風(fēng)險(xiǎn)。在需要外聘法律顧問提供法律意見時，工作人員往往不能準(zhǔn)確、及時、全面地提供有效信息，有限的信息將導(dǎo)致外聘法律顧問無法全方位分析、判斷具體行為導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。合同審查以書面審查為主，外聘法律顧問對于合同履行情況、風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)情況、最終簽訂情況信息了解不完整，會導(dǎo)致完整的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不能建立，合同的簽訂、履行、事后監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)依舊孤立。因此在合同風(fēng)險(xiǎn)防范過程中，外聘法律顧問及時掌握合同的起草、簽訂、履行情況等信息尤為重要。

二是僅以法律部門作為風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)構(gòu)視角單一，無法全方位地開展風(fēng)險(xiǎn)防控。且單一部門資源有限，無法發(fā)揮各個部門的風(fēng)險(xiǎn)防控優(yōu)勢，亦不能形成“靶向治療”的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。明確法律風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)，使各部門意識到風(fēng)險(xiǎn)防控不僅僅是法律部門的事情，各部門之間的有效溝通、完善協(xié)同機(jī)制是亟待解決的問題。

（三）對外聘法律顧問的意見不夠重視

個別基層監(jiān)管單位缺乏對依法行政的足夠重視，外聘法律顧問很多情況下僅僅是形式上存在，從而在實(shí)踐中可能出現(xiàn)不良傾向。出現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)問題，顧問單位不聽取外聘法律顧問建議，有時顧問單位即便詢問了外聘法律顧問的意見，但也對外聘法律顧問的意見重視程度不夠，法律問題咨詢成為外聘法律顧問的主要定位，而對于外聘法律顧問提出的意見建議的采納情況將由顧問單位進(jìn)行選擇，將會導(dǎo)致法律顧問制度變成“顧而不問，問而不采”，陷入形式化的困境［3］。

外聘法律顧問一般由社會律師和法學(xué)專家組成，他們對于潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)有較為精準(zhǔn)的預(yù)判，對于已產(chǎn)生的法律風(fēng)險(xiǎn)也有較為豐富的處置經(jīng)驗(yàn)。在法律風(fēng)險(xiǎn)防控過程中外聘法律顧問的意見往往較為重要，因此注重外聘法律顧問的意見是十分必要的。

三、基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)防控的完善路徑

（一）風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控

1.理清外聘法律顧問的角色定位，提升對外聘法律顧問意見的重視程度。外聘法律顧問是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控中不可或缺的重要一環(huán)，理清外聘法律顧問的角色定位非常重要，這也是處理好外聘法律顧問與服務(wù)單位關(guān)系的關(guān)鍵［4］。在基層人民銀行系統(tǒng)中，法律事務(wù)部門工作人員和公職律師在處理大量法律性事務(wù)時，部分疑難法律性問題需要外聘法律顧問的經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)，外聘法律顧問的存在是不可或缺的。外聘法律顧問并不僅僅只是形式上的存在，重視法律顧問的意見，能更好地對行政行為進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)防控，降低法律風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率，也是基層人民銀行系統(tǒng)依法行政的法律保障。基層人民銀行系統(tǒng)的外聘法律顧問還可以發(fā)揮基層人民銀行系統(tǒng)與人民群眾的橋梁作用，促進(jìn)良性互動。

2.明確外聘法律顧問職責(zé)。參考《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》《中國人民銀行法律事務(wù)工作規(guī)定》明確外聘法律顧問職責(zé)包括：（1）制定或參與制定金融規(guī)范性文件；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督行政執(zhí)法活動；（3）金融法制宣傳教育、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；（4）為本單位履行職責(zé)提供法律咨詢服務(wù)；（5）討論、決定重大事項(xiàng)之前，應(yīng)當(dāng)聽取法律顧問、公職律師的法律意見；（6）其他日常法律服務(wù)。外聘法律顧問的職責(zé)的明確，可以使外聘法律顧問清晰自己在顧問單位的任務(wù)，更有利于根據(jù)自身的角色定位，維護(hù)好顧問單位的合法權(quán)益，更好地發(fā)揮自身的作用。

3.厘清各部門職責(zé)權(quán)限。牢固樹立“內(nèi)控先行”的理念，將內(nèi)控規(guī)范制度與實(shí)踐應(yīng)用緊密結(jié)合，規(guī)范業(yè)務(wù)操作行為，充分發(fā)揮內(nèi)控規(guī)范對單位的指導(dǎo)作用。建立法律風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控制度，明確各部門法律風(fēng)險(xiǎn)控制職責(zé)，以各個部門為法律風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任點(diǎn)，基層人民銀行系統(tǒng)的法律事務(wù)部門負(fù)責(zé)總攬法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作，外聘法律顧問作為防控補(bǔ)充角色參與防控全流程，相互補(bǔ)充，相互完善，有針對性地開展職能部門風(fēng)險(xiǎn)防控培訓(xùn)，讓法律風(fēng)險(xiǎn)防控職責(zé)深入人心。

