我國(guó)村規(guī)民約的問(wèn)題與對(duì)策初探

鄒 彤

湖南科技大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411100

村規(guī)民約作為基層社會(huì)治理的重要手段，自古已有，從古代的鄉(xiāng)約到現(xiàn)代的村民自治章程，都在維護(hù)社會(huì)秩序上發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為“送法下鄉(xiāng)、普法進(jìn)村”的有效手段，村規(guī)民約一般具有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土特色，且簡(jiǎn)單易行通俗易懂。然而，當(dāng)前部分村莊村規(guī)民約制定草率，可行性低且未發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此，亟需將村規(guī)民約的制定和執(zhí)行規(guī)范化法治化，進(jìn)一步完善村民自治制度。

一、村規(guī)民約的涵義與法律性質(zhì)

關(guān)于村規(guī)民約的定義，從詞義上看，“村”，指鄉(xiāng)下聚居的處所，“規(guī)”本義為有法度的正圓之器，可引申為法則、章程、標(biāo)準(zhǔn)，“民”指鄉(xiāng)村社會(huì)成員、農(nóng)民、農(nóng)村居民等，既包括長(zhǎng)期居住在本村的“原住民”，也包括人口流動(dòng)過(guò)程中遷入的“歸化民”，還包括與本村地域、經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)有法定或約定關(guān)聯(lián)的契約性“村民”。［1］“約”指約束、限制。由此可以得出，村規(guī)民約是由一定地區(qū)的村民委員會(huì)依法自主制定、村民自發(fā)遵守并按規(guī)定程序執(zhí)行、沒(méi)有法律約束力的規(guī)范性文本。村規(guī)民約作為農(nóng)村社會(huì)的重要規(guī)范，在教育群眾、規(guī)范培養(yǎng)民風(fēng)、依法維護(hù)農(nóng)村秩序方面一直發(fā)揮著不可替代的作用。

村規(guī)民約的歷史起源，可以追溯到人類(lèi)社會(huì)以地緣關(guān)系為紐帶的異姓雜居村落形成之時(shí)，由于村落形成，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，客觀上要求一種社區(qū)規(guī)范來(lái)調(diào)整各家族之間的社會(huì)關(guān)系，中國(guó)最早的成文鄉(xiāng)約，是陜西藍(lán)田呂大鉤（1031-1082）制定的《昌氏鄉(xiāng)約》。［2］村規(guī)民約歷史上有規(guī)約、寨規(guī)、公約、禁約、族規(guī)、議款、款約、鄉(xiāng)規(guī)、村民守則、村民公約、村民約章等多種表現(xiàn)形式。村規(guī)民約的現(xiàn)代來(lái)源，最早來(lái)自1987年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，2018年修正的《村民委員會(huì)組織法》在第十條、第二十七條、第三十八條均對(duì)村規(guī)民約作出了相關(guān)規(guī)定，但集中在效力和章程部分，并未對(duì)村規(guī)民約是什么作出明確規(guī)定，在2018年民政部等七部委出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，對(duì)村規(guī)民約的定義、內(nèi)容和制定程序作出了相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于村規(guī)民約的法律性質(zhì)，在法律法規(guī)中并沒(méi)有做出明確定義，我國(guó)最早關(guān)于村規(guī)民約的規(guī)定來(lái)自1987年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。同時(shí)，在2018年民政部等七部委出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中認(rèn)為村規(guī)民約、居民公約是村（居）民進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范，是引導(dǎo)基層群眾踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式。對(duì)此問(wèn)題，學(xué)界眾說(shuō)紛紜，本文認(rèn)為村規(guī)民約是固定區(qū)域內(nèi)的村民自主制定的，與當(dāng)?shù)卮屣L(fēng)民俗相適應(yīng)的，用于自我管理、自我約束、自我教育的一種行為規(guī)范，是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的補(bǔ)充。

二、村規(guī)民約的運(yùn)行現(xiàn)狀與問(wèn)題

村規(guī)民約的運(yùn)行現(xiàn)狀存在以下幾種情況：一是形式分為快板式、口訣式、三字經(jīng)式和條款式等；二是制定過(guò)程分為這三種情況：村規(guī)民約由少數(shù)幾個(gè)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部直接制定，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議表決，在村規(guī)民約制定之前并沒(méi)有征集民意而是直接挪用借鑒其他村規(guī)民約模板，隨后在村民會(huì)議上表決和部分典范地區(qū)采取特色制度，建立特別民主程序，將不同主體吸納進(jìn)鄉(xiāng)村協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)村民共治；三是內(nèi)容除了法律明確規(guī)定的部分還有根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、民族特點(diǎn)因地制宜地制定的內(nèi)容，以及對(duì)國(guó)家法律空白的補(bǔ)充，與國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行銜接的部分，大部分村規(guī)民約都設(shè)置了獎(jiǎng)懲性條款。

