新時代公共法律服務(wù)體系構(gòu)建的問題及策略研究

黃 輝

中共黔西南州委黨校，貴州 興義 562400

一、公共法律服務(wù)對促進(jìn)依法行政的重要意義

公共法律服務(wù)是實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體化發(fā)展的重要途徑。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出公共法律服務(wù)是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎(chǔ)性、服務(wù)性和保障性工作［2］。2022年1月，司法部印發(fā)《全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》（2021—2025年），為我國公共法律服務(wù)體系建設(shè)指明了方向。公共法律服務(wù)體系能最有效、最直接解決在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中各種群體之間的矛盾糾紛，為營造良好的法治營商環(huán)境、促進(jìn)依法行政發(fā)揮重要作用。因此，公共法律服務(wù)體系建設(shè)對提高社會的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)依法行政尤為重要。［3］

二、公共法律服務(wù)體系的基本情況

公共法律服務(wù)體系是指由政府統(tǒng)籌提供，以保障公民基本法律服務(wù)權(quán)益、滿足基本法律服務(wù)需求為目的，為實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)而設(shè)立的一整套組織和制度。相當(dāng)于政府的政務(wù)中心，司法行政的對外窗口，為人民群眾提供法律援助、咨詢、普法宣傳教育等，這些業(yè)務(wù)都集中在公共法律服務(wù)平臺，統(tǒng)稱公共法律服務(wù)。［4］

（一）公共法律服務(wù)咨詢常態(tài)化

各州、市、縣司法局設(shè)有法律服務(wù)中心，由律師值班，解決日常法律咨詢，引導(dǎo)百姓依法維權(quán)，確保服務(wù)咨詢常態(tài)化，對保護(hù)合法權(quán)益起到重要作用。從整體來看，州、市律師人才充足，值班有保障。但在縣級層面，由于部分縣律師人員較少，基層服務(wù)人員不足，不能每天都有律師值班，采用集中時間統(tǒng)一現(xiàn)場咨詢或電話咨詢等的方式解決百姓法律困難。

（二）法律援助應(yīng)援盡援

一是最高人民法院、司法部印發(fā)《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點工作的辦法》以來，刑事辯護(hù)案件有效開展，律師辯護(hù)全覆蓋，應(yīng)援盡援，充分發(fā)揮律師在刑事辯護(hù)中的作用，維護(hù)司法公正，取得良好成效。二是開展民事法律援助。援助是民生工程、德政工程。

（三）多種形式搞好法治宣傳教育

各州、市、縣司法行政系統(tǒng)通過張貼公告，懸掛橫幅、錄制音頻、抖音宣傳、開展知識競答等方式開展法治宣傳。2021年，各地深入開展《民法典》宣傳培訓(xùn)，采用以案釋法、用身邊人說身邊事等形式開展法治宣傳。

（四）積極辦理公證業(yè)務(wù)

隨著人們法治觀念提高，公證在人民群眾中的地位越來越高，公證業(yè)務(wù)數(shù)量在不斷增加，包括一般的公證事宜、涉外公證事宜。州、市公證案件較多，部分縣由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，辦理公證案件相對較少。

（五）立案審查、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等穩(wěn)步推進(jìn)

近年來，全國各地高度重視行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作，通過倒逼機(jī)制，讓行政主體擔(dān)負(fù)起“被告”主體責(zé)任。如，司法局與檢察院座談交流，共商化解行政爭議的辦法與思路，扎實辦理行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件。領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴持續(xù)增加，有力提升了政府的公信力，不斷促進(jìn)依法行政。

（六）完善人民調(diào)解機(jī)制

開展多種形式的調(diào)解，在化解矛盾糾紛中發(fā)揮重要的作用。如，司法局與信訪局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解參與信訪矛盾糾紛化解工作的意見》，與人民法院、公安局聯(lián)合進(jìn)行“公安+法院+司法+N聯(lián)動調(diào)解機(jī)制”，有效整合公安、法院、司法等調(diào)解資源，對轄區(qū)內(nèi)各類矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)處。全力構(gòu)建矛盾糾紛大服務(wù)、大聯(lián)動、大調(diào)處格局，為構(gòu)建和諧社會奠定堅實基礎(chǔ)。