4.不定期開展風(fēng)險(xiǎn)防控情況督查。風(fēng)險(xiǎn)防控情況督查在基層人民銀行系統(tǒng)內(nèi)是十分必要的，業(yè)務(wù)工作的繁雜需要法律事務(wù)部門的工作人員聯(lián)合外聘法律顧問對風(fēng)險(xiǎn)防控情況進(jìn)行不定期的督查。重視內(nèi)控監(jiān)督制度落實(shí)情況，通過“三不兩直”檢查，結(jié)合內(nèi)部法律事務(wù)部門與外聘法律顧問從不同角度進(jìn)行檢查結(jié)果，及時向本單位管理層上報(bào)各部門、各分支機(jī)構(gòu)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)中的薄弱環(huán)節(jié)及安全隱患，確保管理層第一時間對突出或嚴(yán)重問題能及時作出相應(yīng)處理決定，將隱患消滅在萌芽中。

（二）風(fēng)險(xiǎn)外控

1.由補(bǔ)救性向預(yù)防性轉(zhuǎn)化。補(bǔ)救的成本要大大高于預(yù)防，有效的事前預(yù)防可以擴(kuò)大外聘法律顧問的作用空間。對于事前預(yù)防不重視而只重視事后補(bǔ)救，會使外聘法律顧問的作用大打折扣。行政行為的補(bǔ)救使外聘法律顧問發(fā)揮的作用空間小，只能在后續(xù)過程中體現(xiàn)作用，減少不利影響，但是對于行政行為無法有效規(guī)范，無法提升行政行為質(zhì)量。外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)參與行政管理的全流程防控，更好地通過事前預(yù)防、事中事后論證發(fā)揮作用，以第三方的視角作為風(fēng)險(xiǎn)防控補(bǔ)充［5］。行政執(zhí)法檢查、行政處罰全流程應(yīng)由外聘法律顧問介入，以外聘法律顧問的專業(yè)化知識來輔助執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中規(guī)范執(zhí)法，依法行政。出具的法律文書由專業(yè)律師進(jìn)行審查，避免違規(guī)取證、違規(guī)作出決定、適用法律錯誤等問題。在行政行為初期進(jìn)行規(guī)范，避免事后補(bǔ)救的“疑難雜癥”。

2.提高顧問單位人員法律意識。通過多種方式提高人員法律素養(yǎng)。例如由外聘法律顧問組織有關(guān)行政訴訟庭審旁聽，了解其他行政機(jī)關(guān)涉訴行為作出過程中存在的問題點(diǎn)、案件爭議點(diǎn)，提高自身行政行為作出能力，緊跟法律法規(guī)頒布召開培訓(xùn)。近幾年法律法規(guī)體系一直處于高頻變動過程中，行業(yè)發(fā)展迅速，外聘法律顧問可以根據(jù)顧問單位的實(shí)際需求，開展符合顧問單位需求的法規(guī)培訓(xùn)。外聘法律顧問也可以通過邀請顧問單位的法律法規(guī)人才參與到由其代理的相關(guān)行政訴訟案件中學(xué)習(xí)交流，從而在實(shí)務(wù)案例中培養(yǎng)法律思維模式，提高法律思維能力。

3.提升外聘法律顧問的團(tuán)隊(duì)化水平。在內(nèi)控制度完善且外聘法律顧問得到重視的條件下，專業(yè)化水平也相當(dāng)重要。專業(yè)化水平一方面要由顧問單位積極向外聘法律顧問提供本單位相關(guān)法律法規(guī)，積極邀請外聘法律顧問參與日常工作流程；另一方面要求外聘法律顧問要積極學(xué)習(xí)金融監(jiān)管行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)，并及時將金融監(jiān)管行業(yè)法律法規(guī)與法律風(fēng)險(xiǎn)防控工作相結(jié)合。這也就要求外聘法律顧問持續(xù)不斷地提升專業(yè)服務(wù)水平，更好地為顧問單位服務(wù)。但在保證服務(wù)水平的情況下不應(yīng)當(dāng)高頻率地變更外聘法律顧問團(tuán)隊(duì)，從而導(dǎo)致專業(yè)水平浮動大，不利于顧問單位法律風(fēng)險(xiǎn)防控業(yè)務(wù)工作開展。