根據(jù)目前村規(guī)民約的運(yùn)行現(xiàn)狀調(diào)查，可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

（一）內(nèi)容籠統(tǒng)抽象，偏離法定規(guī)章

一份具體詳實(shí)的村規(guī)民約，更有利于規(guī)范村民行為。過(guò)于籠統(tǒng)抽象的村規(guī)民約，在實(shí)際執(zhí)行中，往往難以得到落實(shí)，更像是一份倡議書(shū)，影響了村規(guī)民約實(shí)施的實(shí)際效力，這樣的村規(guī)民約與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況關(guān)聯(lián)性小、匹配度低，難以真正約束村民的行為。此外在村規(guī)民約中存在著許多偏離法定規(guī)章的情況，如濫用懲罰措施，規(guī)定男女不平等的條款等。為了規(guī)范村民的行為，許多村規(guī)民約都存在著懲罰性條款，但這個(gè)條款不能違反法律規(guī)定，侵犯村民的權(quán)利，《村民委員會(huì)組織法》為懲罰條款的設(shè)置設(shè)定了底線。

（二）制定程序混亂，民眾參與不足

在村規(guī)民約的制定過(guò)程中，存在著程序不合法、不民主、不規(guī)范等問(wèn)題，部分村莊的村規(guī)民約都只是在村委會(huì)由部分村干部和村民精英討論決定，并不在村民會(huì)議上表決通過(guò)；部分村莊的村規(guī)民約在制定過(guò)程中沒(méi)有征集民意，大部分村民并不知道村規(guī)民約的具體內(nèi)容；更有甚者，直接在網(wǎng)上照搬村規(guī)民約，忽視村規(guī)民約對(duì)于村民自治的作用。這種情況是由農(nóng)村的部分領(lǐng)導(dǎo)干部本身對(duì)法律知識(shí)的欠缺決定的，由于受到自身知識(shí)水平的限制，以及法律素養(yǎng)的缺乏，導(dǎo)致基層村規(guī)民約的制定工作偏離法定規(guī)章。此外，村民參與度低，也是影響村規(guī)民約制定的重要原因，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平較低，大部分農(nóng)民都把養(yǎng)家糊口當(dāng)成自己的本職工作，平時(shí)外出打工或務(wù)農(nóng)，對(duì)村規(guī)民約的制定關(guān)注度低，農(nóng)村的青壯年大都離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，大都沒(méi)有時(shí)間或者不愿意參與村規(guī)民約的制定。

（三）實(shí)際執(zhí)行困難，缺乏必要監(jiān)督

當(dāng)前村規(guī)民約在具體實(shí)施上難以落到實(shí)處，部分村莊甚至村民連村規(guī)民約的基本內(nèi)容都不了解，更談不上實(shí)際運(yùn)用和遵守?！按逡?guī)民約的實(shí)施離不開(kāi)基層職能部門(mén)的管理、指導(dǎo)和監(jiān)督?！保?］一項(xiàng)制度的施行依賴于強(qiáng)有力的保障措施和執(zhí)行手段，目前村規(guī)民約實(shí)施缺乏有效的法律保障和監(jiān)督機(jī)制，從村領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)村規(guī)民約的實(shí)際執(zhí)行監(jiān)督到農(nóng)村群眾對(duì)村規(guī)民約的遵守運(yùn)用都沒(méi)有有效的外部監(jiān)督制度，很多時(shí)候村規(guī)民約的制定者即村委會(huì)成員就是村規(guī)民約的監(jiān)督者，難以真正保障村規(guī)民約在基層群眾自治中真正發(fā)揮作用，究其原因在于執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制的缺乏，農(nóng)村沒(méi)有設(shè)置足夠的司法資源和人才儲(chǔ)備支撐村規(guī)民約的制定和運(yùn)行。