（七）積極開展法治體檢

為保障民營企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，加強(qiáng)法治建設(shè)，防范化解企業(yè)發(fā)展難題，全國很多地方開展企業(yè)法治體檢。組建律師服務(wù)團(tuán)隊，為民營企業(yè)提出法律意見建議，形成體檢報告。有效降低企業(yè)風(fēng)險、保障順利運行，有力促進(jìn)地方依法行政。

三、公共法律服務(wù)體系工作存在的突出問題

（一）服務(wù)意識不強(qiáng)

1.體系建設(shè)認(rèn)識不夠。部分縣市對公共法律服務(wù)體系建設(shè)認(rèn)識不夠，部門配合不力。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)困難，與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足、重視不夠、支持不力有直接關(guān)系。部分黨政領(lǐng)導(dǎo)沒有從依法治國、依法行政、依法執(zhí)政、建設(shè)法治社會的戰(zhàn)略高度上認(rèn)識、理解公共法律服務(wù)體系對推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要作用，不愿投入購買經(jīng)費，認(rèn)為這項工作是司法行政機(jī)關(guān)自身事務(wù)，導(dǎo)致司法行政機(jī)關(guān)“孤掌難鳴”。

2.部分案件流于形式。法律援助案件的律師大多采取走流程的形式，沒有深入研究案件情況，在辦理刑事案件辯護(hù)時，閱卷庭審筆錄、辯護(hù)詞等過于簡單。因援助案件費用低，耗時長，律師往往把時間和精力放在有經(jīng)濟(jì)效益的案件上，導(dǎo)致部分律師服務(wù)質(zhì)量不高。

3.某些方面發(fā)揮作用不明顯。調(diào)解員大多是基層法律服務(wù)工作者以及一些主管部門的人員，大多沒有法律背景，采取擺事實、講道理，一方當(dāng)事人期待較高，另一方只想逃避責(zé)任，對法律法規(guī)的講解不到位，以致調(diào)而不解、久調(diào)不決的情況時有發(fā)生。

（二）保障措施不足

1.經(jīng)費保障不足?？h鄉(xiāng)公共法律服務(wù)經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致工作開展不平衡。政府購買公共法律服務(wù)的制度體系尚未完全建立，經(jīng)費渠道相對單一。從縣級層面看，每年在預(yù)算司法局工作經(jīng)費時，未將購買公共法律服務(wù)的經(jīng)費列入財政預(yù)算，依托法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費開展工作，導(dǎo)致縣法律服務(wù)中心雖然名義上掛牌成立，無法實施完全向社會購買服務(wù)力量，而主要依靠律師、基層服務(wù)工作者、公職人員的公益無償行動來提供法律顧問，無法保證群眾得到均衡、及時、優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

2.體制保障不力。部分縣市存在沒有按要求明確經(jīng)費推動公共法律服務(wù)，沒有?？顚Ｓ脵C(jī)制，沒有激勵機(jī)制和約束機(jī)制。因而，公共法律服務(wù)達(dá)不到應(yīng)有的目標(biāo)。

3.科技保障不力。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)僅能提供簡單咨詢和案件調(diào)處，沒有充分采用大屏幕、媒體、視頻提供公共法律服務(wù)及對法律法規(guī)、典型案例進(jìn)行法治宣傳教育，應(yīng)用科技手段提高公共法律服務(wù)質(zhì)量的保障不力。

（三）服務(wù)質(zhì)量不高

1.服務(wù)人員結(jié)構(gòu)參差不齊。部分縣市公共法律服務(wù)隊伍資源緊缺，服務(wù)質(zhì)量亟待提高。人員結(jié)構(gòu)既有公務(wù)人員，也有事業(yè)編制人員，還有公益崗位人員，服務(wù)站缺乏專職人員，工作人員多為司法所人員兼職承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作繁重，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，法律服務(wù)需求不斷提升，專業(yè)法律知識也愈加細(xì)化，導(dǎo)致法律服務(wù)隊伍的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化水平不高。

2.法律服務(wù)人才匱乏。律師是法律服務(wù)的主力軍，法治建設(shè)的重要力量。在基層，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人數(shù)嚴(yán)重不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)大多數(shù)由基層法律服務(wù)所提供，人員數(shù)量少，有的在參加司法考試達(dá)標(biāo)后便轉(zhuǎn)入律師或其他行業(yè)，并呈逐年遞減趨勢。供需矛盾突出，成為制約基層公共法律服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸，基層群眾找法難、用法成本高問題較嚴(yán)重。