（四）外部指導(dǎo)缺位，保障措施乏力

目前鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對(duì)村規(guī)民約的指導(dǎo)和監(jiān)督存在缺失，由于法律并沒(méi)有明確規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的審查監(jiān)督權(quán)，大部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府并不參與村規(guī)民約的制定過(guò)程也沒(méi)有對(duì)村規(guī)民約的內(nèi)容進(jìn)行審查，僅僅接受村規(guī)民約的備案，對(duì)村規(guī)民約的監(jiān)督僅僅在于有、無(wú)方面而并不審查村規(guī)民約的合法合理性。除了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府怠于行使職責(zé)的緣故，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)政府缺乏能夠提供指導(dǎo)的法律人才也是重要原因。既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)指導(dǎo)村規(guī)民約實(shí)施的職能部門(mén)，也沒(méi)有成立村規(guī)民約的監(jiān)督小組，如果村民以及村民自治組織不主動(dòng)報(bào)告問(wèn)題，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府難以主動(dòng)糾正。同時(shí)司法機(jī)關(guān)也沒(méi)有主動(dòng)監(jiān)督、直接撤銷(xiāo)的權(quán)力，無(wú)法保障村規(guī)民約的實(shí)施。村民自治權(quán)作為特殊的社會(huì)權(quán)力，司法不能審查。司法裁判權(quán)與監(jiān)督權(quán)只能審查和監(jiān)督村自治組織依據(jù)村規(guī)民約實(shí)施具體行為侵犯了公民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利所引起的糾紛，司法部門(mén)作為法律的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該對(duì)基層社會(huì)的“軟法”也有所涉及。［4］

三、完善村規(guī)民約制度的對(duì)策

（一）多元主體共治，引導(dǎo)村民參與

保障村規(guī)民約發(fā)揮作用，需要全體村民共同參與，引入多元主體共同治理，發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的帶頭作用。鄉(xiāng)土社會(huì)作為一個(gè)熟人社會(huì)，存在著大量民間團(tuán)體，如老年協(xié)會(huì)、能人會(huì)、紅白喜事會(huì)等，通過(guò)引入這些團(tuán)體的參與，能夠擴(kuò)大村規(guī)民約的治理范圍，借助輿論監(jiān)督村規(guī)民約的實(shí)施，發(fā)揮村規(guī)民約的德治作用。針對(duì)村規(guī)民約的制定不民主問(wèn)題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)對(duì)基層村領(lǐng)導(dǎo)干部和村民的法治教育，加大農(nóng)村學(xué)法普法的力度，增強(qiáng)農(nóng)民群眾的權(quán)利意識(shí)和法治思維，建立健全農(nóng)村普法教育的長(zhǎng)效機(jī)制。讓農(nóng)民積極主動(dòng)地參與到鄉(xiāng)村治理中，普通村民面對(duì)村規(guī)民約個(gè)體與集體兩個(gè)層面的價(jià)值，既需要注重自身的行為舉止，在日常生產(chǎn)生活中積極地對(duì)標(biāo)村規(guī)民約的各項(xiàng)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)從道德他律到道德自律，真正從內(nèi)心尊重且認(rèn)可村規(guī)民約的價(jià)值：同時(shí)又需要在基本理解村規(guī)民約文本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，主動(dòng)配合相關(guān)政府部門(mén)、民間組織以及網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳。村規(guī)民約只有得到廣大村民群眾的認(rèn)可，才能獲得穩(wěn)定的群眾基礎(chǔ)。［5］

（二）堅(jiān)持合法審查制度，強(qiáng)化法律專(zhuān)家指導(dǎo)

村規(guī)民約的制定和實(shí)施應(yīng)該嚴(yán)格依法執(zhí)行，這是維護(hù)村規(guī)民約的公信力的必然要求，村規(guī)民約不得凌駕于法律之上，這是保障村民基本權(quán)利的底線，因此，首先，有必要建立一個(gè)合法審查機(jī)制，在制定之初確保村規(guī)民約的內(nèi)容合法，同時(shí)在制定的全過(guò)程起到監(jiān)督管理的作用，確認(rèn)村規(guī)民約的出臺(tái)和制定的程序符合法律規(guī)定。其次，當(dāng)召開(kāi)村民會(huì)議表決時(shí)，邀請(qǐng)政府官員進(jìn)行旁聽(tīng)或現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，對(duì)討論內(nèi)容或者表決內(nèi)容進(jìn)行指導(dǎo)和指正。再次，可以不定期對(duì)已經(jīng)備案的村規(guī)民約進(jìn)行抽查，發(fā)現(xiàn)有違法內(nèi)容的及時(shí)責(zé)令改正。最后，建立相關(guān)的投訴舉報(bào)制度，接受村民或者其他人員對(duì)村規(guī)民約的投訴或者建議，并及時(shí)作出處理。［6］村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的“軟法”目前還存在著許多與國(guó)家法律相沖突的現(xiàn)象，如錯(cuò)誤地設(shè)置懲罰性條款，侵犯了村民的合法利益，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律專(zhuān)家的指導(dǎo)，政府應(yīng)該提供相關(guān)資金支持，調(diào)入法律專(zhuān)家來(lái)指導(dǎo)，聘請(qǐng)律師保證村規(guī)民約基本合法性的實(shí)現(xiàn)。

（三）建立實(shí)施保障機(jī)制，成立監(jiān)督檢查組織

村規(guī)民約的順利運(yùn)行需要建立強(qiáng)有力的實(shí)施保障機(jī)制，對(duì)村規(guī)民約的實(shí)際實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，首先，可以推選監(jiān)督員，成立監(jiān)督小組。監(jiān)督員由村里德高望重，且具有一定知識(shí)水平的人擔(dān)任，這類(lèi)人熟悉村莊基本情況且具有處理經(jīng)驗(yàn)，又有一定威望。由他們組成的監(jiān)督小組對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行監(jiān)督，能有效地防止權(quán)力的濫用。其次，實(shí)行公開(kāi)制度，每季度對(duì)村規(guī)民約的實(shí)行情況以及獎(jiǎng)懲情況進(jìn)行公開(kāi)，讓村規(guī)民約的實(shí)行情況公開(kāi)透明，既能保證村規(guī)民約的權(quán)威性，也能對(duì)村民起到警示作用，讓村規(guī)民約受到全體村民的監(jiān)督。最后，強(qiáng)化司法監(jiān)督，司法監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是審查村規(guī)民約合法性的最后一道關(guān)口，也是維護(hù)村民權(quán)益的最后一道屏障。但是，司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有直接糾正和撤銷(xiāo)違法的村規(guī)民約的權(quán)力。［7］雖然法院不能直接裁定其認(rèn)為違法的村規(guī)民約無(wú)效，《行政訴訟法》更是明確否定了村規(guī)民約作為審判的法律依據(jù)，但人民法院依然可以裁決作為證據(jù)的涉及當(dāng)事人權(quán)益的村規(guī)民約無(wú)效，確認(rèn)自治組織的侵權(quán)行為，同時(shí)在裁判之后，應(yīng)該發(fā)出司法建議書(shū)，建議村民會(huì)議進(jìn)行改正。

（四）重視村規(guī)民約宣傳，加強(qiáng)群眾普法教育

民主性是村規(guī)民約的根本屬性，村規(guī)民約應(yīng)該深入群眾。首先，基層政府應(yīng)該積極下鄉(xiāng)進(jìn)行普法宣傳，加強(qiáng)村民的法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，以人民群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、通俗易懂的方式普法進(jìn)村，加強(qiáng)對(duì)村規(guī)民約的宣傳工作，如開(kāi)展法律講座、設(shè)置有獎(jiǎng)知識(shí)問(wèn)答等。請(qǐng)法律工作者就農(nóng)村目前存在的問(wèn)題如男女平等、農(nóng)民維權(quán)等主題進(jìn)行宣傳講解，有利于新農(nóng)村建設(shè)的開(kāi)展，培養(yǎng)農(nóng)民的法治思維。讓法治觀念深入人心，村民自覺(jué)遵守村規(guī)民約。［8］其次，要發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的帶頭作用，通過(guò)提升鄉(xiāng)村精英及基層干部的法律素養(yǎng)，定期安排對(duì)基層干部的法律培訓(xùn)，從而提高基層干部的治理水平，帶動(dòng)群眾積極參與。最后，可以利用現(xiàn)代傳媒宣傳村規(guī)民約，加強(qiáng)村規(guī)民約對(duì)村民的影響力，目前短視頻軟件在農(nóng)村普及度很高，村規(guī)民約可以利用其趣味性高、村民參與度高等優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行村規(guī)民約的宣傳，提升鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)媒體的建設(shè)水平。