3.法律服務(wù)資源分配不均衡。省、州、市法律服務(wù)資源豐富，能滿足群眾需求，但部分縣存在律師資源嚴(yán)重不足，不能滿足需求，如遇到刑事案件被告人人數(shù)較多時，需向上級司法局申請指派律師援助，會帶來成本高，不及時、質(zhì)量不高等問題。

4.公共法律服務(wù)宣傳不力。部分村居委會存在公共法律服務(wù)流于形式，百姓對公共法律服務(wù)了解不夠。部分群眾對于什么情況可申請法律援助、如何申請，管轄地等并不知曉；有的群眾認(rèn)為公共法律服務(wù)就是有事可以找律師提供免費法律咨詢、代理案件等服務(wù)。

（四）服務(wù)模式不規(guī)范

1.公共法律服務(wù)缺乏系統(tǒng)性。有的公共法律服務(wù)缺乏統(tǒng)一模式，如民事調(diào)解，大多數(shù)的村居委會內(nèi)設(shè)置的調(diào)解委員會以及司法所等設(shè)立的調(diào)解員，工作發(fā)揮作用不到位，流于形式，有的甚至是擺設(shè)。究其原因，調(diào)解員事先沒有對調(diào)解情況、訴求等做徹底了解，來調(diào)解僅是了解情況，不能采取有針對性的措施，以致效率低下，甚至有些案件采取久拖不決的調(diào)解形式，當(dāng)事人的矛盾糾紛長時間得不到化解。

2.法律援助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。如刑事案件援助，有的把關(guān)嚴(yán)格，要求律師代理刑事案件必須有閱卷筆錄、會見筆錄，庭審筆錄，辯護(hù)詞、判決書等；有的要求松散，對案卷卷宗的要求不嚴(yán)，導(dǎo)致法律援助案件的律師做工作敷衍了事，僅要求有審批流程，判決書等。

3.公共法律服務(wù)監(jiān)督機(jī)制不力。有的政府部門作出行政行為時，不邀請專業(yè)律師參與合法性審查。即使有律師審查，僅是一個程序，并不采納律師的意見和建議，不把依法行政、合法性放在第一位，以致政府及部門作為行政復(fù)議、被告提起行政訴訟的案件并不少見，且敗訴率較高，嚴(yán)重影響依法行政。

四、建設(shè)公共法律服務(wù)體系的對策建議

（一）提高政治站位，增強(qiáng)服務(wù)意識

1.增強(qiáng)政治意識。公共法律服務(wù)工作既是法治工作，也是政治工作，堅持和加強(qiáng)黨對公共法律服務(wù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是公共法律服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的根本保證。對從事公共法律服務(wù)黨員加強(qiáng)主題教育，始終做到不忘初心，牢記使命。推進(jìn)主題教育常態(tài)化，以學(xué)促進(jìn)，以學(xué)促用，增強(qiáng)政治意識和服務(wù)意識。

2.增強(qiáng)責(zé)任意識。圍繞中心服務(wù)大局，充分認(rèn)識公共法律服務(wù)的重要作用。全面提升服務(wù)人員的責(zé)任意識，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，重在責(zé)任落實，推動公共法律服務(wù)體系邁上新的臺階，為依法行政保駕護(hù)航。

（二）健全保障機(jī)制，提高服務(wù)能力

1.公共法律服務(wù)經(jīng)費保障。除正常統(tǒng)籌中央、省級財政經(jīng)費外，基層政府應(yīng)把服務(wù)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，作為基層政府考核的指標(biāo)，實行一票否決制。對專項服務(wù)，如實體平臺、網(wǎng)絡(luò)、熱線、自助終端等優(yōu)先經(jīng)費保障。同時引入社會資金參與建設(shè)，形成多元化的投入機(jī)制。

2.法律制度保障。為貫徹落實《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，各地需制定完善有關(guān)制度，如辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼掛鉤機(jī)制、建立健全服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員開展法律援助的考核評價機(jī)制等，按照“應(yīng)駐進(jìn)駐，應(yīng)上盡上”的原則，推動各項法律服務(wù)網(wǎng)上辦理。推行主體責(zé)任制，完善崗位責(zé)任制、服務(wù)承諾制、首問負(fù)責(zé)制、限時辦結(jié)制、服務(wù)公開制等服務(wù)制度。

3.科技保障。推動服務(wù)體系與科技高度融合，打造智能化服務(wù)體系。一是推動法律援助、律師執(zhí)業(yè)保障與職業(yè)監(jiān)管、電子公證、社會矛盾化解和預(yù)警等智能化服務(wù)；二是通過大數(shù)據(jù)對不同人群的法律需求進(jìn)行精準(zhǔn)分類、動態(tài)評估和管理，以便更好服務(wù)。

（三）提升服務(wù)質(zhì)量，滿足服務(wù)需求

1.建設(shè)一支高素質(zhì)人才隊伍。加強(qiáng)規(guī)范化、評價機(jī)制等建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)范公共法律服務(wù)事項清單和指南。一是推進(jìn)服務(wù)人員革命化、正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化等建設(shè)；二是全面整合律師、公證員、仲裁員、基層服務(wù)人員，加大人才培養(yǎng)和選拔，吸納高校師生、志愿者、退休政法干警參與，推動建立多元化供給主體；三是完善執(zhí)業(yè)紀(jì)律和職業(yè)道德，建立誠信體系，推動誠信執(zhí)業(yè)；四是推進(jìn)一村居法律顧問工作納入政府購買服務(wù)目錄。

2.均衡分配服務(wù)資源。創(chuàng)新服務(wù)模式，提供均衡普惠的法律服務(wù)，滿足群眾多樣化的法律需求。一是團(tuán)隊服務(wù)模式，將省州市的律師和部分縣的基層法律服務(wù)工作者之間進(jìn)行組合，解決法律資源匱乏，律師時間沖突和百姓法律需求之間的矛盾；二是完善訴調(diào)對接模式，把基層法院同村居委會法律調(diào)解室連接起來，能調(diào)處履行的及時督促履行，不能調(diào)解的或調(diào)解后不履行的，及時轉(zhuǎn)入訴訟階段，及時化解社會矛盾，提高社會治理能力；三是公共法律服務(wù)群模式，村居百姓與顧問律師及基層法律人員建立微信群，建成全覆蓋、全時空的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為公眾提供普惠均等、高效優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)。

3.加大法治宣傳力度。加大法治宣傳力度，提升法治文化陣地建設(shè)，樹立良好的法治環(huán)境。一是綜合運用網(wǎng)絡(luò)、電視，在社區(qū)、街道辦等張貼典型案例圖片，以案釋法、現(xiàn)場講解等多種形式進(jìn)行宣傳；二是以普法工作為主線，制定部門普法責(zé)任清單。以“法律九進(jìn)”為載體，推動“誰執(zhí)法誰普法、誰服務(wù)誰普法”責(zé)任落實，構(gòu)建“大普法”工作格局。

（四）規(guī)范服務(wù)模式，提高服務(wù)水平

1.統(tǒng)一基層服務(wù)模式。采取咨詢登記，做到可查、可核實，對案情書寫規(guī)范（包括證據(jù)、事實及理由）、適用的法律法規(guī)等。

2.對援助案件實行標(biāo)準(zhǔn)化管理模式。從審批、訴狀、閱卷筆錄、證據(jù)清單、庭審筆錄、辯護(hù)意見、代理詞、裝訂卷宗等實行統(tǒng)一模式，并對案件評查打分，進(jìn)行滿意率測評等。

3.嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督機(jī)制。各地應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，充分利用線上網(wǎng)絡(luò)開展服務(wù)監(jiān)督。一是把參與服務(wù)人員錄入監(jiān)督管理信息平臺，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)管理；二是把服務(wù)體系納入各級政府年終績效考核目標(biāo)；三是法律顧問主體應(yīng)對提供法律服務(wù)人員的服務(wù)進(jìn)行量化考核，把考核結(jié)果與服務(wù)經(jīng)費掛鉤，才能真正發(fā)揮公共法律服務(wù)的應(yīng)有功能。

總之，各地要不斷推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)向縱深發(fā)展，完善公共服務(wù)平臺，體制機(jī)制，努力把公共法律服務(wù)體系建成覆蓋“全業(yè)務(wù)、全時空”的法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，線上線下融合發(fā)展，提高公共法律服務(wù)水平和能力，才能推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治國家。